015/07 - Tribunal dos Conflitos

Acordam no Tribunal de Conflitos (TC): RELATÓRIO A… , agora designada de A…, LDA. (Autora), com os demais sinais nos autos, vem pedir a resolução do CONFLITO NEGATIVO DE JURISDIÇÃO, entre o Tribunal Judicial da Comarca de Valongo (TJV) e o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel (TAF), para o que invocou, em resumo, o seguinte: intentou na 9ª Vara Cível do Porto uma acção de condenação sob a forma de processo ordinário contra o Município de Valongo (1º Réu) e contra a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Ermesinde (2ª Ré); Invocou na petição inicial como fundamento da acção o incumprimento de um contrato que havia celebrado com a Câmara Municipal de Valongo, requerendo a condenação do réu Município a cumprir com a condição modal consignada na escritura de doação de uma parcela de terreno de 3536 m2 feita pela Autora, traduzida, na afectação ao domínio público, e a anulação de todos os actos gratuitos, onerosos ou outros que não resultem da afectação pública, posteriores à doação bem como a anulação dos respectivos registos; a pagar à autora a quantia de 30.000 € ou, caso o Tribunal entenda que a autora não tem direito à execução da cláusula modal, a quantia de 40.000 € além dos 30.000 €; a condenação da 2ª Ré a cumprir com o contrato celebrado com a Autora, concretamente a respeitar a implantação prevista nos projectos e de acordo com estudo urbanístico (aprovado pela Câmara em 27/1/1997) junto aos autos e a demolir a garagem implantada na parte excedente até ao alinhamento aprovado no referido estudo urbanístico. O 1º R não cumpriu com o acordado, tendo deliberado a desafectação da referida parcela de terreno para integração no domínio privado da Câmara, que veio posteriormente a dar à 2ª R., dando origem a prejuízos na esfera jurídica da Autora, ora Requerente. O 1° Réu agiu com culpa, permitindo que a 2ª Ré mantivesse na parcela uma garagem que força o prédio a construir pela Autora a recuar, desse modo violando o 1° Réu o mesmo estudo urbanístico. Excepcionada pelo 1º R a incompetência material o Tribunal Judicial da Comarca de Valongo, decidiu que era incompetente para a apreciação da acção, absolvendo os réus da instância. Inconformada com a sentença, a aqui Requerente interpôs recurso de agravo para o Tribunal da Relação do Porto que, por seu acórdão de 7 de Novembro de 2005, negou provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida que julgou ser competente para conhecer dos autos a jurisdição administrativa. A Requerente, face ao teor do Acórdão proferido pela Relação do Porto, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (que posteriormente remeteu ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel por ser territorialmente competente) acção administrativa comum contra o Município de Valongo e contra a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Ermesinde, com base na mesma causa de pedir e formulando os mesmos pedidos da acção intentada no Tribunal de Valongo. No Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, foi proferido despacho saneador em 17 Abril de 2007, que se pronunciou no sentido de que « o “contrato de cedência” não tem a natureza de um contrato administrativo, não foi feita por acto administrativo, nem através do contrato se constituiu uma relação jurídica administrativa, por outro lado, não se trata de um contrato com “objecto público”, i.e., celebrado no contexto de uma relação regulada pelo direito administrativo », - entendendo tratar-se, « por exclusão de partes, de um contrato de direito privado - mais especificamente uma doação com cláusula modal ( art. 965° do C. C. )”, e que “a circunstância de o acto de desafectação, que alegadamente terá ofendido o contrato, ser um acto administrativo não altera a natureza do contrato, pois um contrato de direito privado pode ser violado por um acto administrativo»; e que a celebração de um contrato que liga Autora e a segunda ré «não foi submetido a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, donde se conclui que esse contrato é um contrato de direito privado não sujeito à jurisdição administrativa», pelo que o mesmo TAF se declarou incompetente em razão da matéria para julgar a acção, tendo em consequência absolvido os réus da instância e considerado materialmente competentes os tribunais judiciais para conhecer da causa. O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer: “A A… propôs, na 9º Vara Cível do Porto, uma acção de condenação contra o Município de Valongo e a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Ermesinde, pedindo a condenação do Município a cumprir com a condição modal consignada no contrato que havia celebrado com o Município, ou seja, na afectação ao domínio público da parcela de terreno de 3.536 m2 que, por si, lhe fora doado. O Tribunal Judicial de Valongo, julgando procedente a excepção invocada pelo Município, declarou-se incompetente, em razão da matéria, decisão confirmada por Acórdão do Tribunal da Relação do Porto. Vista essa decisão, a Recorrente propôs no TAF de Penafiel, acção administrativa comum contra os mesmos Réus, vindo este Tribunal a julgar-se incompetente