1. Da nulidade do despacho recorrido por falta de audiência da ré.
Por despacho de 18 de Setembro de 2015 foi proferido despacho que ordenou a notificação da ré para, como requerido pela autora a final da petição inicial, no prazo de dez dias, juntar aos autos o processo administrativo devidamente numerado e ordenado sequencialmente, e com certificação da quantas folhas é o mesmo composto, que é atinente ao procedimento concursal (empreitada) a que se reportam os autos.
A ré respondeu ao ordenado e só depois da apresentação da resposta é que o Tribunal a quo proferiu despacho de condenação em multa por falta de junção do processo administrativo ordenou a junção do processo administrativo no prazo de dois dias.
Foi, como tal, cumprido o contraditório exigível pelo disposto no artigo 3º, nº 3, do Código de Processo Civil (de 2013), pelo que, com este fundamento, não existe nulidade do despacho recorrido.
A condenação em multa é, nos termos do decidido, mera consequência de a entidade demandada não ter sido cumprido o ordenado, mostrando-se manifestamente desnecessário exercer o contraditório apenas quanto à condenação em multa – artigo 3º do Código de Processo Civil.
Termos em que, nesta parte, não há que censurar o decidido.
2. Da nulidade do despacho recorrido por falta de fundamentação de facto quanto à qualificação da conduta da ré como grave.
Do despacho recorrido consta que a ré não juntou o processo administrativo conforme tinha sido determinado pelo ponto 2 do despacho datado de 18 de Setembro de 2015 e não atendeu às justificações apresentadas, de não existir esse dever na acção administrativa comum, face às regras da distribuição do ónus da prova e por a instrução da causa não se ter ainda iniciado.
Estes são fundamentos – quer de facto quer de direito – que permitem concluir pela inexistência de nulidade por falta de fundamentação.
Pode concordar-se ou não com a fundamentação; o que não se pode afirmar é que não existe e só a falta absoluta de fundamentação conduz à nulidade da decisão judicial; a simples deficiência, mediocridade ou erro de fundamentação afecta o valor doutrinal da decisão que, por isso, poderá ser revogada ou alterada, mas não produz nulidade (artigos 613º, n.º3, e 615º, n.º1, al. B), do Código de Processo Civil de 2013; Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, volume V, Coimbra 1984 (reimpressão), p.140; acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 11.9.2007, recurso 059/07).
Quanto à qualificação da conduta da ré como grave é matéria conclusiva que resulta dos factos aduzidos no despacho recorrido
Preferível teria sido explicitar que a conduta da entidade demandada foi grave, pois, sendo uma entidade pública, maior devia ser o seu dever de colaboração com o Tribunal para a descoberta da verdade material.
Mas essa falta de explicitação apenas pode tornar deficiente a decisão; não a fere de nulidade.
Termos em que improcede esta invocação de nulidade.
3. Da nulidade por omissão de pronúncia quanto ao requerimento de audiência prévia, uma vez que a ré requereu a realização de audiência prévia e o Tribunal não se pronunciou sobre o requerido.
Não se verifica a omissão de pronúncia porque não resulta da lei que em despacho da natureza do recorrido, despacho que fixa as consequências da violação de um comando jurídico, se tenha que designar logo audiência prévia, podendo esta ser designada em seguida.
A audiência prévia e a sua realização – ou não – é matéria completamente estranha ao despacho em causa, de condenação em multa pelo não acatamento de uma ordem do Tribunal.
Por outro lado, a tramitação “normal” de um processo, não obsta a que o Tribunal assegure o cumprimento das suas determinações em qualquer momento, designadamente para uma gestão célere e eficaz do processo – artigo 6º do Código de Processo Civil.
Sendo matéria completamente estranha ao despacho em apreço, não se pode imputar a esta decisão nulidade por não se ter pronunciado sobre a audiência prévia requerida.
Pelo que também com este fundamento também não verifica a nulidade imputada ao despacho recorrido.
4. Da legalidade da condenação em multa e da reiteração da ordem de junção do processo administrativo, no prazo de dois dias.
Determina o artigo 8º, nº 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos de 2002, aplicável aos presentes autos, por força do disposto no artigo 15º nº 2 do Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 02.10, que as entidades administrativas têm o dever de remeter ao tribunal, em tempo oportuno, o processo administrativo.
E esta norma não se aplica apenas às acções administrativas especiais.
Desde logo pela sua inserção sistemática, na parte geral do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Presumindo que o legislador se soube exprimir em termos adequados – n.º3 do artigo 9º do Código Civil -, não faria sentido colocar esta norma na parte geral se a ideia fosse apenas aplicá-las a determinadas acções.
Depois porque também na acção administrativa comum pode estar em causa o exercício (de facto ou de direito) de poderes de autoridade.
Aceita-se, em termos genéricos, que o dever de remeter o processo administrativo não exista, em obediência ao princípio da igualdade das partes e do ónus da prova, quando a Administração se encontra numa situação de paridade com o particular.
Como referem Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, no Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, edição de 2004, Almedina, página 152:
“Deve a Administração, pois, nesses processos, em relação a dados e documentos que a sua contraparte também não estaria obrigada a facultar – ou só estaria se fosse provocada para o efeito -, poder guardar a mesma reserva documental, em nome do princípio da igualdade processual, afirmado pouco antes, no art. 7º deste Código.”
