0566/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A "taxa de conservação de esgotos" prevista no artigo 77.º do Regulamento Geral das Canalizações e Esgotos da Cidade de Lisboa, aprovado pelo Edital n.º 145/60, na redacção do Edital n.º 76/96, tem legitimação na Lei das Finanças Locais (artigos 4.º, n.º 1, alínea h), e 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro) – por isso que goza de inteira validade legal e constitucional.

II- E, revestindo carácter bilateral e sinalagmático, e não se desvendando " desproporção intolerável" na sua percentagem e ou modo de apuramento, não viola essa taxa os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade

1. 1 "A..., S.A" vem interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de 17/2/06, que julgou improcedente a impugnação judicial que deduzira contra a liquidação da taxa de conservação de esgotos relativa ao ano de 2000, no montante de 8.516.474$00, constante da factura/recibo nº ..., emitida pela Câmara Municipal de Lisboa – cf. fls. 121 e seguintes.

1. 2 Em alegação, a recorrente formula as seguintes conclusões – cf. fls. 165v. a 167.

a) A taxa a cobrar por um ente publico é um preço autoritariamente estabelecido embora pela sua natureza não sujeito aos mecanismos da oferta e procura, mas cujo valor deve respeitar um critério de reciprocidade face ao valor da contrapartida recebida pelo particular.

b) A tarifa de conservação estabelecida pelo art.º 77º. do Edital 145/60, ao ser calculada com base no valor patrimonial do prédio e não nos efectivos encargos que os Serviços Municipais têm de suportar ao operar as obras de conservação da rede de esgotos, deixa de se configurar como uma taxa para se revelar um verdadeiro imposto.

c) Na redacção do artº. 4.° da Lei Geral Tributária, são os Impostos, e não as Taxas, que "assentam essencialmente na capacidade contributiva, revelada nos termos da Lei através do rendimento ou da sua utilização e do património".

d) Diversamente, o carácter sinalagmático da taxa, exige, que perante a prestação do sujeito passivo, seja contraposta uma prestação individualizada do ente público.

e) Esta prestação do ente público, ao contrário do que vem sendo superiormente entendido, sempre estará na base da quantificação do valor da prestação a pagar pelo sujeito passivo.

f) Devendo o montante da taxa, corresponder (na integra) ao custo do bem ou serviço integrador da contraprestação do ente público.

g) O tributo liquidado e cobrado a título de taxa de conservação, ao ser calculado sobre o valor patrimonial dos prédios, e, não serviço efectivamente prestado, para além de contrariar a equivalência desejável entre as duas prestações; propicia a ocorrência de situações em que o montante da taxa liquidada, será marcadamente superior ao serviço prestado, e, como tal, o tributo liquidado e cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa deixa de se configurar como taxa e passa a assumir contornos de verdadeiro imposto, já que, conforme referido supra, ao ser manifestamente superior ao serviço prestado, pressupõe uma certa capacidade contributiva, característica essencial desses mesmos impostos.

h) A receita em causa foi criada por deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa, que, ao estabelecer um verdadeiro imposto, é nula.

i) Podemos concluir que o montante liquidado e cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa a título de "TAXA DE CONSERVAÇÃO DE ESGOTOS" não é devido, por ser aquele acto de liquidação ilegítimo, dada a ilegalidade e inconstitucionalidade do preceito de que resulta a criação da receita respectiva, as normas da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais que estabelecem o pagamento da taxa referida - vício que aqui se argui para todos os efeitos.

j) O acto em causa viola frontalmente os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade, por exigir à impugnante o pagamento de tributo não previsto na Lei.

k) É assim manifesto que o acto reclamado enferma de ilegalidade por violação de lei, inexistência de facto tributário e violação de princípios constitucionalmente consagrados.

l) Deve assim e em consequência, conceder-se provimento ao presente recurso, revogando-se a Sentença recorrida, com as legais consequências, qual seja julgar ilegal e inconstitucional bem como anulado, o acto de liquidação e cobrança tempestivamente impugnado.

1. 3 O recorrido Município de Lisboa contra-alegou e produziu as seguintes conclusões – cf. fls. 183 a 188.

1. O presente recurso tem como fundamento a ilegitimidade por ilegal e inconstitucional, da tarifa de conservação de esgotos prevista nos artigos 75° e 77° do Regulamento Geral das Canalizações de Esgoto da Cidade de Lisboa.

