Espécie: Recursos de revista de acórdãos dos TCA
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
I- RELATÓRIO
1. AA (AA), devidamente identificada nos autos, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 150.º do CPTA, do acórdão proferido em 17/05/2024, pelo Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), que negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida, no âmbito do processo cautelar que intentou contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO (ME) para suspensão da eficácia do despacho da Diretora-Geral da Administração Escolar, de 18/10/2023, que anulou a sua colocação no grupo de recrutamento 410-Filosofia, no quadro de zona pedagógica 01, no âmbito do concurso externo de vinculação dinâmica para o ano escolar de 2023/24 e, em consequência, anulou a colocação pela mesma obtida em sede de concurso de mobilidade interna, no referido ano letivo, na Escola Profissional de
2. Por sentença de 05/03/2024, o Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Penafiel proferiu sentença em que declarou extinto o presente processo cautelar, por intempestividade do uso da ação principal adequada à tutela definitiva dos interesses a que a providência requerida nos presentes autos se destina.
3. Inconformada, a Requerente recorreu para o TCAN, o qual, por acórdão de 17/05/2024, decidiu negar provimento ao recurso mantendo a sentença recorrida.
4. Novamente inconformada, interpôs o presente recurso de revista para este STA, cujas alegações concluiu da seguinte forma:
“a) Não obstante a excepcionalidade da revista, acreditamos que, por apelo ao disposto no n.º 1 do artigo 150.º do C.P.T.A., existe relevância social fundamental na questão que o Tribunal “a quo” apreciou e que conduziu, posteriormente, à decisão de negação da apelação interposta, motivo pelo qual deverá ser admitida a presente revista.
b) A situação analisada reporta-se aos concursos de recrutamento de pessoal docente que, em termos anuais, o Ministério da Educação, aqui Recorrido, despoleta, concursos esses que coenvolvem a intervenção dum conjunto alargado de docente.
c) Logo, a interpretação dada pelo Recorrido a essa legislação, e bem assim a necessidade de, perante um acto praticado por aquele que anula, mesmo que parcialmente, os efeitos práticos de outro previamente por si assumido, e publicitado, por imposição de norma legal, dever obedecer a idêntica formalidade por apelo ao estatuído no artigo 170.º do C.P.A., demanda a criação de uma orientação jurisprudencial,
d) Por forma a orientar as instâncias naquilo que é a interpretação mais correcta a conferir ao quadro normativo aplicável, já que advêm consequências importantes quanto aos termos e momento em que os visados podem, querendo, solicitar a adopção de meios de impugnação administrativa e/ou judicial, já que é determinativo da (in)existência do acto administrativo sindicado.
e) Interpretação essa que é tão mais justificada quando a Recorrente é da opinião que o Acórdão recorrido padece, em seu entendimento, de erro de julgamento, no que tange à questão de Direito ali tratada, que sequer a apreciou por referência àquele normativo.
f) Na verdade, a conclusão que vemos alcançada pelo Acórdão recorrido, no sentido da extinção do processo de cautelar, por intempestividade do uso da acção principal adequada à obtenção da tutela definitiva dos direitos ou interesses invocados, não procede.
g) Isto porque, considerando o feixe de vícios imputado ao acto suspendendo, se em parte é facto que deles poderá emergir a anulabilidade daquele (facto que determinaria a sujeição da sua impugnação, em sede principal, ao prazo de impugnação estabelecido na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do C.P.T.A.), outro há que assaca a ineficácia ao mesmo.
h) Na verdade, como alegado oportunamente no requerimento inicial, a Requerente invocou que o acto cuja suspensão requereu era ineficaz por inobservância da formalidade legal estabelecida pelo artigo 170.º do C.P.A., por referência aos artigos 15.º do D.L. n.º 132/2012, de 27 de maio, 158.º e 159.º, ambos do C.P.A.
i) O Requerido, através do acto que praticou, e que aqui é visado, pretendeu anular o acto de colocação da Requerente; nesta ordem de ideias estava obrigado a cumprir a estatuição do n.º 1 do artigo 170.º do C.P.A., quanto à forma a utilizar na prática do acto anulatório, dado que para ser eficaz, nos termos da lei, carecia de publicação (cfr. artigo 15.º do D.L. n.º 132/2012, e bem assim o n.º 1 do artigo 158.º do C.P.A.).
j) Isso não aconteceu, motivo pelo qual aquele não produz quaisquer efeitos em relação à Requerente, por ele visada.
k) Ora, o Acórdão recorrido, secundando a sentença de 1.ª instância, claramente formou a sua decisão, arredando da fundamentação, por completo, aquilo que era a previsão do artigo 170.º do C.P.A.,
l) Norma que impõe que em caso de anulação seja observada a mesma forma, e idêntica formalidade, ao acto anulado, ou seja, e no caso concreto, aquilo que derivava do artigo 15.º do D.L. n.º 132/2012, de 27 de maio.
