047678 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O escopo do recurso por oposição de acórdãos não é o de uniformizar a jurisprudência sobre a interpretação das normas legais em si mesmas, mas antes o de harmonizar as decisões proferidas em casos concretos similares polarizadas no binómio facto-norma.

II- Perante a questão fundamental de direito que consiste em saber se o início do cômputo do prazo para exercer o direito de reversão exige o efectivo conhecimento, pelo interessado, do facto gerador desse direito, ou se, pelo contrário, tal conhecimento é dispensável, não se verifica a requerida oposição no caso seguinte:

III- No acórdão recorrido, o facto que originara o alegado direito de reversão fora uma conduta puramente omissiva da Administração por período superior a dois anos, tendo o aresto decidido que, nestas circunstâncias, não era exigível que a entidade pública abandonasse o seu non facere para dele, e das suas consequências jurídicas, informar o expropriado.

IV. Enquanto que no acórdão fundamento, que afirmou a necessidade de notificação, o facto que dera lugar ao invocado direito de reversão não fora a passividade da entidade pública, mas a prática de um acto administrativo que afectou o bem a um fim distinto daquele que determinara a expropriação.

V- Pela razão indicada em I, irreleva a circunstância de o acórdão fundamento ter doutrinariamente ido mais longe e, desligado da concreta situação de facto, ter enunciado uma definição jurídica incompatível com a do acórdão recorrido.

Acordam no Plenário do Supremo Tribunal Administrativo:

A…, identificado nos autos, impugna no Plenário do STA, invocando oposição de julgados, um acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo que, confirmando acórdão da Subsecção, negou provimento ao recurso contencioso por ele interposto do despacho do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território, datado de 18.08.99, que lhe indeferira o pedido de reversão de um imóvel que lhe havia sido expropriado.

Na sua alegação tendente a demonstrar a ocorrência da invocada oposição, apresenta as seguintes conclusões:

1ª O douto acórdão recorrido de 2004.01.28 e o acórdão fundamento de 1992.09.24, decidiram expressamente sobre a mesma questão jurídica - início do cômputo do prazo para o exercício do direito de reversão;

2ª As situações de facto subjacentes aos dois arestos e a respectiva regulamentação jurídica são idênticas, estando em causa, em ambos os casos, a relevância ou não do conhecimento da não aplicação do bem ao fim que justificou a expropriação para o início do referido prazo;

3ª O art. 7º nº3 do CE 76, apreciado no acórdão fundamento, e o art. 5º nº 6 do CE 91, aplicado no acórdão recorrido, contêm idêntica regulamentação jurídica, pelo que é totalmente irrelevante a sucessão de diplomas legais relativos à questão em apreço;

4ª Os arestos sub judice consagram soluções opostas para a mesma questão jurídica fundamental, pois no douto acórdão recorrido decidiu-se que o prazo de caducidade para o exercício do direito de reversão se inicia independentemente do conhecimento de que o bem não foi aplicado ao fim que justificou a expropriação e, no acórdão fundamento, decidiu-se de acordo com a tese oposta, que o referido prazo apenas se inicia com aquele conhecimento.

Contra-alegando, entende o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) não se verificarem os pressupostos da oposição de julgados atenta a alteração entretanto ocorrida na disciplina legal aplicável: ao art. 7º nº 3 do Código das Expropriações de 1976 sucedeu o art. 5º nº 6 do diploma de 1991.

Também o Ministro das Cidades, Administração Local, Habitação e Desenvolvimento Regional, na sua contra-alegação, defende inexistir, nas duas hipóteses, a necessária identidade de enquadramento jurídico pelo seguinte motivo:

O direito de reversão, nos termos em que este é exercitado pelo recorrente, nasceu com o Código de 1991, dois anos após a sua entrada em vigor em 7.02.92, portanto em 7.02.94. Ora, como esse direito, com os referidos contornos, não existia à data da prolação do acórdão fundamento (24.09.92), não ocorre a invocada identidade de “questão fundamental de direito” por ser diverso o enquadramento jurídico que subjaz a cada um dos acórdãos em análise.

