01356/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Estão fora do objecto da causa actos impugnados a título meramente subsidiário e sob condições cuja ocorrência o autor, aliás correctamente, recusa.

II- O art. 49º do RLSM não foi tacitamente revogado pelo DL n.º 197-A/2003, de 30/8 (que alterou o EMFAR 99), nem é inconstitucional por afecção dos princípios da liberdade de escolha da profissão, da proporcionalidade ou da proibição de excesso.

III- Esse art. 49º aplicava-se a todos os militares que, nos termos do art. 4º, n.º 1, do DL n.º 289/200, de 14/11 (diploma que aprovou o RLSM), transitaram «para o novo regime de contrato ao abrigo da LSM».

IV- A aplicabilidade dita em III era permitida pelo art. 12º, n.º 2, 2.ª parte, do Código Civil, não ofendendo o art. 18º, n.º 3, da CRP.

V- Esse art. 49º previa ocultamente ou, pelo menos, permitia que o deferimento do pedido de rescisão contratual por parte de um militar ficasse condicionado ao pagamento duma indemnização.

VI- Da conjugação dos arts. 49º do RLSM e 300º, n.º 4, al. b), do EMFAR 99, vê-se que o «despacho do MDN», previsto naquela primeira norma, assumiria índole regulamentar, incumbindo ao CEM do ramo decidir os singulares pedidos de rescisão, estabelecendo então a indemnização a satisfazer pelo militar rescisor.

VII- Essa competência regulamentar foi exercitada pelo MDN através do Despacho n.º 119/MDN/2005, aplicável a todos os pedidos de rescisão contratual formulados na vigência do art. 49º do RLSM e, inquestionavelmente, ao acto impugnado, cujo procedimento se iniciou após a publicação e vigência daquele regulamento.

VIII- O Despacho n.º 119/MDN/2005, ao estatuir que «os valores dos factores que integram o custo de cada curso são fixados por despacho do Chefe do Estado-Maior do ramo», não ofende quaisquer normas ou princípios constitucionais e legais.

IX- Enquanto subdelegado do CEM da FAP, o Director de Pessoal da FAP dispunha de competência para decidir o pedido de rescisão contratual do ora autor e então militar.

X- A circunstância da indemnização a pagar pelo autor, para se desvincular da FAP, incluir 50% das importâncias por ele recebidas a título de vencimentos e de alimentação não configura desproporcionalidade ou excesso, já que não foi alegado e provado que a formação dele, como piloto, ocupara menos de metade do seu tempo de serviço.

XI- Sabendo-se que a formação de um piloto é caríssima, a circunstância de ser muito elevada a indemnização paga pelo autor para se desvincular da FAP é, por si só, irrelevante – pois o que importaria era provar que esse «quantum» excedia os danos causados pela rescisão e legalmente indemnizáveis.

XII- Exercendo poderes vinculados, a Administração tem de agir «secundum legem», não estando obrigada a reiterar os seus comportamentos anteriores ou a ponderar os princípios ordenadores da actividade administrativa.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A………, identificado nos autos, interpôs a presente revista do acórdão do TCA-Sul que, embora anulando o acórdão recorrido, do TAF de Lisboa, acabou por manter essa decisão, que julgara totalmente improcedente a acção administrativa especial movida pelo ora recorrente contra o Ministério da Defesa Nacional e o Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (cfr. o despacho de fls. 272) com vista à supressão, a título principal, do acto do Director de Pessoal da Força Aérea, de 7/9/2005, e, a título subsidiário, de um outro acto do mesmo órgão e do Despacho n.º 119/MDN/2005, do Ministro da Defesa Nacional, bem como à condenação daquele Ministério na devolução de uma indemnização paga pelo ora recorrente e no pagamento doutras quantias, de que ele se disse credor do Estado.

O recorrente terminou a sua revista formulando as conclusões seguintes:

A) De acordo com o disposto no artigo 150º do CPTA, deve o presente recurso ser admitido por estar em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental: a de saber se o Estado pode exigir a um seu contratado uma indemnização de valor superior ao dobro do montante que auferiu durante todo o período do seu contrato, e se pode condicionar ao prévio pagamento dessa indemnização a emissão de acto administrativo que efectivamente lhe permita ficar numa situação de disponibilidade e desvinculado do Estado;

B) Justifica-se também a admissão do presente recurso porque o seu julgamento é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito: o Acórdão recorrido decide em sentido contrário à interpretação de uma norma central para o caso dos autos que o Supremo Tribunal Administrativo sustentou de forma reiterada (cf. o Ac. STA, de 11.05.2005, processo n.º 0128/04, e o Ac. STA, de 15.02.2007, processo n.º 0244/05); e incorre ainda o Acórdão recorrido em erros ostensivamente grosseiros de interpretação de normas estatutárias aplicáveis aos militares das Forças Armadas, bem como de normas de direito administrativo geral, para além de conduzir a uma decisão verdadeiramente injusta;

C) O Acórdão recorrido viola o artigo 300º, n.º 4, al. b) do EMFAR (Estatuto dos Militares Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 197-A/2003, de 30 de Agosto), porque, sendo esta a norma aplicável à rescisão do contrato requerida pelo ora Recorrente, a mesma não prevê o pagamento de uma indemnização, por cessação antecipada do vínculo, relativa aos custos com a formação ministrada e a expectativa da afectação funcional do militar — esta é a interpretação da citada norma que o Supremo Tribunal Administrativo vem sustentando de forma reiterada (cf. o Ac. STA, de 11.05.2005, processo n.º 0128/04, e o Ac. STA, de 15.02.2007, processo n.º 0244/05);

D) O Acórdão recorrido incorre em erro direito, por errada interpretação do artigo 3.º do Decreto-Lei nº 197-A/2003, de 30 de Agosto, bem como do artigo 49º do RLSM, no que se refere ao sentido e âmbito de aplicação destas disposições legais, bem como em errada interpretação dos artigos 291.º a 314º do EMFAR 99, introduzidos pelo novo diploma, violando ainda o artigo 7.º do Código Civil;

E) Porém, mesmo admitindo, sem conceder, que a norma do artigo 49º do Regulamento da Lei do Serviço Militar estivesse em vigor, fosse válida e pudesse ser aplicada ao caso dos autos, concluiu-se que o Acórdão Recorrido viola esta disposição legal porque a mesma não prevê a subordinação do deferimento da rescisão do contrato ao prévio pagamento de uma indemnização, mas tão só que há lugar ao pagamento de tal indemnização;

F) O Acórdão recorrido viola, em cumulação, os artigos 121º, 149º, n.º 2 e 3 e 155º do CPA, dos quais decorre a proibição de condicionar o deferimento do pedido de rescisão de um contrato ao pagamento da indemnização fixada, estando reservado ao processo de execução fiscal o modo de cobrar coercivamente a quantia indemnizatória;

G) Acresce que o Acórdão recorrido viola por outros motivos o artigo 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar (RLSM), ao aderir à interpretação desta norma segundo a qual a competência para fixar o valor dos factores estruturantes da indemnização está atribuída aos Chefes de Estado Maior;

H) Ora, o artigo 49.º do RLSM não prevê tal delegação de competência, pelo que o Acórdão recorrido viola esta disposição legal, o princípio da irrenunciabilidade da competência estabelecido no artigo 29º, n.º 1, do CPA e o artigo 35º do mesmo código;

I) O Acórdão recorrido viola o artigo 59.º, n.º 1, alínea a) da Constituição (direito à retribuição), o artigo 20.º do EMFAR e o artigo 49.º do RLSM, porque assenta numa interpretação errada desta última disposição ao considerar que a mesma permite fixar a indemnização ali prevista fixando a título de indemnização 50% das quantias recebidas pelo militar a título de vencimentos e de alimentação;

