099/14 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório Vem A……………., SA e Outras interpor o presente recurso de revista, do acórdão proferido em 07.11.2013 pelo TCA Sul que rejeitou o recurso jurisdicional, interposto do despacho saneador proferido pelo TAF de Leiria que julgou improcedente o pedido subsidiário formulado pelas aqui Recorrentes de condenação da ora Recorrida no pagamento de uma indemnização pelos danos emergentes e pelos lucros cessantes decorrentes da anulação do concurso em causa nos autos e da consequente não celebração do contrato de sociedade, não conhecendo do seu objecto. Em alegações são formuladas as seguintes conclusões: O presente recurso de revista vem interposto do Acórdão proferido pelo TCAS nestes autos que, com fundamento no n.º 2 do artigo 27.º do CPTA, rejeitou o recurso jurisdicional interposto pelas Recorrentes do despacho saneador proferido em primeira instância. As ora Recorrentes discordam frontalmente do decidido no Acórdão recorrido, designadamente por entenderem que a norma do n.° 2 do artigo 27.° do CPTA não é aplicável a toda e qualquer decisão proferida pelo juiz a quem, no tribunal de primeira instância, foi distribuído o processo, maxime quanto às decisões que são da competência própria e exclusiva do relator (nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada) e, portanto, sobre as quais a formação de três juízes nunca pode decidir. Neste contexto, solicita-se ao STA que, através do presente recurso de revista, se pronuncie sobre a seguinte questão essencial: qual o meio de impugnação de um despacho saneador, proferido por juiz relator ao abrigo do artigo 87.° do CPTA, no âmbito de uma ação administrativa especial de valor superior à alçada? Deve o presente recurso de revista ser admitido, por a questão colocada se revestir de importância fundamental, pela sua relevância tanto jurídica como social, e também por essa admissão ser necessária para uma melhor aplicação do direito. A questão colocada reveste uma relevância jurídica fundamental dadas (i) a dificuldade que suscitam as operações exegéticas necessárias à decisão da questão ora colocada a este Alto Tribunal e a (ii) probabilidade de tal questão ser colocada - como já se colocou – em inúmeros litígios futuros, e uma relevância social por implicarem o tratamento de, entre outros, o direito à tutela jurisdicional efetiva. O recurso é ainda necessário para uma melhor aplicação do direito, atenta o facto de as várias instâncias responderem de forma diferente à questão que aqui se traz, ficando muitas vezes as partes dependentes unicamente da posição que seja perfilhada pelos Venerandos Desembargadores a quem for distribuído e incumbir decidir cada recurso concreto. Não podem, por isso, as partes ficar reféns dessa incerteza, pois por recurso à mesma base factual, ao mesmo enquadramento jurídico e com a aplicação das mesmas normas legais, temos decisões totalmente contraditórias. Da conjugação dos n°s. 1 e 3 do artigo 40.° do ETAF e da alínea b) do n.° 2 do artigo 30.° do CPTA, resulta que a formação de três juízes apenas tem competência para, quanto às ações administrativas especiais de valor superior à alçada, efetuarem o julgamento a final da matéria de facto e de direito, pelo que todas as outras decisões, nomeadamente em matéria de saneamento e condensação do processo, são da competência intrajudicial ou funcional do juiz a quem for distribuído o processo, o relator. Há, assim, um regime misto: ao relator cabe tomar, no exercício de competências (funcionais) próprias, todas as decisões no decurso da ação - decidindo incidentes, ou elaborando a base instrutória, por exemplo -, exceto, findas as fases dos articulados e de saneamento e condensação do processo, o julgamento da matéria de facto e de direito, que é da competência da conferência (salvo se essa competência for exercida pelo relator, no quadro da alínea i) do n.