2. Alega a recorrente, em suma, que a tarifa em causa consubstancia um imposto por o respectivo valor não equivaler ao serviço prestado pela autarquia subjacente à relação jurídico-tributária que determina a cobrança de tal taxa.

3. Não havendo tal equivalência de valores considera o recorrente não se encontrar verificada a reciprocidade entre valor da taxa e serviço prestado pela entidade pública, característica essencial para a classificação como taxa do tributo em causa.

4. Tal argumentação levaria à conclusão de que estamos perante um imposto e não uma taxa e como tal sujeito aos imperativos constitucionais contidos nos nºs 2 e e 3 do artigo 103° e na alínea i) do nº 1 do artigo 165° da Constituição da República Portuguesa.

5. O recorrido discorda totalmente de tal caracterização do tributo em causa.

6. Na realidade, é já sobejamente discutida tanto pela doutrina como pela jurisprudência, a dicotomia taxa/imposto mormente tendo em conta as exigências constitucionais previstas para os impostos.

7. Temos então que, dentro da categoria dos tributos, "a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe, ou dá origem a, uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou um serviço público".

8. Trata-se pois de uma prestação exigida ao contribuinte que tem como contrapartida determinada actividade de uma entidade pública, actividade essa que é individualizável na esfera jurídica do contribuinte.

9. Esta natureza sinalagmática das taxas é o que as distingue dos impostos em que a contraprestação se traduz num benefício generalizado que aproveita a todos em geral, não sendo exigível que ao contribuinte que efectivamente suporta a respectiva carga tributária seja atribuída uma contraprestação específica ou individualizada.

10. Quanto aos seus fundamentos, a taxa poderá assumir três categorias principais que o legislador tributário consagrou no nº 2 do artigo 4° da Lei Geral Tributária. Assim, quanto ao tipo de contrapartida a que correspondem, as taxas podem assentar na prestação concreta de um serviço público; na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.

11. No caso concreto da taxa de conservação de esgotos, estamos, então perante uma taxa que assenta na prestação de um serviço público que é afinal o da conservação da rede geral de esgotos que vai aproveitar ao imóvel propriedade do respectivo beneficiário.

12. Já por diversas vezes se pronunciou a nossa jurisprudência sobre o caso concreto das taxas de conservação de esgotos cobradas pelas diversas autarquias.

13. Assim, o Supremo Tribunal Administrativo proferiu o Acórdão nº 57719 no qual se refere que "A "taxa" de conservação de esgotos prevista no dec-lei 31.674, de 22/11, na portaria 11.338 de 08/05/46 e no Regulamento de Canalizações e Esgotos da cidade de Lisboa, constante do Edital n° 60/90, da C.M.L. não é um imposto mas uma verdadeira taxa (ou tarifa), nada obstando o art. o 95.° da dita Portaria que não individualiza as receitas afectas às respectivas despesas.

14. Relativamente à invocação por parte do recorrente de que a taxa de esgotos se trata de um verdadeiro imposto por não respeitar o princípio da proporcionalidade entre o seu valor e o benefício da contraprestação da entidade pública também no mesmo aresto (e a propósito da taxa de conservação de esgotos cobrada no Município de Lisboa) se entende que "Na verdade, e desde logo, a taxa não tem praticamente qualquer relevo quando comparada com o valor do prédio, sobretudo atenta a mais-valia resultante da existência da rede de esgotos e sua conservação, acarretando custos elevadíssimos e atento o disposto no n. 2 do art. 12º referido no sentido de a tarifa fixada não dever ser inferior aos encargos de exploração e administração e reintegração dos equipamentos e considerada até a própria inflação. "Não se vê, pois, aí, como seria mister, a existência de uma desproporção intolerável entre os bens opostos no concreto tipo de taxa ... tanto mais que falta um valor de referência que permita afirmar que é a nova taxa a desproporcional, por excesso e não a antiga, por defeito, relativamente à utilidade proporcionada ao sujeito passivo".

