0357/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O n.º 4 do art. 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, constitui um afloramento do princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, princípio esse que é corolário do princípio da igualdade consagrado nos arts. 13.º e 59.º, n.º 1, alínea a), da C.R.P

II- À face deste princípio, e dos princípios da equidade e da coerência referidos no n.º 5 daquele art. 21.º, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que, por efeito mero efeito da reestruturação de carreiras operada pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98, um funcionário de determinada carreira e categoria que transite para determinada categoria na nova carreira aufira nesta remuneração inferior à de colegas seus com a mesma categoria na antiga carreira, que só transitaram para as mesmas novas categoria e carreira em momento posterior.

III- Tendo o Decreto-Lei n.º 404-A/98, em geral, efeito retroactivo a 1-1-98 (art. 34.º, n.º 1), para aferir da violação daquele princípio da não inversão das posições relativas tem de atender-se a todo o período de tempo em que ele se aplica, inclusivamente o anterior à sua publicação.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A… interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho de 25-1-2000 da Senhor Secretário de Estado Adjunto e das Obra Públicas que indeferiu o recurso hierárquico que interpôs de um despacho do Senhor Director do Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC), de 23-9-99, que posicionou a Recorrente no escalão 2, índice 270, da categoria de assistente administrativo especialista.

O Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª O Acórdão recorrido errou na fixação da matéria de facto relevante para a boa decisão da causa, quer por incorrecções e imprecisões, quer por omissões, (tudo como melhor se alcança dos artigos 4º a 12º supra que, por razões de economia processual, aqui se dão por reproduzidos) o que importa erro de julgamento sobre a matéria de facto, contra a prova feita nos autos.

2ª Esse erro de julgamento da matéria de facto acarretou erro de julgamento na matéria de direito, porque sustentada em pressupostos de facto viciados.

Na verdade, caso a matéria de facto tivesse sido correctamente assente no Acórdão recorrido, dela fluiria com clareza ter ocorrido a inversão das posições retributivas relativas, invocada pela recorrente.

3ª Por isso, o Acórdão recorrido incorreu ainda em erro na interpretação e aplicação do direito ao julgar improcedente a alegada e comprovada inversão de posições retributivas relativas, resultante da aplicação retroactiva do DL 404-A/98, entre a recorrente (de categoria e índice salarial anteriormente superiores) e colegas seus identificados na p.r. que, antes da aplicação deste diploma legal detinham categoria e índice retributivo inferiores.

4ª Concretamente, por força da aplicação do DL 404-A/98, com efeitos a 1 de Janeiro de 1998, à recorrente foi atribuído o índice 270 e aos colegas referidos foi atribuído o índice 280.

5ª A Administração estava vinculada a aplicar solução que conduzisse ao afastamento da desigualdade verificada, resultante directamente da aplicação das regras de transição do DL 404-A/98, a qual deveria traduzir-se no posicionamento da recorrente no escalão imediatamente superior (cfr. nºs 1 a 4 do artigo 21º do DL 404-A/98).

6ª O que deveria traduzir-se em atribuir à recorrente, com efeitos a 1/1/98, o índice 285 e, com efeitos a 1/11/98, o índice 305.

7ª O que não fez e, no Acórdão recorrido, não foi objecto de censura, pelo que, desde logo, neste Acórdão se violou o disposto na norma antes referida extraída dos dispositivos legais citados na anterior conclusão.

8ª Acresce que, o entendimento perfilhado no Acórdão recorrido, ou que da sua economia se extrai, de, em aplicação do DL 404-A/98, a Administração poder atribuir a funcionários de categoria inferior e menos antigos na carreira, índice retributivo superior ao da recorrente (de categoria mais elevada e mais antiga na carreira), viola os princípios da igualdade e do direito à carreira, constitucionalmente consagrados.

Ou seja,

9ª O bloco normativo relevante (artigos 20º e 21º do DL 404-A/98), assim interpretado, como flui do Acórdão recorrido, viola o disposto nos artigos 13º, 47º, nº 2, 59º, nº 1, al. a), e 266º nº 2, todos da CRP, o que o inquina com o vício de inconstitucionalidade material.

Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional, com as devidas consequências legais.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, defendendo o não provimento do recurso jurisdicional

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer acompanhando a posição assumida pela Autoridade Recorrida.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A- A recorrente encontrava-se provida na categoria de oficial administrativo principal, à qual havia acedido após concurso de promoção em 30.11.88.

A 31.12.97 passou ao 3º escalão, índice 265, da referida categoria, para o qual havia progredido a 01/10/95,

Em resultado da aplicação do novo regime de carreiras da função pública, aprovado pelo D.L. nº 404-A/98, de 18/12, e mapa anexo, a recorrente transitou, em 1/01/98, para a categoria de assistente administrativo especialista, escalão 2, índice 270, e foi posicionada no escalão 3, índice 285, a partir de 1.11.98.