para dela conhecer, também, em razão da matéria. A questão a decidir passa pela análise dos factos apurados, e pelo enquadramento do pedido na acção em actos de gestão privada ou actos de gestão pública. De acordo com as decisões proferidas entendem-se como apurados os seguintes factos: a Autora celebrou com a Câmara Municipal de Valongo um contrato pelo qual cedeu ao município uma parcela de terreno para futura integração no domínio público municipal, destinada à contratualmente definida execução de arruamentos, baías de estacionamento e passeios. a cedência foi aceite pelo 1º réu no âmbito de estudo urbanístico aprovado por deliberação camarária. o Município não cumpriu com o acordado, tendo, por deliberação camarária, desafectado parte dessa parcela para integração no domínio privado da câmara, que veio posteriormente a ceder à segunda ré. a cedência efectuada à 2ª ré assentou em prévia deliberação camarária tomada em reunião da Câmara Municipal e em sessão da Assembleia Municipal. Ora, é sabido que “são actos de gestão privada os que se compreendem numa actividade em que o agente, despido do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão a normas de direito privado” e que “são actos de gestão pública os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas”, conforme se diz no Acórdão deste Tribunal, proferido no processo n.° 26/03, em 2.02.05. E é sabido, também, que a competência do Tribunal se afere pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido, causa de pedir e pela natureza das partes. Ora, o que a Recorrente invoca é o incumprimento do contrato que havia celebrado com o Município de Valongo. Conforme se diz no Acórdão da Relação do Porto, a folhas 17, “o pedido principal… resume-se ao cumprimento da condição da doação efectuada pela autora ao 1.º réu e que se traduz na afectação ao domínio público da totalidade da parcela doada com a consequente desafectação do domínio privado da parte dessa parcela que foi cedida à 2ª ré. Os fundamentos desse pedido resumem-se ao contrato de cedência pela autora ao 1.º réu e respectiva condição de afectação da parcela cedida ao domínio público e a deliberação do 1.º réu de afectação de parte da parcela ao domínio privado da Câmara”. Vista a matéria de facto apurada, a parcela de terreno cedida pela Recorrente teve em vista a execução de arruamentos, baías de estacionamento e passeios, conforme escritura “referente ao estudo urbanístico da área compreendida entre as Ruas 5 de Outubro, Fontes Pereira de Melo, Miguel Bombarda e Padre Moutinho de Ascensão - Ermesinde - (alínea A) dos factos dados por assentes na decisão do TAF de Penafiel. Assim, tal como se diz no referido Acórdão da Relação do Porto, “o contrato celebrado entre a autora e a ré encontra-se submetido a um regime de direito público, o qual à data da celebração da escritura pública se regia pelas disposições contidas no Decreto-Lei n.° 448/91 , de 29 de Novembro, nomeadamente pelo seu art.° 16.° , e que actualmente se rege pelo Decreto-Lei n.° 555/99 , de 16 de Dezembro, nomeadamente, no seu art.° 44 .º . Independentemente da natureza de direito público ou de direito privado do contrato de cedência celebrado entre a autora e o 1.º réu, é indiscutível ser de direito público o acto gerador do incumprimento invocado pela autora”. E sendo um acto de gestão pública, os Tribunais competentes para conhecer da acção são os tribunais administrativos, no caso, o TAF de Penafiel, por força do disposto no art.° 4.°, alíneas b) e f) do ETAF. E este o meu entendimento”. Colhidos os vistos da lei vêm os autos à sessão para apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO Está em causa a definição da jurisdição competente para julgar um litígio decorrente da circunstância de tribunais da jurisdição comum/cível e da jurisdição administrativa se haverem declarado incompetentes para o julgamento de um pleito que começou por ser instaurado como acção de condenação sob a forma de processo ordinário nos tribunais da jurisdição comum (primeiro na 9ª Vara Cível do Porto mas posteriormente remetida ao Tribunal Judicial da Comarca de Valongo) contra o Município de Valongo (1º Réu) e contra a Associação Humanitária dos Bombeiros Voluntários de Ermesinde (2ª Ré), sendo porém o Autor remetido para os tribunais da jurisdição administrativa por declaração de incompetência material feita no Tribunal Judicial de Valongo e mantida pelo Tribunal da Relação do Porto, sendo então instaurado sob a forma de acção administrativa comum no TAF de Penafiel. Para o que importa decidir interessa ter presente que, no âmbito de um estudo urbanístico aprovado, a Autora efectuou em favor do 1º Réu escritura de doação de uma parcela de terreno para afectação ao domínio público. Sucedeu que o R. Município não cumpriu com o acordado, tendo deliberado a desafectação de parte da referida parcela de terreno para a sua integração no domínio privado da Câmara, que posteriormente a veio ceder à 2ª Ré. Entidade essa (2ª Ré) que havia acordado com a Autora respeitar o que decorria do referido estudo urbanístico, mas que desrespeitou a implantação prevista no projecto e no estudo urbanístico aprovados. Ora, é