01077/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Assente que a causa real e adequada dos danos, foi a apreensão e a destruição dos produtos avícolas pertencentes ao lesado, é possível configurar a existência de uma causa hipotética traduzida na falta de mercado para esses produtos, com projecção na delimitação do dano.

II- É o réu, na acção comum (para efectivação da responsabilidade civil extracontratual), que pretende retirar efeitos da causa virtual cabendo-lhe, por isso, o ónus de alegação e prova dos elementos factuais indispensáveis para se poder aferir, de forma enraizada e credível, da extensão dessa causalidade hipotética.

III- Os prejuízos serão qualificados de especiais e anormais quando ultrapassem os pequenos transtornos inerentes à actividade em causa, que decorrem da própria natureza dessa actividade, e vão onerar, pesada e especialmente, apenas algum ou alguns cidadãos, sobrecarregando-os de forma desigual em relação a todos os demais.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O Ministério Público em representação do Estado Português recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Norte, de 15 de Julho de 2011, que negando provimento ao recurso manteve a sentença proferida, em 15 de Abril de 2010, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro que condenara o Estado Português a pagar à sociedade A……… S.A, “a título de indemnização por responsabilidade civil extracontratual do estado fundada em actos lícitos, a quantia total de € 348.487,19, acrescida dos juros de mora à taxa legal contados desde a data de citação do Réu (07-07-2005) até integral pagamento”.

O Estado Português, na presente revista, suscita a este Supremo Tribunal, a apreciação das seguintes “questões essenciais”: “a inexistência do nexo de Causalidade entre a actuação do Estado Português e os prejuízos invocados pela recorrida; a qualificação do prejuízo como anormal e especial e a determinação do quantum indemnizatório.”

Nas suas alegações de recurso o Ministério Público, em representação do Estado Português, formulou as seguintes conclusões:

a) Inexistência do Nexo de Causalidade entre a actuação do Estado Português e os prejuízos invocados pela recorrida. A medida da obrigação de indemnizar.

1- Um dos pressupostos da responsabilidade civil é o de que entre o comportamento do agente e o dano sofrido tem de existir uma relação de causa e efeito, ou seja uma relação de causalidade.

2- Deve valorar-se em cada situação concreta, se acto antecedente, que se apresenta como causa, tem virtualidade suficiente para que do mesmo resulte como consequência necessária, o efeito lesivo produzido.

3- Por outro lado, não têm que ser ressarcidos todos os danos que sobrevenham ao facto ilícito, mas tão só os que ele tenha na realidade ocasionado, os que possam considerar-se pelo mesmo produzidos, pois como se refere no art.563 do CC «a obrigação de indemnizar só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão».

4- «O nexo de causalidade entre o facto e o dano desempenha, consequentemente, a dupla função de pressuposto da responsabilidade civil e de medida da obrigação de indemnizar».

5- O autor do facto só será obrigado a reparar aqueles danos que não se teriam verificado sem esse facto e que, abstraindo deste, seria de prever que não se tivessem produzido.

6- A actuação da ora recorrente, ao ordenar a destruição da carne de frango, não foi a causa directa e necessária do dano sofrido, isto é do prejuízo alegado pela recorrida.

7- Não existindo, por isso, um nexo de causalidade entre esta actuação e os prejuízos sofridos pela recorrida.

8- Com efeito, temos de efectuar o enquadramento da situação que então se vivia, gerada pela chamada crise dos nitrofuranos.

9- Ora, da matéria factual provada (pontos 27 a 34 e 39), resulta que o consumo da carne de frango era praticamente nulo, por falta de consumidores, havendo uma desconfiança generalizada em relação a carne de frango e outras aves, independentemente da sua exploração e proveniência, ao ponto de não ter qualquer cotação no mercado.

10- Esta realidade então existente, impedia que a recorrida ou qualquer outra exploração avícola tivessem possibilidade de vender um grama que fosse de carne de aves.

11- O mercado de carne de aves estava paralisado e só retomou a sua actividade muito mais tarde pela intervenção do Estado que procurar recuperar a confiança dos consumidores ao apreender e ordenar a destruição das carnes de aves congeladas antes de 14 de Março de 2003.

12- Assim, a actuação do Estado Português, ao ordenar a destruição dos frangos não foi a causa directa e necessária do prejuízo alegado pela recorrida, pois a carne jamais seria vendida, atentas o circunstancialismo descrito.

Sem prescindir:

13- Ainda que, por mera hipótese, se admita que a recorrida pudesse comercializar essa carne, o seu preço seria manifestamente inferior ao valor real anterior à crise dos nitrofuranos, senão mesmo um valor praticamente irrisório.

14- Na verdade, nunca a recorrida conseguiria vender a carne pelos valores reclamados na petição, ou pela quantia a que o Estado veio a ser condenado.

15- E esta circunstância tem de ser considerada, pois não há que ressarcir todos e quaisquer danos que sobrevenham ao facto ilícito, mas tão-só os que ele tenha na realidade ocasionado, os que possam considerar-se pelo mesmo produzidos (art. 563°). O nexo de causalidade entre o facto e o dano desempenha, consequentemente, a dupla função de pressuposto da responsabilidade civil e de medida da obrigação de indemnizar.

16- O autor do facto só será obrigado a reparar aqueles danos que não se teriam verificado sem esse facto e que, abstraindo deste, seria de prever que não se tivessem produzido, sob pena de se colocar em causa a teoria da causalidade adequada.

17- Nesta perspectiva, a entender-se que a recorrida tem direito a uma indemnização, o valor desta não pode ser aferido pelo custo da produção, mas pelo valor do mercado de então, ou seja o valor constante dos boletins do SIMA, com uma acentuada desvalorização.