m) A verdade é que o Tribunal “a quo” silenciou nesta matéria, apreciando-a por apelo às regras da notificação do acto administrativo, mas não já da sua eficácia, quando era esta que estava posta em causa, por ser relevante para efeitos do recurso aos meios contenciosos.
n) É sabido que a impugnação de actos a que apenas sejam imputados vícios geradores de anulabilidade deve ter lugar no prazo de três meses, contados nos termos do artigo 59.º do mesmo diploma.
o) Todavia, é verdade também que de acordo com o n.º 1 do artigo 59.º do C.P.T.A., “(…) os prazos de impugnação só começam a correr na data da ocorrência dos factos previstos nos números seguintes se, nesse momento, o acto a impugnar já for eficaz, contando-se tais prazos, na hipótese contrária, desde o início da produção de efeitos do acto”.
p) Ora, considerando que o acto não produz efeitos na esfera jurídica do respectivo destinatário, e que de acordo com o disposto no nº 1 do artigo 54º do CPTA, “os actos administrativos só podem ser impugnados a partir do momento em que produzam efeitos”, o prazo para impugnar o acto cuja suspensão de eficácia foi requerida ainda não se havia iniciado.
q) E ainda que relativamente a si possa ter sido desencadeada a respectiva execução, constitui uma faculdade e não um dever a sua impugnação, não estando o mesmo impedido de reagir contra a execução ilegítima desse acto, nomeadamente através dos meios cautelares que a lei processual prevê, o que a Requerente fez.
r) Atento o exposto, não ocorre a invocada caducidade do direito de acção, pela ultrapassagem do prazo de 3 meses previsto no artigo 58.º, n.º 2, alínea b) do C.P.T.A., o que é suficiente para demandar a revogação da sentença impugnada, com as devidas consequências legais.”.
Pede a admissão da revista e que seja concedido provimento ao recurso, com a revogação da decisão recorrida e o consequente prosseguimento do processo cautelar.
5. O ME, ora Recorrido, apresentou contra-alegações, nas quais concluiu da seguinte forma:
“I- O presente recurso de revista é interposto do Acórdão do douto Tribunal Central Administrativo Norte, que negando provimento a recurso interposto pela agora Recorrente, confirmou a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, no âmbito do Proc.º n.º 559/23.4BEPNF.
II- As questões ora postas em crise, com o presente recurso consistem em saber se se verificam os pressupostos legais para a sua interposição e se o douto acórdão padece de erro de julgamento.
III- Quanto aos pressupostos de admissibilidade, a Recorrente começa por entender que (…) “(…) a situação analisada reporta-se aos concursos de recrutamento de pessoal docente que, em termos anuais, o Ministério da Educação (…)”.
IV- Mais entendendo que considera “(…) “(…) sendo este um procedimento de cariz periódico, e que coenvolve, não raras vezes, a prática de atos posteriores que afetem, em termos individuais e concretos, algum(ns) do(s) candidato(s) ali identificado(s), demanda a nosso ver a possibilidade deste Alto Tribunal emitir uma pronúncia por forma a orientar as instâncias naquilo que é a interpretação mais correta a conferir ao quadro normativo aplicável (…)”,
V- Porquanto considera que “(…) daí, ademais, advêm consequências importantes quanto aos termos e momento em que os visados podem, querendo, solicitar a adoção de meios de impugnação administrativa e/ou judicial, já que é determinativo da (in)existência do ato administrativo sindicado (…).”
VI- Razão pela qual conclui a Recorrente que “(…) este pronunciamento, revela-se de facto relevante no caso específico aqui convocado, mas também em outros tantos que decerto nesta matéria se suscitam por outros opositores a concursos similares, regulados pelo mesmo quadro legislativo, existindo a repercussão social pressuposta à admissão deste recurso, bem como a utilidade gizada com essa prolação de decisão por este Colendo Tribunal (…).”.
VII- No entanto, pouco ou nada desenvolve e identifica relativamente às reais questões em apreço, que ela própria enuncia, in casu, saber quantos docentes se integram no número de situações de docentes que viram a sua colocação objeto de anulação e a que concursos de docentes se reportam.,
VIII- Por outro lado, e quanto à boa aplicação do direito, a Recorrente não explicita e fundamenta juridicamente, como lhe competia de modo a demonstrar o preenchimento dos requisitos de admissão do presente recurso de revista, os motivos pelos quais considera que o Tribunal a quo deveria aplicar o disposto no artigo 170.º do CPA, ao caso em concreto.
