0793/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Não sendo a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa um instituto público mas antes uma pessoa colectiva de direito privado e utilidade pública administrativa, quer antes da vigência do DL 519-G2/79, de 29-12, quer após a revogação deste pelo DL 119/83, de 25-02, está a mesma isenta da tarifa de conservação de esgotos no âmbito do art.º 13, al. a), do DL 40397, 24NOV55, e art.º 34 do mesmo DL.

Acordam, em conferência, na 2ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A Santa da Misericórdia de Lisboa recorre da sentença que, no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, 3º Juízo, 2ª Secção, julgou improcedente a impugnação do acto tributário da liquidação da taxa de conservação de esgotos, referente ao ano 2000.

Alegou formulando as seguintes conclusões:

a) A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa é, nos termos dos seus Estatutos, aprovados pelo Dec-Lei nº 322/91, de 26 de Agosto, uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa.

b) De acordo com o artº 30º destes Estatutos, "mantêm-se, a favor da Misericórdia de Lisboa, todas as isenções que lhe foram conferidas por lei".

c) Entre as disposições consubstanciadoras de benefícios fiscais, a favor da Misericórdia de Lisboa, destaca-se o artº 13º do Dec-Lei nº 40397, de 24 de Novembro de 1955, que estabelece gozar a Misericórdia de Lisboa de isenção de "impostos, contribuições, taxas ou licenças do Estado ou corpos administrativos, sejam de que natureza forem".

d) Já antes da entrada em vigor dos referidos Estatutos, a Misericórdia de Lisboa, segundo a doutrina e jurisprudência correntes, tinha a natureza jurídica de pessoa colectiva de utilidade pública administrativa.

e) Como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, não se encontra abrangida pelo artº 27º, nº 2, da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, quer porque tal disposição é bem clara na referência ao Estado, seus institutos e outros organismos autónomos personalizados, quer porque, dada a natureza da norma relativa a matéria fiscal, não permite interpretações extensivas, recurso à analogia ou quaisquer interpretações alargadas por recurso a elementos extra-literais.

f) Não sendo a ora recorrente abrangida pelo citado artº 27º da Lei nº 1/87, é de concluir que se mantêm em vigor as normas contidas no artº 34º dos Estatutos aprovados pelo Dec-Lei nº 322/91 e artº 13º, al. a) do Dec-Lei nº 40397.

g) Consequentemente, a Misericórdia de Lisboa encontra-se isenta do pagamento das denominadas "tarifas de conservação de esgotos".

h) Decidindo em sentido contrário, a sentença recorrida violou o disposto no artº 34º dos Estatutos aprovados pelo Dec-Lei nº 322/91 e artº 13º, al. a) do Dec-Lei nº 40397.

Apresentou a recorrida Câmara Municipal de Sintra alegações nas quais formulou as seguintes conclusões:

1- Bem andou a sentença proferida pelo Tribunal Tributário de 1.ª Instância, de 4 de Fevereiro de 2002, a qual julgou improcedente a impugnação da liquidação da tarifa de conservação de esgotos deduzida pela Santa Casa da Misericórdia, aqui recorrente, e por isso deve ser mantida.

2- A recorrente não está isenta do pagamento da tarifa de conservação de esgotos.

3- A Misericórdia integra-se dentro dos instituto públicos, na espécie de estabelecimentos públicos, de carácter cultural e social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que dela careçam, não tem carácter privado.

4- Distinguem-se das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa onde se encaixam p. ex. as associações de bombeiros voluntários.

5- A Misericórdia está abrangida pelo disposto no art.º 27.º n.º 2 da Lei 1/87 das Finanças Locais (cfr. Art.º 33.º da Lei 42/98).

6- O campo de aplicação das previsões constantes dos art.º 27.º e 33.º é mais ampla do que a que aí consta, porquanto pretende-se estabelecer que em virtude dos serviços prestados certas e determinadas prestações devidas às autarquias não são susceptíveis de isenções.

7- Ainda que goze da isenção de impostos, emolumentos, taxas e encargos de mais valias devidas ao Município, exceptuam-se dessa isenção a tarifa de conservação e tratamento de esgotos (art.º 33.º 1 da lei 42/98 de 06/08 com referência ao art.º 19.º alínea l) do mesmo diploma).

8- A tarifa não possui natureza tributária e não é subsumível à noção de taxa.

9- A tarifa é uma receita de direito privado, com carácter civil e resultante do pagamento de um serviço público pela actividade de serviços indispensáveis à colectividade.

