Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
Por apenso aos autos de recurso contencioso que correram termos neste STA e em que definitivamente se anulou o acto impugnado, que homologara a classificação de um concurso de pessoal, veio o recorrente A... dizer que a Administração não executou o acórdão anulatório, pelo que requereu que ela seja compelida a fazê-lo, determinando o tribunal quais os actos e operações para o efeito devidos.
Respondeu o Secretário de Estado do Trabalho dizendo que o vício determinante da anulação do acto final do concurso radicava no seu aviso de abertura; mas que já não é possível publicar um novo aviso depurado do vício anterior, pois, tanto o ora requerente como o outro concorrente ao dito concurso, já não se encontram na situação funcional que lhes permitiria a apresentação das respectivas candidaturas. Por isso, a Administração optou por anular o concurso culminado pelo acto contenciosamente recorrido, considerando que assim dava plena execução ao aresto anulatório.
O requerente replicou, afirmando que o despacho determinativo da anulação do concurso não constitui a devida execução do julgado, sem o que tudo ficaria «como estava» – não sendo a justiça reposta e mostrando-se vã a decisão judicial proferida.
O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido de se declarar a inexistência de causa legítima de inexecução, pois considerou que nada obsta a que seja publicado um novo aviso do concurso, isento do vício que determinou a anulação do acto contenciosamente recorrido.
À decisão interessam os seguintes factos, que consideramos assentes:
1 – Por aviso publicado na II Série do DR de 3/12/91, foi aberto «concurso interno geral de ingresso a estágio para preenchimento de um lugar na categoria de inspector de 2.ª classe da carreira de engenheiros do grupo do pessoal técnico de inspecção do quadro da Inspecção Geral do Trabalho (IGT), com destino à Delegação Regional do Porto».
2 – Esse concurso regia-se pelas disposições do DL n.º 498/88, de 30/12, e do estatuto da IGT, aprovado pelo DL n.º 327/83, de 8/7, alterado pelo DL n.º 232/89, de 24/7, e tinha, como métodos de selecção, uma prova escrita de conhecimentos, a avaliação curricular e a entrevista.
3 – Apenas se apresentaram a esse concurso o ora requerente e ... .
4 – Em 6/4/92, o Inspector-Geral do Trabalho homologou a lista de classificação final, em que o aqui requerente figurava em 2.º lugar.
5 – O ora requerente interpôs recurso hierárquico desse acto de homologação, o qual foi indeferido por despacho de 11/12/92, do Secretário de Estado Adjunto do Ministro do Emprego e da Segurança Social.
6 – O aqui requerente interpôs recurso contencioso deste despacho, vindo o Pleno da Secção, pelo acórdão de 27/5/99, constante de fls. 157 a 169 dos autos principais e entretanto transitado em julgado, a conceder-lhe provimento, anulando «o acto homologatório da classificação do concurso».
7 – O ora requerente solicitou à Administração a execução do julgado anulatório em Maio de 2002.
8 – O presente pedido de execução de julgado deu entrada neste STA em 23/9/02.
9 – Em 9/7/02, o Inspector-Geral do Trabalho proferiu um despacho anulando o concurso aberto pelo aviso de 3/12/91, despacho esse que foi publicado na II Série do DR de 23/8/02.
10 – Do percurso profissional do ora requerente, destacam-se os seguintes desenvolvimentos:
- a)Em 3/12/91, era inspector-adjunto de 1.ª classe do grupo de técnicos do quadro de pessoal da IGT.
- b)Pela lista nominativa publicada na II Série do DR de 26/7/94, transitou para a categoria de inspector-adjunto de 1.ª classe da carreira de inspecção do quadro do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho (IDICT).
- c)Em 5/12/96, e na sequência de concurso, tomou posse de um lugar da categoria de inspector da carreira de inspecção superior do quadro do IDICT, com dispensa de estágio.
- d)Por despacho publicado na II Série do DR de 22/9/01, foi nomeado definitivamente, precedendo concurso, na categoria de inspector principal, com efeitos a partir de 7/8/01.