pedido na acção a condenação: quanto ao réu Município, a cumprir com a condição modal consignada naquela escritura, traduzida na afectação da parcela de terreno doada ao domínio público, com as consequentes anulações e desafectações da parte da parcela cedida à 2ª R, ou ao pagamento das importâncias referidas na p.i., e quanto à 2ª Ré, que seja condenada a demolir a garagem implantada na parcela cedida pelo Município de molde a respeitar a implantação prevista nos projectos e de acordo com o referido estudo urbanístico até ao alinhamento ali aprovado. As decisões em confronto, transitadas, ancoram os seus fundamentos, sinteticamente, na ordem de razões que segue. Para o Tribunal Judicial de Valongo, como de mais relevante, o 1º R permitiu que a 2ª mantivesse na parcela cedida uma garagem que força o prédio a construir pela autora a recuar, assim violando nomeadamente o estudo urbanístico, o que prejudica a autora por desvalorizar o prédio que esta irá construir, impondo-se que o 1º R. afecte ao domínio público a área cedida pela autora e se anule a sua subsequente parcelar cedência à 2ª R., respeitando-se as especificações do projecto e a implantação dos projectos definidos no estudo urbanístico, demolindo-se, em consequência, a garagem construída pela 2ª R. na parte em que viola o alinhamento definido pelo referido estudo . Ainda segundo o mesmo Tribunal a Autora, pretende “ questionar o exacto cumprimento do contrato celebrado com o 1º R., traduzindo-se a violação da execução do contrato na celebração de um outro contrato cuja validade aqui questiona, celebrado entre ambos os RR., no qual o Município, no exercício das suas atribuições e através de deliberações tomadas pelos seus órgãos, após ter desafectado parte do seu património do domínio público, alienou uma parcela de terreno por cedência gratuita ao 2° R. através de escritura ”. Mais ali se pondera que, “ Se outra seria a solução no caso de estar apenas em causa o contrato celebrado entre a autora e o 1 º R., com apreciação do seu eventual incumprimento culposo puro e simples, cuja tramitação, como mera violação de um acordo de cedência condicionado a um fim, poderia ser vista como incluída na competência deste tribunal, a específica pretensão de ver declarada nula uma deliberação camarária e o contrato administrativo que por força de tal deliberação foi celebrado retira o pedido formulado da esfera de competência deste tribunal. … A tanto [declaração da competência da jurisdição administrativa] não obsta a natureza jurídica do 2° R., porquanto, sem prejuízo do que se vier a entender quanto a parte do pedido já sob apreciação judicial, o pedido nesta acção deduzido contra o segundo R. é mera decorrência jurídica do pedido principal traduzido na invalidade da deliberação e do contrato celebrado ”. Para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel a sua incompetência é feita radicar, essencialmente, na natureza do aludido “contrato de cedência” e à repercussão da sua qualificação na competência do Tribunal, entendendo estar-se em presença de “ um contrato de direito privado - mais especificamente uma doação com cláusula modal (art.° 965° do C.C.). A circunstância de o acto de desafectação, que alegadamente terá ofendido o contrato, ser um acto administrativo não altera a natureza do contrato, pois um contrato de direito privado pode ser violado por um acto administrativo: o facto de a violação ter sido operada por um acto administrativo ou por um acto de outra natureza só releva para o efeito de aferição da adequação do tipo de reacção à violação ”. Vejamos II.1. A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e causa de pedir, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo mesmo. Tal competência, em geral, resulta da medida da jurisdição atribuída aos diversos tribunais, do modo como entre si fraccionam e repartem o poder jurisdicional que, tomado em bloco, pertence ao conjunto dos tribunais (cf. Prof. Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Ed. de 1979, págs. 88/89). As regras de competência judiciária ratione materiae são, assim, atinentes à distribuição das matérias pelas diversas espécies de tribunais dispostos horizontalmente (cf., entre muitos, ac. TC nº 114/2000, de 22 de Fevereiro, in BMJ 494/48). Como é sabido, os tribunais da jurisdição comum detêm competência genérica, exercendo jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (cf. art.º 211 , n.º 1, da CRP, 66.º do CPC e 18.º, n.º1, da Lei nº 3/99 - LOTJ, de 13 de Janeiro, alterada pela Lei nº 101/99 , de 26 de Julho, pelos DL nº 323/2001 , de 17 de Dezembro, nº 38/2003, de 8 de Março , e nº 105/2003, de 10 de Dezembro ), pelo que cumpre indagar em que jurisdição se integra a matéria a que respeita o pedido dos autos. Prescreve o art.º 212.º, n.º3, da CRP, que, “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.” Em anotação a idêntico preceito contido no art.º 214.º, n.º 3 da CRP (aditado pela LC n.º 1/89), escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira: “estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n.