° 1 do artigo 27.° do CPTA). De acordo com o artigo 87.° do CPTA, o despacho saneador proferido em ações administrativas especiais é da competência exclusiva do juiz a quem for distribuído o processo - o juiz singular ou o juiz relator -, donde resulta que a formação de três juízes é incompetente para proferir tal decisão. De acordo com o n.° 2 do artigo 27.° do CPTA, só cabe reclamação para a conferência das decisões judiciais proferidas pelo relator que, em circunstâncias normais, deveriam ser tomadas pela formação de três juízes, ou seja, essa reclamação não pode ter por objeto uma decisão, tomada pelo relator, no exercício de uma competência funcional exclusiva. A assim não ser, a formação de três juízes seria chamada a apreciar matérias para as quais não tem, nunca tem, competência intrajudicial, o que não se mostra consentâneo com o regime de repartição de competências que resulta do artigo 27.° do CPTA e do artigo 40.° do ETAF. Nem o legislador processual quis que a conferência interviesse nessas outras matérias, sob pena de se criar um processo quase "kafkiano", em que cada decisão do relator pode ser impugnada para a conferência, com o consequente atraso no andamento do mesmo, facto que atentaria também contra a lógica do sistema instituído pelo CPTA, tornando, por exemplo, inaplicável a regra do n.° 5 do artigo 142.° do CPTA, nos termos da qual os despachos interlocutórios, salvo os de subida imediata, devem ser impugnados no recurso que venha a ser interposto da decisão final. Tudo o que ficou exposto - e a manifesta falta de paralelismo com as regras de recursos em processo civil, aqui aplicáveis subsidiariamente - evidencia que o legislador processual não quis que a reclamação para a conferência prevista no n.° 2 do artigo 27.° do CPTA tivesse a abrangência que o Acórdão recorrido lhe confere e que abrangesse também a impugnação de um despacho saneador como o sub iudice. Tratar-se-ia de uma alteração de tal forma profunda no regime de impugnação das decisões dos tribunais de primeira instância que teria que ter outros reflexos - que não tem - no Código (designadamente nas regras sobre recursos) e na própria discussão (pré-)legislativa e doutrinária que desde sempre existiu nesta matéria e que de forma alguma antecipou ou justificou semelhante solução. Ao rejeitar o recurso jurisdicional que a Recorrente intentou do despacho saneador proferido pelo TAF de Leiria, o Acórdão recorrido interpretou e aplicou erradamente e, nessa medida, violou o artigo 40.°, n.° 1 e 3, do ETAF, o artigo 27.°, n.° 2, do CPTA, bem como o artigo 87.°, n.° 1, deste Código, devendo por isso aquele Acórdão ser revogado. Um entendimento diverso do sufragado radica também numa inconstitucionalidade e não se afigura admissível. O n.° 2 do artigo 27.° do CPTA, se interpretado (como foi pelo Acórdão recorrido) como contendo uma imposição de reclamação para a conferência, no prazo de dez dias, do despacho saneador proferido pelo juiz relator, é materialmente inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 18.°, n.°s 2 e 3 e 20.°, n.° 4 da CRP. Essa interpretação representa uma restrição desproporcional ao exercício fundamental do direito fundamental a um processo equitativo, na medida em que implica a amputação de dois terços do prazo geral previsto para a interposição do recurso. Acresce que uma tal interpretação implicaria o estabelecimento de prazos diferentes, sem qualquer fundamento atendível, para a impugnação de uma mesma decisão – por exemplo, o despacho saneador - proferida no seio de ações administrativas especiais: nas ações de valor inferior à alçada essa impugnação poderia ter lugar no prazo (de recurso) de trinta dias e, quanto às ações de valor superior à alçada, essa impugnação, mediante reclamação, teria que ser efetuada no prazo de dez dias. Caso o acima exposto não seja considerado procedente - no que não se concede - deve convolar-se em reclamação o recurso jurisdicional interposto pelas Recorrentes em julho de 2011 para o TCAS, do despacho saneador proferido pelo TAF de Leiria, em honra ao princípio pro actione. Não foram apresentadas contra-alegações. A formação prevista no art. 150º do CPTA admitiu a revista. Foi dado cumprimento ao disposto no art. 146º, nº 1 do CPTA, não tendo sido emitido parecer. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. Os Factos Os factos e ocorrências processuais relevantes para a apreciação do recurso são os seguintes: 1 – Em 30.05.2011, no TAF de Leiria foi proferido despacho saneador, que julgou improcedente o pedido subsidiário formulado pelas Autoras, na acção administrativa especial intentada, de condenação da Ré no pagamento de uma indemnização pelos danos emergentes e pelos lucros cessantes decorrentes da anulação do concurso em causa e da consequente não celebração do contrato de sociedade. 2 – À causa foi atribuído o valor de € 3.452.975,00. 3 – O despacho saneador proferido foi notificado às partes, por carta registada expedida em 6 de Junho de 2011, tendo sido apresentado recurso jurisdicional no TAF de Leiria, em 13 de Julho de 2011. 4 – Em 07.11.2013 foi proferido acórdão pelo TCAS, decidindo rejeitar o recurso e não conhecer do seu objecto. 3. O Direito O presente recurso de revista vem interposto do acórdão proferido pelo TCAS nestes autos que, com fundamento no nº 2 do artigo 27º do CPTA, rejeitou o recurso jurisdicional interposto pelas Recorrentes do despacho saneador proferido no TAF de Leiria. Alegam as Recorrentes que ao rejeitar o recurso jurisdicional que a Recorrente intentou do despacho saneador proferido pelo TAF de Leiria, o Acórdão recorrido interpretou e aplicou erradamente e, nessa medida, violou o artigo 40º, nº 1 e 3, do ETAF, o artigo 27º, nº 2, do CPTA, bem como o artigo 87º, nº 1, deste Código, devendo por isso aquele Acórdão ser revogado. Vejamos. Conforme decorre dos factos, a decisão sobre que se debruçou o acórdão recorrido foi proferida numa acção administrativa especial, que tem valor superior à alçada, pelo relator, em sede de despacho saneador. Determina o art. 40º, nº 3, do ETAF que “ nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito”. Por sua vez, estabelece o art. 27º, nº 1, do CPTA, que, “ Compete ao relator sem prejuízo dos demais poderes que lhe são conferidos neste Código: (…)” . E, nos termos do nº 2 do mesmo preceito, “ dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência” . Um dos poderes concedidos ao relator é o de, findos os articulados, proferir despacho saneador, quando deva conhecer obrigatoriamente de todas as questões que obstem ao conhecimento do objecto do recurso (cfr. art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA). Ora, a decisão proferida foi-o precisamente ao abrigo do disposto no art. 87º, nº 1, al. a) do CPTA, tendo a 1ª instância julgado procedente a excepção da inadmissibilidade do pedido subsidiário formulado pelas Autoras. Mas por se tratar de um despacho do relator, daquela decisão cabia reclamação para a conferência, no prazo de 10 dias, por aplicação do artigo 29º, n.º 1, do CPTA e não directamente recurso jurisdicional. Tal reclamação é para a conferência do próprio tribunal de 1ª instância. Conforme escreve o Conselheiro Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “ Dicionário de Contencioso Administrativo ”, a pág. 620 (entrada Relator , 2.): « Dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência, que constitui o único meio de reacção de que dispõe a parte que se considere prejudicada, e que se destina a permitir que o relator leve o processo à conferência de modo a que sobre a matéria do despacho recaía um acórdão. Se a conferência confirmar o despacho do relator, o interessado poderá então lançar mão do recurso jurisdicional quando este seja admissível, impugnando a decisão colegial perante o TCA, quando seja proferida pelo tribunal administrativo de círculo funcionando em formação de três juízes (…) ». Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “ Código de Processo nos Tribunais Administrativos ”, Vol. I, 2004, anotação IV ao art. 27º do CPTA, págs. 221 e 222, referem que: « Quanto à competência do relator em matéria de actos e efeitos processuais específicos, há que tomar em conta não apenas o disposto nas diversas alíneas deste art. 27.º, mas também os demais poderes que lhe estejam esparsamente atribuídos no Código, de maneira explícita ou implícita, como sucede, por exemplo, no caso, do art. 58.º/4, da alínea a) do art. 87º.º/1 e do art. 90.º/1 e 2. » Ou seja, de acordo com o estabelecido no art. 27º, nº 2 do CPTA, só não há lugar a reclamação para a conferência relativamente a despachos de mero expediente, a despachos que recebam recursos de acórdãos do tribunal e dos proferidos no TCA que não recebam recursos de acórdãos desse tribunal, havendo lugar a essa reclamação quanto a todos os outros despachos do relator. É que, como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no CPTA anotado, 2ª ed. revista, 2007, sobre o art. 27º, nº 2), págs. 223 e 224: « Estes poderes do relator, alguns verdadeiramente decisivos – porque não apenas moldam mas, às vezes, definem o destino do processo ou do pedido, a sua procedência ou decadência – tinham de ter uma «válvula de escape» para assegurar que quem controla ou julga o processo é, em última instância, o tribunal colectivo, não um dos seus juízes. Daí que a possibilidade prevista neste n.º 2 de as partes reclamarem para a formação de juízes, para a conferência, dos actos e despachos do relator, a fim de os fazer reapreciar (e revogar ou substituir) em acórdão subscrito por todos os juízes, incluindo o reclamado. É nesta reclamação que reside o contrapeso dos poderes que a lei, por inquestionáveis regras de eficiência, desafogo e celeridade judicial, conferiu ao relator em detrimento da competência «natural» do colectivo ». Tal é o entendimento que desde sempre resultou das disposições legais indicadas, e, muito antes do acórdão uniformizador de jurisprudência de 05.06.2012 (proferido no processo 420/12), já este STA tinha decidido que a forma adequada de reagir contra a decisão do relator, era a reclamação e não o recurso (cfr. acórdão desta Secção de 19.10.2010, proc. 0542/10 e da 2ª Secção, acórdãos de 15.03.2006, proc. 01173/05 e de 30.06.2010, proc. 0156/10, estes últimos em casos semelhantes aos dos autos), havendo, igualmente, acórdãos dos TCA’s nesse sentido. Esta interpretação é a que resulta da decisão tomada pelo STA, em Pleno, no Acórdão uniformizador n.º 420/12, de 05.06.2012 (in www.dgsi.pt ), sendo aqui também aplicável (embora nele se tenha apreciado uma questão directamente relacionada com a aplicação do art. 27º, nº 1, al. i) do CPTA). E, não se vê que este entendimento conflitue com o que resulta da conjugação dos nºs. 1 e 3 do artigo 40º do ETAF e da alínea b) do nº 2 do artigo 31º do CPTA (por lapso na conclusão G. refere-se o art. 30º), já que este último preceito, referente ao valor da causa, apenas estabelece que nas acções administrativas especiais o processo é julgado por juiz singular ou em formação de três juízes conforme o valor da causa (superior ou não ao valor da alçada), face ao disposto no art. 27º, nºs 1 e 2, ao prever a reclamação para a conferência dos despachos do relator (com as excepções enunciadas supra). Aliás, é da própria especificidade que o CPTA introduziu na previsão da tramitação da acção administrativa especial, conforme decorre do disposto nos arts. 46º e seguintes, que resulta o afastamento das regras estabelecidas no processo civil, nomeadamente, em sede de recurso (contrariamente ao que sucede na acção administrativa comum – art. 42º, nº 1 do CPTA). No entanto, o facto de se estabelecer a obrigatoriedade de reclamação para a