11 – Da nota biográfica de ..., extracta-se o seguinte:
- a)Em 3/12/91, era inspector de 2.ª classe do grupo de técnicos do quadro de pessoal da IGT.
- b)Na sequência do acto contenciosamente recorrido, tomou posse, em 1/2/93, do lugar de estagiário para ingresso na categoria de inspector de 2.ª classe do grupo de engenheiros.
- c)Por despacho do Ministro do Emprego e da Segurança Social, de 12/7/93, suspendeu o estágio para exercer, em comissão de serviço, as funções de delegado do IDICT no Porto.
- d)Pela lista nominativa acima mencionada, transitou para a categoria de inspector técnico principal da carreira de inspecção.
- e)Em 1/8/94, e na sequência de concurso, acedeu à categoria de inspector da carreira de inspecção superior do quadro de pessoal do IDICT.
- f)E, em 19/1/99, também na sequência de concurso, acedeu à categoria de inspector principal da mesma carreira.
Passemos ao direito.
O acórdão exequendo, proferido pelo Pleno nos autos principais, anulou o acto contenciosamente recorrido – que consistira no indeferimento do recurso hierárquico interposto de um despacho que homologara a classificação de um concurso de pessoal – por considerar que o procedimento não observara a exigência da «divulgação atempada» dos «critérios de avaliação». Ora, a primeira tarefa a empreender consiste em interpretar esse aresto, com vista a determinar precisamente o alcance do respectivo caso julgado.
Numa primeira leitura do acórdão, dir-se-ia que o Pleno entendera que aquela «divulgação» deveria fazer-se através do aviso de abertura do concurso. Mas as sugestões que inclinariam nesse rumo advêm sobretudo da referência que o acórdão fez à redacção da al. h) do art. 16º do DL n.º 498/88, de 30/12, introduzida pelo art. 1º do DL n.º 215/95, de 22/8. Como este último diploma ainda não estava em vigor aquando da prática do acto contenciosamente impugnado, logo se vê que a alusão feita pelo Pleno a essa nova redacção não passou de um elemento lateral ou coadjuvante em prol da solução encontrada – em vez de significar uma decisão explícita no sentido de, «ex vi legis», os critérios de avaliação deverem constar do aviso de abertura do concurso.
Ora, o que o Pleno decisivamente disse quanto ao momento a que se deveria reportar a tempestividade da divulgação dos critérios de avaliação consta dos dois parágrafos que a seguir transcreveremos:
«A exigência de divulgação atempada, ínsita na al. c) do n.º 1 do art. 5º do DL 498/88, tem de ser entendida em conjugação com a al. h) do art. 16º, como querendo significar que todo o sistema classificativo, incluindo os critérios de avaliação, tem de ser levado ao conhecimento dos interessados antes do início das operações integradoras de algum dos métodos de selecção fixados no aviso, de entre os previstos no n.º 1 do art. 26º, com base nos quais os candidatos virão a ser graduados.
No caso presente, os critérios de avaliação foram aprovados pelo júri, mas não se mostra que tenham sido levados ao conhecimento dos concorrentes antes desse momento, pelo que não foi observado o princípio da sua divulgação atempada e, em contrário do decidido, foi violada a al. c) do n.º 1 do art. 5º do DL 498/88.»
O extracto anterior, cujo sentido não é infirmado por um qualquer outro passo do aresto, mostra que o Pleno não vislumbrou o vício invalidante numa omissão havida no aviso de abertura do concurso; mas que o detectou na circunstância de os «critérios de avaliação», após serem aprovados pelo júri, não terem «sido levados ao conhecimento dos concorrentes antes» de um determinado «momento» – o do «início das operações integradoras de algum dos métodos de selecção fixados no aviso».