Por seu lado, o Digno Magistrado do Mº Pº, acompanhando a argumentação do Senhor Ministro, opina igualmente no sentido da inexistência de oposição por ser substancialmente diferente o enquadramento jurídico subjacente aos dois acórdãos.

Decidindo.

O presente recurso, por via da disposição transitória do art.5º nº 1 da Lei nº 15/02 de 22.02, é interposto ao abrigo do disposto no art. 22º e al. a’) do ETAF (na redacção introduzida pelo art. 1º do Decr.-Lei nº 229/99 de 29.11) que atribui ao Plenário do STA competência para conhecer dos recursos dos plenos proferidos ao abrigo das alíneas a) dos arts. 24º e 30º que, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão do mesmo pleno ou da respectiva secção.

Recordemos, muito brevemente, que, a este propósito, a jurisprudência do Supremo Tribunal, de forma constante, tem sublinhado que a identidade da questão fundamental de direito (exigida pelo art. 763º nº 1 do Código de Processo Civil e pela fórmula correspondente dos arts. 22º e 24º do ETAF) se reporta, concomitantemente, aos preceitos ou princípios jurídicos aplicados e às situações de facto que eles concretamente disciplinaram. E que essa identidade não necessita de ser formal ou absoluta, mas uma identidade essencial.

São estes, pois, os pressupostos legitimadores do recurso que se completam com a exigência de as pronúncias em confronto serem antagónicas e expressas.

Posto isto, há que isolar, com rigor, a questão fundamental de direito objecto do presente recurso. Essa questão é a seguinte:

Saber se o início do cômputo do prazo para exercer o direito de reversão exige o efectivo conhecimento, pelo interessado, do facto gerador desse direito ou se, pelo contrário, tal conhecimento é dispensável.

Sobre este ponto discorreu o acórdão recorrido (do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo) dizendo, em suma, o seguinte:

“(…) O “facto” originário da reversão era uma omissão continuada durante dois anos, isto é, traduzia-se na circunstância de se perfazerem aqueles dois anos sem que o bem expropriado fosse entretanto aplicado ao fim determinante da expropriação. Deste modo, o dies a quo do prazo previsto no art.5º, nº 6, do CE 91 reportava-se ao facto puramente objectivo de aquela omissão haver durado por um certo tempo, nada tendo a ver com o conhecimento subjectivo da conduta omissiva ou da sua duração - e a fortiori, com uma qualquer notificação que ao expropriado conferisse esse mesmo conhecimento.

(…) Portanto, a argumentação do recorrente desenvolve-se num plano - o do conhecimento subjectivo do facto causal do direito de reversão - que nenhum apoio encontra, quer na letra quer na ratio do art. 5º, nº 6 do CE 91. E o que dissemos a propósito da determinação do dies a quo do prazo de dois anos previsto no preceito aplica-se, até por maioria de razão, ao momento final do aludido prazo. Realmente, na da na lei permite afirmar que o prazo de dois anos para se exercer a reversão, embora começando a correr, não se ultimaria antes de uma notificação que ao interessado desse conta que ele estava em curso. Se assim fosse, teríamos um prazo de dois anos que, afinal, o não era, como se, em desafio ao princípio da não contradição, um prazo pudesse ser simultaneamente determinado e indeterminado quanto ao tempo por que deveria durar.

Resta dizer que em nada briga com a Constituição o entendimento de que o início do prazo para se requerer a reversão de bens expropriados se conta do facto objectivo que originou o direito, e não de uma qualquer notificação ad hoc. É que essa interpretação do art. 5º, nº 6, do CE 91 não restringe o acesso ao direito ou a uma tutela jurisdicional efectiva, não constitui a se, qualquer ofensa ao direito de propriedade, nem traduz a falta da notificação de algum acto administrativo - já que a omissão de que emerge o direito de reversão não constitui um acto desta última espécie.”

