0227/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A reclassificação ou requalificação do uso do solo processa-se através dos procedimentos de revisão ou alteração dos planos municipais de ordenamento do território (n.º 2 do artigo 71.º do RJIGT).

II- Assim, as classes de espaço previstas nos planos municipais existentes à data de entrada em vigor do RJIGT mantêm-se até à sua respectiva revisão.

III- Determinar quais as áreas que, sendo antes classificadas como "espaços urbanizáveis", devem agora ser classificadas como “solo urbano” ou como “solo rural” é uma tarefa que pressupõe opções de planeamento, não se tratando de uma simples operação de recondução dos espaços urbanizáveis a solos urbanos ou rurais, resultante de uma interpretação actualista da lei e meramente casuística.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- O Município de Cascais, não se conformando com a sentença do Mmo. Juiz do TAF de Sintra que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela sociedade A..., SA, contra a liquidação da compensação devida àquele município e decorrente do procedimento de autorização de uma operação urbanística, e, em consequência, anulou o acto de liquidação efectuado pela CMC, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões:

1.ª A sentença ora recorrida, ao considerar que a operação urbanística promovida pela recorrida A... nos terrenos onde se situava o antigo B... se enquadrava, face ao “Regulamento Municipal de Compensações”, e por referência ao PDM de Cascais, como “urbanizável”, ignorou o disposto no Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial – DL 380/99, de 22 de Setembro, regime este que suprimiu a distinção entre solo urbano e urbanizável, sendo por isso ilegal, por errada interpretação da lei;

2.ª Com efeito, em total respeito pelo Princípio da Legalidade, os regulamentos têm de ser interpretados em conformidade à Lei, neste caso, o “Regulamento do Plano de Pormenor para a Reestruturação Urbanística dos Terrenos do B...” e o “Regulamento Municipal de Compensações” têm de ser interpretados em respeito pelo disposto no DL 380/99, de 22 de Setembro;

3.ª Ora, o art.º 72.º, n.º 2, alínea b), do DL 380/99 extinguiu o conceito de classe de solo urbanizável, passando, para efeito de classificação do solo, a distinguir-se unicamente entre solo rural e solo urbano;

4.ª Assim, face ao disposto no art.º 72.º, n.º 2, alínea b) do DL 380/99, a referência constante do “Regulamento do PP para a Reestruturação Urbanística dos Terrenos do B... e Área Envolvente” aos chamados “Espaços de Desenvolvimento Singular” como inseridos na “classe de espaços urbanizáveis” tem de ser entendida como feita aos solos urbanos, ou seja, solos para os quais é reconhecida vocação para o processo de urbanização e de edificação;

5.ª E é exactamente o que acontece com este Plano de Pormenor;

6.ª Com efeito, este Plano reconhece expressamente que a área por ele abrangida visa a reformulação e a definição de uma ocupação urbanística, sendo objectivos gerais do Plano a regeneração urbana da área de intervenção – art.º 2.º, n.ºs 3 e 4, alínea b) e sendo objectivos específicos do mesmo, entre outros, a demolição do edificado actualmente existente e a definição de nova ocupação urbanística – art.º 2.º, n.º 5, alínea a);

7.ª Dúvidas não podem restar que este Plano de Pormenor elegeu com seu grande objectivo geral a reformulação e definição da ocupação urbanística de uma parte do território do Município de Cascais, o território designado pelo Plano como terrenos do B... e área envolvente;

8.ª O Plano definiu assim, com toda a precisão, a disciplina de uma determinada ocupação urbanística, precisamente a ocupação urbanística levada a cabo pela ora recorrida A... nos terrenos onde se localizava o seu antigo hotel;

9.ª E trata-se de uma ocupação urbanística concretamente realizada em solo urbano, pois, para além do PP ter de ser interpretado em obediência ao disposto no artigo 72.º, n.º 2, alínea b), do DL 380/99, a realidade é que a zona em causa nunca foi uma zona de expansão urbana de Cascais, facto notório que dispensa qualquer tipo de prova – art.º 514.º do CPC;

10.ª E tanto assim que, o PDM de Cascais, antes de ser alterado por via do PP em causa, nunca classificou esta zona como “espaço urbanizável”, como decorre claramente do preâmbulo da Resolução do Conselho de Ministros n.º 144/2006 que ratificou o Plano de Pormenor, sendo certo que parte da zona era classificado como “espaço urbano de baixa densidade” pelo PDM de Cascais;