J) O Acórdão recorrido viola o artigo 6º-A do CPA e o princípio da protecção da confiança (artigo 2.º da Constituição), que assinala o princípio da boa fé como princípio da actividade administrativa, ao sancionar o entendimento de que o Despacho n.º 119/MDN/05, condição essencial para que pudesse ser exigida qualquer indemnização ao ora Recorrente (caso esta fosse devida), poderia ser aplicado à sua pretensão de rescindir o contrato, apesar de a mesma ter sido originalmente apresentada em 19 de Maio de 2005, data em que aquele despacho nem sequer estava em aprovado, quanto mais publicado;

K) O Acórdão recorrido é nulo porque omite o julgamento de factos alegados na petição, escolhendo uns em detrimento de outros, nos termos alegados supra nos n.ºs 149 a 153 das presentes alegações, que aqui se dão por reproduzidos;

L) O Acórdão recorrido viola o artigo 106.º do CPA ao considerar erradamente que o último acto do procedimento iniciado com o pedido de rescisão apresentado em Maio de 2005 não é o «despacho definitivo» de 20 de Setembro de 2005, que verifica o cumprimento da condição aposta no acto (lesivo) de 7 de Setembro de 2005 do Director de Pessoal da Força Aérea;

M) O Acórdão recorrido incorre em ostensivo erro de direito, traduzido na errada interpretação das normas administrativas contidas na Circular da Direcção de Pessoal, de 27 de Janeiro de 2005 (cf. alínea F) dos factos assentes), na medida em que considera que as mesmas se referem a outro quadro legal que não o resultante do diploma que aprova o RLSM e no contexto da qual é aprovada a Portaria n.º 418/2002, de 19 de Abril, considerada expressamente na mesma Circular de 27 de Janeiro de 2005;

N) Acresce que a exigência do pagamento da indemnização viola todo o comportamento anterior da Força Aérea Portuguesa sobre a matéria, nomeadamente o seu entendimento constante da Circular de 27 de Janeiro de 2005 (alínea F) dos factos assentes), que fundamentava em termos de direito que aos militares em Regime de Contrato que, como o A. ora Recorrente, haviam sido incorporados antes de 19 de Novembro de 2000 não podia ser exigida a indemnização em causa: o Acórdão recorrido, na medida em que dá guarida à interpretação subjacente aos actos impugnados, viola os artigos 2.º da Constituição e 6º-A do CPA (princípios da boa-fé e da protecção da confiança);

O) Ainda que o Despacho n.º 119/MDN/05 pudesse ser validamente aplicado à pretensão do ora Recorrente, resulta inequivocamente do citado ofício do Director de Pessoal da FAP de 20 de Julho de 2005 (alínea U) dos factos assentes) que os valores usados para cálculo da fórmula não foram fixados pelo CEMFA, e que provavelmente foram fixados pelo próprio autor dos Despachos do Director de Pessoal da Força Aérea Portuguesa impugnados, em violação do Despacho n.º 119/MDN/05 (sendo mesmo que nem sequer existe acto de subdelegação destes poderes, ainda que ilegal, do CEMFA no Director de Pessoal) - o Acórdão recorrido omite ilegalmente qualquer pronúncia quanto a este vício, pelo que é nulo (artigo 668.º, n.º 1, alínea b) do CPC) pelo que, sem conceder, caso se entenda o contrário, decorre do exposto que a mesma decisão judicial viola, também por esta via, o artigo 49.º do RLSM;

P) O Acórdão recorrido viola o artigo 5º, n.º 2 do CPA (princípio da proporcionalidade), na medida em que aplica erradamente este princípio ao considerar que o montante absolutamente excessivo da indemnização exigida ao Recorrente não viola aquele princípio — trata-se de ostensivo erro de julgamento e de interpretação ostensivamente errada do princípio da proporcionalidade;

Q) O Acórdão recorrido viola directamente o artigo 47.º, nº 1 da Constituição, ao considerar que é admissível a exigência do pagamento de uma indemnização, como condição do deferimento da rescisão contratual requerida, cujo montante (cerca de duas vezes superior ao total auferido durante o período de contrato) impede o exercício do direito fundamental de escolha de profissão, na dimensão do direito a não se manter no exercício de uma função, e na dimensão positiva de escolher uma outra função profissional, violando o núcleo essencial deste direito fundamental;

R) A norma do artigo 49.º do RLSM, interpretada no sentido de estabelecer uma garantia do cumprimento do contrato, que pode traduzir-se na fixação de um montante indemnizatório de valor cem vezes superior ao vencimento mensal do contratado, e cerca de duas vezes superior à totalidade dos vencimentos que auferiu durante o período do seu contrato, a título de ressarcimento dos custos envolvidos na formação ministrada, tendo em conta a expectativa da afectação funcional do militar, viola o núcleo essencial do direito de livre escolha de profissão reconhecido no artigo 47.º, nº 1 da Constituição;

S) O acórdão recorrido, ao julgar que o artigo 49.º do RLSM não padece de inconstitucionalidade orgânica, viola o artigo 165º, n.º 1, alínea b) da Constituição, de acordo com o qual a regulação de matéria que respeita ao regime dos direitos, liberdades e garantias (e sobretudo a restrição de direitos fundamentais, no caso, de liberdade de escolha de profissão e de propriedade privada), está incluída no âmbito da reserva de competência relativa da Assembleia da República;

T) O artigo 49.º do RLSM é materialmente inconstitucional por operar uma restrição do direito fundamental à escolha de profissão que não respeita nenhum dos critérios das leis restritivas dos direitos fundamentais (artigo 18.º, n.º 2, da Constituição): nomeadamente porque não existe lei da Assembleia da República que autorize a restrição, porque viola o princípio da proporcionalidade em sentido estrito e o princípio da proibição do excesso, e porque relega para o exercício discricionário da função administrativa os termos da restrição de um direito fundamental;

U) O disposto no artigo 4º do Decreto-Lei n.º 289/2000 (que aprovou o RLSM) tem o alcance de salvaguardar o estatuto dos militares ali referidos, pelo que, nos termos da segunda parte do n.º 2 do artigo 12º do Código Civil (a contrario), não consente a interpretação segundo a qual o disposto no artigo 49º do RLSM é de aplicação retroactiva, sendo que este resultado interpretativo sempre estaria proibido pelo n.º 3 do artigo 18º da Constituição, pois conduziria à aplicação retroactiva de uma disposição legal - o artigo 49º do RLSM - que restringe o direito fundamental de liberdade de escolha de profissão.

O Ministério da Defesa Nacional contra-alegou, concluindo do modo seguinte:

a) As questões ora suscitadas pelo Recorrente não revestem grau de dificuldade ou complexidade susceptível de fundamentar a admissão de um recurso, por natureza, excepcional. O qual não deve, por isso, ser usado como um normal terceiro grau de jurisdição.

b) Pelo exposto, não deverá o presente recurso ser admitido.

c) Se assim se não entender, o que apenas por mera cautela de patrocínio se concede, sempre se dirá que:

d) Ao Recorrente, por ter transitado para o regime de contrato em 19/11/2000, é aplicável a atual redação do EMFAR e ainda da Lei do Serviço Militar e do respetivo regulamento.

e) Na previsão da possibilidade de rescisão por iniciativa do militar, constante do artigo 300º do EMFAR, na sua atual versão, foi concretizado com maior amplitude o princípio constitucional da liberdade de escolha de profissão, previsto no artigo 47.º da CRP.

f) O artigo 300.º do EMFAR prevê na alínea b) do n.º 4 que o vínculo contratual correspondente à prestação de serviço efetivo em RC e RV pode ser rescindido pelo militar findo o período experimental, através de requerimento do interessado dirigido ao CEM do ramo respetivo, nos termos a fixar por despacho do MDN, ouvido o CCEM.

g) Há que ter em atenção a Lei do Serviço Militar que prevê, no artigo 28.º que o serviço efetivo em regime de contrato tem a duração mínima de dois anos e a máxima de seis anos (sendo de 6 anos o período mínimo a que o Autor se encontra vinculado).