IX- Vindo alegado no caso sub judice como razões apresentadas para o recurso são alegadas a relevância social e o erro de julgamento, constata-se clara e nitidamente, dada a clareza da lei aplicável e dos factos em presença que não se encontram preenchidos os requisitos de admissibilidade por relevância jurídica e social de boa aplicação do direito.
X- Cumprindo ainda constatar, que tendo sido analisadas e dirimidas pelo TCA Norte, âmbito do presente processo, as questões decorrentes do proferido na sentença proferida e que são suscitadas pela Recorrente, com fundamentação profusa e juridicamente sustentada, dificilmente se poderá verificar uma interpretação ostensivamente errada ou juridicamente insustentável.
XI- Sobre as questões que pretende ver dirimidas, o fundamento invocado é, salvo melhor opinião, insuficiente para justificar a admissibilidade do presente recurso.
XII- Com efeito, a excecionalidade deste recurso de revista tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, nela se referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.
XIII- A jurisprudência do STA tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150.º n.º 1 do CPTA, se verificará em relação à questão objeto de recurso de revista, seja possível entrever, "ainda que reflexamente, a existência de interesses comunitários especialmente relevantes" (Ac. de 19.06.2008 - Proc. nº 490/08),
XIV- ou ainda, que a mesma se relacione com "matéria particularmente complexa do ponto de vista jurídico" (Ac. de 14.04.2010 - Rec. 209/10) ou "particularmente sensível em termos do seu impacto comunitário" (Acs. de 26.06.2008 - Procs. nº 535/08 e nº 505/08), exigindo ao intérprete e ao julgador complexas operações de natureza lógica e jurídica indispensáveis à resolução das questões suscitadas.
XV- Ainda de acordo com o entendimento do STA que «A admissão da revista para melhor aplicação do direito terá lugar, segundo a referida jurisprudência, quando, em face das caraterísticas do caso concreto, ele revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caraterizada, passível de se repetir em casos futuros e, cuja decisão nas instâncias, seja ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, ou quando suscite fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução dos litígios, assim fazendo antever como objetivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema» (acórdão do STA proferido a 12-01-2012, Proc. n.º 01093/11).
XVI- Sendo manifesto e ostensivo que o douto acórdão recorrido interpretou e aplicou devidamente a lei ao caso sub judice, também não se verifica o pressuposto de admissibilidade de caso fundamental e excecional para uma melhor aplicação do direito, pelo que não deverá ser admitida a requerida revista por não estarem preenchidos os pressupostos do n.º 1 do art.º 150.º do CPTA.
XVII- Quanto aos alegados vícios que a Recorrente assaca ao douto Acórdão recorrido diga-se, de forma as disposições, a publicitação exigida pelo legislador, diz respeito apenas às listas definitivas do concurso.
XVIII- São as listas definitivas que são sufragadas pela Diretora-Geral da Administração Escolar, mediante o seu ato de homologação, sendo que só com o ato homologatório da mesma é praticado um ato administrativo e, por essa, razão, é esse ato homologatório que é sindicável por via graciosa e/ou, por via contenciosa.
XIX- Ora, na situação em crise nos autos não está, nem nunca foi colocado em crise nos autos pela Recorrente, o ato de homologação das listas definitivas do concurso no qual a mesma obteve colocação que foi, posteriormente anulada, mas, sim, o ato de anulação da colocação obtida notificado à Recorrente.
XX- A publicitação e homologação exigidas legalmente dizem respeito ao que o legislador gizou tendo em vista que a publicitação das listas homologadas corresponde à notificação de ato administrativo praticado em procedimento concursal ao qual são opositores milhares de candidatos, e não, à notificação de atos administrativos individuais e concretos que afetam apenas a esfera jurídica de um candidato.
XXI- Quanto às notificações de atos administrativos individuais e concretos, que como no caso em apreço, afetam a esfera jurídica de apenas um candidato, as mesmas regem-se pelo disposto nos artigos 112.º e 114.º do CPA.
XXII- Tendo sido este, o entendimento formulado de forma cristalina, no douto Acórdão recorrido, insiste a Recorrente em alegar, neste circunspeto que não foi cumprido em concreto com o disposto no artigo 170.º, n.ºs, 1 e 2 do CPA.
XXIII- Contudo, a Recorrente atém-se, apenas, ao disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 170.º do CPA, olvidando que este preceito do CPA, contém um n.º 3, do qual resulta face ao entendimento doutrinal expendido que nos atos revogatórios e anulatórios praticados em procedimentos de segundo grau as formalidades procedimentais exigidas são as indispensáveis à tutela dos interesses públicos e privados em presença vigorando quanto às mesmas o princípio da proporcionalidade.