11.ª Insiste-se pois que, tendo a lei extinto a categoria de “espaços urbanizáveis” e tendo o próprio PP para a Reestruturação Urbanística dos Terrenos do B... eleito como seu grande objectivo geral a reformulação e definição de uma ocupação urbanística numa dada área do território do Município de Cascais, haveria que aplicar a tal ocupação o disposto no “Regulamento Municipal de Compensações”;

12.ª Dispondo assim o artigo 7.º, n.º 2, do referido Regulamento que a compensação em numerário é liquidada em conformidade com os valores unitários estabelecidos no quadro anexo ao presente regulamento, de acordo com o tipo de ocupação e o local em que se situa a operação urbanística – DR, II Série, n.º 145, Apêndice n.º 84, de 22 de Junho de 2004, não há que censurar a actuação do recorrente Município quando liquidou ao recorrido a compensação em numerário aplicando o disposto no Quadro I em matéria de ocupação urbana (alta);

13.ª Com efeito, atenta a natureza da operação licenciada pela Câmara Municipal de Cascais e o tipo de ocupação eleita pelo Plano de Pormenor em causa como urbana, a mesma não poderia ser considerada nem turística, nem industrial;

14.ª Assim sendo, a sentença impugnada é claramente ilegal, por erro na interpretação do Direito, em virtude de ter interpretado o “Regulamento do PP para a Reestruturação Urbanística dos Terrenos do B...” em desconformidade ao Princípio da Legalidade, violando assim o disposto no artigo 72.º, n.º 2, alínea b), do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial – DL 380/99, de 22 de Setembro e, em consequência, violando o “Regulamento Municipal de Compensações” no seu artigo 7.º, n.º 2, devendo pois ser revogada por V.Exas., fazendo-se assim a devida e merecida JUSTIÇA.

Contra-alegando, veio a impugnante dizer que:

1. Os fundamentos que sustentam o recurso jurisdicional em apreço jamais foram sequer invocados pelo recorrente até ao presente momento: nem neste processo de impugnação judicial, nem em qualquer outro caso semelhante.

2. Aquando da liquidação da compensação em causa, o Município de Cascais nunca justificou a aplicação do índice no cálculo do montante apurado com qualquer “interpretação conforme à lei” das classes de espaço previstas nos planos municipais existentes.

3. Até ao presente momento, a posição assumida pelo recorrente no âmbito do presente processo de impugnação sempre foi no sentido de não reconhecer qualquer relevância às classes de espaço definidas no PDM para efeitos de determinação do índice previsto no RMC.

4. Note-se que, neste âmbito, o Município de Cascais defendeu precisamente não existir “nenhuma correspondência entre o disposto no quadro I do “Regulamento Municipal de Compensação” e as classes de espaço definidas no regulamento do PDM de Cascais”.

5. Ou seja: o pressuposto que, em sede de cálculo da liquidação e em sede de contestação apresentada nos presentes autos, foi totalmente rejeitado pelo Município de Cascais serve agora de base para este recorrer da sentença do Tribunal a quo!

6. Além disso, a posição assumida pelo Município quanto à questão sub judice tem sido diametralmente oposta:

a. O próprio RMC não procedeu a qualquer “interpretação conforme à lei” [i.é., conforme ao RJIGT] das classes de espaço previstas nos planos municipais existentes, limitando-se a reproduzir as várias classes constantes do Plano Director Municipal.

b. Em 2009, o novo RMC continuou a assumir para a determinação dos índices aplicáveis – como não podia deixar de o fazer – as classes de espaço previstas no Plano Director Municipal.

c. Aliás, este novo RMC, e logo abaixo do quadro de índices, foi esclarecido que “à classe de Espaço de Desenvolvimento Singular aplicam-se os índices respeitantes à classe/categoria de espaço para o qual são remetidos pelo Regulamento do PDM” – não subsistindo assim qualquer dúvida, não só quanto à remissão do RMC para as classes de espaço previstas nos planos municipais existentes como quanto à impossibilidade jurídica de uma interpretação pretensamente “actualista” daquelas classes.

d. O próprio PPES integrou a sua área de intervenção em “espaço urbanizável” após a entrada em vigor do RJIGT, o que também evidencia uma clara contradição com o entendimento agora defendido pela edilidade.

7. A acrescer ao exposto, a artificialidade do argumento é tal que o próprio recorrente falece em convencer da respectiva razoabilidade, conforme se demonstrou supra.