15. Na verdade, a respeito do valor dos serviços prestados pela entidade pública em causa, refere-se no Acórdão nº 652/2005 do Tribunal Constitucional que "a leitura do Decreto-Lei nº 207/94, de 6 de Agosto, que aprova o regime de concepção, instalação e exploração dos sistemas públicos e prediais de distribuição de água e drenagem de águas residuais, revela esses outros encargos, com evidente expressão económica, que não se reconduzem ao mero custo do fornecimento da água. Estabelece, designadamente, que cabe à entidade gestora dos sistemas públicos, nomeadamente aos municípios (artigo 4°, nº 2), providenciar pela elaboração dos estudos e projectos dos sistemas públicos; promover o estabelecimento e manter em bom estado de funcionamento e conservação os sistemas públicos de distribuição de água e de drenagem e desembaraço final de águas residuais e de lamas; submeter os componentes dos sistemas de distribuição de água e de drenagem de águas residuais, antes de entrarem em serviço, a ensaios que assegurem a perfeição do trabalho executado; garantir que a água distribuída para consumo doméstico, em qualquer momento, possua as características que a definam como água potável e, ainda, promover a instalação, substituição ou renovação dos ramais de ligação (artigo 4°, nº 3, alíneas b), c), d), e) e h)). Tais encargos, sendo necessários para a prestação dos serviços em causa, para a garantia da sua continuidade e qualidade, são diversos do mero valor, v.g., da água fornecida".

16. No sentido da não inconstitucionalidade das taxas devidas pela conservação das redes de esgotos o Tribunal Constitucional, tem entendido que tais taxas não se encontram feridas de qualquer inconstitucionalidade.

17. Pelo exposto e pela jurisprudência dominante quer do Supremo Tribunal Administrativo, quer do Tribunal Constitucional, se conclui que a taxa de conservação de esgotos não se caracterizando como um imposto, não se encontra ferida de inconstitucionalidade conforme pretende fazer crer a recorrente.

18. Mais se refere que, nos termos da alínea l) do artigo 19° da Lei nº42/98 de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais) os municípios podem cobrar taxas por conservação e tratamento de esgotos, improcedendo também, assim, a alegação de ilegalidade da taxa em causa.

Nestes termos deve o presente recurso ser julgado improcedente com as devidas legais consequências.

1. 4 O Ministério Público neste Tribunal emitiu o parecer seguinte – cf. fls. 198.

A jurisprudência do Tribunal Constitucional (TC) e do STA tem sustentado, sem divergência, com excelência de argumentação que nos dispensamos de reproduzir, o entendimento de que:

a) a prestação devida às Câmaras Municipais pela conservação da rede de esgotos configura um tributo com a natureza de taxa

b) o critério de quantificação deste tributo estabelecido no Regulamento Geral das Canalizações e Esgotos da cidade de Lisboa, constante do Edital n° 60/90, CML (aplicação do coeficiente de 0,25% ao valor patrimonial do prédio) não ofende os princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade, na vertente da proibição do excesso (acórdãos TC nºs 652/2005 e 52/2006; acs. STA - secção de Contencioso Tributário 29.03.95 processo n° 18725, 25.11.98 processo nº 22593, 22.05.2002 processo nº 26472, 31.03.2004 processo n° 1921/03).

O recurso não merece provimento.

A sentença impugnada deve ser confirmada.

1. 5 Colhidos os vistos, cumpre decidir, em conferência.

Em face do teor das conclusões da alegação, e da contra-alegação, bem como do parecer do Ministério Público, a questão essencial que aqui se coloca é a de saber da natureza jurídica do tributo liquidado em causa (taxa ou, diferentemente, imposto) e da sua conformidade com a lei e a Constituição, nomeadamente com os seus princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade.

2. 1 Em matéria de facto, na sentença recorrida está assente o seguinte – cf. fls. 121 a 128.

1. Com respeito ao ano de 2000, a CML emitiu, em 01/10/2001, em nome do ora Impugnante, o aviso/recibo n° 20010292993, referente à Taxa de conservação de esgotos incidente sobre o prédio melhor identificado neste recibo, no montante total de 8.516.474$00 (cfr. cópia do referido recibo junta aos autos a fls. 9 e cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

2. A liquidação acima identificada tinha como data limite do pagamento o dia 31/10/01 (cfr. cópia do acto contestado, a fls. 23 dos autos);

3. A presente impugnação deu entrada em Tribunal no dia 5/12/01, conforme teor do carimbo aposto na p.i.

Factos Não Provados

Dos factos constantes da impugnação, não se comprovaram os que não constam do probatório.

