048084 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Anulado o acto de adjudicação em venda efectuada através de anúncio público, formulado pela Câmara, de que receberia propostas de aquisição de certo imóvel, e anulada a venda efectuada a um dos proponentes, a Câmara, em execução do julgado anulatório não fora obrigada a adjudicar a venda a qualquer outra proposta. II - A Câmara executa o julgado anulatório se, ponderando os interesses em presença, designadamente o interesse público que lhe compete prosseguir, tomar posição sobre a adjudicação e a venda, deliberando não aceitar qualquer outra proposta por razões de interesse público.

A... , com a demais identificação constante nos autos, interpôs, no TAC de Coimbra recurso contencioso de anulação da deliberação de 10.03.97, da Câmara Municipal de Vagos, pela qual decidiu não prosseguir com o concurso e consequentemente não adjudicar o parque de Campismo da Vagueira a nenhum dos candidatos. A sentença daquele Tribunal de 27.03.2001, considerando que “a decisão recorrida se não comporta dentro do que havia sido decidido pelo acórdão exequendo e, em especial, pelo acórdão que definitivamente, fixou os actos e operações em que devia consistir o cumprimento adequado daquele” deu provimento ao recurso e declarou nula a deliberação recorrida, nos termos do artº 133º , al. h) do CPA . É desta sentença que vem agora interposto, pela a Câmara Municipal de Vagos, o presente recurso jurisdicional, no qual, em alegações adrede apresentadas, formula as seguintes conclusões: A sentença recorrida do TAC de Coimbra, ao decidir que a ora recorrente, Câmara Municipal de Vagos, violou o caso julgado constante do acórdão do STA de 11/7/96 (doc. nº 1) pois devia proceder à adjudicação dos Parques de Campismo da Vagueira e das Merendas, e não deliberar pela não adjudicação, incorreu em erro de julgamento, porquanto: E, em primeiro lugar, é o próprio acórdão do STA de 11/7/96, que expressamente ressalva a possibilidade da recorrente não adjudicar, desde que razões de interesse público a isso não obstarem, como é o caso. Em segundo lugar, como é jurisprudência e doutrina pacificas, tal como ficou exposto nos nºs 5 a 11, os Tribunais Administrativos não podem impor à Administração que adjudique os bens num concurso público. Em 3º. lugar, o acórdão do STA de 11/7/96 não pretendeu decidir a questão da adjudicação ou não dos Parques de Campismo e das Merendas, mas tão só fixar os actos e operações, em que deveria consistir a execução do acórdão do STA de 23/6/94 (doc. nº 2), caso a Câmara deliberasse o prosseguimento do concurso se razões de interesse público a isso não obstassem. Tais actos deviam consistir em a CMV deliberar adjudicar (cfr. parte final de tal aresto). Isto é, prosseguindo o concurso, se a recorrente assim deliberasse, por não existirem razões que tal o impedissem, devia então analisar todas as propostas em conformidade com "o Regulamento do concurso” Deliberação da CMV de 27/9/91 (doc. nº 3) - na interpretação constante do acórdão do STA de 23/6/94, em que o destino a dar ao Parque das Merendas devia ser considerado como 3ª condição autónoma das primeiras, e não mera condição de desempate, ficando, mesmo assim, salvaguardada a hipótese, de não adjudicar. Acresce que o acórdão do STA de 11/7/96, no condicionalismo transcrito, (em que se ressalva expressamente a possibilidade da CMV não adjudicar), ao decidir que os actos em que deveria consistir a execução do aresto do STA de 23/6/94, se traduziam em a recorrente "Deliberar sobre a adjudicação” - cfr. a parte final de tal acórdão - contém também em si implícita a possibilidade de não adjudicar, pois deliberar não adjudicar é também uma forma de deliberar sobre a adjudicação. Perante, pois, o teor da decisão do acórdão do STA de 11/7/96, em que, repete-se, se admite expressamente a possibilidade da CMV não adjudicar, a referida Câmara deliberou não adjudicar- cfr. deliberação transcrita no ponto 36 e constante do doc. nº 5. Em tal deliberação invocam-se razões várias de interesse publico para não adjudicar como sejam a ilegalidade do referido concurso por não observar a forma legal; por a deliberação de 27/9/91 - “regulamento do concurso” - permitir arbitrariedades à Câmara no momento da escolha das propostas; por tal “regulamento” ser insuficiente quanto aos critérios de adjudicação, tudo como se salienta no acórdão do STA de 23/6/94; por a Câmara pretender alienar os Parques em conformidade com os princípios da legalidade, da