B- Os colegas … e … transitaram, em 1.01.98, para categoria de assistente administrativo principal, respectivamente, para os escalões 6, índices 270 e escalão 5 índice 260, progredindo, em 1.11.98, para o escalão 6 índice 280.

C- O recurso hierárquico interposto pela recorrente do despacho de transição, pela forma que consta do documento junto aos autos a fls.27, cujo teor se dá por reproduzido, foi indeferido pelo acto ora recorrido.

3- A Recorrente pretende a alteração da matéria de facto em três pontos:

a) Pretende que se dê como provado que se encontrava na categoria de oficial administrativo principal à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro.

Tal facto resulta da matéria de facto fixada pelo T.C.A., pois se afirma que a Recorrente se encontrava provida nessa categoria e que a transição para a categoria de assistente administrativo especialista ocorreu «em resultado da aplicação do novo regimes de carreiras da função pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 404-A/98».

Por isso, não se justifica qualquer alteração, neste ponto.

b) Pretende a Recorrente que se dê como provado que se encontrava posicionada no 3.º escalão, índice 265, da categoria de oficial administrativo principal desde 1-10-95.

Tal resulta do processo instrutor (fls. 4 da informação subjacente ao acto recorrido) e o 2.º parágrafo da matéria de facto, embora não contrarie aquela afirmação, pois se refere que teria progredido em 1-10-95 a esse 3.º escalão, tem um fórmula que se pode prestar a equívocos ao referir que a ela passou a esse escalão em 31-12-97, pelo que não há obstáculo a seja efectuada a alteração da matéria de facto proposta pela Recorrente.

Assim, o 2.º parágrafo do ponto A da matéria de facto fica com a seguinte redacção:

A 1-10-95, a Recorrente passou ao 3º escalão, índice 265, da referida categoria, em que se mantinha em 31-12-97,

c) Pretende ainda a Recorrente que se altere o ponto B da matéria de facto, afirmando que os seus colegas aí referidos «transitaram ambos em 1.01.98 para o escalão 6, índice 280».

Na Informação em que se baseou o acto recorrido, afirma-se que, efectivamente, os colegas da Recorrente … e … transitaram em 1-1-98 para a categoria de assistente administrativo principal no escalão 6, índice 280, vencendo o direito à remuneração respectiva em 1-1-98 [pontos 11 a 13, a folhas 21 a 23 deste processo]. O mesmo se comprova pela certidão que consta de fls. 45 e seguintes, nomeadamente a fls. 49 e 51.

Assim, tem de se considerar assente que foi em 1-1-1998 e não em 1-11-98 que aqueles colegas da Recorrente passaram a ser remunerados pelo escalão 6, índice 280, da categoria de assistente administrativo principal.

A própria Autoridade Recorrida reconhece esses factos, nos arts. 6.º, 7.º e 11.º.

Altera-se, assim, o ponto B da matéria de facto, que fica com a seguinte redacção:

B- Os colegas … e … transitaram, em 1.01.98, para categoria de assistente administrativo principal, para o escalão 6 índice 280.

4- O Decreto-Lei n.º 404-A/98 estabeleceu regras sobre o regime geral de estruturação de carreiras da Administração Pública, para aplicação, em regra, a partir de 1-1-1998.

No n.º 4 do seu art. 21.º estabelece-se que «serão igualmente posicionados no escalão imediatamente superior os funcionários que na sequência de promoção ocorrida em 1997 sejam posicionados em escalão a que corresponda índice igual ou inferior ao atribuído a outros funcionários do mesmo organismo e com a mesma categoria e escalão que não foram promovidos ou o venham a ser durante 1998».

No n.º 5 do mesmo artigo estabelece-se que «os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidas por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública».

Pela referência feita neste n.º 5 ao «princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras» conclui-se que esse é um princípio geral da estruturação de carreiras da função pública, o que leva a interpretar o n.º 4 não como uma norma especial para a situação dos funcionários promovidos em 1997 e 1998, mas sim como o afloramento de um princípio geral da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras.