2. 2 Em matéria de direito, a sentença recorrida, acolhendo aquela que julgamos ser a boa doutrina e jurisprudência pertinentes ao caso, expende do modo que segue.

Sobre a qualificação da taxa de conservação de esgotos como uma taxa ou um imposto, já a jurisprudência dos Tribunais Superiores se pronunciou inúmeras vezes, sendo aí apreensível a definição, pacificamente aceite, de ambos os conceitos, a qual se recupera aqui (vide, ac. do STA, de 31/03/04, rec. n° 1921/04).

Assim: "A definição de imposto é pacífica.

Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, 5ª Edição, a págs. 258, define-o como uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos.

Diogo Leite de Campos, no seu Direito Tributário, a págs. 22, define-o como uma prestação patrimonial, integrada numa relação obrigacional, imposta por lei a um sujeito, a favor de uma entidade que exerça funções públicas, com o fim de satisfazer os seus objectivos próprios, e sem carácter de sanção.

Nuno de Sá Gomes, no seu Manual de Direito Fiscal, Volume I, 1995, a págs. 59, define-o como prestação patrimonial definitiva positiva e independente de qualquer vínculo anterior, definitiva e unilateralmente ou não sinalagmática, estabelecida pela lei a favor de entidades que exerçam funções públicas e para satisfação de fins públicos, que não constituam sanção de actos ilícitos.

Com este último Autor, podemos dizer que se trata de:

a) uma prestação patrimonial positiva;

b) independente de qualquer vínculo anterior;

c) definitiva;

d) unilateral ou não sinalagmática;

e) estabelecida por lei;

f) a favor de entidade que exerça funções públicas;

g) para satisfação de fins públicos;

h) que não constitua sanção ou prevenção de actos ilícitos.

E como definir a taxa?

O conceito de taxa tem sido objecto de longa elaboração doutrinal e jurisprudencial.

Teixeira Ribeiro, na Revista de Legislação e Jurisprudência, n. 112, pág. 294, define-a como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização.

E o parecer da Procuradoria-Geral da República, de 15 de Dezembro de 1992, in Diário da República, 2ª Série, de 4/6/93, reproduzindo o Parecer n. 64/80, bem como o Acórdão deste STA, de 10/2/83 (in Acórdãos Doutrinais, n. 257, pág. 579), defendem ser a taxa o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento.

Segundo Alberto Xavier, in Manual de Direito Fiscal, págs. 42 e 43, as taxas individualizam-se, no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública, ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares.

Para Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, págs. 491 e ss., a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público.

Em suma, temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada, pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte - Acórdão do STA de 2/3/94 - rec. 17.363 - in Ap. DR de 28/11/96, págs. 794 e ss.".

Ora, posto isto, e pondo em cotejo as definições atrás expostas, devemos concluir que a denominada "taxa de conservação de esgotos" é uma taxa e não um imposto. Na verdade, nesta taxa há uma utilização individualizada de bens públicos ou semi-públicos, característica deste conceito, no seu carácter sinalagmático, não unilateral. Há, na verdade, entre o contribuinte e a Câmara Municipal uma relação entre a taxa paga e o serviço de saneamento prestado. Como se escreveu no Acórdão do STA de 1994 (rec. n. 17.363), in Ap. - DR de 28/11/96, pág. 794 e ss., "a referida prestação, atinente à conservação da rede geral de esgotos, tem, assim, a natureza de uma taxa, por se tratar, como o próprio nome indica, de uma prestação pecuniária autoritariamente imposta, sem carácter de sanção, pela Câmara Municipal, e a pagar a esta, com relação ao serviço recebido: a dita conservação, em benefício dos prédios respectivos e seus proprietários".

(…) será que o facto de ela [a taxa] ser liquidada com base no valor patrimonial do prédio, e não com base no custo efectivo do serviço prestado, lhe retira o carácter de sinalagmaticidade próprio da taxa e a transforma num imposto sobre o património?

Cremos que não.

Com efeito, e quanto ao argumento de o critério para o cálculo desta taxa, tendo por base o valor patrimonial dos prédios, não apresentar qualquer relação com os encargos suportados pelo Município, dir-se-á que esta circunstância não põe em causa o carácter sinalagmático atrás referido para qualificar as taxas, por oposição aos impostos. Na verdade, tal relação sinalagmática não implica, de todo, uma equivalência económica das contraprestações, mas antes uma equivalência jurídica e esta é inegável que existe no caso da taxa de conservação de esgotos, pois são os proprietários dos prédios quem retira vantagem directa do facto dos seus prédios disporem da rede geral de esgotos em bom estado de conservação e manutenção, independentemente do grau, maior ou menor, de utilização que dêem ao prédio em causa (neste sentido, também, o ac. do TCA -Sul, de 9/11/04, rec. n° 852/03).