Por seu turno, o acórdão fundamento (da Secção de Contencioso Administrativo) pronunciou-se nos seguintes termos:

“Sublinhemos que não está em causa a conformidade constitucional do preceito que fixa um prazo para o exercício do direito de reversão: a inconstitucionalidade reside, tão-só, na parte em que a lei prescreve o início da contagem desse prazo sem atender ao conhecimento do interessado.

A este propósito convirá chamar a atenção para a possibilidade de dois tipos de situações: é que a não utilização para os fins que determinaram a expropriação tanto pode resultar de uma simples conduta material, como de acto administrativo.

Para ambas as hipóteses valem as considerações atrás expendidas; mas, para a hipótese de o desvio da finalidade da utilização decorrer de acto administrativo, acresce que todo o acto administrativo tem de ser notificado, como determina o nº 3 do artigo 268º da Constituição e já resultava do nº 2 do mesmo preceito, na redacção de 1982, decorrendo da falta dessa notificação a ineficácia dos actos; sendo ineficazes, nunca esses actos poderiam marcar o início do prazo para exercer o direito de reversão.

No caso dos autos, a utilização para fim diverso do que determinou a expropriação foi, precisamente, determinada por acto administrativo (v. nº 3 da matéria de facto).

Nesta ordem de ideias, é inadmissível, em face dos princípios e regras constitucionais invocados que, para o exercício de um direito integrante do direito de propriedade, se estabeleça um prazo, contado sem atenção ao conhecimento da lesão; por isso, a regra contida no nº 3 do artigo 7º do CE viola, ela também, o artigo 62º da Constituição, bem como o direito de acesso aos tribunais (consagrado no nº 1 do artigo 20º da Constituição), entendido em termos de confiança no legislador e de boa fé nas relações sociais, como decorre dos princípios do Estado de Direito, ínsitos no artigo 2º, também da Constituição; e, no caso concreto, é, também, violado o nº 3 do artigo 268º, ainda da Constituição”.

Vejamos, pois, se estamos perante um caso de verdadeira oposição de julgados.

Dá-se como assente que temos duas pronúncias expressas e contraditórias sobre a mesma questão acima identificada.

Entremos agora na parte mais melindrosa desta análise em que se visa apurar se essas pronúncias inconciliáveis se fundaram, por um lado, em regimes normativos e, por outro, em dados de facto, uns e outros essencialmente análogos.

Quanto ao primeiro ponto - coincidência de quadro legal - afirmam as entidades recorridas, secundadas pelo Mº Pº, inexistir esse pressuposto.

Os Códigos das Expropriações de 1976 e de 1991, aplicados, respectivamente, pelo acórdão fundamento e pelo acórdão recorrido, disciplinam de forma diversa o direito de reversão; e este direito, tal como o recorrente o configura, não existia no âmbito da primeira lei, nasceu já na sequência da entrada em vigor do Código de 1991. Donde a dissemelhança do quadro legal em que se moveram um e outro acórdão.

Mas não têm razão, pois o raciocínio está viciado no seguinte ponto.

Desloca-se o perímetro da controvérsia, que é precisamente aquele que atrás definimos - qual o critério de determinação do início do prazo para o exercício do direito - para um campo que lhe é alheio e que, portanto, não está aqui em discussão: saber se o recorrente é, ou não, titular do direito que se arroga.

Assim, pondo de lado essa questão espúria, tanto mais que para apreciar um pressuposto (não caducidade) do exercício de um direito teremos, por imposição de uma regra lógica, de confessá-lo hipoteticamente como existente, facilmente se reconhece a identidade nuclear dos regimes jurídicos em que se apoiaram os dois acórdãos.

O art. 7º nº 3 do Código de 1976 estabelecia que a faculdade de obter a reversão deveria ser exercida no prazo de um ano a partir da verificação do facto que lhe deu origem, independentemente da data em que o interessado dele teve conhecimento; e o art. 5º nº 6 do Código de 1991 veio dizer que a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou.