8. Em suma, o fundamento da posição do Município de Cascais é um claro expediente de último recurso para recuperar o valor apurado na liquidação correctamente anulada pelo Tribunal a quo, pelo que não deverá merecer qualquer provimento.

9. Mas, em todo o caso, a recorrida não pode deixar de comprovar a falta de procedência da tese adoptada à luz do quadro jurídico aplicável.

10. Desde logo, o RJIGT nada dispôs quanto a esta matéria em concreto (aplicação do regime de classificação do solo a planos existentes), pelo que, dispondo as normas jurídicas por princípio para o futuro, as disposições do RJIGT relativas à classificação do solo só podem ser aplicadas na sequência de procedimentos de elaboração de novos planos municipais ou em sede de revisão dos existentes.

11. Por outro lado, faltando (até 2009) os diplomas de regulamentação, sempre foi muito duvidoso que as normas relativas à classificação e à qualificação do solo do RJIGT pudessem ter uma operatividade imediata e independente, e, nessa medida, que os novos planos municipais de ordenamento do território tivessem de ser elaborados à luz das mesmas.

12. Assim, nos municípios que ainda não procederam à revisão dos respectivos planos municipais, continuam em vigor as classes de espaço nestes estipulados.

13. Por outro lado, mesmo na hipótese de o regime de classificação do solo previsto no RJIGT ser aplicável in casu, não poderia tal aplicação decorrer de interpretações “actualistas”.

14. Com efeito, a determinação das áreas que devem agora ser classificadas ou como “solo urbano” ou como “solo rural” é uma tarefa que pressupõe opções de planeamento.

15. Aliás, é o próprio n.º 2 do artigo 71.º do RJIGT que, sem margem para dúvidas, determina que a reclassificação ou requalificação do uso do solo se processa através dos procedimentos de revisão ou alteração dos planos municipais de ordenamento do território.

16. Vd. também o parecer da CCDR Centro, onde se conclui que “a entrada em vigor do DL 380/99 não determinou, nem podia nunca determinar, só por si (isto é, sem um prévio procedimento de alteração ao próprio plano, nos termos legalmente previstos), qualquer modificação do regime do solo, quer quanto à sua classificação quer no que respeita à sua qualificação (…)”, bem como que “a edificabilidade nos diferentes espaços identificados no plano director (espaços florestais, agrícolas, urbanos e urbanizáveis) continua a ser regida pelas regras constantes no PDM, ratificado pelo RCM n.º … de 10.02, e que a adaptação aos novos conceitos e critérios adoptados no DL 380/99 far-se-á em sede de revisão deste plano”.

17. Inclusivamente, uma das autoras citadas pelo Município de Cascais para corroborar a sua construção jurídica conclui no sentido aqui assumido, esclarecendo, num parágrafo convenientemente omitido, que “o que se pretende agora, em sede de revisão desses planos, é que se identifiquem e delimitem dentro daquela classe anterior (dos solos urbanizáveis) os solos que são para afectar efectivamente à urbanização e edificação [isto é, que sejam tomadas opções de planeamento], ficando todos os restantes na classe de solos rurais”.

18. Conclui-se assim que a identificação do índice aplicável faz-se por referência às classes de espaço previstas nos planos municipais existentes e não com recurso ao tipo de “ocupação pretendida” (vd., para este efeito, os argumentos expendidos nos presentes autos), não sendo aceitável qualquer interpretação pretensamente “conforme à lei” que determine a aplicação de classes de espaço que os planos municipais em vigor não estipularam.

O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- Mostra-se assente a seguinte factualidade:

A) No âmbito do procedimento de autorização de operação urbanística prevista no Plano de Pormenor para a Reestruturação Urbanística dos Terrenos do B... e Área Envolvente, foi emitido Alvará de Obra de Construção n.º 1166, de 21.12.06, cujo conteúdo se dá aqui por reproduzido, do qual consta designadamente que “deverão ser efectuadas cedências, aquisições …, nos termos do n.º 1 do parecer do DGUO datado de 06.11.24 e art.ºs 32.º, … do Regulamento do Plano de Pormenor …”, tendo sido liquidada a compensação em numerário resultante da diferença das áreas que deveriam ser cedidas ao município e as áreas efectivamente cedidas, definidas em função da ocupação prevista no Regulamento do Plano Director Municipal, e considerando-se o valor por metro quadrado da área de terreno na zona - cfr. “Alvará de Obras de Construção”, de fls. 31 e 32, e “Guia de Recebimento” do Município de Cascais, de fls. 33, dos autos.