18- O que aqui está em discussão não é um problema de causa virtual e causa operante, ou de causalidade antecipada ou prematura, antes o circunstancialismo que rodeou e justificou a actuação da recorrente, e que tem inequívoca e manifesta influência na imputação e medida da obrigação de indemnizar em termos de nexo causal.

20- E no plano processual, independentemente da questão do ónus da prova, discordamos também do Acórdão, já que o circunstancialismo que impõe a apreciação da inexistência do nexo causal, ou, pelo menos, da acentuada desvalorização do valor da carne, e da consequente redução da indemnização (medida da obrigação), está devidamente provado nos autos, não sendo necessária a prova de qualquer outro facto (cfr. pontos 27 a 34,38 e 39).

21- Com efeito da matéria factual provada resulta que a recorrida não conseguiria vender a carne de frango, ou a conseguir vendê-la o seu preço seria substancialmente inferior ao respectivo custo de produção.

22- Circunstâncias que determinam a inexistência do respectivo nexo causal, ou pelo menos, a atribuição de uma indemnização de valor muito inferior àquele que foi atribuído.

23- Ao decidir em sentido diverso, o Acórdão recorrido violou o disposto no art. 9° do DL 48.051, de 21.11.67, nos arts. 562 a 564 do Código Civil, no art. 722, nº1 al. a) do Código de processo Civil e nos arts. 1 e 150, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

b) Danos Especiais e Anormais. O quantum indemnizatório.

24- O art. 9° do DL. N.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, aqui aplicável, estabelece que um dos pressupostos em que assenta a responsabilidade extracontratual do Estado por actos lícitos praticados no domínio da gestão pública, é que o acto praticado cause um prejuízo especial e anormal.

25- Mesmo a aceitar-se a configuração do prejuízo dentro destes parâmetros (especial e anormal), também aqui o quantum indemnizatório não tem que corresponder à sua integralidade.

26- Para o cálculo da indemnização impõe-se efectuar uma apreciação equitativa do valor do dano e que, desse modo, poderá não corresponder ao montante económico em causa.

27- Com efeito, quando se fala em prejuízo anormal, não se devem excluir as demais circunstâncias do caso, nomeadamente os interesses que determinaram a actuação do lesante e a actividade desenvolvida pelo lesado.

28- Na verdade, seria paralisante da actividade da Administração que esta fosse obrigada a indemnizar a totalidade dos prejuízos que viesse a causar, com a sua actuação imposta por razões de interesse público.

28- Deste modo, e na lógica destes princípios, tendo em conta que a actuação do Estado se justificou por motivos de defesa do interesse público, o dever de indemnizar deve ser limitado, à luz do princípio de repartição igualitária dos encargos sociais.

29- Com efeito, os actos praticados em estado de necessidade administrativa que se encontram legitimados pela realização do interesse público justificam a indemnização limitada.

30- Por outro lado, tendo em conta a actividade desenvolvida pelo lesado, o proprietário tem de assumir os riscos específicos em relação às doenças das aves, ao mesmo tempo que obtém benefícios da sua exploração.

31- Por isso, constituindo o abate sanitário um sacrifício especial da recorrida, também esta, por estar envolvida numa actividade de risco potencial, desenvolvida no seu interesse, deve suportar uma parte dos danos sofridos.

32- Trata-se de um ónus que recai sobre o proprietário da exploração, e que, por isso, requer uma repartição dos prejuízos.

33- Deste modo, a justa indemnização deve ser de valor inferior ao valor do mercado da carne destruída.

34- Não tendo decidido em conformidade com estes parâmetros, o Acórdão recorrido violou o disposto no art. 9° do DL 48.051, de 21.11.67, nos arts. 562 a 564 do Código Civil, no art. 722, nº1 al. a) do Código de Processo Civil e nos arts. 1 e 150, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Deste modo, deverá ser dado provimento ao recurso declarando-se:

1- A inexistência do nexo causal entre a actuação do Estado Português e o prejuízo sofrido pela recorrida.

2- Sem prescindir, e caso se entenda verificado este nexo causal, o valor da indemnização deve ser substancialmente inferior ao que foi atribuído, aferido pelo valor do mercado com uma acentuada desvalorização em face dos condicionalismos de comercialização que à data se viviam, e tendo em conta que a recorrida, também deve suportar parte dos prejuízos, atento o risco da actividade que explorava.

A Sociedade A………, S.A. contra-alegou dizendo, em suma, o seguinte:

(…)

Ora o facto de não haver na ocasião consumidores atenta a desconfiança não permite concluir que mais tarde os mesmos não viessem a existir.

E se algo se retira do probatório fixado é que os mesmos mais tarde viriam efectivamente a existir.

Pois que dos pontos 29 e 31 do probatório fixado se retira que a confiança foi restabelecida. Sendo a mesma restabelecida a Recorrida poderia comercializar as aves não tivesse sido o singular facto de o Recorrente as ter destruído.

Em suma, a conduta do Recorrente, ao proceder à destruição das aves, foi condição do dano da Recorrida.

E ainda que não tivesse sido a única condição, por terem ocorrido outros factos, tal conduta, e ao contrário do que o Recorrente pretende fazer crer, seria suficiente para se considerar satisfeita a teoria da causalidade adequada nos termos do artigo 563º do Código Civil.

Pois que o artigo 563º do Código Civil consagra a vertente mais ampla da causalidade adequada, ou seja, a sua formulação negativa.

(…)

A formulação negativa da teoria da causalidade adequada significa que o facto só não se pode considerar causa do dano, e do inerente dever de indemnizar, se o mesmo for totalmente indiferente para a produção daquele e o referido dano ter ocorrido devido a circunstância manifestamente excepcionais.

(…)

E assim sendo, como inegavelmente o é, então torna-se axiomático referir que a acção do Recorrente, ao proceder à destruição das aves, foi uma causa adequada do dano sofrido pela Recorrida.