justiça e da imparcialidade, consagrados no art. 266º da CRP; por não querer ser identificada como continuadora de tal concurso cujas irregularidades, e muitas outras, são objecto de processo crime que corre termos no tribunal da comarca de Vagos, com o nº 326/00, em razão do qual o então presidente da Câmara e alguns vereadores estiveram vários meses presos preventivamente, estando prevista a continuação do julgamento para o corrente mês de Maio, após sessões durante uma semana, e que envolveu a perda dos respectivos mandatos, por irregularidades graves, conforme sentença do TAC de Coimbra; por o actual executivo da CMV considerar que a defesa dos interesses do Município passa por um concurso público a nível nacional ou até internacional, em conformidade com as normas legais; por ainda hoje não se verificar a desafectação do Parque das Merendas do regime florestal, o que inviabiliza a sua adjudicação e ainda por outras razões ali expostas. Contudo, a sentença recorrida, tomando a nuvem por Juno, decidiu que a CMV, ao não prosseguir com o concurso e ao deliberar não adjudicar violou o caso julgado do acórdão do STA de 11/7/96 não atentando que tal aresto não teve em vista impor a adjudicação mas tão só fixar os actos em que deveria consistir o julga o anulatório da adjudicação no caso de a recorrente deliberar adjudicar, assim como não atentou que esse mesmo aresto ressalvou expressamente a possibilidade de não adjudicação desde que razões de interesse público a isso não obstassem, como é o caso; Igualmente a sentença recorrida nem sequer atentou nos termos da deliberação de 10/3/97 (doc. nº 5) e nas razões constantes da mesma, nem que os tribunais não podiam imporá a adjudicação num concurso contra a vontade da Administração, desde que razões de interesse público reclamassem a sua não adjudicação. Dai que a sentença recorrida ao concluir que a recorrente violou o caso julgado por não ter adjudicado os Parques cometeu erro de julgamento. Contra-alegou a ora recorrida A... formulando, por sua vez, as seguintes conclusões: A ora Recorrente não executou os actos fixados no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12 de Julho de 1996, designadamente, ”deliberar sobre a adjudicação da venda do Parque de Campismo da Vagueira e 15 ha de terreno que lhe são adjacentes, de acordo com as regras fixadas na deliberação de 27/9/91, no sentido explicitado no ponto “3.4” deste Acórdão.” ; Uma vez que esse Acórdão já transitou em julgado, não se compreende como pode a CMV pretender atacar o seu conteúdo, facto também reconhecido. e muito bem, pelo Meritíssimo Juiz a quo; Desde logo, porque a possibilidade de haver uma causa legítima de inexecução foi afastada pela decisão do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra de 2 de Fevereiro de 1995, já transitada em julgado. É, pois, incompreensível que a ora Recorrente pretenda subverter o recurso contencioso, tentando torná-lo numa declaração de existência de causa legítima de inexecução da decisão de inexistência de causa legítima de inexecução. São assim descabidos os argumentos que ora Recorrente invoca nos nºs 36 a 42 das suas alegações, sendo igualmente absurdo pretender-se com eles justificar a não execução do douto Acórdão deste Supremo proferido em processo de execução de sentença. Podendo mesmo a sua actuação ainda ser enquadrada na alínea a) do n.º 1 do artigo 348.º do Código Penal , no que respeita à verificação dos pressupostos de que depende a condenação por crime de desobediência. Pelo exposto, improcedem, totalmente, as conclusões das alegações de recurso apresentadas pelo recorrente. O Ex.mo Magistrado do Ministério público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso não merece provimento. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: A sentença recorrida assentou sobre os seguintes factos que se consideram provados: 1 . Em 29/7/85, a recorrente e recorrida Câmara Municipal de Vagos (CMV) celebraram o contrato de concessão e exploração do Parque de Campismo da Vagueira. com prazo de 10 anos, podendo a CMV usar do direito de resgate a partir do 8º Ano de exploração, mediante aviso prévio, com um ano de antecedência – documento de fls. 25 a 35 dos autos. 2. Por deliberação de 27/9/91 da CMV foi decidido proceder à venda do Parque de Campismo da Vagueira e 15 ha de terreno adjacente, o qual deve ser afectado ao uso público sem outras restrições que não as determinadas pelas necessidades de manutenção. defesa e asseio do Parque. sem necessidade de concurso público e aí fixando as regras de selecção, com o preço base fixado em 240.000.000$00 - documento de fls. 36 e 37 dos autos. 