A execução dos julgados anulatórios consiste na reconstituição da situação actual hipotética, ou seja, no refazer da situação que existiria se, na vez do acto judicialmente suprimido, tivesse sido praticado um acto depurado do vício invalidante. Sempre que o vício fautor da anulação se localiza num momento do procedimento culminado pelo acto anulado, os efeitos da pronúncia anulatória projectam-se nesse desenrolar, causando a eliminação do passo procedimental afectado e da actuação administrativa que, a seguir, lhe deu sequência. Mas, e correspondentemente, todos os actos do procedimento anteriores àquele em que o vício emergiu ficam a coberto da pronúncia judicial invalidante – de modo que, e normalmente, a execução do julgado consistirá em refazer, a partir do ponto viciado, os termos do procedimento que sofreram os efeitos desse vício.
Sendo as coisas assim, a execução do acórdão anulatório proferido nos autos principais deverá, em princípio, implicar que o concurso se retome no exacto passo em que o Pleno vislumbrou o vício causal da anulação. E só assim não será se houver razões extravagantes que impeçam aquele desfecho, seja porque as circunstâncias do caso obriguem a uma maneira diferente de executar, seja porque se mostre absolutamente impossível ou deveras inconveniente proceder à execução por um modo qualquer (cfr. o art. 6º, n.º 2, do DL n.º 256-A/77, de 17/6).
«In casu», a Administração considerou que o aresto do Pleno era exequível, mas apenas mediante a anulação do concurso de pessoal que o acto contenciosamente recorrido culminou – razão por que foi proferido um despacho a anular o concurso aberto em 1991. Em defesa desta posição, a autoridade requerida diz que o acórdão exequendo determinou que os critérios de avaliação fossem divulgados através do aviso de abertura do concurso; por isso, a pronúncia anulatória ter-se-ia propagado até esse momento inicial do procedimento, anterior até às candidaturas dos concorrentes, suscitando a necessidade de o reconstruir mediante a publicação de um novo aviso de abertura do concurso. Mas, como nenhum dos concorrentes pretéritos se poderia apresentar agora ao concurso que assim fosse aberto, a autoridade requerida considera que outra solução não havia senão a de determinar a anulação do concurso «ab initio» – o que traduziria a única maneira de perfeita e integralmente se executar o julgado.
Ante o que «supra» dissemos, logo se vê que os raciocínios da entidade requerida, atrás expostos, não são convincentes. É que aquela autoridade parte de uma premissa errada – a de que a decisão do Pleno implica que o procedimento recue até ao momento originário da publicação do aviso de abertura. Ora, nós já constatámos que a pronúncia anulatória tem um efeito mais restrito, localizando-se o detectado vício na falta de divulgação, pelo júri, dos critérios entretanto por si aprovados. Isto significa que o julgado não pôs em causa a subsistência do concurso, tal como ele emergira do seu aviso de abertura, mas somente o modo como ele se desenrolou a partir de um momento determinado.
Portanto, o acto administrativo que anulou o concurso foi além do que o julgado anulatório implicava. E convém agora apurar se a Administração tinha a liberdade de imprimir à execução aquele lato sentido pois, se porventura a tivesse, o problema da execução do julgado mostrar-se-ia resolvido – e o presente meio incidental estaria votado ao malogro por a pretendida execução já se encontrar, afinal, cumprida.
Ora, é imperioso entender-se que a Administração, quando confrontada com a anulação de um acto, tem de extrair as consequências da anulação no quadro do procedimento em que o dito acto se integrava – ainda que não excluamos que esta regra possa porventura ceder perante hipóteses raras e excepcionais. Assim, e mesmo que o início do procedimento tenha advindo do exercício de poderes discricionários, a Administração não pode retomar essa sua liberdade relativa depois da pronúncia judicial anulatória e, no uso dela, suprimir o procedimento «a radice»; pois isso significaria escamotear o problema posto pela decidida anulação, aparecendo o novo exercício da discricionariedade como um meio de privar o julgado de um qualquer sentido útil. O que verdadeiramente sucede é que a decisão anulatória tem ordinariamente aptidão para definir, não apenas o vício fautor de ilegalidade, mas também o quadro procedimental em que se deve mover a Administração na sua subsequente tarefa de reintegração da ordem jurídica violada (cfr., neste sentido, Aroso de Almeida, Sobre a Autoridade do Caso Julgado das Sentenças de Anulação dos Actos Administrativos, «maxime» págs. 149, 150 e 155).