h) Há ainda que atender ao Regulamento da Lei do Serviço Militar, aprovado pelo Decreto-Lei nº 289/2000, de 14 de Novembro, que estabelece, no artigo 49º, que o militar que, por sua iniciativa, rescinda o vínculo contratual antes do termo do período mínimo a que se encontra vinculado fica sujeito ao pagamento de indemnização ao Estado, nos termos e montantes fixados por despacho do MDN, ouvido o CCEM, tendo em conta os custos envolvidos na formação ministrada e a expectativa da afetação funcional do militar.

i) Com efeito, terminando o período de instrução complementar, durante o período de duração inicial previsto no contrato a possibilidade de rescisão do mesmo por iniciativa do militar determina o pagamento por este de uma indemnização nos termos e montantes fixados por despacho do Ministro da Defesa Nacional e um pré-aviso com a antecedência mínima de 60 dias.

j) No acervo de militares que se encontram abrangidos pelo artigo 300.º do EMFAR, importará distinguir duas situações, a do militar que rescinde o contrato ainda antes do termo do período mínimo a que se encontra vinculado, caso do Recorrente, e a do que rescinde depois de terminado este período.

k) Relativamente à primeira situação, já se encontrava previsto, no artigo 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 289/2000, de 14 de Novembro, que o militar que por sua iniciativa rescinda o vínculo contratual antes do termo do período mínimo a que se encontra vinculado fica sujeito ao pagamento de indemnização ao Estado, nos termos e montantes fixados por despacho do MDN, ouvido o CCEM, tendo em conta os custos envolvidos na formação ministrada e a expectativa da afetação funcional do militar.

l) O regime jurídico para o militar contratado, em especial a alínea b) do nº 4 do artigo 300.º do EMFAR, com a redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 197-A/2003, veio integrar a solução prevista no artigo 49.º do Regulamento da Lei da Defesa Nacional, tendo, no entanto, um âmbito de aplicação mais vasto, não se esgotando nos casos em que o militar rescinde o contrato antes do termo do período mínimo a que se encontra vinculado.

m) Assim sendo, não há qualquer contradição entre os dois preceitos, que pudesse sustentar a tese do Recorrente no sentido de que o Decreto-Lei nº 197-A/2003 revogou tacitamente o artigo 49.º do Regulamento da Lei da Defesa Nacional.

n) Também não se diga que a Lei nova veio regular toda a matéria da Lei anterior, pois é notório que o EMFAR não regulamenta a matéria objeto da Lei do Serviço Militar.

o) A este respeito, se se concede que a referida indemnização constitui uma restrição à liberdade de escolha da profissão, na medida em que a onera com o pagamento de uma correspondente indemnização, será imperioso considerá-la uma imposição do interesse coletivo.

p) Termos em que a presente disposição legal não se encontra revogada, não se podendo retirar tal conclusão do Acórdão do STA de 11/05/2005, referido nas alegações do Recorrente.

q) Não pondo em causa que o EMFAR não prevê tal indemnização, crê-se, como argumentado supra, que a exigência da mesma resulta do artigo 44.º do RLSM que, sendo lei especial, não foi revogado por Lei igual posterior.

r) Não tem razão o Recorrente quando invoca a ilegalidade do artigo 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar, com fundamento na falta de norma habilitante, violando o n.º 2 do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa.

s) Ora, o referido normativo encontra-se em vigor, não tendo havido qualquer decisão do Tribunal Constitucional a declará-lo inconstitucional.

t) Assim, encontrando-se o Recorrente a prestar serviço na Força Aérea em regime de contrato, que rescindiu por sua iniciativa, a Administração encontra-se vinculada à previsão legal de exigência do pagamento da correspondente indemnização pelo mesmo, não havendo lugar a atos discricionários.

u) Nestas condições, por imperativo do referido princípio da legalidade, a exigência ao Recorrente do pagamento da indemnização era a única solução legalmente admissível.

v) Também não assiste razão ao Recorrente quando alega que o despacho de 02/06/2005 do Ministro da Defesa Nacional foi aplicado retroativamente.

w) No caso em análise, ainda não tinha sido produzido qualquer efeito jurídico, uma vez que não havia ocorrido a rescisão do contrato, mas apenas fora manifestada a intenção de obter tal rescisão.

x) Relativamente ao despacho sub judice não subsistem quaisquer dúvidas que se pretendeu regular na relação jurídica já constituída, especificando os termos em que seria determinada uma indemnização que o Recorrente já sabia que era devida quando transitou para o regime de contrato (em 19/11/2000).

y) Não podemos, por isso, afirmar que o Despacho n.º 119/MDN/05 em crise tenha natureza retroativa quando se limita a estabelecer que produz efeitos à data da respetiva assinatura.

z) Nem, como alega o Recorrente, que tenha sido violado o princípio da proteção da confiança, traduzido numa violação intolerável das situações constituídas, uma vez que sabia já que o não cumprimento do contrato celebrado com a Força Aérea o fazia incorrer no pagamento de uma indemnização, calculada, tendo por base “os custos envolvidos na formação ministrada e a expectativa da afectação funcional do militar” (vide artigo 49.º do RLSM).

aa) O Despacho sub judice não veio, assim, criar ex novo a obrigação de indemnização, mas tão-só concretizar os respetivos termos.

bb) Não se verifica, de igual modo, qualquer ilegalidade do Despacho ao determinar que cabe ao Chefe do Estado-Maior de cada ramo fixar as tabelas de depreciação do fardamento, bem como determinar os custos de cada curso.

cc) Com efeito, o que o artigo 49.º do RLSM estipula é que cabe ao Ministro da Defesa Nacional fixar os termos e montantes não tendo de fazê-lo de forma direta, nem tão pouco estabelecer o montante final da indemnização.

dd) Ora, como é evidente, não cabe ao Ministro da Defesa Nacional determinar os custos envolvidos em cada curso de formação, tanto mais que as matérias relativas à formação de pessoal são da competência dos chefes dos ramos.

ee) Importará ressaltar que a preocupação na elaboração da fórmula de cálculo da indemnização a pagar foi a de aproximar o seu valor, tanto quanto possível ao custo direto suportado pelo Estado na referida preparação e formação e de salvaguardar a expectativa de afetação funcional à organização, cujas saídas são geradoras de entraves ao cumprimento da missão do respetivo ramo das Forças Armadas.

ff) Quanto à alegação de que decorre do artigo 49.º do RLSM, conjugado com o disposto na alínea b) do n.º 4 do artigo 300.º do EMFAR, que é ilegal condicionar o deferimento do pedido de rescisão ao prévio pagamento da indemnização, dir-se-á que a alínea b) do n.º 4 do artigo 300º do EMFAR dispõe que o vínculo contratual corresponde à prestação de serviço efetivo em RC pode ser rescindido pelo militar findo o período experimental, através de requerimento do interessado dirigido ao CEM do ramo respetivo, nos termos a fixar por despacho do Ministro da Defesa Nacional, ouvido o CCEM.

gg) Resulta, a nosso ver, desta disposição legal, que, a partir da entrada em vigor do EMFAR de 2003, o vínculo contratual apenas podia ser rescindido, nos termos a fixar por Despacho do MDN, ouvido o CCEM.

hh) Apesar de o 1.º pedido do Recorrente ter sido deduzido antes de ser proferido tal Despacho, o CEMFA teve de aguardar, e bem, pela prolação do mencionado despacho, para assim poder determinar o montante a pagar.

ii) Uma vez determinado tal montante, foi o Recorrente notificado do mesmo e respondeu dizendo que preferia, então, rescindir o contrato só em Setembro de 2005, pagando então, segundo estimativa calculada pelo próprio, aproximadamente 127.500 €.

jj) Com a exigência do pagamento de uma indemnização pretende-se demover os militares a rescindir o vínculo contratual estabelecido com as Forças Armadas.

kk) Se se admitisse uma rescisão unilateral pura e simples, permitindo-se que tais militares abandonassem a Força Aérea e relegando para um momento posterior o pagamento da indemnização devida, tal frustraria os objetivos da lei uma vez que colocava sobre os ramos das Forças Armadas o ónus de recorrer a meios coercivos para obter o pagamento da indemnização, sempre que não existisse o cumprimento voluntário de tal obrigação.

ll) Afigura-se-nos que sujeitar a eficácia da rescisão ao pagamento de uma indemnização é compatível com o espírito do artigo 49.º do RLSM e do artigo 300.º do EMFAR, não devendo o intérprete, como é sabido, atender apenas à letra da lei, em cumprimento do disposto no artigo 9.º do Código Civil.