3 . Em reunião de 25/10/91, a CMV após análise das propostas e parecer técnico decidiu-se pela adjudicação ao candidato José Arlindo Alves Abreu, pelo preço de 300.000.000$00, sendo que a proposta deste referia que nos 15 ha seria efectivada:. uma zona de moradias unifamiliares em banda e o parque de Merendas em funcionamento seria executado noutra área disponível a fornecer pela CMV. Em 25/12/93, a CMV vendeu por escritura pública o Parque pelo preço de 250.000.000$00. sendo o Parque das Merendas objecto de posterior contrato, pelo preço de 50.000.000$00 - documento de fls. 55 a 61 dos autos, prescindindo aí do Parque das Merendas naquele mesmo terreno. Das deliberações de 27/9/91 e 25/10/91 interpôs a recorrente recurso contencioso neste TAC – RCA nº- 291/91 -, tendo sido proferida decisão que rejeitou o recurso quanto à decisão de 27/9/91 (em sede de saneador) e proferida sentença anulatória da decisão de 25/10/91, com fundamento na violação dos princípios da boa fé e da confiança - documento de fls. 68 a 95 dos autos. Interposto recurso jurisdicional da sentença pela CMV, veio o STA a negar-lhe provimento, mantendo a aquela decisão da 1ª-. Instância - documento de fls. 98 a 111 dos autos – mas com diversa fundamentação, como nele se exarou, ou seja, ilegalidade do concurso, por omissão das formalidades previstas nos arts. 59º- e segs. do Dec. Lei nº-. 235/86, de 18/8. Perante o incumprimento do acórdão do STA pela CMV, a recorrente requereu a declaração de inexistência de causa legitima de inexecução, o que veio a ser sentenciado em 2/2/95 e ainda decidida a nulidade da escritura referida no ponto 4 supra, por ser acto consequente de um acto anulado - documento de fls. 113 a 117 dos autos. Por sentença de 3/3/95, o TAC de Coimbra fixou os actos de execução em que se traduziria o acórdão referido em 6 (aliás, os sugeridos pela CMV), ou seja: 1º-. Deliberação da CMV a autorizar através de concurso público ou concurso limitado a venda dos Parques de Campismo da Vagueira e das Merendas, em conformidade com as regras referidas no Acórdão do STA. no prazo de um mês a contar do trânsito em julgado desta decisão; 2º-. Abertura do respectivo concurso, por parte da CMV, no prazo de três meses, após a deliberação supra referida: e, 3º-. Deliberação da CMV, no prazo de 15 dias, após o termo do prazo de recepção das propostas, a autorizar a adjudicação ao vencedor do concurso. Quanto a um eventual direito indemnizatório, foi feita a remissão para a pertinente acção de responsabilidade civil, nos termos do artº. 10º. do Dec. Lei nº- 256-A/77, de 17/6 – cfr. fls. 123 dos autos. - documento de fls. 119 a 124 dos autos. 9. Por douto Acórdão de 11/7/96, o STA concedeu, parcialmente, provimento ao recurso jurisdicional, interposto pela recorrente da decisão dita em 8 e fixou, como actos de execução a praticar pela CMV, no prazo de 30 dias, contados do trânsito do mesmo acórdão, o seguinte “deliberar sobre a adjudicação da venda do Parque de Campismo da Vageira e 15 ha de terreno que lhe são adjacentes, de acordo com as regras fixadas na deliberação de 2709/91, no sentido explicitado no ponto 3.4 deste acórdão - documento de fls. 127 a 152 dos autos. 10. Em 14 /10/96, a CMV deliberou: - não prosseguir com o processo de concurso; - não adjudicar a qualquer um dos candidatos os Parques; e, - notificar os recorrentes desta deliberação - documento de fls. 154 a 157 dos autos. 11. Interposto recurso contencioso desta decisão – RCA Nº- 77/97 -, veio a CMV a revogar aquela decisão – cfr. fls. l58 - (de 14/10/96), sendo o recurso julgado extinto. 12. Desta decisão veio a recorrente a recorrer jurisdicionalmente, encontrando-se ainda pendente no STA. 13. Por deliberação de 10/3/97, a CMV decidiu, por unanimidade, não prosseguir com tal "concurso" e, consequentemente não autorizar a adjudicação do Parque de Campismo da Vagueira - documento de fls. 159 a 161 dos autos – [deliberação ora recorrida ]. O direito: No caso em apreço, o que está em causa é verificar a conformidade da deliberação camarária impugnada, de 10.03.97, com o acórdão deste Supremo Tribunal de 11 de Julho de 1996, no qual, se fixa, “nos termos do artº 9º do DL 256-A/77 , de 17.06, como acto de execução a praticar pela recorrida...” : “Deliberar sobre a adjudicação da venda do Parque de Campismo da Vagueira e 15 hectares de terreno que lhe são