À luz do anteriormente dito, torna-se claro que o acto administrativo que anulou o concurso não se mostra fiel à pronúncia que o Pleno emitira, pelo que não pode considerar-se que o julgado anulatório obteve, através dele, integral execução. E, se o acórdão não foi ainda executado, resta saber se a sua execução é possível e se o é sem grave prejuízo para o interesse público – pois essa possibilidade é uma condição necessária do prosseguimento da presente lide (cfr. o art. 9º, n.º 1, do DL n.º 256-A/77, de 17/6).
Para além de dizer que o despacho de anulação do concurso executara o mencionado aresto, a autoridade requerida também afirmou que ele não é executável por qualquer outro modo. E, se assim fosse, teríamos de concluir pela ocorrência de uma causa legítima de inexecução do acórdão anulatório – e pela consequente necessidade de se pôr imediatamente fim a este meio processual.
Esta questão tem directamente a ver com a definição dos actos e operações necessários à execução do aresto. Mas não podemos deixar de a abordar aqui, ainda que perfunctoriamente, pois, e em boa lógica, não se pode emitir uma pronúncia acerca da possibilidade de uma execução («rectius», acerca da inexistência de causa legítima de inexecução) sem simultaneamente se dispor de uma ideia mínima quanto ao modo como tal execução se desenrolará.
Ora, a impossibilidade de executar, de que a autoridade requerida nos deu conta, radicava na ideia, que vimos ser falsa, de que o Pleno impusera que se refizesse o próprio aviso de abertura do concurso – o que, como dissemos, não permitiria sequer salvar as candidaturas apresentadas. Tendo nós concluído que a execução a empreender não tem essa latitude, e que o concurso permanece de pé até ao momento em que o júri definiu os critérios de avaliação e os não divulgou, ficam imediatamente eliminadas, no seu fundamental, as objecções postas pela entidade requerida à possibilidade de executar o julgado.
E não se vislumbram outros entraves, verdadeiramente consistentes, a que o concurso se retome. A circunstância de os concorrentes terem entretanto progredido na carreira, ocupando agora categorias superiores à visada pelo concurso, não constitui obstáculo decisivo à prossecução dos termos concursais – pois a execução dos julgados anulatórios tem, precisamente, de procurar uma conciliação harmoniosa e prática entre os efeitos da inevitável passagem do tempo e a necessidade de, na medida do possível, se reconstituir uma situação «in praeteritum». O facto de o concurso se inclinar à realização de um estágio que o ora requerente, se for proclamado vencedor, não poderá realizar também não impressiona, dado que o anterior 1.º classificado no concurso também não completou tal estágio e as promoções dos concorrentes, entretanto acontecidas, já alardeiam as capacidades funcionais que o estágio visaria assegurar. E, se é certo que as promoções de que ambos os concorrentes beneficiaram revelam que os dois têm agora, em termos absolutos, a capacidade que o concurso dos autos pretendia experimentar, também é verdade que só o prosseguimento dos termos concursais poderá dizer qual deles tem, relativamente ao outro, o acréscimo de aptidões justificativo de se lhe atribuir a vitória no concurso. E é bom de ver que, consoante o desfecho do concurso, a Administração manterá o «statu quo ante» ou reconstituirá, na medida do possível, as carreiras dos concorrentes em conformidade.
Evidentemente que a definição precisa dos actos e operações integradores da execução do julgado haverá de fazer-se no momento processual próprio – que é o previsto no art. 9º, n.º 1, do DL n.º 256-A/77, de 17/6.
Nestes termos, acordam em declarar a inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão anulatório proferido nos autos principais.
Sem custas.
Lisboa, 9 de Julho de 2003.
Madeira dos Santos – Relator – António Samagaio – Jorge de Sousa