Por outro lado, este princípio é corolário do princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado, em geral, no art. 13.º, e, no domínio das relações laborais, no art. 59.º, n.º 1, alínea a), da C.R.P.. Este princípio, como limite à discricionariedade legislativa, não exige o tratamento igual de todas as situações, mas, antes, implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, porque carecidas de fundamento material bastante. O princípio da igualdade não proíbe que se estabeleçam distinções, mas sim, distinções desprovidas de justificação objectiva e racional. (Essencialmente neste sentido, podem ver-se, entre outros, os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

n. º 143/88, de 16-6-1988, proferido no processo n.º 319/87, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 183;

n. º 149/88, de 29-6-1988, proferido no processo n.º 282/86, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 378, página 192;

n. º 118/90, de 18-4-90, proferido no processo n.º 613/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 396, página 123;

n. º 169/90, e 30-5-1990, proferido no processo n.º 1/89, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 397, página 90;

n. º 186/90, de 6-6-1990, proferido no processo n.º 533/88, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 398, página 81;

n. º 155/92, de 23-4-1992, proferido no processo n.º 204/90, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 416, página 295;

n. º 335/94, de 20-4-1994, proferido no processo n.º 61/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 436, página 129;

n. º 468/96, de 14-3-1996, proferido no processo n.º 87/95, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 455, página 152;

n. º 1057/96, de 16-10-1996, proferido no processo n.º 347/91, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 460, página 284;

n. º 128/99, de 3-3-1999, proferido no processo n.º 140/97, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 485, página 26. )

À face deste princípio da não inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, não poderá admitir-se, por carência de justificação objectiva e racional, que funcionários da mesma categoria profissional que exercem funções num mesmo serviço público e transitem para uma mesma categoria ou sejam promovidos a uma mesma categoria passem a auferir remunerações diferentes por efeito apenas do momento em que ocorreu a transição ou promoção e, designadamente, não será tolerável que, por mero efeito da reestruturação, passe a ser auferida remuneração superior por funcionários com menor antiguidade na mesma categoria e idêntica qualificação (Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional

n. º 584/98, de 20-10-98, proferido no processo n.º 456/98, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 41, página 233;

n. º 254/2000, de 26-4-2000, proferido nos processos n.ºs 638/99 e 766/99, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, n.º 47, página 7.

n. º 426/01, de 10-10-2001, proferido no processo n.º 470/2000, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 51, página 233. ).

Assim, têm de ser reconhecidos, com carácter geral, aqueles da coerência, da equidade e da proibição da inversão das posições relativas de funcionários ou agentes por mero efeito da reestruturação de carreiras, como resulta do próprio n.º 5 do referido art. 21.º, que determina especialmente a supremacia dos princípios da coerência da equidade sobre as outras suas normas de que possa resultar uma inversão desse tipo. (Reconhecendo a aplicação do referido princípio da não inversão das posições relativas, em situações não abrangidas pela letra do n.º 4 do art. 21.º do Decreto-Lei n.º 404-A/98, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

de 29-5-2002, proferido no recurso n.º 46544;

de 20-3-2003, proferido no recurso n.º 1799/02;

de 17-2-2004, proferido no recurso n.º 784/03;

de 19-2-2004, do Pleno, proferido no recurso n.º 46544.

de 17-3-2004, proferido no recurso n.º 1315/03 (este tirado em situação mabsolutamente idêntica à dos presentes autos). )

Por outro lado, para que se esteja perante uma inversão deste tipo, resultante da aplicação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, não pode ter-se em conta apenas a situação dos funcionários ou agentes à data da publicação deste diploma, pois ele tem efeitos retroactivos e em relação a todos eles se impõe a observância daqueles princípios da coerência e da equidade e do princípio constitucional da igualdade.

No caso em apreço, está-se perante uma situação em que aquele princípio da inversão das posições relativas foi violado, pois, como resulta da matéria de facto fixada, a Recorrente, que tinha a categoria de Oficial Administrativo Principal, transitou para a categoria de Assistente Administrativo Especialista, enquanto colegas seus que transitaram para categoria inferior à sua (Assistente Administrativo Principal)(A categoria de assistente administrativo principal é inferior à de assistente administrativo especialista, como se conclui do Mapa Anexo ao Decreto-Lei n.º 404-A/98. ) passaram a auferir, em resultado da aplicação do Decreto-Lei n.º 404-A/98, entre 1-1-98 e 31-10-98, remuneração superior à da Recorrente.

Assim, conclui-se que a Recorrente, para não ser violado esse princípio da não inversão das posições relativas de funcionários, deveria ter sido remunerada pelo índice 285 da categoria de Assistente Administrativo Especialista (escalão 3), desde 1-1-98, pelo que o acto recorrido, em que se entendeu que a Recorrente deveria ser remunerada pelo índice 270 (escalão daquela categoria), enferma do vício de violação de lei que lhe foi imputado pela Recorrente.

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar o acórdão recorrido;

- conceder provimento ao recurso contencioso;

- anular o acto recorrido por enfermar de vício de violação de lei.

Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 17 de Novembro de 2004. – Jorge de Sousa (relator) – Angelina Domingues – Madeira dos Santos.