Por outro lado sustenta o Recorrente que os danos da Recorrida seriam inferiores aos determinados uma vez que o valor da carne seria inferior àquele que a mesma teria antes da "crise dos Nitrofuranos" podendo mesmo ser excluídos.

Tal linha argumentativa não é passível de apreciação pelo Supremo Tribunal Administrativo enquanto tribunal de revista.

Pois que o mesmo, e fora casos pontuais que não se verificam, apenas aprecia de Direito e a determinação do quantum é matéria de facto subtraída à apreciação do Supremo Tribunal Administrativo.

Como já se decidiu no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 16/12/2004, Processo nº 04B3907 in http://www.dgsI.pt "A determinação do valor dos danos relativos aos lucros cessantes seja matéria de facto da competência das instâncias."

De todo o modo não se furta a Recorrida a abordar este argumento.

Para o sustentar escuda-se o Recorrente no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 11/03/2010 tirado no processo nº 083/10.

É manifesta a falta de bondade deste argumento.

No processo referido estava em causa uma situação em que mais de 50% do gado apreendido estava afectado pela doença.

(…)

Ora não é essa a situação dos presentes autos.

Pelo que não havia qualquer risco específico a ter de ser suportado pela Recorrida antes cabendo totalmente ao Recorrente arcar com as consequências do seu comportamento.

Prossegue o Recorrente com a invocação de que, a existir indemnização, a mesma deve levar em conta não o custo de produção mas o valor de mercado de então.

Invocando em favor de tal tese o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2/05/2000 respeitante ao denominado caso das ''vacas loucas" e que afirma ser uma situação semelhante à presente.

Tal equiparação não tem qualquer cabimento.

E não a tem desde logo porque, ao contrário do caso presente, naquele outro processo, e como no caso do acórdão anteriormente citado pelo Recorrente, havia sido detectada BSE nas referidas vacas.

(…)

O dever de indemnizar por prejuízos especiais e anormais tem sempre de existir desde que a actuação do Recorrente seja causadora de danos para os quais o Recorrido não haja concorrido.

Sendo a questão da possível paralisação da actividade administrativa um argumento falacioso pois o cerne da questão estará no facto de o Recorrente actuar dentro dos ditames que legalmente lhe são impostos.

O prejuízo causado à Recorrida não se limitou a ser um daqueles que a todos pode ser imposto como decorrência da vida em sociedade,

Indo muito para além disso.

E só se tais prejuízos se situassem dentro daqueles limites é que seria possível considerar a hipótese da sua redução.

(…)

Ao ter decidido dentro dos parâmetros aqui sustentados pela Recorrida não violou o acórdão qualquer dos preceitos legais referidos pelo Recorrente,

Devendo ser mantido e declarado improcedente o presente recurso.

Assim e pelo conjunto das razões acima referidas, somos também forçados a concluir que não assiste ao Recorrente a menor das razões quanto a esta questão, donde o respectivo recurso deverá também por isto ser julgado improcedente, sem conceder quanto à sua inadmissibilidade.

Termos em que, atento o supra exposto, deverá ser negado provimento ao recurso interposto pelo recorrente Estado Português e, consequentemente, ser a decisão proferida pelo Douto Tribunal a quo mantida nos seus exactos termos.

Por acórdão deste STA, de fls. 460 e segs., foi a revista admitida, em apreciação preliminar sumária, assim fundamentada:

“Do que antecede resulta caracterizada uma questão jurídica, já que não se trata de saber se aquela concreta ordem de destruição dos bens foi a causa dos danos de que se queixa a A., mas de encontrar os critérios jurídicos da mensurabilidade do dano a partir do princípio da reconstituição por substitutivo (indemnização).

Reconstituir o quê?

- Os danos vistos à luz e determinados pela situação que se deparava aquando da ordem causadora do dano, ou os danos vistos sob a perspectiva de uma expectativa (mesmo que decorresse de uma tabela de mercado do produto, mas gerada em função da situação antecedente), ou do valor que poderiam ter atingido se conservados para além do período da crise em que a destruição teve que ser e foi ordenada e efectuada?

Esta questão jurídica é relevante do ponto de vista objectivo dado que quando estas situações ocorrem dão lugar a prejuízos que, em qualquer dos critérios que se adoptem, atingem somas em geral muito relevantes para o Estado e o erário público, sendo as diferenças de critério também elas determinantes de resultados (montantes indemnizatórios) que podem ser muito diferenciados, pelo que se justifica que o Supremo, tanto quanto possível, esclareça o quadro legal para uma maior paz social e boa administração da justiça.”

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento do recurso.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de Facto

O Acórdão impugnado considerou os seguintes factos, fixados pela 1ª instância:

1- A autora é uma sociedade comercial que tem por objecto o exercício da actividade de produção, abate e comercialização avícola e seus similares;

2- Possui instalações industriais [Centro de Abate de Aves] em ………, ………, concelho de Estarreja, as quais se encontram licenciadas e aprovadas pelos competentes Organismos Estatais;

3- Local onde prestam serviço, em permanência, elementos pertencentes ao Corpo de Inspecção Sanitária da Direcção Geral de Veterinária [DGV], a quem incumbe velar pela saúde pública veterinária e pela segurança da cadeia alimentar de origem animal e proceder à inspecção hígio-sanitária e ao controlo em matéria de higiene da produção e transformação animal, entidade que, por sua vez, se encontra organicamente integrada no MADRP;

4- No âmbito da sua actividade, a autora sujeita-se regularmente aos controlos que o Estado Português realiza [por via quer das acções ordenadas pelos elementos do Corpo de Inspecção Sanitária, quer da Direcção Geral de Veterinária];

5- O MADRP proferiu, em 16.03.2003, um comunicado com a epígrafe “Nitrofuranos em carne de aves: Medidas adicionais”, constante do documento nº2 junto com a petição inicial [folhas 35 dos autos que aqui se considera reproduzido], e no qual se determinaram as seguintes medidas:

«1- A proibição imediata da comercialização de carne de aves congelada de origem nacional [frango, peru e codornizes] que tenha sido congelada antes de 14 de Março de 2003, devendo os operadores económicos [dos matadouros à restauração] proceder à retirada destes produtos do mercado.