XXIV- Formalidades procedimentais que, em concreto, foram asseguradas na situação em crise porquanto, no âmbito da tutela dos interesses privados, encontra-se devidamente assegurada com a fundamentação que foi expendida no ofício de notificação (que não é colocada em crise no presente recurso), bem como a notificação levada a cabo pela Administração, e,
XXV- no âmbito dos interesses públicos em presença, a estabilidade jurídica das listas homologadas e publicitadas, não se compagina com a sua sucessiva alteração sempre que uma situação jurídica individual e concreta fosse, em momento posterior à sua publicitação objeto de alteração com a prática de ato administrativo inserido em procedimento de segundo grau.
XXVI- Não se prefigurando como pode, a tese que a Recorrente tenta sustentar, escorar-se na aplicação do disposto no artigo 170.º, do CPA inexiste nos diplomas dos concursos, disposição especial que obrigue à republicação das listas nos termos por si propugnados.
XXVII- Aqui chegados e tendo-se por rebatido alegado pela Recorrente, quanto à preterição de formalidade legal na notificação que lhe foi efetuada, não pode deixar de concluir-se que conforme resultou provado nos autos, pelo menos em 20.11.2023, foi Recorrente notificada de ato administrativo em crise, e que,
XXVIII- pelo menos nesta data se iniciou o prazo de impugnação previsto no artigo 58.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, prazo esse que decorreu sem que a Recorrente, como lhe competia, lançasse mão da competente ação administrativa de impugnação do ato administrativo em crise nos autos.
XXIX- Desta forma, ao contrário do alegado pela Recorrente o ato administrativo foi-lhe notificado, de acordo com a forma de notificação prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 112.º, do CPA, pelo que face à não interposição da competente ação administrativa no prazo de 3 meses, só podia ser declarada pelo douto Tribunal a quo, como o foi, a extinção do procedimento cautelar em apreço nos termos da alínea a) do n.º 1, do artigo 123.º do CPTA.
XXX- O douto Acórdão a quo encontra-se alicerçado na factualidade dada como provada e em fundamentação jurídica que as alegações da Recorrente, nem de perto, nem de longe, conseguem pôr em causa.
XXXI- Pelo que, o Recorrido, atentos os elementos supra expostos, adere ao douto Acórdão, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte que negou provimento ao recurso interposto e confirmou a sentença proferida, decisão que, nessa medida, deve ser mantida, porquanto o mesmo não enferma de qualquer vício.”.
Pede a não admissão do recurso ou, caso assim se não entenda, que seja negado provimento ao mesmo e confirmada a decisão recorrida.
6. O presente recurso de revista foi admitido, por acórdão proferido pela formação de apreciação preliminar da Secção de Contencioso Administrativo do STA, em 11/07/2024, que refere “(…) o que está em causa é averiguar se ocorreu a extinção do processo cautelar nos termos do art.º 123.º, n.º 1, al. a), do CPTA, por a acção principal não ter sido intentada pela requerente no prazo de 3 meses a contar da data em que lhe foi notificado o acto suspendendo, ou se, pelo contrário, se deve entender que esse prazo ainda não decorreu por o acto ser ineficaz, dado que, consubstanciando-se numa anulação administrativa posterior à publicação da lista definitiva de colocações, só adquiriu eficácia após a publicação a que esta estava sujeita e que ainda não se verificara.
A questão que se discute nos autos, além de interessar a um número alargado de docentes, prende-se – apesar de surgir no âmbito de um processo cautelar – com o pressuposto processual da tempestividade da impugnação dos actos administrativos e respectiva harmonização com o pressuposto processual da sua eficácia que, com frequência os tribunais da jurisdição administrativa são chamados a decidir, o que faz antever como objectivamente útil a intervenção do Supremo na qualidade de órgão de regulação do sistema.
Assim, porque se está perante questão passível de se repetir em casos futuros e porque a solução que foi adoptada suscita fundadas dúvidas, justifica-se a intervenção clarificadora deste STA, deste modo se quebrando a regra da excepcionalidade da admissão das revistas.”.
7. O Ministério Público (MP) junto deste STA, notificado ao abrigo do n.º 1, do artigo 146.º e do n.º 2, do artigo 147.º do CPTA, pronunciou-se pela improcedência do recurso, concluindo ser de “(...) parecer que não concorre erro de julgamento quanto à pretensa omissão de aplicação da norma jurídica constante do artigo 170.º, do CPA, na fundamentação da decisão a quo, pelo que deve ser negado provimento ao presente recurso e, assim, mantido o douto do douto acórdão recorrido, do TCA Norte, de 17 de maio de 2024.”.
8. Atenta a natureza urgente dos autos, o processo vai, com dispensa de vistos prévios dos Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento.