10- O serviço prestado não vê o seu valor regulado pelas leis do mercado, de oferta e procura, mas por imposições de princípios de direito público que obrigam o Estado a praticar preços inferiores aos que os particulares praticariam se tivessem a seu cargo a exploração desses serviços.

11- A preocupação na fixação do preço é apenas a de cobrir os encargos previsíveis de exploração e administração acrescidos do montante necessário à reintegração do equipamento.

12- A reforçar a tese de que a tarifa e taxa são duas figuras distintas temos a própria lei ao prever regimes diferentes no que respeita à competência para a sua fixação e para o regime de isenções.

13- A competência para a fixação das tarifas pela prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados, no âmbito do abastecimento da água, recolha, depósito e tratamento de lixos, ligação, conservação e tratamento de esgotos e transportes colectivos de pessoas e mercadorias pertence à Câmara Municipal (art.º 64.º 1. j) da Lei 169/99 de 18/09) e a competência para a fixação das taxas pertence à Assembleia Municipal (art.º 53.º 2. e) do mesmo diploma).

14- No que toca a isenções a Lei das Finanças Locais no seu art.º 33.º isenta o Estado e suas instituições e organismos autónomos personalizados do pagamento das taxas devidas às autarquias locais, e o n.º 2 de tal preceito determina que as tarifas se exceptuam daquelas isenções.

15- A Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, aqui recorrente, apenas goza da isenção de "impostos, contribuições, taxas ou licenças do Estado ou dos seus corpos administrativos, sejam de que natureza forem", nos termos do disposto no art.º 4.º do D.L. 322/91 de 26/08 e art.º 13.º do D.L. 40397 de 24/11/1955.

16- Os Estatutos apenas a isentam do pagamento de prestações de natureza tributária pelo que não está isenta do pagamento da tarifa de conservação de esgotos que não tem natureza tributária representando sim uma receita patrimonial.

O EMMP entende que o recurso merece provimento pois que a secção vem entendendo que a chamada tarifa de conservação de esgotos é uma verdadeira taxa nesse sentido se tendo já pronunciado o Tribunal Constitucional e o Conselho Consultivo da PGR nada justificando que se altere esta orientação pelo que nos termos do artº 34º dos estatutos da recorrente, aprovados pelo DL 322/91, de 26-8, e 13º do DL 40.397, de 24-11-1955, a recorrente está isenta da chamada tarifa em causa.

2. A decisão recorrida fixou o seguinte quadro factual:

Pela factura 83710, de 23JAN2001, os Serviços Municipalizados de Água e Saneamento do Município de Sintra liquidaram à impugnante 'tarifa de conservação de esgotos', referente aos prédios nela identificados, do ano de 2000, no montante global de 8.293$00.

3. A sentença recorrida julgou a impugnação improcedente sustentando, em síntese, que apesar de o artº 13, al. a), do DL 40397, 24NOV55, estabelecer que a Misericórdia de Lisboa goza de isenção de impostos, contribuições, taxas ou licenças do Estado ou corpos administrativos, seja de que natureza forem e de o artº 34 dos seus Estatutos, aprovados pelo DL 322/91, 26AGO, acrescentar que se mantêm a favor dela todas as isenções que lhe foram concedidas por lei, concluiu que se encontram revogados tais preceitos normativos no que respeita à denominada taxa de conservação de esgotos.

Segundo a sentença recorrida o regime das Finanças Locais, no que respeita a isenções relativas às receitas típicas das autarquias tem tido uma evolução no sentido da restrição dessas mesmas isenções uma vez que depois de, no DL 98/84, 29MAR, se estabelecer no art.º 29 que o Estado e seus institutos e organismos autónomos personalizados estão isentos do pagamento de todas as taxas devidas às autarquias locais (deixando em aberto a questão de saber se tal isenção abrangia também os tributos referidos na al. e) do n.º 1 do seu art.º 3º - designados como tarifas), veio a Lei 1/87, 6JAN, estabelecer que relativamente a esses específicos tributos (agora referidos no art.º 12) não ocorria qualquer isenção, situação que se manteve na Lei 42/98, 6AGO, e até se alargou a alguns casos específicos de contribuição autárquica, conforme resulta do art.º 33, n.º 2.