2- A proibição da exportação da carne atrás referida que tenha sido congelada antes daquela data.

3- A Direcção Geral de Veterinária e a Direcção Geral de Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar devem actuar no sentido de fiscalizar a aplicação destas medidas»;

6- A coordenação das operações de inspecção dos estabelecimentos de distribuição e comercialização de carnes de aves, foi atribuída aos serviços da DGFCQA e à DGV;

7- Em 18.03.2003, a autora foi notificada do teor do comunicado referido em 5 supra [E dos Factos Assentes];

8- Em 21.03.2003, a autora foi notificada – por intermédio dos elementos pertencentes ao Corpo de Inspecção Sanitária da DGV - da ordem determinada por parte da DGFCQA para que procedesse à destruição dos produtos em causa;

9- Em momento algum as autoridades que supervisionaram directamente as operações, ou o MADRP, procederam à recolha de amostras aos bens em causa, para sujeição a posterior análise tendo todos os produtos sido destruídos sem que na base dessa decisão existisse um conhecimento da existência de uma situação de contaminação por nitrofuranos;

10- O MADRP, algum tempo depois de se ter concretizado a destruição dos bens, manifestou [em reuniões mantidas com a associação representativa do sector – ANCAVE], vontade em indemnizar os lesados pelos prejuízos sofridos;

11- Fixando o valor de 4.500.000€ [quatro milhões e quinhentos mil euros] para proceder ao pagamento de uma compensação em contrapartida da acção de destruição que promoveu;

12- Todavia, mais tarde e exclusivamente por motivos de dificuldades orçamentais, veio a alterar esta posição, invocando a respectiva impossibilidade de realizar quaisquer pagamentos;

13- Em cumprimento da notificação referida em 8 supra [H Factos Assentes], a autora entre os dias 21 de Maio e 9 de Junho de 2003 procedeu à destruição do total de 119.110,31Kg [cento e dezanove mil, cento e dez quilogramas e trinta e um gramas] de produtos congelados com data anterior a 14 de Março que detinha e que pertenciam ao respectivo stock: Frango inteiro, Peito Frango couvette, Peito Frango granel, Perna Frango couvette, Perna Frango granel, Asas de Frango, Perninha de frango e Coxa de frango;

14- Essas operações decorreram nos dias 21, 23, 24, 26 e 29 de Maio e em 2, 3 e 9 de Junho de 2003;

15- Tendo sido integralmente realizadas na empresa B………, Lda. sob supervisão e acompanhamento por parte dos agentes pertencentes à Direcção Regionais de Agricultura da Beira Litoral [DRABL] que acompanharam e fiscalizaram quer o envio dos bens, quer a recepção e destruição no local;

16- Além dos produtos destruídos por intervenção directa da autora, existiram todavia situações em que os bens foram apreendidos e destruídos pelos próprios clientes que entretanto os haviam recebido, situações que se verificaram nas Regiões Autónomas da Madeira e Açores, locais onde as destruições foram realizadas no cumprimento das ordens determinadas por parte das Autoridades Regionais dos Açores [IRAE - Inspecção Regional das Actividades Económicas];

17- Essas operações envolveram a aniquilação de um total de 15.887,50 kg de carne de aves congelada;

18- O respectivo custo quer das mercadorias destruídas, quer das operações de destruição, quer do próprio transporte, foi de forma integral assumido pela autora por intermédio da emissão da competente nota de crédito;

19- As mercadorias destruídas pertencentes ao stock da autora tinham o seguinte custo repartido por cada género de produto de acordo com a seguinte tabela:

Produto

Quantidade [Kg]

Valor/ Kg

Total [€]

Frango inteiro

51. 260

1,70

87. 142

Peito Frango couvette

22. 750

5,00

113. 750

Peito Frango granel

9. 465

4,60

43. 539

Perna Frango couvette

22. 541

2,20

49. 590

Perna Frango granel

9. 896

2,00

19. 792

Asas de Frango

1. 125

1,50

1. 688

Perninha de frango

1. 350

2,80

3. 780

Coxa de frango

723

2,00

1. 446

20- O valor das mercadorias destruídas que se encontravam na posse de clientes situados nos Açores era de 21.337,36€ [vinte e um mil, trezentos e trinta e sete euros e trinta e seis cêntimos], valor por eles liquidado;

21- A autora suportou o custo com a conservação dos bens apreendidos desde o dia 14 de Março até à data da sua efectiva destruição, na quantia de 3.740,46€ [três mil, setecentos e quarenta euros e quarenta e seis cêntimos];

22- A autora pagou o aluguer de câmaras de congelados [entre o dia em que foi proibida a comercialização dos produtos - 14 de Março - e concluídas as operações de destruição - 9 de Junho] à empresa C……… no valor de 3.740,46€ [três mil, setecentos e quarenta euros e quarenta e seis cêntimos];

23- Para realizar parte das operações de destruição de bens existentes nos Açores, a autora teve de recorrer à utilização das instalações do Instituto de Alimentação e Mercados Agrícola [Ponta Delgada] no caso dos clientes D……… e E……… [que usa a designação F………], que cobrou um valor de 0,020€ por kg de produto processado, custo que ascendeu ao valor de 299,20€ [duzentos e noventa e nove euros e vinte cêntimos], ou seja, 500 kg x 0, 20€ [na situação da D………] e 996 kg x 0,20€ [caso da E………];