II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
9. Constitui objeto do presente recurso de revista decidir se o acórdão do TCAN, ao julgar improcedente o recurso e ao manter a decisão recorrida, incorreu em erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação dos artigos 15.º n.º 3 do D.L. n.º 132/2012, de 27/06, 170.º do CPA e 54.º, n.º 1, 58.º, n.º 1, alínea b) e 59.º, n.º 1, todos do CPTA, ao julgar extinto o processo cautelar por intempestividade do uso da ação principal adequada à tutela definitiva dos interesses a que a providência requerida nos autos se destinava.
III. FUNDAMENTOS
DE FACTO
10. O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos, acolhendo a factualidade indiciariamente provada na sentença proferida pela 1.ª instância:
“A) A Requerente foi opositora ao Concurso Externo de Vinculação Dinâmica, para o ano escolar de 2023/24, aberto pelo Aviso n.º ...23, de ..., publicado em Diário da República, n.º .../2023, 2.º Suplemento, Série II, de ..., retificado pela Declaração de Retificação n.º ...-A/2023, de ... – facto admitido por acordo.
B) A Requerente foi incluída nas listas provisórias e nas listas definitivas de ordenação do concurso de vinculação dinâmica do grupo de recrutamento 410 – Filosofia – facto admitido por acordo.
C) A Requerente obteve colocação no QZP 01 – facto admitido por acordo.
D) Por ofício de 20/10/2023, a Entidade Requerida comunicou à Requerente o seguinte:
“Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe, fica V. Ex.ª notificada, nos termos do artigo 114.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), por despacho da Senhora Diretora-Geral da Administração Escolar, proferido em 18 de outubro de 2023, sobre o documento interno com a referência ...86..., foi objeto de anulação a colocação obtida por V. Exa. no grupo de recrutamento 410 - Filosofia, no quadro de zona pedagógica 01, em sede do concurso externo de vinculação dinâmica para o ano escolar de 2023/24, por não estarem reunidos os requisitos estabelecidos no artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 32-A/2023, de 8 de maio.
É V. Exa. também notificada de que, no seguimento da anulação da vinculação acima mencionada, estes serviços procederam à anulação da colocação obtida em sede do concurso de mobilidade interna, no ano letivo de 2023/24, na Escola Profissional de ... (...75).
Informa-se que o tempo de serviço efetivamente prestado por V. Exa. no âmbito da colocação obtida em mobilidade interna em 2023/24, que foi objeto de anulação, deve ser considerado para todos os efeitos legais, designadamente, os remuneratórios e os concursais.
Notifica-se V. Exa. que esta Direção-Geral irá proceder à integração da sua candidatura em sede do concurso de contratação inicial e reserva de recrutamento para o ano escolar de 2023/24, havendo lugar à sua ordenação e à simulação de colocação, com base na prioridade aplicável nos termos do disposto no Decreto-Lei n.9 132/2012, de 27 de junho, na sua redação em vigor, aplicado em conjugação com o estabelecido no Decreto-Lei n.º 32-A/2023, de 8 de maio.
Informa-se que, para fins da simulação de colocação acima referida, deverão ser cumpridos os demais trâmites legais, designadamente, a manifestação de preferências, a fim de determinar qual o agrupamento de escolas / a escola não agrupada onde obteria eventualmente V. Exa. colocação em sede de contratação inicial e reserva de recrutamento para o ano escolar de 2023/2024.
Assim, será V. Exa. brevemente contactada pelos nossos serviços, através da aplicação eletrónica E72, disponível na plataforma SIGRHE, para a referida manifestação de preferências, de acordo com o disposto nos artigos 9.º e 34.º do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de junho, na redação em vigor.
Mais se informa que, salvaguardando-se o interesse dos alunos, deverá V. Exa. aguardar pela sua substituição efetiva no na Escola Profissional de ... (...75), ou pela sua colocação em contratação inicial / reserva de recrutamento, conforme o que venha a ocorrer em primeiro lugar, a fim de se evitarem constrangimentos no processo de ensino e de aprendizagem e de se garantir um ambiente educativo estável e de qualidade.”
- cfr. documento n.º 21 junto com o requerimento inicial.
E) Por ofício datado de 13.11.2023, a Entidade Requerida comunicou à Requerente o seguinte:
“Relativamente ao assunto mencionado em epígrafe, fica V. Ex.ª notificada, nos termos do artigo 114.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), que por despacho da Senhora Diretora-Geral da Administração Escolar proferido em 18 de outubro de 2023, sobre o documento interno com a referência ...86..., foi reconstituída a sua situação concursal no âmbito das Necessidades Temporárias - Contratação Inicial e Reserva de Recrutamento, para o ano escolar 2023/2024, tendo sido integrada na 2.ª prioridade, no grupo de recrutamento 410 – Filosofia.
Assim, tendo-se procedido à simulação de colocação com base na manifestação de preferências efetuada, cumpre informar V. Exa. que a sua candidatura foi ordenada no grupo de recrutamento 410 - Filosofia, com o número 35,500, tendo obtido colocação em sede de Reserva de Recrutamento 03 (RR03), na sua 123.ª preferência, na escola ...69 - D. ..., ..., em horário anual, de 19h.
A presente colocação deve ser considerada para todos os efeitos legais.”
- cfr. documento n.º 23 junto com o requerimento inicial.
F) O requerimento inicial do presente processo cautelar deu entrada em juízo a 20.11.2023 – cfr. fls. 1 dos autos.
G) Até à presente data, a Requerente não apresentou em juízo a acção administrativa de que depende o presente processo cautelar – cfr. consulta do SITAF e posição manifestada pelas Partes nos autos.”.
DE DIREITO
11. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pela Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140.º, n.º 3 do CPTA.
12. Nos termos invocados pela Recorrente, o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento de direito quanto à interpretação e aplicação dos artigos 15.º n.º 3 do D.L. n.º 132/2012, de 27/06, 170.º do CPA e 54.º, n.º 1, 58.º, n.º 1, alínea b) e 59.º, n.º 1, todos do CPTA, ao julgar extinto o processo cautelar por intempestividade do uso da ação principal, pois além da anulabilidade invocada, também invocou a ineficácia do ato suspendendo.
13. No que se refere aos fundamentos de direito para o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia do ato suspendendo sustenta a Requerente os vícios de (i) falta de fundamentação, (ii) preterição de forma legal, por falta de publicação e (iii) erro sobre os pressupostos de facto e de direito.
14. No respeitante à alegada invalidade do ato suspendendo por preterição de forma legal, invoca a Requerente que foi notificada do ato suspendendo por ofício datado de 20/10/2023, mas que tal ato deveria ter seguido a mesma forma do ato anulado, segundo o disposto no artigo 170, n.º 1 do CPA, nos termos do qual, salvo disposição especial, o ato de revogação ou anulação administrativa deve revestir a forma legalmente prescrita para o ato revogado ou anulado.
15. Assim, segundo a Requerente, nos termos do artigo 14.º, n.º 1 do D.L. n.º 132/2012, de 27/05 e do n.º 1 do ponto X da parte III do Aviso de abertura, as listas provisórias que tenham sido publicadas tornam-se definitivas; e nos termos do n.º 2 do artigo 15.º do citado D.L. n.º 132/2012, o preenchimento dos lugares materializa-se nas listas de colocações, as quais dão origem a listas graduadas de candidatos não colocados, sendo publicadas nos termos do aviso de abertura do concurso, nos mesmos termos estabelecendo o n.º 3 do artigo 15.º quanto à publicitação.
16. Donde, entender a Requerente que a Entidade Requerida estava obrigada a respeitar o artigo 170.º, n.º 1 do CPA, invocando a ineficácia do ato cuja suspensão requer, por inobservância da formalidade essencial estabelecida pelo artigo 170.º do CPA, por referência aos artigos 15.º do D.L. n.º 132/2012, de 27/05 e 158.º e 159.º, ambos do CPA, pois o ato para ser eficaz carece de ser publicado, o que não aconteceu.
17. Assim, defende a ora Recorrente que de acordo com o n.º 1 do artigo 59.º e o n.º 1 do artigo 54.º, ambos do CPTA, o prazo de impugnação só começa a correr a partir do momento em que começar a produzir efeitos.
18. Em sentido divergente considera a Entidade Recorrida, para quem, ou a Requerente considera que o ato, por ser eficaz, produziu efeitos na sua esfera jurídica e, por isso, requer a sua suspensão de eficácia, ou considera que o ato não foi eficaz e não se compreende porque refere que a presente providência é preliminar a uma ação administrativa e sustenta a não caducidade do direito de ação, mais defendendo que a não instauração da ação em juízo apenas lhe pode ser imputada.
19. A primeira instância veio a decidir pela extinção do presente processo cautelar com fundamento na intempestividade da ação principal adequada à tutela definitiva dos interesses a que a presente providência requerida se destina, decisão esta que foi confirmada pelo TCAN, ao negar provimento ao recurso.