Como à data da entrada em vigor da Lei 1/87 a Misericórdia de Lisboa tinha a natureza de instituto público, cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 1ª Edição, p. 325, posição reafirmada na 2.ª edição, p. 352, foi abrangida pelo disposto no art.º 27, n.º 2, da referida Lei, ficando revogada a isenção relativamente às tarifas e preços de serviços referidos no art.º 12, designadamente no que concerne à ligação, conservação e tratamento de esgotos. Por isso quando, com o DL 322/91, perdeu aquela natureza, passando a ser pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, as isenções que lhe foram conferidas por lei já não abrangiam aqueles tributos, pelo que apenas se mantiveram as isenções vigentes.

Refere, ainda, a sentença em apreciação que independentemente destas considerações a regulamentação constante dos citados artigos 27 e 33 das Leis de Finanças Locais têm um campo de aplicação mais amplo do que apenas o Estado e seus institutos públicos e organismos autónomos personalizados pois que deles se extrai uma norma de sentido mais geral que estabelece que certas e determinadas prestações devidas às autarquias locais em razão dos serviços por elas prestadas, e que a lei expressamente enuncia, não são susceptíveis de isenções - pelo menos pessoais - , nem sequer do Estado, sendo, por isso, tais normas revogatórias das normas com esse entendimento incompatíveis, pelo que, também por esta via deveria considerar-se revogada a isenção que a impugnante invoca.

A questão que se controverte no presente recurso prende-se com determinar se está a impugnante isenta da referida tarifa de ligação de esgotos.

A resposta a esta questão exige que se averigue qual a natureza jurídica da impugnante e se a mesma é um instituto público como entendeu a sentença recorrida ou antes uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa como sustenta a recorrente.

E no sentido de que a recorrente Santa Casa da Misericórdia de Lisboa era um instituto público, regido por legislação especial pronunciou-se o Conselho Consultivo da PGR, Proc. N º 17/82DR IIª S, n.º 2 de 4-1-1983 o que era expressamente afirmado pelo art.º 61º 1 do DL 519-G2/79, de 29-12.

Contudo este preceito normativo foi revogado pelo DL 119/83, de 25-2, pelo que, em novo parecer, entendeu o referido Conselho Consultivo, DR, II ª S, n º 182, de 9-8-1983, atendendo, ainda ao art. º 2º deste último diploma legal, que a recorrente devia ser qualificada não como instituto público mas como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa.

Como se escreveu no referido parecer da PGR, Cfr. citado DR de 9-8-93, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, sendo uma instituição que, na área da cidade de Lisboa, prossegue fins de assistência e de beneficência com fidelidade ao «espírito tradicional da prática da caridade cristã», que, aliás, presidiu à sua fundação, em 1498, por um grupo de cristãos que a instituíram como irmandade ou confraria, não é um instituto público mas uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, como as demais misericórdias do País, sem embargo de estar sujeita ao regime de forte tutela e intervenção do Estado previsto no Decreto-Lei n.º 40 397, de 24 de Novembro de 1955.

Ainda segundo o mesmo parecer a Misericórdia de Lisboa não goza de uma personalidade de direito público, e se é certo que o Decreto--Lei n.º 40 397 – diploma que promulgou a sua nova reorganização e obedeceu, conforme o seu preâmbulo, «ao propósito de valorizar a instituição», colocando-a no lugar que lhe compete na hierarquia da assistência em razão do âmbito e da complexidade das suas funções – assegura uma larga ingerência do Estado na sua gestão, ela mostra-se justificada pela amplitude da acção desenvolvida pela Misericórdia, que, não obstante o seu âmbito local, se projecta em todo o País pelas funções de coordenação que nela foram delegadas em matéria de assistência e pela concessão da exploração da lotaria e das apostas mútuas desportivas.

Ainda segundo o mesmo parecer foi esta a orientação deste Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão de 15 de Abril de 1946, o qual afirmou que «apesar de ter um regime jurídico especial entre as “suas pares” do resto do País, nunca deixou de ser uma associação de beneficência ou humanitária» pois que a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa seria uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, cuja personalidade jurídica não se confunde com a personalidade do Estado, nem o seu património se confunde com o património deste.

Resta, por isso, concluir que a recorrente tinha a natureza jurídica de pessoa colectiva de direito privado e utilidade pública administrativa e passou a ter a natureza jurídica de pessoa colectiva de direito público (instituto público) no período de vigência do DL 519-G2/79, de 29-12, até à sua revogação pelo DL 119/83, de 25-02, passando a partir deste a assumir aquela natureza.

Estabelece o mencionado artº 13, al. a), do DL 40397, 24NOV55, que a Misericórdia de Lisboa goza de isenção de impostos, contribuições, taxas ou licenças do Estado ou corpos administrativos, seja de que natureza forem.