24- A autora pagou ainda à empresa responsável pela venda dos produtos para os Açores [a empresa G………] a quantia de 2.383,17€ [dois mil trezentos e oitenta e três euros e dezassete cêntimos] respeitante às despesas relativas ao transporte desses bens que os seus clientes dos Açores lhe haviam feito repercutir;

25- Caso o MADRP pretendesse proceder à realização de análises aos lotes que a autora possuía armazenados poderia ter concretizado as mesmas por via da recolha de amostras representativas;

26- Tratando-se de bens congelados estes possuem um prazo de validade de, aproximadamente, 1 ano e meio;

27- Quando surgiu a chamada crise dos nitrofuranos, os consumidores deixaram praticamente de consumir carne de aves;

28- A pouca que era vendida para consumo tinha um preço muito baixo;

29- A medida de apreensão da carne a que se reporta a presente acção foi adoptada tendo em vista reforçar a segurança alimentar e restabelecer a confiança dos consumidores;

30- O que, efectivamente veio a acontecer;

31- Tal medida associada aos controlos mais apertados às explorações avícolas permitiu relançar o consumo de carnes de aves no mercado, que à data dos factos havia caído a pique, o que foi profusamente difundido pela comunicação social, e restabelecer a confiança junto dos consumidores e recuperar os níveis de consumo anteriores à crise;

32- Foi devido à existência de nitrofuranos na carne de aves em algumas explorações avícolas do País, divulgada pela comunicação social, que se deveu a quebra brutal do consumo da carne de aves;

33- Ainda que aquela carne não fosse apreendida pelo Estado, não haveria na ocasião consumidores para ela, atenta a crise de confiança que então existia no mercado;

34- O frango e o peru chegaram a estar sem cotação no mercado oficial, conforme resulta nas cotações do SIMA [Sistema de Informação de Mercados Agrícolas] do Gabinete de Planeamento e Politica Agro-Alimentar;

35- A apreensão em causa reporta-se apenas a carne congelada;

36- O consumo de carne fresca é muito superior à carne congelada;

37- A chamada crise dos nitrofuranos iniciou-se por terem sido encontrados resultados positivos em determinadas explorações de aves;

38- Mesmo que o resultado das análises referidas no artigo 18º da Base Instrutória fosse negativo, não seria suficiente para convencer os consumidores, já que estes tinham uma desconfiança generalizada em relação à carne de frango e de outras aves, pouco se importando que a carne desta ou daquela exploração não acusasse a existência de nitrofuranos;

39- O consumidor deste tipo de produtos, em geral, não se determina, ao comprar o produto, por esta ou aquela marca, ou se é desta ou daquela exploração, pelo que seria irrelevante, como foi, saber se as análises feitas a produtos de certas explorações avícolas foram negativas;

40- Muita da carne apreendida estava embalada.

2.2. Matéria de Direito

2.2.1. Objecto do recurso.

Como decorre das conclusões do recurso o Estado Português insurge-se contra o acórdão do TCA Norte por duas razões fundamentais: (i) entende que não se verifica nexo de causalidade entre o facto lícito e o dano apurado nos autos; (ii) entende que não foi adequadamente feita a qualificação dos danos como especiais e anormais. O acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo que admitiu a Revista considerou relevante a questão da delimitação dos danos: “Os danos vistos à luz e determinados pela situação que se deparava aquando da ordem causadora do dano, ou os danos vistos sob a perspectiva de uma expectativa (mesmo que decorresse de uma tabela de mercado do produto, mas gerada em função da situação antecedente), ou do valor que poderiam ter atingido se conservados para além do período da crise em que a destruição teve que ser e foi ordenada e efectuada”.

Seguiremos, na apreciação do recurso a metodologia do recorrente e, portanto, apreciaremos em primeiro lugar as questões que se prendem com o nexo de causalidade e de seguida as questões de direito sobre a anormalidade e especialidade dos danos.

Impõe-se, todavia um esclarecimento. O Supremo Tribunal Administrativo no recurso de revisto apenas conhece questões de direito – art. 150º,n.º 3 do CPTA.

2.2.2. Questões de direito sobre o nexo de causalidade.

Como decorre da motivação e respectivas conclusões o Estado Português insurge-se contra o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte por entender que não ocorreu nexo de causalidade entre a actuação dos seus funcionários e os prejuízos invocados pela recorrida, principalmente no que diz respeito à medida da obrigação de indemnizar. Sublinha que o nexo de causalidade entre o facto lícito e o dano desempenha uma dupla função: pressuposto da responsabilidade civil e medida da obrigação de indemnizar. Da mateira de facto provada (pontos 27 a 34 e 39) resulta que “o consumo da carne de frango era praticamente nulo, por falta de consumidores, havendo uma desconfiança generalizada em relação a carne de frango e outras aves, independentemente da sua exploração e proveniência, ao ponto de não ter qualquer cotação no mercado” (conclusão 9). Daí que, em seu entender, a actuação do Estado português, ao ordenar a destruição dos frangos não foi a causa directa e necessária do prejuízo alegado pela recorrida, pois a carne jamais seria vendida, atentas o circunstancialismo descrito” (conclusão 12). Mas mesmo que se admita que a carne poderia ser comercializada o seu preço seria manifestamente inferior ao valor real anterior à crise dos “nitrofuranos”, senão mesmo um valor praticamente irrisório (conclusão 13). Nesta perspectiva a haver direito a uma indemnização “o valor desta não pode ser aferido pelo custo da produção, mas pelo valor do mercado de então, ou seja o valor constante dos boletins do SIMA, com uma acentuada desvalorização” (conclusão 17). O que aqui está em causa, alega o Estado, “não é um problema de causa virtual e causa operante ou de causalidade antecipada ou prematura, antes o circunstancialismo que rodeou e justificou a actuação do recorrente, e que tem inequívoca e manifesta influência na imputação imediata da obrigação de indemnizar em termos de nexo causal” (conlusão 19). Independentemente da questão do ónus da prova da matéria factual provada “resulta que a recorrida não conseguiria vender a carne de frango, ou a conseguir vendê-la o seu preço seria substancialmente inferior ao respectivo custo de produção” (conclusão 22).