Por outro lado, como refere o acórdão referido no parágrafo precedente, "(...) a aplicação do coeficiente constante de 0,25% ao valor patrimonial do imóvel implica que o valor da taxa devida será tanto maior quanto maior for este valor, como factor de multiplicação. E, sendo assim, o que se pode concluir, desde logo, é que fica respeitado o princípio da proporcionalidade, numa das vertentes em que se pode equacionar o seu conteúdo: o de impor uma ponderação, entre si e sem excesso, dos interesses relevantes - no caso, de um lado o interesse em o imóvel ficar servido da rede pública de esgotos e, do outro, o da autarquia em ver comparticipados os encargos inerentes à manutenção dessa mesma rede.

É que influindo na determinação do valor patrimonial, circunstâncias como o tipo, dimensão e localização do imóvel, então, quanto maior for o seu valor patrimonial, maior será, tendencialmente, a sobrecarga por ele aduzida ao colector geral de esgotos (desde logo, porque um imóvel de menor valor patrimonial, por contraposição com um outro de maior valor, terá, presumivelmente, menor capacidade de suporte de pessoas ou estará inserido em zona menos densamente povoada; e se maior é a sobrecarga, maior serão, consequentemente os encargos com a manutenção e conservação, quando não, mesmo, com o reforço das infra-estruturas). Por isso, o cálculo da quantia da taxa a pagar pela ligação à rede de esgotos, em função do valor patrimonial dos imóveis, afigura-se como uma forma que contempla a correcta ponderação dos interesses relevantes.

Assim, é de concluir que não ocorre a violação do referido princípio constitucional da proporcionalidade, com base na argumentação da recorrente, ou seja, na falta da alegada correspectividade que teria de existir entre a taxa e o benefício da utilização do bem e é, também, de concluir que não existe qualquer degeneração do tipo tributário em causa de tarifa ou taxa para imposto".

Consequentemente, a sua fixação poderia ter sido definida, como foi, ao abrigo dos poderes tributários atribuídos às autarquias locais, por força do nº 4 do 238° da CRP, sendo que, ao abrigo do artigo 16°, d) da Lei 42/98, de 6/8, que aprovou a LFL, constituem receitas dos municípios o produto da cobrança de taxas, tarifas e preços resultantes das prestações de serviços pelo município, estipulando o artigo 19°, 1) do referido diploma que os municípios estão autorizados a cobrar taxas pela conservação e tratamento de esgotos. Com efeito, os municípios podem cobrar taxas de conservação e tratamento de esgotos, competindo à Assembleia Municipal estabelecer taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos, sob proposta ou pedido de autorização da Câmara Municipal (art° 19°, 1 da Lei 42/98, de 6/8 e 53°, 2 a) e e) da Lei nº 169/99, de 18/9).

Face ao que ficou dito, fácil é concluir que o tributo impugnado, como taxa que é, não está, contrariamente ao que defende o Impugnante, sujeito ao princípio constitucional da legalidade tributária de reserva de lei formal da Assembleia da República ou de decreto-lei do Governo emitido a coberto de autorização legislativa do Parlamento, não se vislumbrando, pois, a alegada violação dos artigos 165°, n° 1, al. i) e 103° da CRP.

2. 3 No caso sub judicio, a liquidação em causa foi operada ao abrigo do artigo 77.º do Edital 145/60, conformemente, aliás, ao que se retira do que foi dito na conclusão b), anotada supra no ponto 1.2 – o que, de resto, nenhum interveniente processual põe em questão, embora isso não esteja assente, mas apenas implícito, na sentença recorrida.

A ora recorrente conclui, como se viu, que «A tarifa de conservação estabelecida pelo art.º 77º. do Edital 145/60, ao ser calculada com base no valor patrimonial do prédio e não nos efectivos encargos que os Serviços Municipais têm de suportar ao operar as obras de conservação da rede de esgotos, deixa de se configurar como uma taxa para se revelar um verdadeiro imposto».