Desprezando os conteúdos acessórios da extensão do prazo e a referência expressa à situação subjectiva do requerente (que, aliás, o acórdão fundamento afastou por via da inconstitucionalidade material), logo ressalta, na perspectiva da nossa questão, a concordância fundamental dos dois regimes jurídicos: não consagração expressa da necessidade do conhecimento, pelo interessado, do facto gerador do direito de reversão. O acórdão recorrido seguiu estritamente este regime enquanto que o acórdão fundamento, como se disse, o desaplicou por razões de inconstitucionalidade.

Impõe-se, assim, dar como certa, no âmbito da oposição, a identidade essencial do direito aplicável.

Mas a oposição relevante exige ainda, já foi referido, analogia das situações de facto.

E é justamente nesta vertente que soçobra a admissão do presente recurso.

No acórdão recorrido, o facto que dera lugar ao alegado direito de reversão fora uma conduta puramente omissiva da Administração, por período superior a dois anos, tendo o aresto decidido que, nestas circunstâncias, não era exigível que a entidade pública abandonasse o seu non facere justamente para dele, e das suas consequências jurídicas, informar o expropriado.

No acórdão fundamento, pelo contrário, o facto gerador do invocado direito de reversão não fora a passividade da Administração, mas a prática de um acto administrativo que afectou o bem a um fim distinto daquele que determinara a expropriação. Assim, o aresto concluiu pela inconstitucionalidade do art. 7º nº 3 do Código de 1976 por ofensa de várias disposições da Lei Fundamental, entre elas o art. 268º nº 3 que obriga à notificação dos actos administrativos.

Pode, por consequência, afirmar-se que as soluções antagónicas a que ambos os acórdãos chegaram assentaram em pressupostos de facto também relevantemente diferentes.

A clareza desta conclusão é, no entanto, aparentemente perturbada pela circunstância de o acórdão fundamento não se ter limitado a enunciar e aplicar as normas e os princípios de direito concernentes àquele caso singular em que a reversão tinha a sua fonte em acto administrativo; foi mais longe na doutrina dizendo que a solução a que chegou - imposição legal de dar a conhecer ao interessado o facto gerador da reversão - abrange também os casos em que esse facto consiste numa simples conduta material da Administração.

Teríamos, assim, neste último segmento, uma definição jurídica incompatível com a do acórdão recorrido, definição que seria ainda ajustável aos factos sobre que este aresto se debruçou. Logo, soluções de direito diferentes para o mesmo substracto de facto.

Todavia, não é assim.

Essa conclusão só seria válida se o escopo do recurso por oposição de julgados fosse o de uniformizar a jurisprudência sobre a interpretação das normas legais em si mesmas, e não, como sempre entendeu este Supremo Tribunal (cfr., entre muitos, o ac. do Tr. Pleno de 6.07.99 in rec. nº 41226), harmonizar decisões proferidas em casos concretos similares, polarizadas no binómio facto-norma. O ponto de referência do recurso não é a regra de direito, como tal, mas o resultado da sua aplicação.

Posto isto, resulta clara, para este fim, a inocuidade da pronúncia do acórdão fundamento na parte em que excedeu a solução do caso. A pura afirmação do princípio legal, desligada de qualquer situação concreta (no caso, conduta material da Administração), não sustenta este tipo de recurso.

Deste modo, não se verificando, nos termos expostos, a requerida identidade da questão fundamental de direito por dissemelhança das situações de facto sobre que versaram o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, acorda-se em julgar findo o recurso.

Custas pelo recorrente com 400,00€ de taxa de justiça e 200,00€ de procuradoria.

Lisboa, 10 de Maio de 2006. Azevedo Moreira (relator) – António Samagaio – Santos Botelho – Brandão de Pinho – Rosendo José – Lúcio Barbosa.