São, como se vê da síntese das conclusões do Estado, duas as questões essenciais: (i) existência de nexo de causalidade (ii) e montante da obrigação de indemnizar (esta última questão suscitada subsidiariamente, como é óbvio).

Ambas as questões assentam no mesmo acervo de factos dados como provados: os factos dados como provados nos pontos 27 a 34, 38 e 39, que, em suma, traduz a seguinte realidade: na ocasião em que o Estado Português ordenou a destruição da carne de frango (devido à então denominada “crise dos nitrofuranos”) a carne de frango não tinha procura no mercado (“não haveria na ocasião consumidores para ela” – ponto 33 da matéria de facto) e, por isso o seu valor no mercado (o seu valor de troca) era muito inferior ao custo da produção, chegando “o frango e o peru” a estar sem cotação oficial no mercado (ponto 34). A pretensão do Estado é, assim, em termos simples a de fazer relevar esta circunstância para afastar a causalidade adequada entre a destruição da carne de frango da autora e o prejuízo que essa destruição lhe provocou.

As questões foram abordadas no acórdão recorrido sob a designação da relevância negativa da causa virtual e resolvida (no TCA) com apelo ás regras do ónus da prova, nos termos seguintes (transcrição):

“(…)

Ora, no caso em apreço cremos não restar qualquer dúvida de que a apreensão e a destruição dos produtos avícolas pertencentes à sociedade recorrida, considerada tanto a vertente naturalística como a jurídica, foram causa adequada dos prejuízos dados como provados.

Mas, apesar de ser conveniente sublinhar esta conclusão, para dissipar dúvidas, cremos que a discordância do recorrente, quanto a este item da causalidade, assenta mais na arguição e relevância da chamada causa virtual. Ou seja, assente que a causa real, e causa adequada, foi a apreensão e a destruição dos produtos, não deixa de com ela concorrer uma causa virtual, que consistirá na existência de uma falta de mercado, para esses produtos, que conduziria, sempre, aos prejuízos derivados da causa real. Isto é, a causa virtual geraria o mesmo dano da causa real, caso esta não tivesse operado.

Cremos, todavia, que esta alegação não pode proceder nem no plano substantivo nem no plano processual.

No plano substantivo porque, como já acima referimos, o nexo de causalidade adequada não pressupõe a exclusividade do facto que foi condicionante do resultado danoso, mostrando-se compatível com casos de concorrência de outros factos condicionantes, tal como, no caso, a dificuldade de escoamento dos produtos avícolas na data da sua destruição. Deste modo, a relevância dessa causa virtual sempre deveria situar-se no capítulo da extensão do dano a indemnizar, mas não no domínio do nexo causal [sobre o tema ver Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, Almedina, 9ª edição, volume I, página 930; Pereira Coelho, O Problema da Causa Virtual na responsabilidade Civil, Coimbra, 1955, página 56; AC STJ de 28.06.2004, Rº05A380; e AC STA de 09.06.2005, Rº0679/04].

No plano processual porque a invocação dessa causa virtual, no presente caso, não poderia deixar de configurar matéria impeditiva da responsabilidade do réu, portanto, matéria de excepção a articular e a provar pelo réu da acção comum [artigos 493º nº3 do CPC ex vi 1º do CPTA e 342º nº2 do CC]. E o que acontece é que, apesar do provado nos pontos 27 e 28 da matéria de facto, também se provou que os bens congelados possuem um prazo de validade de, aproximadamente, um ano e meio, nada resultando que permita ao julgador concluir que os produtos teriam de ser vendidos, logo, a baixo preço, e qual este preço, ou, não encontrando mercado, viriam a ser destruídos. Não deveremos esquecer que é o recorrente, enquanto réu na acção comum, que pretende retirar efeitos da causa virtual, responsabilizando o respectivo sector de actividade, industrial e comercial, pelos danos que teriam ocorrido se não tivesse operado a causa real que lhe é imputada. Portanto, era a ele que competiria a alegação e prova de todos os elementos factuais indispensáveis para se poder aferir, de forma enraizada e credível, a extensão dos danos a indemnizar. O que não fez.

Aliás, o nexo de causalidade adequada, em circunstâncias iguais ou muito semelhantes às destes autos, já foi julgado procedente em várias outras acções de responsabilização do Estado Português devido aos prejuízos derivados da destruição de bens no âmbito da crise dos nitrofuranos [entre outros, ver o AC TCAN de 17.01.2008, Rº1872/04; o AC TCAN de 29.05.2008, Rº33/05; o AC TCAN de 23.10.2008, Rº992/05; e o AC TCAN de 30.10.2008, Rº1871/04. Ver, ainda, AC STA de 16.05.2002, Rº0509/02, e o AC STA de 29.05.2003, Rº0688/03].

Temos por assente, pois, que o julgamento realizado pelo TAF sobre o nexo de causalidade não merece a censura que lhe é dirigida pelo recorrente.

(…)”

A nosso ver a questão foi juridicamente bem qualificada. É efectivamente uma questão de relevância negativa da causa hipotética ou causa virtual, na medida em que de acordo com os factos dados como provados, se não tivesse ocorrido a causa real (destruição da carne de frango), a denominada crise dos nitrofuranos teria levado, na tese do recorrente, a uma drástica diminuição do seu valor de mercado. É essa diminuição do valor dos frangos que, em suma, o recorrente pretende ver reflectido na delimitação do dano. Com esta configuração é de admitir a relevância negativa da causa virtual, mesmo sem disposição legal expressa – cfr. ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, I, 10º Edição, pág. 936. “Das conclusões expostas resulta que a causa virtual não exonera o lesante da obrigação de indemnizar, salvo disposição legal em contrário. Isso não impede, porém, que a causa virtual do dano seja tomada na devida conta, quer no cálculo do lucro cessante, quer na adaptação da indemnização fixada sob a forma de renda às circunstâncias que vão sendo conhecidas pelos interessados”.