B) A elaboração do Plano de Pormenor e de execução das operações urbanísticas referidas em A) tiveram por base um protocolo de acordo, celebrado entre a impugnante e o Município de Cascais, em 03.02.03, e objecto de alterações por instrumento outorgado em 24.09.04, que acolheu os “Termos de Referência” para a elaboração do Plano de Pormenor da área, aprovado em reunião camarária, de 19.04.04, cujo conteúdo se dá aqui por reproduzido, do qual consta que para cálculo da compensação em numerário aplica-se o disposto no art.º 7.º do Reg. Municipal de Compensações, sendo no montante de € 5.391.659,00 com referência a índices de 2003 - cfr. “Protocolo de Acordo”, de fls. 35 a 39, e “Alterações ao Protocolo de Acordo”, de fls. 40 a 52 e “Termos de Referência” do Plano de Pormenor do ..., de fls. 54 a 58 dos autos.

C) Dá-se aqui por reproduzido o desenho da Planta de Cedências, Permutas e Regularizações relativo ao Plano de Pormenor referido supra - cfr. fls. 62 dos autos.

D) O apuramento da compensação devida pela impugnante assentou na metodologia que teve por base o total de cedências obrigatórias no âmbito do PDM, das cedências efectivadas, da determinação do valor de compensação em numerário diminuída do valor das aquisições dos solos em REN, constantes da acta de reunião realizada pelos serviços camarários competentes, em 10.11.06, cujo conteúdo se dá aqui por reproduzido, de fls. 76 a 79 do PA apenso aos autos.

E) O valor por metro quadrado atribuído às áreas de cedência em falta, calculado nos termos do regulamento municipal de compensação aprovado pela Assembleia Municipal de Cascais em reunião realizada em 2.12.03, resultou da aplicação ao salário mínimo nacional para 2006 de um índice referente à classe de espaço urbano de alta densidade, tendo-se excluído do âmbito de cedências realizadas uma área relativa ao “Chão do Parque” incluída na Reserva Ecológica Nacional, a qual foi considerada na área de terreno adquirido pelo município por via de compensação em espécie - cfr. Pareceres do DGUO, de 24.11.06, e do C.DGUO, de 14.12.06, Proposta de decisão final da operação urbanística e Despacho proferido sobre o mesmo pelo Director do Departamento de Urbanismo, de 06.12.18, de deferimento do processo de construção – cfr. fls. 59 a 62, 63, e fls. 64 a 66 do PA apenso.

III- Vem o presente recurso interposto da decisão do Mmo. Juiz do TAF de Sintra que, julgando procedente a impugnação judicial deduzida pela ora recorrida, anulou a liquidação da compensação efectuada pelo Município de Cascais por ter considerado que, face ao PDM de Cascais, a operação urbanística promovida pela recorrida se localizava em espaço urbanizável e não em espaço urbano.

Sustenta o recorrente a ilegalidade de tal decisão porquanto, em seu entender, tendo o artigo 72.º do DL 380/99, de 22/9, que regula o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, extinguido o conceito de classe de solo urbanizável, passando, para efeito de classificação do solo, a distinguir-se unicamente entre solo rural e solo urbano, a referência constante do Regulamento do Plano de Pormenor para a Reestruturação Urbanística dos Terrenos do B... e do Regulamento Municipal de Compensações a “espaços de desenvolvimento singular” como inseridos na classe de “espaços urbanizáveis” tem de ser entendida como feita aos solos urbanos, ou seja, solos para os quais é reconhecida vocação para o processo de urbanização e de edificação, como é o que acontece no caso em apreço.

Vejamos. Dispõe o n.º 2 do citado Regulamento Municipal das Compensações, a propósito da compensação em numerário, que esta é liquidada em conformidade com os valores unitários estabelecidos no quadro I anexo ao regulamento, de acordo com o tipo de ocupação e o local em que se situa a operação urbanística.

Na tese do recorrente, a referência no Plano de Pormenor aos espaços de desenvolvimento singular – que se integram na classe de espaços urbanizáveis prevista no PDM – deverá ser interpretada como reportada à classe de solos urbanos, porquanto a de espaços urbanizáveis deixou de existir com a entrada em vigor do RJIGT.