adjacentes, de acordo com as regras fixadas na deliberação de 27.09.91, no sentido explicitado no ponto 3.4 deste acórdão”, nomeadamente “procedendo à reconstituição da situação actual hipotética que existiria se não fosse a prática do acto objecto da decisão anulatória actuando, em especial, ao nível das consequências eventualmente produzidas pelo acto anulado”. Para assim decidir, pondera-se no acórdão recorrido que, “afectando a decisão anulatória apenas o acto final do procedimento (o acto de adjudicação veiculado na deliberação de 25.10.91) a questão terá em principio de ser retomada pela CMV no quadro do procedimento anteriormente desenvolvido, desde que razões de interesse público a isso não obstem válida e legalmente”. É sabido que a execução da sentença anulatória do acto administrativo, como tem sido repetidas vezes afirmado por este Supremo Tribunal, consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação- dos actos e operações materiais necessários è reintegração da ordem jurídica violada, de modo a estabelecer a situação do interessado à data do acto ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o acto não tiver sido praticado. Esta actividade executória impõe-se pelo facto de o acto anulado desaparecer da ordem jurídica, tudo se passando como se nunca tivesse existido (linguagem do Ac. do tribunal Pleno de 25 de Fevereiro de 1986, in Acórdãos Doutrinais, nº 293, p. 628). Tendo sido declarada a inexistência de causa legítima de inexecução, a questão, como se diz no acórdão de 11.07.96, terá, em princípio, que ser retomada no quadro do procedimento anteriormente desenvolvido desde de que razões de interesse público a isso não obstem válida e legalmente. Desde já cumpre esclarecer que estas razões de interesse público que possam obstar a uma nova adjudicação no desenvolvimento do procedimento no âmbito do qual foi anulado o anterior acto de adjudicação, não podem confundir-se com as razões de interesse público que pudessem servir de fundamento à declaração de existência de causa legítima de inexecução, uma vez que aquelas razões a que o acórdão faz referência já se colocam no plano da execução em curso, de que já resultou a anulação do acto impugnado e a destruição dos seus efeitos típicos, e não no plano da não execução. Assim, conforme o acórdão que fixou os actos e operações em que deve consistir a execução, a Administração deve retomar o procedimento a partir do momento imediatamente anterior ao acto anulado, ficando nessa situação com o mesmo leque de opções poderes e obrigações que são inerentes à sua qualidade de proponente no procedimento, isto é, no caso, à sua condição de dono e possuidor dos bens que, por deliberação de 27.09.91, formulou o propósito de alienar com dispensa de concurso público . A sentença do Tribunal Administrativo de Coimbra, de 15.09.92 (As. 63 e segs. dos autos), transitada em julgado por não impugnada, rejeitou o recurso interposto daquela deliberação de 27.09.91, por falta de definitividade material, com o fundamento de que tal deliberação, enquanto constitui uma “decisão de colocar o terreno à venda, é um acto preparatório da alienação. Abre um processo que pode não culminar com a alienação, pelo que nenhuma razão ou vantagem de ordem prática se vê para permitir recurso contencioso de tal acto”. Ora, anulada a deliberação de 25 de Outubro de 1991, em se que decidiu adjudicar e proceder à venda dos terrenos face à proposta apresentada por ..., e destruídos, em execução de tal julgado, os actos consequentes através dos quais tal venda se concretizou, o único acto relativo ao procedimento que resta é a tal deliberação de 27.09.91, que, por sua natureza e como ficou definido na sentença do TAC de Coimbra, de 15.09.92, transitada em julgado, é um mero acto preparatório da alienação, abrindo um processo que pode não culminar com a alienação. Com efeito, tendo sido dispensado o concurso público para venda dos terrenos em causa, a Câmara Municipal de Vagos formulou ao público um convite para contratar, anunciando que aceitaria propostas que seriam apreciadas em função do seu mérito, observadas certas condições expressas no anúncio, ficando com a liberdade de contratar ou não, como é da natureza deste tipo de procedimentos. Este entendimento que foi afirmado, no âmbito do recurso contencioso de anulação interposto pela ora recorrida, na referida sentença do TAC de Coimbra transitada em julgado de 15.09.92, é também o que a Doutrina especializada consagra e tem sido repetidas vezes afirmada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, como vem afirmado pelo recorrente (cfr., entre outros, o Ac. do Pleno de 14.05.97, rec. 30199, e os Acs. da Secção de 19.12.2000, rec. 31791} e tem sobretudo aplicação quando, como é o caso, não havendo concurso público (pelo menos no sentido juridico-formal do conceito, em função dos termos em que a lei o previa e regulamentava), a Administração se coloca claramente numa posição em que “não é proponente, limitou-se a anunciar que receberia propostas, as quais aceitará ou não consoante lhe convenha” (Cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., p. 604 e Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Almedina, Coimbra, 1987, pág. 698). Pois bem, é nestes termos, tendo também necessariamente em conta a sentença do TAC de Coimbra de 15.09.92, aliás referida pela recorrente, que tem que ser entendida a decisão do acórdão deste supremo Tribunal de 11 de Julho de 1996 que fixa, como acto de execução a praticar pela recorrida “deliberar sobre a adjudicação da venda do Parque de Campismo da Vagueira e 15ha de terreno que lhe são adjacentes, de acordo com as regras fixadas na deliberação de 27.09.91, no sentido explicitado no ponto 3.4” do referido acórdão. Neste ponto (“3.4”) diz-se no acórdão cujo cumprimento está em apreciação que “a questão terá, em princípio que ser retomada pela CMV no quadro do procedimento anteriormente desenvolvido, desde que razões de interesse público a isso não obstem válida e legalmente”. Ora, como acima se disse, no quadro daquele procedimento, anulado o acto administrativo em que se decidira adjudicar a venda a um dos proponentes, a CMV fica na situação em que a deliberação de 27.09.91 a coloca face às propostas recebidas, sendo que dessa deliberação não decorre, como se diz na sentença transitada em julgado do TAC de Coimbra de 15.09.92 e como acima se explicita, qualquer obrigação para aquele autarquia de contratar, ou de aceitar a proposta de qualquer dos concorrentes, não decorrendo também do facto de ter aceitado uma das propostas (aceitação que se traduziu na adjudicação anulada) que tenha agora que aceitar outra proposta diferente. Isto é, da deliberação de 27.09.91 e das “regras nela fixadas”, não decorre, para as pessoas que apresentaram propostas, o direito a que a sua proposta venha a ser aceite e o consequente direito à adjudicação da venda, nem para a CMV a obrigação de aceitar qualquer daquelas propostas e de adjudicar a venda. Cumprindo à Administração a realização do interesse público que visa prosseguir através do conjunto de poderes que lhe são conferidos pela lei, não pode a CMV deixar de ter presente esse interesse público e de se determinar apenas em função dele no momento em que deva deliberar sobre a adjudicação da venda dos terrenos em causa. É isto, aliás o que se diz no acórdão de 11.07.96, ora em apreciação. A Câmara Municipal de Vagos, em cumprimento daquele acórdão de 11.07.96, é, pois, obrigada a deliberar sobre a adjudicação, definindo com essa deliberação a sua posição relativamente ao procedimento iniciado com a deliberação de 27.09.91. Mas não é obrigada a adjudicar, devendo, como fez, determinar-se em função do interesse público (no caso o interesse público municipal, no âmbito da sua competência e poderes de acção) que lhe compete realizar e prosseguir. Assim, com a deliberação recorrida de 10 de Março de 1997 a CMV cumpre cabalmente a injunção daquele acórdão de 11.07.96 quando decide não proceder à adjudicação dos terrenos em causa - Parque de Campismo da Vagueira - com o fundamento de que a adjudicação, naqueles termos, não satisfaz os interesses, sem dúvida públicos, do município de Vagos cuja defesa recebeu mandato para defender, prosseguir e realizar, dando, desse modo, cabal execução ao acórdão exequendo de 23.06.94. Procedem, pois, nos termos expostos, as alegações da recorrente Câmara Municipal de Vagos e respectivas conclusões, pelo que acordam em conceder provimento ao recurso e consequentemente revogar a sentença recorrida e negar provimento ao recurso contencioso interposto pela ora recorrida A...- ... - da deliberação da CMV de 10.03.97. Custas pela recorrida A ... na 1ª instância e neste Supremo Tribunal que se fixam do seguinte modo: Na 1ª instância: 250 Euros de taxa de justiça com 50% de Procuradoria. Neste STA: 400 Euros de taxa de justiça com 50% de Procuradoria. Lisboa, 14 de Fevereiro de 2002 Adelino Lopes – Relator – Américo Pires Esteves – Diogo Fernandes.