Contra-alegou também o General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa, que concluiu nos termos seguintes:

A. O presente recurso excepcional de revista vem interposto do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 10 de Maio de 2012, que entendeu, em larga e estribada fundamentação, que no quadro normativo definido pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 289/2000, de 14 de Novembro, pelo artigo 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 289/2000, de 14 de Novembro, pelo artigo 1º do Decreto-Lei n.º 197-A/2003, de 30 de Agosto, e pela alínea b) do n,º 4 do artigo 300.º do EMFAR, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 197-A/2003, de 30 de Agosto, há dever legal de pagamento de indemnização por militar, da especialidade piloto, em regime de contrato, ocorrendo a rescisão de tal contrato por sua iniciativa antes do termo fixado.

E. O quadro legal que determinou a fundamentação do Acórdão recorrido foi, entretanto, alterado com a entrada em vigor em 01 de Janeiro de 2011 do Decreto-Lei n.º 130/2010, de 14 de Dezembro, publicado ao abrigo do n.º 3 do artigo 28.º da Lei do Serviço Militar, aprovada pela Lei n.º 174/99, de 21 de Setembro, alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2008, de 6 de Maio.

C. A alteração introduzida pelo Decreto-Lei n,º 130/2010, de 14 de Dezembro, veio consagrar normativamente, de forma ainda mais clara e inequívoca, o que o Acórdão recorrido entendeu que já resultava, sem especial dificuldade do enquadramento jurídico no âmbito do qual se moveu.

D. Assim, o artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 130/2010, de 14 de Dezembro, prevê expressamente o pagamento de indemnização ao Estado pelos militares que por sua iniciativa rescindam o vinculo contratual após o período de instrução complementar e antes do termo do período a que se encontram vinculados, em montante que terá em conta os custos envolvidos na formação ministrada e a expectativa da afectação funcional.

E. Por efeito do disposto no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 130/2010, de 14 de Dezembro, a larga maioria dos militares pilotos transitou para este novo regime.

F. Nos termos do artigo 121º do Código do Procedimento Administrativo, os actos administrativos podem ser sujeitos a condição — evento futuro de verificação incerta —, desde que não seja contrária à. lei ou ao fim a que o acto se destina.

G. O Recorrente, para efeitos de admissibilidade do presente recurso, suscita questões que não têm relevância jurídica ou social para lá dos estritos limites do caso em apreciação, quer porque foram, entretanto, objecto de regulamentação, quer porque a sua resposta já resultava há muito de princípios juslaborais e cuja apreciação, por inútil, não acarreta qualquer contribuição objectiva para uma melhor aplicação do direito.

H. Desde o ano de 2000, com o Regulamento da Lei do Serviço Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n,º 289/2000, de 14 de Novembro, na sequência da Lei do Serviço Militar, aprovada pela Lei n.º 174/99, de 21 de Setembro, o dever de indemnizar o Estado em caso de rescisão do contrato por sua iniciativa e em determinadas condições é elemento constitutivo do estatuto jurídico-funcional dos militares em regime de contrato.

I. No quadro do artigo 405,º, n,º 1, alínea a) do EMFAR aprovado pelo Decreto-Lei n.º 34-A/90, de 24 de Janeiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 157/92, de 31 de Julho, e pelo Regulamento da Lei do Serviço Militar aprovado pelo Decreto-Lei n.º 463/88, de 15 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 143/92, de 20 de Julho, foi entendimento desse Supremo Tribunal nos Acórdãos de 11/05/2005 e de 15/02/2007 (Proc. n.º 0128/04 e Proc. n.º 0244/05, respectivamente), que a rescisão antecipada de contrato por militar não o constituía no dever de indemnizar o Estado.

J. O quadro legislativo no âmbito do qual esse Supremo Tribunal se pronunciou está há muito revogado e era manifestamente distinto daquele em que agora se pretende chamá-lo a pronunciar-se, desde logo por inexistência de qualquer disposição legal semelhante ao actual artigo 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 289/2000, de 14 de Novembro.

K. O Decreto-Lei n.º 289/2000, que aprova o Regulamento da Lei do Serviço Militar, regulamenta a Lei n.º 174/99, de 21 de Setembro, que aprovou a Lei do Serviço Militar e integra o conjunto de diplomas — a par com a Lei da Condição Militar, o EMFAR, o RDM - que definem a situação estatutária e jurídico-funcional dos militares das Forças Armadas.

L. Como muito bem fundamenta o Acórdão recorrido, o artigo 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 289/2000 não padece de qualquer inconstitucionalidade orgânica — é lei habilitante a Lei n.º 174/99, de 21 de Setembro —, nem de qualquer inconstitucionalidade material — não se proíbe o militar de se desvincular da relação contratual estabelecida com a Força Aérea, estabelecendo-se apenas os condicionalismos em que o direito de rescisão pode ser exercido, sendo que a referenciação do valor da indemnização ao valor do investimento em formação é um princípio geral do regime juslaboral.

M. E como também muito bem refere o Acórdão recorrido, o artigo 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 289/2000, remete para a função administrativa a função de concretização da fórmula indemnizatória.

E, nesses termos, foi publicado o Despacho n.º 13634/2005, que estabelece a fórmula de cálculo da indemnização, bem como os respectivos factores, delegando nos Chefes de Estado-Maior de cada ramo das Forças Armadas a fixação dos valores de cada um dos factores, como aliás não podia deixar de ser.

N. A transição para o novo regime de contrato, operada pelo Recorrente, determina, nos termos expressos do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 289/2000, de 14 de Novembro, a aplicação do regime previsto nos artigos 45.º a 49,º do Regulamento da Lei do Serviço Militar aprovada por aquele diploma legal.

Assim, ao ter transitado para o novo regime de contrato previsto no Regulamento da Lei do Serviço Militar, foi o próprio Recorrente que se colocou ao abrigo do regime definido nos artigos 45.º a 49.º do referido Regulamento.

O. A dilucidação da situação jurídica operada pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10 de Maio de 2012 não evidenciou um grau de dificuldade superior ao que é usual nas controvérsias judiciárias, nomeadamente as referentes a militares das Forças Armadas.

P. Em consequência do que, não pode deixar de concluir-se que o recurso excepcional de revista interposto pelo Recorrente não reúne os pressupostos de admissibilidade fixados no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, devendo, por isso, ser rejeitado.

A revista foi admitida pelo acórdão deste STA de fls. 884 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA.

O Ex.º Magistrado do MºPº neste STA emitiu douto parecer no sentido de se negar a revista.

O recorrente veio, a fls. 911e s., opor-se a esse parecer.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão sob recurso, a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

Através da acção administrativa especial dos autos, o autor visa, em primeira linha, obter a supressão do despacho do Director de Pessoal da Força Aérea Portuguesa, datado de 7/9/2005, que lhe impôs o pagamento de uma indemnização como condição do deferimento do seu pedido de rescisão do contrato que o vinculava ao Estado. Subsidiariamente, pediu também a declaração de nulidade ou a anulação de um acto semelhante do mesmo Director de Pessoal, praticado em 2/6/2005, e do Despacho n.º 119/MDN/2005, de 2/6, caso se entendesse que o primeiro era um acto lesivo e que o segundo era, não um autêntico regulamento, mas um acto administrativo geral. Cumulativamente, o autor pediu a condenação do Estado a restituir-lhe a indemnização que pagou, a ressarci-lo de prejuízos patrimoniais sofridos e a pagar-lhe prestações remuneratórias supostamente em dívida.