20. Com vista à resolução da questão de direito controvertida importa considerar a factualidade relevante, extraída dos fundamentos de facto, da qual se extrai que o ato suspendendo – de anulação da colocação obtida pela Requerente no grupo de recrutamento 410-Filosofia no quadro de zona pedagógica 01, em sede de concurso externo de vinculação dinâmica para o ano escolar de 2023/24 –, da Diretora-Geral da Administração Escolar, datado de 18/10/2023, foi notificado à Requerente por ofício datado de 20/10/2023, nos termos provados na alínea D) dos fundamentos de facto.
21. Está em causa um ato praticado num procedimento administrativo de anulação de um ato administrativo anterior e que, em consequência, determina que a Direção-Geral irá proceder à integração da candidatura da Requerente em sede do concurso de contratação inicial e reserva de recrutamento para o ano escolar de 2023/24.
22. No que se refere à eficácia do ato administrativo, estabelece o n.º 1 do artigo 155.º do CPA a regra geral de o ato produzir os seus efeitos desde a data em que é praticado, mas em relação aos atos constitutivos de deveres ou encargos, isto é, os atos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos ou afetem as condições do seu exercício, só são oponíveis aos destinatários a partir da respetiva notificação, segundo o artigo 160.º do CPA, enquanto desvio à regra geral.
23. Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 111.º do CPA as notificações são efetuadas na pessoa do interessado, salvo quando tiverem constituído mandatário no procedimento e segundo a al. a) do n.º 1 do artigo 112.º do CPA, as notificações são efetuadas por carta registada, dirigida para o domicílio do notificando.
24. Trata-se de dar cumprimento ao dever de notificação dos atos administrativos, previsto no artigo 114.º do CPA.
25. Conforme se extrai da factualidade provada, não há dúvidas de que o ato suspendendo foi notificado à Requerente, levando ao seu conhecimento o seu respetivo teor.
26. Nem a Requerente invoca ou põe em crise que não tenha sido regularmente notificada do ato suspendendo, nem imputa qualquer deficiência à notificação realizada.
27. Pelo que, nunca poderá invocar a ineficácia do ato suspendendo quanto à sua pessoa, por ter sido regularmente notificada, enquanto destinatária direta do ato.
28. Por outro lado, estabelece o artigo 158.º do CPA quanto à publicação obrigatória do ato administrativo, que a mesma só é obrigatória quando exigida por lei (n.º 1) e que a falta de publicação do ato, quando legalmente exigida, implica a sua ineficácia (n.º 2).
29. Donde, não poder haver dúvida de que a formalidade da publicação do ato administrativo apenas se colocar e constituir um requisito de eficácia do ato administrativo quando a lei expressamente o prever.
30. Nas situações em que a lei não exigir essa formalidade de publicação a mesma não se coloca no procedimento.
31. Revertendo os normativos de direito ao caso configurado em juízo decorre a Requerente confundir os planos da notificação, nos termos dos artigos 112.º e 114.º do CPA e ainda, da eficácia do ato administrativo, prevista nos artigos 155.º e 160.º do CPA e no artigo 59.º do CPTA, com a forma do ato, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 170.º do CPA e as formalidades do ato, previstas no n.º 3 do artigo 170.º do CPA, as quais ora não se colocam.
32. A norma legal invocada pela Requerente, que considera ter sido violada é a do n.º 1 do artigo 170.º do CPA, a qual, contudo, não regula a situação jurídica invocada, visto que a publicação do ato em nada tem que ver com a sua forma.
33. O disposto no n.º 1 do artigo 170.º do CPA (que corresponde ao anterior n.º 1 do artigo 143.º do CPA/91), prevê que, salvo disposição especial, o ato de anulação administrativa deve revestir a forma legalmente prevista para o ato anulado.
34. No entanto não há que confundir forma, com formalidades, como decorre da própria epígrafe do artigo 170.º do CPA, sendo o regime da forma previsto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 170.º e o regime das formalidades previsto no seu n.º 3.
35. A questão da publicação do ato de anulação não respeita à sua forma, mas antes às formalidades do ato, pelo que a norma invocada pela Requerente, quanto à alegada violação do n.º 1 do artigo 170.º do CPA não tem razão de ser.
36. O ato de anulação revestiu a mesma forma do ato anulado, a forma escrita e a forma expressa, pelo que, não pode dar-se por violada a norma do n.º 1 do artigo 170.º do CPA invocada pela Requerente, verificando-se a identidade da forma a que a Requerente se refere.
37. No presente caso, em rigor, o que a Requerente invoca é a falta de publicação do ato suspendendo de anulação do ato de colocação da Requerente, que não permite convocar a norma do n.º 1 do artigo 170.º do CPA, mas antes o disposto nos artigos 158.º a 160.º do CPA.
38. Como antes exposto, a publicação dos atos administrativos só é obrigatória quando exigida por lei, nos termos do n.º 1 do artigo 158.º do CPA.
39. A Requerente invoca nesse sentido, o disposto no artigo 15.º do D.L. n.º 132/2012, de 27/05, entretanto revogado a partir de 08/05/2023 pelo artigo 57.º do D.L. n.º 32-A/2023, de 08/05, o qual adotava a seguinte redação:
“Artigo 15.º
Listas definitivas
1- Esgotado o prazo de notificação referido no n.º 5 do artigo anterior, as listas provisórias convertem-se em definitivas, contendo as alterações decorrentes das reclamações julgadas procedentes e as provenientes das desistências.
2- O preenchimento dos lugares respeita as preferências identificadas no presente diploma e materializa-se nas listas de colocações, as quais dão origem igualmente a listas graduadas de candidatos não colocados, publicitadas nos termos do aviso de abertura do concurso.
3- As listas definitivas de ordenação, de exclusão, de colocação e de candidatos não colocados são homologadas pelo diretor-geral da Administração Escolar, sendo publicitadas pela Direção-Geral da Administração Escolar na respetiva página da Internet.
4- Das listas definitivas de colocação, de ordenação e de exclusão pode ser interposto recurso hierárquico, elaborado em formulário eletrónico, sem efeito suspensivo, a apresentar no prazo de cinco dias úteis.”.
40. Porém, a situação jurídica da Requerente não se subsume na norma legal supra transcrita, pois não está em causa o procedimento administrativo que culmina com a graduação dos candidatos e a elaboração das listas definitivas, mas antes um ato praticado num procedimento administrativo de segundo grau, no âmbito de uma anulação administrativa oficiosa da Administração, cujos destinatários não são o conjunto dos candidatos ao procedimento de preenchimento dos lugares e de colocação de candidatos, mas que tem unicamente a Requerente como destinatária.
41. O preceito invocado pela Requerente exige a publicação das listas definitivas de colocação, por estarem em causa e dizerem respeito a um universo muito alargado de professores, por não ser exequível que a Administração tivesse de notificar individualmente, segundo a formalidade prevista da carta registada, cada um dos professores colocados nos termos das listas definitivas.
42. Mas não cabe nem na letra, nem do espírito da norma invocada pela Requerente que o ato suspendendo, individual e concreto, destinado a um único professor, de anulação da sua colocação, tenha de ser publicado, de forma a ser levado ao conhecimento de todos os professores não afetados pela anulação, como defende a Requerente, pois a anulação da sua colocação não diz respeito aos outros candidatos, nem projeta os seus efeitos sobre os outros candidatos.
43. Para o caso em apreço valem as regras gerais da notificação dos atos administrativos, previstas nos artigos 112.º, n.º 1, a) e 114.º do CPA, as quais no presente caso foram cumpridas (o que a Requerente nem sequer põe em causa), não dependendo a eficácia do ato suspendendo da sua publicação, por a lei não a prever.
44. De resto, a existir a ineficácia do ato suspendendo, a mesma não ocorreria em relação à Requerente, por dele ter sido regulamente notificada, mas, quando muito, em relação a terceiros.
45. Não há qualquer dúvida de que a Requerente foi notificada do ato suspendendo, o que desde logo determina que o ato produza efeitos na sua esfera jurídica, nos termos do disposto no artigo 160.º do CPA, não decorrendo da lei aplicável que tenha de existir a publicação das decisões como a dos autos, tomada no âmbito de um procedimento de anulação administrativa, à semelhança do que ocorre quando os interessados apresentem alguma impugnação administrativa, nos termos do n.º 4 do artigo 15.º do D.L. n.º 132/2012, de 27/05.
46. E não decorrendo de lei especial a obrigatoriedade de publicação, vale como requisito de eficácia do ato administrativo e, consequentemente, do início do prazo de impugnação judicial, a data da notificação ao interessado, nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2, do artigo 59.º do CPTA e artigo 160.º do CPA.
47. Pelo que, tendo a Requerente sido notificada do ato suspendendo, datado de 18/10/2023, por ofício datado de 20/10/2023, revelando ter conhecimento dessa notificação na data da apresentação do requerimento inicial, ocorrida em 20/11/2023, forçoso se tem de concluir que na data em que a sentença de primeira instância foi proferida, em 05/03/2024, já havia decorrido o prazo legal de três meses, previsto na alínea b), do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, para a instauração da ação administrativa de impugnação do ato suspendendo, considerando os fundamentos da impugnação se reconduzirem ao regime da anulabilidade dos atos administrativos.
48. Termos em que, será de recusar provimento ao recurso, por não provado o seu fundamento.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso e em manter a decisão recorrida, proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte, com a presente fundamentação.
Lisboa, 06 de novembro de 2024. - Ana Celeste Catarilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Ana Gouveia e Freitas Martins.