conferência dos despachos do relator não torna inaplicável a regra do nº 5 do art. 142º do CPTA, uma vez que do despacho interlocutório se reclama no prazo do art. 29º, nº 1 do CPTA, e, desta decisão recorre-se no momento em se impugna a decisão final. Igualmente não se vê que esta interpretação colida com o direito fundamental a um processo equitativo, já que não implica a amputação de dois terços do prazo geral previsto para a interposição do recurso. O prazo para o recurso mantém-se o mesmo, e a este (e antes deste), nos casos dos despachos do relator previstos no art. 27º, acresce um prazo de 10 dias para reagir contra aqueles despachos. Quanto à alegada inconstitucionalidade do nº 2 do art. 27º do CPTA, por violação dos arts. 18º, nº 2 e 3 e 20º, nº 4 da CRP, também não se verifica. Como se sumariou no ponto III do Acórdão de 05.06.2012, uniformizador de jurisprudência: “ A reclamação para a conferência prevista no n.º 2 é uma forma como outra qualquer de reagir contra decisões desfavoráveis que não limita – antes acrescenta – as formas de reacção, não padecendo de qualquer inconstitucionalidade. ” Por fim, defendem as Recorrentes que o recurso interposto deve ser convolado em reclamação. Não admitir a convolação fora do prazo legal, corresponde ao entendimento deste STA, por exemplo nos acórdãos de 26.06.2014, proc. 01831/13, de 28.03.2012, proc. 0618/11 e de 22.02.2011, proferido no processo 0449/10. Neste último acórdão expendeu-se o seguinte: “ não pode convolar-se em reclamação para a conferência o recurso da decisão do relator para o Pleno da 1ª Secção, se o recurso tiver sido interposto depois de esgotado o prazo da reclamação ”. E nem sequer se cria uma situação de injustiça, se tivermos em conta os interesses de ambas as partes, pois que, como se escreveu no recente acórdão de 26.06.2014 (acima indicado), tirado em formação alargada desta Secção, “ Vigorando no processo, o princípio da igualdade das partes (art. 6º do CPTA) a posição jurídica da parte que pretende o trânsito da decisão favorável é processualmente tão relevante como a posição da parte que dela pretende recorrer para além do prazo legal. ” Assim, porque na data da interposição deste recurso já estava esgotado o prazo para a apresentação da reclamação para a conferência, não é também possível a convolação em reclamação do recurso apresentado, tal como entendeu o acórdão recorrido. Pelo exposto, acordam em: – negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. – condenar as Recorrentes nas custas. Lisboa, 29 de Janeiro de 2015. – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa (relatora) – Jorge Artur Madeira do Santos – José Francisco Fonseca da Paz (vencido, pelas razões que constam da declaração anexa). Declaração A razão de ser da reclamação para a conferência reside no facto de os tribunais superiores serem órgãos colegiais em cuja decisão intervêm, em regra, três juízes que constituem a conferência, sendo nesta que reside o poder jurisdicional. Ao contrário do que sucede com os tribunais superiores, os tribunais administrativos de círculo funcionam, em regra, com juiz singular (artº. 40º, nº 1, do ETAF). Constitui excepção a esta regra, a norma do nº 3 do citado artº. 40º, da qual resulta que nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito. Assim, neste tipo de acções, o poder jurisdicional só deixa de residir no juiz singular, para passar a residir no tribunal colectivo, na fase de julgamento. Portanto, não sendo os tribunais administrativos de círculo, em regra, órgãos colegiais, e só estando prevista a intervenção do tribunal colectivo na fase de julgamento, considero inaplicável a norma do artº. 27º, nº 2, do CPTA, às situações em que foi o juiz singular que elaborou o despacho saneador. Nestes termos, concederia provimento ao recurso. José Francisco Fonseca da Paz - Existe Acórdão rectificativo de Reforma Quanto a Custas em 22/04/2015.