Quanto à repartição do ónus da prova da causa virtual também o Tribunal Central Administrativo decidiu com acerto – cfr. PEREIRA COELHO, O problema da Causa Virtual na Responsabilidade Civil, pág, 299/300:

“A prova da causa hipotética compete, numa acção de perdas e danos, ao réu.

(…)

Segundo estes princípios, compete ao autor a prova da causalidade (efectiva) entre o facto e o dano, pois esta causalidade é um dos momentos constitutivos do facto jurídico que representa o título ou a causa do seu direito à indemnização. Mas a não verificação hipotética do dano já não é um dos tais momentos constitutivos. A verificação hipotética do dano é que é (quando é) um facto extintivo daquele direito. A sua prova cumprirá, pois, ao réu.

E que prova deve fazer o réu?

Ao réu cumprirá provar duas coisas: primeiro que a causa hipotética se teria verificado sem a causa real; segundo que ela teria provocado efectivamente o dano de que se trata (o dano cuja indemnização é pedida pelo Autor).

Como já fizemos notar, assume aqui muito relevo a distinção entre os casos em que a causa hipotética se traduz num facto hipotético e os casos em que a causa hipotética é um facto real. Nestes casos, a prova da causa hipotética reduzir-se-à praticamente à segunda destas provas”.

Ora, o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte também entendeu que o ónus da prova dos factos que integram a “causa hipotética” era do réu, considerando ainda que o Estado não provou que a causa virtual (preço de mercado na ocasião) subsistisse durante o período em que a carne podia estar congelada “(….)também se provou que os bens congelados possuem um prazo de validade de, aproximadamente, um ano e meio, nada resultando que permita ao julgador concluir que os produtos teriam de ser vendidos, logo, a baixo preço, e qual este preço, ou, não encontrando mercado, viriam a ser destruídos (…)

Daí que tenha concluído:

“(…) Não deveremos esquecer que é o recorrente, enquanto réu na acção comum, que pretende retirar efeitos da causa virtual, responsabilizando o respectivo sector de actividade, industrial e comercial, pelos danos que teriam ocorrido se não tivesse operado a causa real que lhe é imputada. Portanto, era a ele que competiria a alegação e prova de todos os elementos factuais indispensáveis para se poder aferir, de forma enraizada e credível, a extensão dos danos a indemnizar. O que não fez.”

Podemos pois concluir que o acórdão do TCA Norte não merece censura.

Com efeito, relativamente à questão de saber quem tem o ónus da prova, decidiu ser o réu quem deve provar todos os factos (reais) que integram a causa hipotética (problema do ónus da prova). Neste ponto a decisão está certa.

Relativamente à questão de saber se os factos dados como provados eram bastantes para se considerar verificada a “causa hipotética” o TCA Norte entendeu que, quanto a alguns aspectos da delimitação desses factos (causa hipotética), não houve prova bastante. Ou seja entendeu que o Estado não provou “todos os elementos factuais indispensáveis para se poder aferir, de forma enraizada e credível, a extensão dos danos a indemnizar”. Ora, esta conclusão respeita, sem dúvida, a matéria de facto, e por isso o seu conhecimento está subtraído aos poderes de cognição deste Tribunal de Revista. Trata-se, assim, de uma conclusão insindicável no recurso de revista.

Deste modo este Supremo Tribunal Administrativo não pode censurar o acórdão recorrido, uma vez que, quanto à qualificação jurídica da questão (relevância negativa da causa virtual) e à repartição do ónus da prova (a cargo do réu) decidiu bem; e quanto à verificação ou não da prova dos factos que consubstanciam a causa hipotética (factos reais da causa hipotética) decidiu em última instância.

Assim e nesta parte o recurso não merece provimento.

2.2.2. A anormalidade e especialidade do dano.

O Estado Português sustenta ainda que o dever de indemnizar deve ser limitado “á luz dos princípios de repartição igualitária dos encargos sociais” (conclusão 28). Com efeito, refere na conclusão 29, que “os actos praticados em estado de necessidade administrativa que se encontram legitimados pela realização do interesse público justificam uma indemnização limitada”. Constituindo o abate sanitário um sacrifício especial da recorrida também esta por estar envolvida numa actividade de risco potencial, desenvolvida no seu interesse, deve suportar uma parte dos danos sofridos (conclusão 31). Conclui que a justa indemnização deve ser inferior ao valor do mercado da carne destruída (conclusão 33).

Apesar da enunciação da questão o Estado Português, na conclusão 24 e 25 não põe em causa de, maneira concludente que o dano sofrido pela autora seja “anormal e especial”. O acórdão recorrido e a sentença que confirmou seguiram, nesta qualificação a jurisprudência deste STA, segundo a qual “(…) o princípio geral da igualdade de contribuição dos cidadãos para os encargos públicos é o fundamento axiológico essencial da indemnização por actos lícitos, exigindo a lei a especialidade e a anormalidade do dano, como elementos-travão de uma total socialização dos prejuízos, em ordem a (Gomes Canotilho, “ o problema...”, p. 238):

- evitar a sobrecarga do tesouro público, limitando o reconhecimento de um dever indemnizatório do Estado e demais entes públicos ao caso de danos inequivocamente graves;

- procurar ressarcir os danos que, sendo graves, incidiram desigualmente sobre certos cidadãos.

(…)

Mais melindrosa é a questão da anormalidade do dano. Disse-se já que para merecer essa qualificação, o dano tem que ser grave. Mas com que critério operativo se há-de fazer a determinação do sacrifício relevante?