A questão foi já objecto de reiterada pronúncia, uniforme e pacífica, desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo – cf., por todos, e por mais recente, o acórdão desta Secção, de 28-9-2006, proferido no recurso n.º 605/06, e que, por merecer a nossa concordância, vamos seguir em alguns passos.

A questão crucial a enfrentar é a de saber da natureza jurídica da denominada «Taxa de Conservação de Esgotos», prevista no Regulamento Geral das Canalizações de Esgotos da Cidade de Lisboa, aprovado por deliberação camarária de 22/6/1960.

A propósito de situações essencialmente semelhantes, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência uniforme no sentido da qualificação do tributo referido como taxa, e não como imposto (Acórdão do Tribunal Constitucional de 652/2005, de 2-11-2005, Diário da República, II Série, de 5-1-2006, acompanhado no acórdão n.º 52/2006, de 17-1-2006).

O Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 76/88, de 7-4-88, processo n.º 2/87, entendeu que se trata de taxas, dizendo que «a tarifa, no campo das finanças locais, não se delineia como uma figura tributária em absoluto nova, como uma espécie de tertium genus entre a taxa e o imposto; ela, de facto, e sob todos os aspectos, apresenta-se como uma simples taxa, embora taxa sui generis cuja especial configuração lhe advém apenas da particular natureza dos serviços a que se encontra ligada: a taxa diferencia-se da tarifa pública na medida em que o serviço a que corresponde o pagamento da taxa é efectuado pela administração do Estado no desempenho das suas funções institucionais fundamentais e em ordem à realização dos fins estaduais primários», concluindo que «tarifa, se ao nível da lei ordinária pode ter significação própria, não releva, porém, numa perspectiva constitucional, como categoria tributária autónoma» e que, nesta «óptica, ela constitui apenas uma modalidade especial de taxa e nada mais». [Esta jurisprudência foi seguida nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 1139/96, de 6-11-96, processo n.º 573/96, e n.º 1140/96, de 6-11-96, processo n.º 569/96): o tributo liquidado terá suporte jurídico nos referidos arts. 4.º, n.º 1, alínea h), e 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 1/87 – actualmente nos arts. 16.º, alínea d), e 19.º, alínea l) da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto – pois não há qualquer obstáculo constitucional à criação de taxas pelos municípios, estando mesmo expressamente prevista a possibilidade de as autarquias locais cobrarem receitas pela utilização dos seus serviços (art. 238.º, n.º 3, da CRP)].

A ora recorrente conclui também que «o acto em causa viola frontalmente os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade, por exigir à impugnante o pagamento de tributo não previsto na Lei».

Mas não é assim.

O Regulamento Geral das Canalizações de Esgoto da Cidade de Lisboa foi aprovado em Reunião de Câmara de 22-6-1960 e por Despacho do Ministro das Obras Públicas, de 12-9-1960 e publicitado pelo Edital n.º 145/60, publicado Diário Municipal n.º 7649 de 24-9-1960. Aquele Regulamento foi alterado pelo Edital n.º 60/90, publicado no Diário Municipal n.º 15933, de 7-8-1990 e pelo Edital n.º 76/96, publicado no Boletim Municipal n.º 130 de 13-8-1996, em vigor desde 1-9-1996.

E os artigos 4.º, n.º 1, alínea h), e 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei das Finanças Locais (Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro) estabelecem que são receitas do municípios «o produto da cobrança de taxas ou tarifas resultantes da prestação de serviços pelo município» e que estas tarifas respeitam, entre outras, às actividades de «ligação, conservação e tratamento de esgotos».

A "taxa de conservação de esgotos" da Câmara Municipal de Lisboa em questão tem, portanto, legitimação legal na apontada Lei das Finanças Locais.

A ora recorrente alega ainda a violação no caso dos princípios da justiça e proporcionalidade.

O n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa estabelece uma regra de conduta para a actividade administrativa do seguinte modo.

Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.

O art. 77.º do referido Regulamento, na redacção dada pelo Edital n.º 76/96 estabelece, nos seus n.ºs 1 e 2, que «a tarifa de conservação, de 0,25 % do valor patrimonial do prédio é devida pelo proprietário do mesmo ou, no caso de usufruto, pelo usufrutuário, em 31 de Dezembro do ano a que respeitar » (n.º 1) e que «a tarifa de conservação é anual, sendo devida a partir do ano imediato ao da ligação do prédio à rede geral de esgotos».