O TAF julgou a acção totalmente improcedente. E o TCA-Sul, embora divisando uma nulidade no acórdão da 1.ª instância, acabou por confirmar aquela sua pronúncia. E é contra tal aresto do TCA que o recorrente deduz a presente revista, onde lhe imputa nulidades e erros de julgamento. Ora, esses vícios são cognoscíveis enquanto inclusos nas conclusões do recurso, pois estas, sendo indicativas «dos fundamentos por que se pede a alteração ou anulação da decisão» (art. 685º-A, n.º 1, do CPC), delimitam o presente «thema decidendum». Fica, assim, claro que a nossa indagação se cingirá às conclusões da revista, sempre sem prejuízo de as esclarecermos através do que correspondentemente se alegou no «corpus» da alegação.

Comecemos pelas nulidades. Na sua conclusão K), o recorrente diz que o acórdão «sub specie» é nulo «porque omite o julgamento de factos alegados na petição, escolhendo uns em detrimento de outros», conforme alegado nos ns.º 149 a 153 da minuta de recurso.

Lendo-se esses números e os que proximamente os antecedem, constata-se que toda essa problemática arranca da circunstância do Despacho n.º 119/MDN/2005 ser posterior ao primeiro pedido de rescisão contratual do recorrente, mas anterior ao segundo – a que o acto impugnado deu resposta. Para persuadir da inaplicabilidade desse Despacho ao seu caso, o ora recorrente pugna, «ab initio litis», pela identidade de procedimento desses seus dois pedidos; e, considerando que os factos reveladores dessa identidade não foram incorporados no acórdão do TAF, o que traduziria uma omissão de pronúncia, o recorrente arguiu no TCA a respectiva nulidade da decisão da 1.ª instância.

Ora, o TCA pronunciou-se sobre essa nulidade a fls. 17 e 18 do aresto sob recurso – e não a fls. 45, como o recorrente refere; e disse que ela – cuja qualificação como omissão de pronúncia seria inexacta – não se verificava porque a arguida falta de fundamentos de facto só seria invalidante da decisão do TAF se fosse total, o que não ocorrera.

É, pois, claríssimo que o aresto se pronunciou sobre a matéria que o recorrente agora diz omitida – e esta certeza não é negada pela qualificação diversa que o TCA efectuou; daí que o acórdão «sub censura» não haja pecado por omissão de pronúncia nem sofra da nulidade que o recorrente invoca. Improcede, por conseguinte, a conclusão K) da presente revista.

Na conclusão O), o recorrente imputa ao acórdão recorrido uma omissão de pronúncia relativamente ao vício resultante do Director de Pessoal da FAP ter sido «provavelmente» o autor dos valores a usar no cálculo da indemnização, sem que os poderes para tanto lhe tenham sido subdelegados.

Realmente, essa matéria fora alegada pelo autor nos arts. 200º a 202º da petição inicial. E o acórdão do TAF nada disse sobre o assunto. Daí que, no recurso dirigido ao TCA, o ora recorrente, referindo-se a esses arts. 200º a 202º da petição, haja arguido a nulidade da decisão do TAF, por omissão de pronúncia (cfr. a conclusão E, iii, desse recurso).

No entanto, essa arguição, dirigida ao TCA, apesar de aludir a esses arts. 200º a 202º, desviou-se algo deles; pois deixou de pôr o acento tónico do vício na autoria dos valores que iriam concorrer para o cálculo da indemnização – e esse era o tema dos aludidos arts. 200º a 202º – para se centrar no tempo (daí o advérbio «previamente») em que tais valores foram fixados, deixando de aludir à subdelegação. E este desvio não estava apenas naquela conclusão Eiii – de modo que uma leitura dela, à luz do «corpus» da alegação, ainda obrigasse a conferir-lhe um maior alcance; ela estava já na própria alegação («vide» fls. 420), pelo que é seguro que a conclusão sobredita colocara a omissão de pronúncia denunciada ao TCA em termos que pareciam restringir o vício arguido «in initio litis».

Ora, e a propósito dessa nulidade, assim encarada, o aresto «sub judicio» respondeu-lhe a fls. 643 e s., dizendo que ela não existia porque o assunto se relacionava com a questão da ofensa dos princípios da boa fé e da protecção da confiança e, a propósito deles, o acórdão do TAF pronunciara-se. Esta resposta do TCA pode estar errada; mas o certo é que existe, e a sua mera existência exclui, «de plano», que concluamos por uma omissão de pronúncia do aresto do TCA quanto ao ponto em causa.

Improcede, portanto, o segmento da conclusão O) em que o recorrente assevera que o acórdão recorrido é nulo.

Afastadas as causas de invalidade atribuídas ao acórdão recorrido, atentemos doravante na demais matéria da revista. Note-se, «ante omnia», que o acto verdadeiramente impugnado na acção dos autos é o despacho do Director de Pessoal da FAP, de 7/9/2005. É certo que o autor, aparentemente hesitante sobre o que deveria atacar, aludiu à impugnação de um outro despacho do mesmo órgão e do Despacho n.º 119/MDN/2005. Mas fê-lo a título subsidiário e «sub condicione», isto é, para a hipótese – que ele, à partida repudiou, como se depreende da expressão «sem conceder» – de se considerar que o primeiro despacho do Director de Pessoal da FAP era «um acto lesivo» e que o Despacho do MDN era «um acto administrativo geral». Ao formular estes dois pedidos subsidiários, o autor e ora recorrente esqueceu, desde logo, que a única condicionalidade deste género de pedidos é a que se prende com a improcedência do pedido anterior, no caso, o principal («vide» o art. 469º, n.º 1, do CPC). Portanto, as demais condicionalidades que, a tais pedidos subsidiários, o autor fez acrescer são ilegais, embora o assunto tenha sido omitido no «situs» próprio, que era o saneador (art. 87º, n.º 2, do CPTA). Não obstante, concordamos com o recorrente quando ele afirma que o primeiro despacho do Director de Pessoal não aparece agora como um acto lesivo, e isto pela razão básica de que a problemática ligada à cessação do contrato só se resolveu com o segundo despacho do mesmo Director, que constitui o acto primordialmente impugnado; até porque é impossível que, sobre uma mesma matéria concreta, subsistam simultaneamente na ordem jurídica duas definições autoritárias da Administração. E também concordamos com ele quando diz que tal Despacho do MDN é um regulamento. Perante essas nossas concordâncias, é de concluir que não estão verificadas as condições – postas pelo próprio autor «in initio litis» – de que dependeria que agora conhecêssemos da validade dos despachos referidos nesses dois pedidos subsidiários. Donde resulta que a pretensão impugnatória do autor só realmente se dirige contra o acto do Director de Pessoal da FAP, de 7/9/2005 – que é, ademais, o único acto donde emergem ou fluem os pedidos condenatórios cumulados.

Esclarecido este primeiro assunto, negligenciado pelas instâncias, importa inicialmente referir que o acto impugnado se estribou no art. 49º do Regulamento da Lei do Serviço Militar (RLSM), aprovado pelo DL n.º 289/2000, de 14/4.

Esta norma apresentava a seguinte redacção:

«O militar que por sua iniciativa rescinda o vínculo contratual durante o período da instrução complementar ou antes do período mínimo a que se encontra vinculado fica sujeito ao pagamento de indemnização ao Estado, nos termos e montantes fixados por despacho do MDN, ouvido o CCEM, tendo em conta os custos envolvidos na formação ministrada e a expectativa da afecção funcional do militar.»

Ora, o recorrente começa por censurar o aresto do TCA por este não ter reconhecido que tal norma era inaplicável «in casu», e isto por três razões: por já estar revogada, por ser inconstitucional e por não abranger a sua situação estatutária.

Assim, nas conclusões C) e D) da revista, o recorrente afirma que, não prevendo o art. 300º, n.º 4, al. b), do EMFAR de 99 (aprovado pelo DL n.º 236/99, de 25/6, e alterado pelo DL n.º 197-A/2003, de 30/8, que, no seu art. 3º, lhe aditou esse e outros artigos – os 291º a 314º) o pagamento duma qualquer indemnização pelo militar que rescinda o vínculo contratual «findo o período experimental» – e esta era a situação do aqui recorrente aquando do seu pedido de rescisão – tem de concluir-se que aquele art. 300º, n.º 4, al. b) revogou, por incompatibilidade, o anterior art. 49º do RLSM.