Nesta perspectiva se entende o art.º 1º do DL 322/91, 26AGO, ao estabelecer que a recorrente é uma pessoa colectiva de utilidade pública administrativa acrescentando o artº 34 do mesmo DL que se mantêm a seu favor todas as isenções que lhe foram concedidas por lei.

Por isso a questão controvertiva consiste em saber se a recorrente mantém a isenção da tarifa de conservação de esgotos ao abrigo daquele art.º 13, al. a), do DL 40397, 24NOV55, tal como defende a recorrente ou se aquela isenção foi revogada como é defendido pela sentença em apreciação.

Independentemente da natureza jurídica da denominada tarifa de conservação de esgotos torna-se irrelevante, na situação concreta dos presentes autos, determinar se estamos perante uma tarifa ou taxa pois que merecerá o mesmo tratamento jurídico quer se trate de uma ou outra realidade já que a mencionada isenção de impostos, contribuições, taxas ou licenças do Estado ou corpos administrativos, seja de que natureza forem sempre englobará, como se escreveu na sentença recorrida, a quantia liquidada e em apreciação nos presentes autos ainda que a mesma fosse de qualificar como tarifa.

É certo que, conforme na sentença em apreciação se escreveu, o regime das Finanças Locais, no que respeita a isenções relativas às receitas típicas das autarquias tem tido uma evolução no sentido da restrição dessas mesmas isenções uma vez que depois de, no art.º 29º de no DL 98/84, 29MAR, se estabelecer que o Estado e seus institutos e organismos autónomos personalizados estão isentos do pagamento de todas as taxas devidas às autarquias locais veio a Lei 1/87, 6JAN, estabelecer que relativamente a esses tributos, agora identificados no art.º 12, não ocorria qualquer isenção, situação que a Lei 42/98, 6AGO, manteve e até alargou a alguns casos de contribuição autárquica, cfr. art.º 33, nº 2.

Contudo quando entrou em vigor esta Lei 1/87 e contrariamente ao afirmado na sentença recorrida tinha a recorrente não a natureza de instituto público mas a de pessoa colectiva de direito privado e utilidade pública administrativa pelo que não ficou abrangida pela revogação das indicadas isenções.

Não deixa de se estranhar que esta última lei tenha revogado tal isenção quanto ao Estado e seus institutos e organismos autónomos personalizados e não a tenha revogado quanto à recorrente como pessoa colectiva de direito privado e utilidade pública administrativa.

Contudo parece não poder ser outra a interpretação dos preceitos normativos anteriormente mencionados.

Assim e contrariamente ao entendimento da sentença recorrida quando afirma que à data da entrada em vigor daquela Lei 1/87 a Misericórdia de Lisboa tinha a natureza de instituto público temos de concluir que não tem esta natureza a recorrente pelo que não ficou abrangida pelo disposto no artº 27, nº 2, da referida Lei 1/87 pelo que não foi revogada, no que respeita à recorrente, a isenção referente às tarifas e preços de serviços referidos no artº 12, designadamente no que respeita à ligação, conservação e tratamento de esgotos.

Nem releva a argumentação da sentença recorrida de que a regulamentação constante dos citados artigos 27 º da Lei 1/87 e 33 º da Lei 42/98 (Leis de Finanças Locais) têm a virtualidade de ter um campo de aplicação mais amplo do que apenas o Estado e seus institutos públicos e organismos autónomos personalizados já que deles se extrairia uma norma de sentido mais geral, estabelecendo que certas e determinadas prestações devidas às autarquias locais em razão dos serviços por elas prestadas, e que a lei expressamente enuncia, não seriam susceptíveis de isenções, pelo menos pessoais, nem sequer do Estado, sendo tais normas revogatórias das normas com esse entendimento incompatíveis, pelo que, também por esta via deveria considerar-se revogada a isenção que a impugnante questiona nos presentes autos.

Com efeito estabelecendo certa norma determinada isenção e não se mostrando a mesma revogada é de concluir que a mesma se mantém a favor da recorrente ainda que tal isenção tenha sido revogada quanto Estado, seus institutos públicos e organismos autónomos personalizados.

Do exposto resulta que merece provimento o presente recurso.

4. Termos em que se acorda em conceder provimento ao presente recurso, em revogar a sentença recorrida e conceder provimento à impugnação, anulando a liquidação impugnada

Sem custas.

Lisboa, 9 de Outubro de 2002.

António Pimpão – Relator – Mendes Pimentel – Vítor Meira