É certo que este, no seu artigo 72.º, suprimiu a distinção entre solo urbano e urbanizável, passando, para efeito da classificação do solo, a distinguir-se unicamente entre solo rural e solo urbano.

Como diz Fernanda Paula Oliveira, in Sistemas e Instrumentos de Execução dos Planos, Cadernos do CEDOUA, Janeiro de 2002, pág. 32, “Com esta nova forma de classificação dos solos há, relativamente ao regime anterior, uma intenção nítida de diminuir as áreas onde se podem realizar operações urbanísticas (operações de urbanização e de edificação). Com efeito, como decorre claramente da lei, esta nova classificação dos solos tem como consequência imediata o desaparecimento da classe de solo urbanizável. Assim, enquanto até à Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e do Urbanismo as operações urbanísticas se podiam realizar também em solos urbanizáveis, o legislador exige agora que na zona onde uma determinada operação se vai realizar, no mínimo, a urbanização seja programada…

Uma coisa é certa: os solos de urbanização programada previstos na actual legislação não correspondem, definitivamente, aos solos urbanizáveis do regime anterior.”

Todavia, o citado DL que aprovou esta nova classificação de solos nada dispôs relativamente à aplicação do novo regime a Planos já existentes, pelo que, atendendo ao princípio da não retroactividade das leis, as disposições relativas à classificação do solo só podem ser aplicadas a novos PDM ou em sede de revisão dos existentes.

Aliás, é o próprio n.º 2 do artigo 71.º do RJIGT que determina que a reclassificação ou requalificação do uso do solo se processa através dos procedimentos de revisão ou alteração dos planos municipais de ordenamento do território.

Também a autora citada escreve, a esse propósito, que “o que se pretende agora, em sede de revisão desses planos, é que se identifiquem e delimitem dentro daquela classe anterior (dos solos urbanizáveis) os solos que são para afectar efectivamente à urbanização e edificação, ficando todos os restantes na classe de solos rurais” (obra citada, pág. 33).

De resto, como concluiu o Provedor de Justiça, em recomendação proferida em 2006 (Recomendação n.º 6/A/2006) a propósito da reclassificação do solo como solo urbano, "a norma do art.º 72.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 380/99, relativa à classificação do solo, não é exequível por si mesma, antes dependendo de prévia regulamentação, conforme determinado pelo n.º 4 do mesmo artigo".

Por outro lado, como salienta a recorrida nas suas alegações, determinar quais as áreas que, sendo antes classificadas como “espaços urbanizáveis”, devem agora ser classificadas como “solo urbano” ou como “solo rural” é uma tarefa que pressupõe opções de planeamento, não se tratando de uma simples operação de recondução dos espaços urbanizáveis a solos urbanos ou rurais, resultante de uma interpretação actualista da lei e meramente casuística.

Neste sentido, vd. os pareceres n.ºs 135/99, de 22/10/99, da CCDR do Alentejo, e 158/03, de 30/6/03, da CCDR do Centro, destacando-se deste último a seguinte passagem: “a entrada em vigor do DL 380/99 não determinou, nem podia nunca determinar, só por si (isto é, sem um prévio procedimento de alteração ao próprio plano, nos termos legalmente previstos) qualquer modificação do regime do solo, quer quanto à sua classificação quer no que respeita à sua qualificação (incluindo-se aqui o respectivo regime de edificabilidade). Assim, em conclusão, concordamos inteiramente com o entendimento da Câmara Municipal de que a edificabilidade nos diferentes espaços identificados no plano director (espaços florestais, agrícolas, urbanos e urbanizáveis) continua a ser regida pelas regras constantes no PDM, ratificado pelo RCM n.º …, de 10.02, e que a adaptação aos novos conceitos e critérios adoptados no DL 380/99 far-se-á em sede de revisão deste plano”.

Em conclusão, se dirá, pois, que as classes de espaço previstas nos planos municipais existentes à data de entrada em vigor do RJIGT se mantêm até à sua respectiva revisão, pelo que bem andou o Mmo. Juiz “a quo” ao ponderar no cálculo das compensações devidas o índice referente à classe de espaço aplicável de acordo com os planos municipais vigentes na área de intervenção da operação urbanística pretendida pela recorrida.

IV- Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a procuradoria em 1/8.

Lisboa, 9 de Junho de 2010. – António Calhau (relator) – Miranda de Pacheco – Pimenta do Vale.