Vejamos. O n.º 4 do art. 300º, aditado ao EMFER 99 pelo diploma de Agosto de 2003, dispôs o seguinte:

«4- O vínculo contratual correspondente à prestação de serviço efectivo em RC e RV pode ser rescindido pelo militar, nas seguintes situações:

a) Na pendência do período experimental, nos termos e prazos previstos no RLSM;

b) Findo o período experimental, através de requerimento do interessado dirigido ao CEM do ramo respectivo, nos termos a fixar por despacho do MDN, ouvido o CCEM.»

À primeira vista, dir-se-ia que a al. b), diferentemente da a), não quisera que o pedido de rescisão pelo militar, «findo o período experimental», fosse regido pelos «termos e prazos previstos no RLSM»; donde a incompatibilidade entre a citada norma e o art. 49º do RLSM. Mas esta aparência não frutifica.

Com efeito, ao estabelecer que o regime de rescisão observará «os termos a fixar por despacho do MDN, ouvido o CCEM», aquele art. 300º, n.º 4, al. b) reproduziu quase «ipsis verbis» a fórmula inserta no art. 49º do RLSM referente «ao pagamento de indemnização ao Estado». E esta similitude textual mostra bem que o dito artigo do EMFAR 99 mais não quis do que sinteticamente remeter para o local próprio – o art. 49º do RLSM – a definição legal do objecto do «despacho do MDN». Daí que a incompatibilidade denunciada pelo recorrente seja falsa e improfícua.

E, contra isto, de nada vale invocar uma jurisprudência do STA que se não debruçou sobre o art. 49º do RLSM – como o TCA correctamente disse.

Portanto, o art. 49º do RLSM não foi revogado por aquele art. 300º, n.º 4, al. b), do EMFAR 99, encontrando-se em vigor à data da prolação do acto impugnado. Improcedem, assim, as conclusões C) e D) da revista, onde o recorrente sustenta o contrário.

Nas conclusões Q), R), S) e T), o recorrente defende a desaplicação do mesmo art. 49º, por inconstitucionalidade orgânica e material. Diz que a indemnização prevista na norma, ao menos na medida em que pode atingir – como, «in casu», sucedeu – montantes elevados, fere direitos fundamentais (de liberdade de escolha da profissão e de propriedade privada), aliás inadmissivelmente colocados à mercê da Administração, e viola os princípios constitucionais da proporcionalidade e da proibição de excesso.

Mas não tem razão. Acomoda-se às regras gerais do direito que a rescisão unilateral do contrato pelo militar – possibilidade esta que, aliás, é explicada pela sua liberdade de escolha da profissão – envolva o dever de indemnizar o Estado pelas consequências do incumprimento contratual. E a circunstância dessa indemnização poder ser elevada encontra a sua explicação no «quantum» dos danos causados pela desvinculação unilateral do contrato. Não é, pois, por acaso que o art. 49º do RLSM fala em «indemnização», ou seja, numa reparação dos prejuízos que o militar cause ao Estado por não cumprir o contrato por todo o tempo a que se obrigara.

Postas as coisas nestes termos, logo se vê quão absurda é a ideia de que a previsão «ex lege» de indemnizar prejuízos ofende quaisquer direitos fundamentais de quem os provocara. Até porque é falso que o «quantum» indemnizatório dependa do arbítrio da Administração, já que o art. 49º do RLSM é claro no sentido de que a indemnização terá somente «em conta os custos envolvidos na formação ministrada e a expectativa da afecção funcional do militar».

Por outro lado, estes critérios legais determinativos da indemnização revelam-se equilibrados em face do interesse público que prosseguem – o qual basicamente consiste na recuperação do esforço financeiro que o Estado investira no contraente incumpridor. O facto dessa indemnização poder ser – como, «in casu», foi – avultada é irrelevante, desde que ela se ajuste aos critérios legais e corresponda, portanto, à exacta dimensão dos danos a ressarcir.

Assim, é completamente falso que o art. 49º do RLSM verse sobre matéria reservada à Assembleia da República ou ofenda quaisquer normas ou princípios constitucionais. E isso exclui que, desaplicando agora o preceito, privemos o acto impugnado do seu sustentáculo «de jure» e devamos invalidá-lo por isso mesmo. Donde se segue a improcedência das conclusões Q), R), S) e T), que estiveram em apreço.

Na conclusão U) da sua revista, o recorrente assinala que, «ex vi» do art. 4º do DL n.º 289/2000, de 14/11 (diploma que aprovou o RLSM), e do art. 12º, n.º 2, do Código Civil, o art. 49º do RLSM não lhe era aplicável. Até porque, se acaso o fosse, esta norma estaria a operar retroactivamente e isso, porque restritivo da sua liberdade de escolha da profissão, ofenderia o art. 18º, n.º 3, da CRP.

Todavia, resulta desse art. 4º o inverso do que o recorrente preconiza. Por força do seu n.º 1, o recorrente, «salvo declaração escrita em contrário», transitaria «para o novo regime de contrato ao abrigo da LSM» – e, portanto, também do RLSM, que estabeleceu «as normas de aplicação da Lei do Serviço Militar (LSM)», como se disse no art. 1º, n.º 1, do RLSM. Ora, a matéria de facto diz-nos que essa transição abrangeu o recorrente; logo, e «ex vi» do art. 4º, n.º 1, do DL n.º 289/2000, ele ficou desde então sujeito ao regime da LSM e do RLSM, em que se incluía o art. 49º deste derradeiro diploma.

E tal transição do recorrente para o novo regime e a sua consequente submissão àquele art. 49º não trazem um problema de retroactividade, isto é, de regência «in praeteritum» duma «lex nova». O que simplesmente sucede é a que a lei, ao prever a possibilidade – condicionada à vontade do militar – dessas transição e submissão, dispôs sobre relações já constituídas e subsistentes, abstraindo dos factos que lhes deram origem. E isso envolveu a aplicabilidade do «novo regime», previsto no RLSM, a essas relações – de modo que o art. 49º do RLSM lhes seria futuramente aplicável, conforme permite o art. 12º, n.º 2, 2.ª parte, do Código Civil. É, aliás, de notar que, se assim não fosse, o recorrente teria permanecido no regime pretérito que, como o TCA bem explicou, fazia depender a eficácia da sua manifestação de vontade de pôr fim ao contrato de uma pronúncia discricionária das chefias.

Assim, não é exacto que o art. 49º do RLSM haja sido aplicado retroactivamente ao ser emitido o acto impugnado. O que simplesmente houve foi uma retrospectividade da norma, enquanto reguladora de relações jurídicas constituídas «in praeterito» e subsistentes. Por outro lado, também já vimos que é falaciosa a ideia de que esse art. 49º fere ou restringe a liberdade de escolha da profissão. E, por tudo isso, claudica a denúncia do recorrente de que o uso, pelo acto, do art. 49º do RLSM ofende o preceituado no art. 18º, n.º 3, da CRP.

Improcede, deste modo, a conclusão U), que esteve em apreço.

Adquirido que o dito art. 49º vigorava e era aplicável ao recorrente, importa agora ver se foi bem aplicado pelo acto. Neste particular, o recorrente censura o aresto «sub specie» por este não haver reconhecido que essa norma não previra que se condicionasse a rescisão, pelo militar, do seu vínculo contratual ao pagamento de uma indemnização (conclusões E) e F) da revista).