º 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (i) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (ii) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-adimistrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal” (in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed.). Preceitua, por seu lado, o art.º 1° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF vigente) que, "Os tribunais administrativos da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais" (nº 1) Sob o regime do ETAF/84 prescrevia a tal respeito o art.º 3° que, "incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais". . Importa ainda atentar no artº 4º nº 1 do mesmo ETAF que enuncia o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal através de enumerações , definindo a título exemplificativo, pela positiva os litígios nela incluídos (cf. nº 1 Para o que interessa, transcreve-se tal normativo: “1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: (…) b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração; c)… d)… e)… Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público; Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça; Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos; (…)” Sobre os limites da jurisdição administrativa e fiscal prescrevia o artº 4º do anterior ETAF, dela se excluindo, designadamente, as «questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa colectiva de direito público» [nº 1/f]. Cf. o Prof. Vieira de Andrade, in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA – 5ª ED., a p. 118 e segs. ), e pela negativa os litígios dela excluídos (cf. nº 2 e 3). A generalidade das alíneas do n° 1 do art° 4º do actual ETAF - com excepção de parte das alíneas b), e), g) e h), relativas a matéria de contratos e de responsabilidade civil - visa apenas a concretização positiva do aludido conceito de matriz constitucional, litígios emergentes de relações jurídicas administrativas Cf. o Prof. Vieira de Andrade, in A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA – 5ª ED., a p. 118 e segs. . II.2. Face ao enunciado quadro factual e normativo, maxime ao que antes se disse sobre o que decorre da previsão constitucional contida no art.º 212.º, n.º3, da CRP e sobre o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal definido no artº 4º nº 1 do ETAF (definindo a título exemplificativo, pela positiva, os litígios nela incluídos e, pela negativa, os litígios dela excluídos, onde seguramente se não subsume a situação dos autos), e perante a(s) causa(s) de pedir enunciadas, estamos em condições de concluir que o caso cabe na competência dos tribunais administrativos. Na verdade, analisando a globalidade da enunciada actuação imputada ao R. Município (concretamente quando, nas enunciadas circunstâncias e em vista à realização de interesses inseridos no âmbito do urbanismo, adquiriu, deliberou desafectar ou ceder), conclui-se que o fez na prossecução de um interesse público munido de poderes de autoridade e praticando actos de gestão pública (claramente quando tomou as deliberações referidas), mas de qualquer modo sempre (ou em grande parte) no desenvolvimento de relações jurídicas administrativas reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo. Por seu lado, no que tange ao pedido respeitante à 2ª Ré, tal como se ponderou no acórdão da Relação do Porto, o mesmo não se concebe sem aquele que toca ao Município, sendo de resto certo que o litígio que a envolve (nomeadamente no ponto em que se lhe atribui haver edificado de modo desconforme ao prescrito no aludido projecto urbanístico), para além de imbricado com o que intercede entre a Autora e o 1º Réu, emerge igualmente de relações jurídicas administrativas a cuja regulação preside o direito administrativo. E, não deve impressionar a possível natureza de direito privado do contrato de cedência celebrado entre a autora e o 1º Réu a que no fundamental se acolhe a posição sustentada pelo TAF. Na verdade, como se assinala no acórdão da Relação do Porto, ao que aquiesce o Digno Magistrado do Ministério Público, independentemente da natureza de direito público ou de direito privado de um tal contrato, é indiscutível ser de direito público o acto gerador do incumprimento invocado pela Autora, sendo que é a imputada actuação do Município, antes enunciada, que se elege como causa de pedir. É óbvio que o exposto não envolve, até porque tal exorbitaria do que a este Tribunal cabe decidir, qualquer eventual juízo sobre o (in)fundado da cumulação de pedidos feita na acção. Em resumo, a acção em causa tem por objecto dirimir um litígio emergente de relações jurídicas administrativas. Pode pois concluir-se que a jurisdição competente para conhecer do litígio em apreciação é a jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, concretamente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, atento o disposto no art° 44º, n° 1, do ETAF vigente. DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes deste Tribunal em declarar competente para a acção o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel. Sem custas. Lisboa, 19 de Dezembro de 2007. - João Manuel Belchior ( relator ) - Mário Manuel Pereira - Jorge Manuel Lopes de Sousa - Rui Hilário Maurício - Fernanda Martins Xavier e Nunes.