Sendo a taxa caracterizada, por contraposição ao imposto, pela sua natureza bilateral, por via da circunstância de ter origem num vínculo sinalagmático, tal implica a existência de uma especial relação entre a prestação e a contraprestação, a qual relação especial há de ser aferida por um critério de justiça, que, na situação, e a nosso ver, se confunde com um critério de proporcionalidade.

O princípio da proporcionalidade, tal como é entendido pelo nosso Tribunal Constitucional, equivale a um princípio de proibição do excesso, reservando-se o juízo de inconstitucionalidade apenas para os casos de "desproporção intolerável" ou "violadora do princípio da confiança que vais ínsito na ideia de Estado de direito".

Este entendimento é perfilhado, entre muitos outros, pelo acórdão do Tribunal Constitucional n.º 640/95, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 20-1-1996 – pelo qual foi apreciada a conformidade à Constituição dos aumentos das portagens da ponte sobre o Tejo operadas pela Portaria n.º 351/94 de 3-6.

Neste acórdão do nosso Tribunal Constitucional fala-se de que (também no campo do aumentos de taxas) não podem ser postergados certos princípios constitucionais de incidência genérica, como os da igualdade e da proibição do excesso ou da proporcionalidade, cabendo saber se foi ou não estabelecido "um tratamento manifestamente injusto, flagrante e intoleravelmente inaceitável num Estado de Direito democrático".

O princípio da proporcionalidade é, assim, entendido como um limite ao excesso ou ao arbítrio.

No caso em apreço, estamos perante uma situação em que a correspectividade assenta certamente na prestação concreta de um serviço público – pois é evidente a existência de uma contrapartida do Município de Lisboa relacionada com a taxa referida, pois, sendo facto notório que as redes de esgotos exigem manutenção, a actividade de conservação constitui uma actividade permanente dos serviços camarários, que é contrapartida dessa taxa. Essa relação sinalagmática entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, mas não pode ocorrer uma desproporção que, pela sua dimensão, demonstre com clareza que não existe entre aquele benefício e aquela quantia a correspectividade ínsita numa relação sinalagmática.

No que concerne ao cálculo do montante do tributo ser baseado no valor patrimonial dos imóveis, trata-se de uma forma de determinação desse montante que não se demonstra ser desajustada para repartir os encargos da conservação da rede de esgotos pela generalidade dos munícipes, pois tendencialmente os valores patrimoniais mais elevados corresponderão a imóveis de maior dimensão, habitados por maior número de utentes.

De todo o modo, não tendo sido esboçada uma qualquer demonstração dos custos da actividade de conservação de esgotos e do montante global cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa à generalidade dos munícipes, não pode considerar-se demonstrada desproporção entre o montante cobrado e os custos da conservação, que possa afectar o juízo sobre o carácter sinalagmático desproporcional da relação estabelecida entre a Câmara Municipal de Lisboa e os seus munícipes.

Devemos, então, para concluir – e em resposta ao thema decidendum – dizer do nosso entendimento de que a natureza jurídica do tributo liquidado em causa é a de taxa, que não a de imposto, e que essa taxa goza de inteira legitimação legal e constitucional, nomeadamente não ofende os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade.

Pelo que bem andou a sentença recorrida ao ter laborado e decidido na base de tal entendimento.

2. 4 De todo o exposto podemos extrair entre outras as seguintes proposições que se alinham sem súmula.

I. A "taxa de conservação de esgotos" prevista no artigo 77.º do Regulamento Geral das Canalizações e Esgotos da Cidade de Lisboa, aprovado pelo Edital n.º 145/60, na redacção do Edital n.º 76/96, tem legitimação na Lei das Finanças Locais (artigos 4.º, n.º 1, alínea h), e 12.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro) – por isso que goza de inteira validade legal e constitucional.

II. E, revestindo carácter bilateral e sinalagmático, e não se desvendando "desproporção intolerável" na sua percentagem e ou modo de apuramento, não viola essa taxa os princípios constitucionais da justiça e da proporcionalidade.

3. Termos em que se acorda negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

Custas pela recorrente, com procuradoria de 50%.

Lisboa, 15 de Novembro de 2006. Jorge Lino (relator) – António Calhau – Baeta de Queiroz.