Portanto, o recorrente clama que o tipo legal do acto impugnado não previa a condição que nele se instituiu. É certo que o art. 49º do RLSM não diz «expressis verbis» que a rescisão fica condicionada «ao pagamento de indemnização ao Estado»; pois o preceito apenas refere que o militar rescisor «fica sujeito» a ela. Desta forma, admite-se que o texto legal consente, «primo conspectu», a ideia de que essa sujeição ao dever de indemnizar pode dar-se sem que isso imediatamente afecte os efeitos da rescisão operada. Mas esse consentimento, todo ele «in littera», não torna a ideia obrigatória; pois o teor daquele art. 49º também não exclui a solução contrária, segundo a qual a sujeição ao pagamento há-de acompanhar – daí que se diga que o militar «fica» sujeito, e não que «ficará» – a rescisão do vínculo para assim a tornar operatória e eficaz.

Na resolução deste problema interpretativo devemos sobretudo atentar no interesse público que o art. 49º do RLSM prossegue. O preceito intenta prevenir que o Estado sofra os prejuízos inerentes à perda do seu investimento no militar que pretende doravante eximir-se ao cumprimento do contrato. Ora, a única maneira de absolutamente se garantir isso consiste em condicionar a efectividade da rescisão ao pagamento da indemnização, em vez de se aguardar uma futura, e aliás problemática, cobrança espontânea ou coerciva do crédito indemnizatório. Por outro lado, deve reconhecer-se que a previsão legal de um dever de indemnizar também cumpre uma função dissuasora das rescisões de vínculos contratuais pelos militares – função justificável pela índole e fins das Forças Armadas, que exigem estabilidade nos contingentes, e pela especialidade dos vínculos que os militares assumem (isto perpassa pela generalidade das leis que tratam da organização militar, designadamente o EMFAR e a LSM). Ora, o art. 49º do RLSM só cumpre essa função dissuasora se a sujeição «ao pagamento de indemnização» for tida como condição suspensiva da eficácia da rescisão do vínculo contratual.

Deste modo, propendemos para interpretar aquele art. 49º no sentido adoptado no acto e no acórdão recorrido, isto é, no de que está nele deveras prevista, ainda que ocultamente, a referida condição. Mas, se acaso disséssemos que a norma não previra tal condição, teríamos, pelo menos, de admitir que o problema da aposição dela ficara em aberto no preceito – posto que também é seguro que o art. 49º a não proíbe. Sendo assim, a condição convocada pelo acto impugnado ainda seria legal, já que não contrariaria o art. 49º do RLSM nem o fim visado pelo acto («vide» art. 121º do CPA).

Pelo exposto, nenhuma ilegalidade vislumbramos no facto do acto haver condicionado ao pagamento da indemnização o deferimento do pedido de rescisão do vínculo contratual do recorrente. Donde se segue a improcedência das conclusões E) e F) da minuta de recurso, que estiveram em apreço.

Já vimos que o art. 49º do RLSM dispunha que a indemnização a satisfazer pelo militar rescisor do vínculo seria paga «nos termos e montantes fixados por despacho do MDN, ouvido o CCEM». Esse Despacho – o n.º 119/MDN/2005, de 2/6, com clara natureza regulamentar – foi posterior à data (19/5/2005) em que o recorrente manifestou pela primeira vez a vontade de rescindir o contrato. Por isso, ele, na conclusão J) da revista, sustenta que tal despacho lhe era inaplicável, razão por que o acto seria ilegal – por ofensa dos princípios da confiança e da boa fé – e o aresto «sub censura» teria errado ao não decidir nesse sentido.

Mas, também aqui, o recorrente está equivocado. Ele parte da ideia de que o Despacho n.º 119/MDN/2005, ao aplicar-se a pretensões já formuladas, operou retroactivamente, o que seria ilegal. Estamos de acordo quanto à impossibilidade de, em princípio, os regulamentos serem retroactivos. Todavia, eles podem excepcionalmente sê-lo, designadamente quando essa aplicação «ex ante» seja consentida ou imposta pela lei habilitante. «In casu», esta consistiu no art. 49º do RLSM; e, como este preceito regia para todas as rescisões futuras, sujeitando-as ao que se dispusesse no «despacho do MDN», claro está que este, qualquer que fosse o momento da sua produção, haveria de enquadrar a problemática da indemnização ligada a tais rescisões.

Deste modo, é manifesto que o art. 49º do RLSM veio consentir que o «despacho do MDN» operasse efeitos «in praeteritum»; pois, não fora assim, haveria um tempo – mediado entre os inícios da vigência do RLSM e do «despacho do MDN» – em que, por ser impossível calcular a indemnização devida por algum militar rescisor, a norma legal não operaria. Não pode, portanto, duvidar-se que o Despacho n.º 119/MDN/2005 se aplicava ao primeiro pedido do recorrente, apesar deste ter sido formulado antes, posto que se trata de uma retroactividade regulamentar requerida ou imposta pela natureza e fins da própria lei habilitante.

E esta solução não atropela os princípios da boa fé ou da protecção da confiança, como o recorrente clama. Não ofende o último porque o recorrente sabia ou devia saber que, tendo transitado «para o novo regime de contrato ao abrigo da LSM», uma sua eventual rescisão do vínculo contratual o sujeitaria, «ex vi» do art. 49º do RLSM, «ao pagamento de indemnização ao Estado, nos termos e montantes fixados por despacho do MDN». E, devendo sabê-lo, é irrelevante que o recorrente porventura confiasse que nenhuma indemnização lhe seria exigida ou que, a sê-lo, ela tivesse outra fonte que não aquele «despacho do MDN». E a solução que encontrámos não ofende o princípio da boa fé, pois, enquanto fundado na lei, o «despacho do MDN» não pode traduzir uma maneira inesperada, anómala e perversa de fixar «os termos e montantes» da indemnização.

E outra razão há, assinalada no aresto recorrido e mais decisiva, para a improcedência da conclusão em apreço. É que o acto impugnado decidiu um pedido de rescisão apresentado já depois do início da vigência desse Despacho n.º 119/MDN/2005. É certo que o recorrente formulara antes um pedido equivalente; mas isso iniciou um procedimento administrativo que se extinguiu com a decisão final nele proferida (art. 106º do CPA). Deve, pois, distinguir-se esse procedimento do que se seguiu à formulação do segundo pedido do recorrente – e que foi culminado pelo acto atacado na acção. E, ante a diversidade dos dois procedimentos, é forçoso concluir que, relativamente ao segundo, o único que nos importa, nem sequer se coloca um qualquer problema de retroactividade do Despacho do MDN.

Assim, e pelas várias razões «supra» expostas, improcede a conclusão J) da revista.

E improcede ainda a conclusão L), onde o recorrente – mal, como acabámos de ver – tenta mesclar os dois procedimentos iniciados pelos distintos requerimentos que apresentou, por forma a que o acto impugnado, somente recaído sobre o segundo, se reportasse ainda ao primeiro. E, no fundo, o recorrente contradiz-se: por um lado, toma o acto impugnado como a «decisão final» («vide» art. 106º do CPA) do procedimento em curso e, por outro, nega igual natureza e alcance ao acto equivalente que decidira o seu primeiro requerimento – fazendo-o com o fito de misturar e unificar dois procedimentos administrativos distintos.

Nas suas conclusões G) e H), o recorrente censura o acórdão recorrido por ele divisar, no art. 49º do RLSM, uma atribuição aos Chefes do Estado-Maior (ou ao Conselho de Chefes do Estado-Maior – CCEM) da «competência para fixar o valor dos factores estruturantes da indemnização» – o que seria ilegal à luz do princípio da irrenunciabilidade da competência e das regras de delegação de poderes.

Esta denúncia articula-se com a suposta e denunciada ilegalidade do n.º 5 do Despacho n.º 119/MDN/2005, onde se dispôs que «os valores dos factores que integram o custo de cada curso são fixados por despacho do Chefe do Estado-Maior do ramo». E, a propósito deste n.º 5, o TCA parece ter aí divisado uma devolução da «competência» do MDN naqueles Chefes, para o referido efeito.