Simplesmente no caso concreto está em causa, conforme decorre do articulado inicial, a imposição unilateral por parte da entidade demandada de uma determinada solução de execução do contrato, o que, na invocação da autora, lhe trouxe custos acrescidos.
Não está em causa, portanto, uma relação jurídica de paridade.
Acresce que a plataforma electrónica apenas existe e está acessível para a fase pré-contratual e não para a fase que esta aqui em causa, a da execução do contrato, pelo que a recorrida não poderia aceder livremente ao conteúdo documental pretendido.
Também não pode concluir-se, como o faz a recorrente, que está encontrada a forma de inverter o ónus da prova, com a anuência do Tribunal, já que o artigo 411º do Código de Processo Civil (de 2013) é expresso em consagrar o princípio do inquisitório, determinando que “incumbe ao juiz realizar ou ordenar, mesmo oficiosamente todas as diligências necessárias ao apuramento da verdade e à justa composição do litígio, quanto aos factos de que lhe é lícito conhecer” e o artigo 413º do mesmo Código preceitua que “o tribunal deve tomar em consideração todas as provas produzidas, tenham ou não emanado da parte que devia produzi-las, sem prejuízo das disposições que declarem irrelevante a alegação de um facto, quando não seja feita por certo interessado.”
Os princípios da descoberta da verdade material, da transparência na actividade da Administração e da colaboração das partes devem, por isso, aqui prevalecer sobre os princípios invocados pela recorrente.
Assim, o tribunal tem o dever de ordenar a produção de prova por forma a apurar a verdade material e esta busca da verdade material justifica a ordem de junção do processo administrativo, por isso, não tem razão a recorrente quando alega que a cooperação processual deve cessar, quando devam actuar as regras do ónus da prova.
Em suma, a entidade demandada, violou, com a sua recusa de junção do processo administrativo, os dois comandos previstos no artigo 8º, nº 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de 2002).
Mostrando-se legal a decisão de impor à entidade demandada a remessa do processo administrativo.
Quanto ao argumento de ainda não se ter iniciado a instrução da causa também não procede.
Para a remessa do processo administrativo, existe uma norma específica, a determinar o momento em que se deve efectuar, distinto da fase instrutória.
Dispõe o artigo 84.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:
“1 - Com a contestação, ou dentro do respectivo prazo, a entidade demandada é obrigada a remeter ao tribunal o original do processo administrativo, quando exista, e todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora, que ficarão apensados aos autos.
Também nesta parte não se vislumbra violação, antes respeito, pela lei, na decisão recorrida.
Defende a recorrente, finalmente, que a falta de remessa do processo administrativo não é susceptível de aplicação de uma multa, mas sim da aplicação de uma sanção pecuniária compulsória prevista no artigo 84.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sem prejuízo dos efeitos probatórios decorrentes da omissão da conduta devida.
Neste ponto em específico tem razão.
No artigo 417º, nº 1, do Código de Processo Civil de 2013, formula-se o princípio de que todas as pessoas - partes ou terceiros – têm o dever de prestar a sua colaboração para a descoberta da verdade e a boa administração da justiça.
“O dever de cooperar na administração da justiça ou o dever de prestar o serviço judiciário não tem carácter meramente moral; é um comando jurídico, garantido por uma sanção.” – Alberto dos Reis, Código do Processo Civil Anotado, vol. III, 3º edição, pág. 323.
Aqui há que distinguir entre as partes e as pessoas estranhas à causa (terceiros).
Quanto às partes, em processo civil, a sanção é esta: o tribunal aprecia livremente o valor da recusa para efeitos probatórios, sem prejuízo da inversão do ónus da prova decorrente do preceituado no nº 2 do artigo 344º do Código Civil.
Apenas quanto a terceiros, a sanção consiste na condenação em multa.
No contencioso administrativo e quanto à falta de remessa do processo instrutor existem normas especiais que, como tal, afastam as regras gerais e subsidiárias do Processo Civil.
São as que constam dos n.ºs 4 e 5 do artigo 84º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
“Na falta de cumprimento do previsto no n.º 1, sem justificação aceitável, pode o juiz ou relator determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, nos termos do artigo 169.º, sem prejuízo do apuramento da responsabilidade civil, disciplinar e criminal a que haja lugar – n.º 4.
“A falta do envio do processo administrativo não obsta ao prosseguimento da causa e determina que os factos alegados pelo autor se considerem provados, se aquela falta tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade” – n.º5.
Assim, não poderia o Tribunal a quo ter condenado em multa a recorrente, por falhar o requisito “terceiros”, previsto no Código de Processo Civil (de 2013), para quem e só para quem está prevista a condenação em multa, e porque não faz parte do elenco de sanções processuais previstas para a falta de remessa do processo instrutor.
Procede, pois, nesta parte o recurso.
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO pelo que:
- 1.Mantêm o despacho recorrido na parte em que ordenou à entidade demandada a remessa do processo administrativo.
- 2.Revogam o despacho recorrido na parte em que condenou a entidade demandada em multa.
Custas em partes iguais por recorrente e recorrida.
Porto, 1 de Julho de 2016
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Garcia
Ass.: Alexandra Alendouro, (em substituição)