A Jurisprudência deste Supremo Tribunal tem lançado mão da teoria do gozo standard (vide os arestos de 1991.05.21 – recº nº 29 227 e de 2000.05.25 – recº nº 41 420), que é enunciada por Gomes Canotilho (“ o problema...., pp. 280/281), nos seguintes termos:

“Perante a acção dos poderes públicos (...) é garantido o gozo médio ou standard dos bens pertencentes ao particular de modo que quando este gozo é tolhido por um acto normativo ou administrativo, estamos em presença de um acto ablatório gerador de indemnização.

(…)” – acórdão de 13-1-2004, proferido no recurso 040581.

No caso em apreço o dano suportado pela autora não incide de modo igual perante a generalidade dos cidadãos, sendo neste sentido um dano especial. Na verdade, todos os cidadãos consumidores aproveitam com o abate das aves, por razões de saúde pública, mas apenas os proprietários das aves sofrem com tal destruição. Também é a nosso ver claro que o dano é anormal, no sentido de dano com gravidade suficiente para justificar a indemnização. Basta atentar no valor do dano 356.515,81€ para concluirmos pela sua gravidade.

Deste modo e quanto à qualificação do dano como especial e anormal – para efeitos do art. 9º, n.º 2 do Dec. Lei 48051, o recurso não merece provimento.

Mas, continua o recorrente, “Mesmo a aceitar-se a configuração do prejuízo dentro destes parâmetros (especial e anormal) também aqui o quantum indemnizatório não tem que corresponder á sua integralidade”. Pretende, em síntese, que a circunstância da autora também beneficiar da medida, que foi introduzida para defesa dos consumidores e para restabelecer a confiança no mercado, deve reflectir-se no quantum da indemnização. Na conclusão 31 sintetiza a sua posição, nestes termos: “Por isso, constituindo o abate sanitário um sacrifício especial da recorrida, também esta por estar envolvida numa actividade de risco potencial, desenvolvida no seu interesse, deve suportar uma parte dos danos sofridos”

Estas questões foram colocadas no recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte, que, no acórdão recorrido, as apreciou nos termos seguintes:

“(…)

Finalmente, defende o recorrente, repescando alegação já feita a respeito da referida causa virtual, que o comportamento do sector de actividade na crise que levou à quebra do consumo dos produtos avícolas, bem como a actuação do Governo Português na recuperação desse sector, deveria ser tomado em consideração em ordem a uma redução equitativa da indemnização nos termos do artigo 494º do CC [segundo o qual quando a responsabilidade se fundar na mera culpa, poderá a indemnização ser fixada, equitativamente, em montante inferior ao que corresponderia soa danos causados, desde que o grau de culpabilidade do agente, a situação económica deste e do lesado e as demais circunstâncias do caso o justifiquem].

Como a jurisprudência tem entendido, resulta deste preceito, e, nomeadamente, dos requisitos da sua aplicabilidade [como a mera culpa e a equidade…], que apenas deverá funcionar quando, atento o volume dos danos em causa, a reparação total surgisse como claramente injusta em face da diminuta culpa do lesante e da disparidade de condições económicas das partes.

E cremos não ser este o caso dos autos.

Por um lado, a responsabilização do aqui lesante não resulta de culpa sua, nem grande nem pequena, mas antes de ter actuado em claro prejuízo de poucos, para benefício de muitos.

Por outro lado, e apesar de tudo, as condições económicas das partes não serão comparáveis.

Nem se diga que a medida provém de comportamento imputável ao sector de actividade em que a sociedade recorrida se insere, e se destina a restabelecer a confiança no mesmo, porque no nosso caso não resulta que os produtos avícolas estivessem contaminados, nem sequer foi feita qualquer análise. A motivação meramente preventiva só milita, pois, a favor da justiça de uma reparação integral. (…)”

O Tribunal aceitou a aplicabilidade do regime do art. 494º do CC, naquelas situações em que a reparação total do dano seja claramente injusta “em face da diminuta culpa do lesante e da disparidade de condições económicas das partes”. Entendeu, todavia, que ocaso dos autos não preenchia essa clamorosa injustiça, “porque no nosso caso não resulta que os produtos avícolas estivessem contaminados, nem sequer foi feita qualquer análise.”.

A argumentação do Estado embora sem referir concretamente a natureza jurídica das questões, em bom rigor, não se reconduz à anormalidade e especialidade do dano, mas sim, ao âmbito da obrigação de indemnizar. No fundo imputa à autora a prática de uma actividade de risco potencial que é beneficiada com o abate e, portanto, o acto lesivo também lhe traz benefícios.

O acórdão recorrido, como vimos na parte transcrita, refutou este aspecto da argumentação do Estado considerando que “a motivação meramente preventiva só milita a favor da justiça de uma reparação integral”, uma vez que não se provou que os produtos avícolas destruídos estivessem contaminados.

Concorda-se com o argumento do acórdão recorrido, na parte em que o mesmo afasta a limitação da responsabilidade do Estado por culpa do lesado (art. 570º do CC). Com efeito, o facto da autora ter uma exploração de risco, mas sem se ter provado que tinha aves contaminadas, não pode de modo algum determinar a sua comparticipação no dano.

Poderia ainda questionar-se em que medida os benefícios obtidos com o abate deveriam ser compensados com o dano. Mas dos factos dados como provados não resulta que a autora tenha tido benefícios com o abate das aves, pelo que também nesta questão o recurso não merece provimento.

Assim como se decidiu no acórdão recorrido não existem razões válidas para que o prejuízo sofrido pela autora não seja ressarcido na sua totalidade.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 28 de Fevereiro de 2012. – António Bento São Pedro (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – Jorge Manuel Lopes de Sousa (votei a decisão, mas entendo que não se coloca a questão da relevância da causa virtual, mas apenas o valor real dos frangos destruídos)