Mas é incorrecto discernir no n.º 5 desse Despacho n.º 119/MDN/2005 uma qualquer delegação de competência. O recorrente não questiona que o art. 49º do RLSM, ao prever que o MDN fixaria por despacho «os termos e montantes» da indemnização, habilitava o MDN a emitir um regulamento sobre o assunto – como, afinal, sucedeu. Aliás, afigura-se-nos que essa natureza regulamentar está confirmada pelo art. 300º, n.º 4, al. b), do EMFAR 99 (preceito que surgiu na ordem jurídica depois do RLSM e que, portanto, é susceptível de autenticamente explicar o seu art. 49º), na medida em que aí se distingue entre «os termos» da rescisão, a fixar «in abstracto» por «despacho» do MDN, e o requerimento singular e concreto subscrito por cada interessado em rescindir, que deve ser «dirigido ao CEM do ramo» e, portanto, decidido por esta autoridade – ou, então, por um seu delegado ou subdelegado.

Postas as coisas nestes termos, percebe-se que, mau grado as aparências, a competência conferida ao MDN pelo art. 49º do RLSM era propriamente regulamentar. Sendo-o, carece de sentido dizer que o MDN, ao emitir o regulamento, renunciou à sua competência ou delegou poderes decisórios. O que verdadeiramente sucedeu foi que, enquanto regulamento, o referido «despacho do MDN» tinha de ser geral e abstracto. E, para possuir esta última característica, imperioso se tornava que o regulamento do MDN previsse um modo universal de se atingir «o custo de cada curso» individual e concreto. Ao dizer que esses valores seriam obtidos em cada caso pelo Chefe do Estado-Maior do respectivo ramo, o regulamento limitou-se a prever que cada CEM colhesse os dados indispensáveis à determinação do «quantum» indemnizatório final. E isto por dois motivos: «primo», porque os CEM eram as autoridades melhor colocadas para o efeito; «secundo», porque até eram eles – a quem o requerimento do interessado «seria dirigido» (art. 300º, n.º 4, al. b), do EMFAR) – quem tinha, «ex vi legis», competência para decidir as pretensões do género.

Improcedem, pelo exposto, as conclusões G) e H) da revista.

E, assente que a competência para decidir os concretos e individualizados pedidos de rescisão cabia ao CEM do ramo, improcede logo a censura inserta na parte final da conclusão O) da revista. Com efeito, a alínea S da matéria de facto diz-nos que o Director de Pessoal da FAP informou o recorrente que praticara o acto enquanto subdelegado – subdelegação esta constante do Despacho n.º 3980/2004 (publicado na II Série do DR de 27/12/2004 – note-se que o aresto recorrido fala sempre no «Despacho n.º 3940/2004», mas trata-se de um evidente «lapsos calami»), onde o Comandante do Pessoal da FAP subdelegara nele a competência em sede de «cessação de vínculos de militares em regime de contrato»; e este despacho, por sua vez, noticiava que o CEMFA – pelo despacho n.º 2347/2004, publicado na II Série do DR de 3/2/2004 – delegara no mencionado Comandante vários poderes subdelegáveis no Director de Pessoal, entre os quais se incluíam os relativos à «cessação do vínculo dos militares no regime de contrato». Perante isto, é evidente que o Director de Pessoal tinha poderes para praticar o acto impugnado em toda a sua latitude possível, incluindo o apuramento «in concreto» dos valores integrantes da indemnização exigida ao recorrente. Soçobra, pelo exposto, o segmento em apreço da conclusão O) da revista.

Nas conclusões I) e P), o recorrente insurge-se contra o aresto «sub judicio» por ele não ter reconhecido que o «quantum» indemnizatório é excessivo e desproporcionado – tanto pelo seu montante, que a conclusão Q) cifra em «cerca de duas vezes superior ao total auferido durante o período do contrato», como pelo facto de incluir 50% das importâncias recebidas pelo recorrente «a título de vencimentos e de alimentação».

Já vimos que, «ex vi legis», a indemnização devia ter «em conta os custos envolvidos na formação ministrada e a expectativa da afectação funcional do militar» – elementos esses que fazem lembrar, «grosso modo», a distinção entre danos emergentes e lucros cessantes. As parcelas integradoras desses critérios foram genérica e abstractamente previstas nos ns.º 1 a 3 do Despacho n.º 119/MDN/2005. Ora, e quanto ao processo de cálculo, o recorrente somente ataca o facto de 50% do que recebeu ter sido afectado aos «custos envolvidos na formação ministrada». Mas sem razão; pois, tendo recebido formação – o que é certo e o recorrente não nega – era natural que o Estado imputasse parte do que lhe pagou a essa actividade formativa, na medida em que esta também ocupou parte do seu tempo de serviço. E a circunstância do acto impugnado, seguindo o Despacho n.º 119/MDN/2005, ter calculado aquela parte em 50% dos vencimentos auferidos e da alimentação fornecida, não se nos afigura desproporcionado. É que, para seguramente concluirmos que o fora, seria mister que soubéssemos que a formação por ele recebida constituíra deveras uma fracção inferior do tempo de serviço por si prestado, contrariamente ao que o acto, embora «a silentio», pressupôs; e, sobre isto, nada foi alegado e provado nos autos.

O que acabámos de dizer esvai a denúncia de que foi violado – pelo acto e pelo aresto do TCA – o disposto no art. 59º, n.º 1, al. a), da CRP. É que a intangibilidade da remuneração do trabalho não é ferida ou afectada pela imposição de que se devolva o que foi recebido a título diferente – «in casu», devido a uma formação dispendiosa que, afinal, não frutificou por exclusiva vontade do formando. O recorrente objecta que isso só seria possível se as normas jurídicas onde se prevêem os vencimentos discriminassem a parte deles afectada à formação. Mas esta exigência é claramente exagerada, já que tais previsões não se ordenam a esse fim discriminativo. Daí que a realidade seja outra: no vencimento pago a quem trabalha e recebe formação, existe uma parcela explicada pelo tempo desta última; pelo que não surpreende que tal parcela seja devolvida se a formação se gorar por iniciativa do formando.

Portanto, não estamos em condições de asseverar que a previsão daqueles 50% seja ilegal, designadamente por ser desmedida e desproporcionada. Por outro lado, a circunstância da indemnização duplicar tudo o que o recorrente auferira é, por si só, irrelevante. O que o recorrente deveria questionar era o processo de cálculo, e não o resultado; pois este, ante o facto notório de que a formação de um piloto é caríssima, não se mostra eficazmente criticado pelo mero pormenor de atingir um montante elevado.

Improcedem, assim, as conclusões I) e P) da alegação do recorrente.

Nas conclusões M) e N), o recorrente sustenta que todo o comportamento anterior da FAP na matéria – designadamente a Circular da Direcção do Pessoal de 27/1/2005 – inculcava que os militares na sua situação estariam isentos da indemnização que lhe foi exigida. Pelo que o acórdão teria andado mal ao não reconhecer que o acto, desviando-se daquele entendimento, ofendera os princípios da boa fé e da protecção da confiança.

Mas, também aqui, o recorrente está equivocado. Já dissemos que o art. 49º do RLSM vigora desde 2000 e que se aplicava ao caso dele, sujeitando-o à indemnização ali prevista. Se a FAP estava vinculada ao preceituado nessa norma legal, quaisquer comportamentos diversos que ela tivesse adoptado seriam «contra legem» – o que torna injustificável a invocação dos princípios da boa fé e da confiança. É que a autovinculação da Administração e o seu dever de observar os princípios ordenadores da actividade administrativa só surgem e operam no plano do exercício de poderes discricionários; sendo eles vinculados – como claramente sucedia «in casu», no que respeita à imposição da indemnização – quaisquer desvios às exigências legais traduzem anomalias incapazes de gerarem a expectativa fundada duma sua repetição. Improcedem, pois, as conclusões M) e N) da revista.

E resta assinalar a actual irrelevância das conclusões A) e B) da minuta de recurso, porque dirigidas à formação que recebeu a revista. Merece, assim, ser confirmado o aresto sob recurso.

Nestes termos, acordam em negar a revista e em confirmar, pelos motivos expostos, o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 20 de Junho de 2013. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis.