Quem foi o relator do acórdão 038/09?

O relator foi Alberto Acácio de Sá da Costa Reis, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 038/09?

O acórdão foi proferido em 14 de outubro de 2010.

038/09 - STA

Sumário

I - O art.º 41.º da Lei dos Solos prevê que, por decreto, se delimite uma determinada área como área crítica de recuperação e reconversão urbanística prescrevendo que essa declaração autoriza a Administração a intervir de forma expedita nos casos de maior gravidade com vista a ultrapassar rápida e eficazmente os inconvenientes e os perigos inerentes a tais situações. II - Essa declaração tem, assim, duas evidentes consequências; por um lado, circunscrever a área a precisar de recuperação ou reconversão urgente e, por outro, proporcionar à Administração uma intervenção expedita nos casos em que a gravidade da situação é tal que os procedimentos previstos para as situações normais são incapazes de a resolver. III - Porém, as providências expeditas nem sempre podem ser desencadeadas uma vez que a dita norma só as admite nas situações de maior gravidade. IV - E o art.º 42.º/1/b) da mesma Lei prevê que a intervenção administrativa expedita pode fazer-se não só através da expropriação mas também através da posse administrativa, temporária, dos prédios indispensáveis àquela intervenção. V - O que quer dizer que referida intervenção pode fazer-se não apenas através da expropriação dos prédios necessários à recuperação ou reconversão urbanística mas também pela mera tomada da sua posse administrativa e, por isso, a decisão de optar por uma dessas formas terá de ser tomada casuisticamente em função da realidade concreta e será essa decisão que constituirá a DUP se a expropriação for inevitável. VI - Ou seja, sendo plurais os meios de intervenção expedita previstos nas transcritas disposições e não sendo discricionária a liberdade da Administração na sua escolha, visto ela dever optar pelo meio mais adequado à situação e, podendo, pelas formas menos agressivas do direito de propriedade, haverá necessidade de prolação de acto administrativo declarativo da utilidade pública do prédio sempre que a expropriação venha a ter lugar.

Texto

Acordam no Pleno do Supremo Tribunal Administrativo: A… Ld.ª interpôs, neste Supremo Tribunal, contra a Presidência do Conselho de Ministros e o Município de Vila Nova de Gaia, acção administrativa especial em que, para além de formular um pedido de intimação, impugnou (1) «o acto materialmente administrativo de delimitação das áreas de reconversão e recuperação urbanística» de uma determinada zona da Madalena, publicado no Decreto n.º 9/89, de 25/02, (2) «a resolução de expropriar da autoria do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Gaia, sem data», enquanto «aprovada pela Câmara Municipal em 1/9/2008», e – para a hipótese de neste acto se entrever um sentido diverso – (3) «a resolução da Câmara Municipal de decretar a utilidade pública urgente com autorização de posse administrativa, datada de 1/9/2008». A Autora, correspondendo a um convite do Relator, apresentou nova petição em que, nas vezes em que aludira à deliberação da CM Gaia de 1/9/2008, passou a referir-se à deliberação por ela praticada em 6/10/2008. O Réu contestou a nova petição pugnando pela improcedência da acção. De seguida foi proferido despacho saneador que: a) absolveu da instância a Presidência do Conselho de Ministros (por o Decreto n.º 9/89 não ser impugnável) e o Município de VN Gaia no tocante ao pedido de intimação; b) julgou improcedente a excepção dilatória fundada na falta de objecto da lide, consequentemente, o pedido de que declarasse extinta a instância por aquela ser inútil ou impossível. Instruídos os autos, foi proferido Acórdão julgando a acção procedente e, em consequência, declarando nula a deliberação da CM de Gaia de 6/10/2008 com fundamento na incompetência desta para decidir a matéria em causa. Inconformado, o Município de Gaia recorreu para este Tribunal Pleno rematando o seu discurso alegatório com a formulação das seguintes conclusões: a) A CM de Vila Nova de Gaia não declarou a utilidade pública para a expropriação, a concretizar os terrenos, de entre os abrangidos pelo Decreto 9/89, de que necessitava para concretizar o projecto e requalificação da marginal. b) E foi este Decreto que declarou a DUP, em conjugação com as normas aplicáveis da Lei dos Solos, como a própria Autora assume. c) A Lei dos Solos diz no seu art. 42.°, n.° 1, al.ª a): “A delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica, como efeito directo e imediato, a declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura, segundo o processo correspondente, dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área”. d) Segundo as boas regras da interpretação, o intérprete deve atender à letra da lei, presumindo que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, passando aos níveis seguintes de análise só quando a letra não seja clara, preferindo sempre uma interpretação que confira à lei um sentido prático, em detrimento de outra que a esvazie de qualquer utilidade. e) O Decreto que aprova uma ACRRU produz o mesmo efeito que qualquer outro Decreto que vise a declaração de utilidade pública da expropriação pois ao delimitar a ACRRU fica estabelecida, como efeito directo e imediato, a utilidade pública da expropriação: efeito directo, pois não necessita de qualquer outro acto posterior; efeito imediato, pois produz-se logo que o Decreto de delimitação entre em vigor. f) É certo que intervenção urbanística não passa necessariamente pela expropriação de todos os prédios em causa, podendo essa recuperação bastar-se com uma intervenção não ablativa da propriedade, ficando na disponibilidade da Administração expropriar ou não consoante as necessidades decorrentes do projecto que se proponha levar a cabo. g) A Lei declara logo a utilidade pública para a eventualidade de a expropriação ser necessária, podendo as entidades competentes tomar as medidas que se lhes afigurem mais adequadas, sem afastar a possibilidade de a intervenção se bastar com meios menos radicais, o que configura uma das hipóteses permitidas pela lei. h) Sendo a expropriação a medida mais gravosa para o direito de propriedade de terceiros, exige-se que seja adoptada apenas como ultima ratio quando se revelar estritamente necessária, como sucede no caso em análise. i) O art.º 13.°, n.° 2, do Código das Expropriações, prevê a possibilidade de a declaração de utilidade pública resultar directamente da lei ou de regulamento e de esta ser genérica, ou seja, sem individualizar os prédios a expropriar, individualização a fazer depois por acto administrativo, que vale como declaração de utilidade pública, tal como ocorreu no caso sub judice. j) Não obstando este Código a que a declaração de utilidade pública resulte do Decreto 9/89, por força da determinação do art.º 42.°, n.° 1, al.ª a), da Lei dos Solos, e que a concretização dos prédios a expropriar seja feita pela Câmara Municipal. k) A referência feita na al.ª a), do n.° 1, do art. 42.° da Lei dos Solos à obrigação de seguir o regime das expropriações não se reporta à declaração de utilidade pública mas sim ao procedimento subsequente e ainda que assim não fosse, sempre esse Código foi respeitado, por estarmos dentro do âmbito do n.º 2 do seu art. 13°. l) Na tentativa de encontrar utilidade prática para a expressão “efeito directo e imediato”, diz o douto Acórdão que delimitação de uma ACRRU teria como consequência a desnecessidade de a entidade expropriante invocar qualquer outro fundamento para a expropriação que não o facto de o terreno se encontrar inserido nessa área. m) Esta interpretação conduziria à possibilidade de expropriações sem necessidade, apenas porque os terrenos se encontram em zona crítica. n) A interpretação propugnada no douto Acórdão transforma a declaração de utilidade pública num acto meramente formal, esquecendo a vertente material da efectiva necessidade do prédio. o) Se a declaração de utilidade pública não resulta directamente do Decreto que define uma ACRRU, ou a Administração pode pedir a declaração de utilidade pública de um terreno inserido em ACRRU sem qualquer outra justificação ou o segmento de norma que se refere ao “efeito directo e imediato” não tem qualquer utilidade e sentido prático, o que violaria as boas regras interpretativas. p) Como alternativa, surge a interpretação que o recorrente defende, com fundamento na letra da lei: a delimitação de uma ACRRU tem como efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da expropriação dos terrenos abrangidos, a qual incidirá apenas sobre os prédios individualizados em acto administrativo. q) A interpretação propugnada pelo recorrente é a única que permite assegurar alguma utilidade ao n.° 1 do art.º 42.° da Lei dos Solos sem com isso violentar os princípios que regem as expropriações pois a expropriação só seria possível quando existisse justificação bastante e não fosse possível adoptar outro procedimento para a recuperação ou reconversão. r) Em tese contrária, a expropriação seria sempre possível sempre que o prédio se encontrasse em zona de ACRRU, ainda que essa expropriação não fosse estritamente necessária, pois bastaria invocar essa localização para que a declaração de utilidade pública fosse deferida. s) Ao conceder provimento à acção nos termos em que o faz, o douto Acórdão recorrido violou o art. 42°, n.° 1 da Lei dos Solos e o Decreto n.° 9/89, de 25.02, devendo ser revogado. Não foram apresentadas contra alegações. O Ex.mo Procurador Geral Adjunto pronunciou-se pelo não provimento do recurso por considerar que a questão da natureza do Decreto 8/99 tinha já sido decidida no despacho saneador - onde se disse que o mesmo não continha qualquer declaração de utilidade pública da expropriação e, por isso, não continha o acto administrativo que o Recorrente nele detectava – e que a deliberação camarária de 6/10/2008 era o único acto onde se afirmava a DUP do prédio da Autora e que, sendo assim, e sendo que tal despacho não foi objecto de recurso o mesmo tinha transitado em julgado, o que impedia que, agora, se reapreciassem as questões nele decididas. Mas mesmo que assim se não fosse o recurso continuaria a improceder uma vez que se mantinham incólumes os fundamentos do Acórdão recorrido. O Recorrente - notificado do parecer do Ilustre Magistrado do M.P. - veio dizer que o saneador não tinha emitido pronúncia definitiva sobre o vício que veio a determinar a nulidade do acto impugnado, o que só aconteceu no Acórdão recorrido, pelo que não se tinha formado caso julgado sobre essa questão. Mas, mesmo que assim não fosse, a lei obrigava que as decisões proferidas nos despachos interlocutórios só pudessem ser impugnadas no recurso da decisão final (art.º 142.º/5 do CPTA) e, por isso, não poderia ter interposto recurso do despacho saneador. Acrescia que o Código das Expropriações prevê a possibilidade da declaração de utilidade pública ser genérica e abstracta e da sua concretização poder ser feita por acto administrativo posterior e tinha sido isso que ocorreu in casu. FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO O Acórdão recorrido julgou provados os seguintes factos: 1. Em 25/8/2008, foi emitida nos serviços da Câmara Municipal de VN Gaia a informação n.º 597/08/DME, referente à «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à Requalificação do Litoral da Madalena» e com o seguinte teor útil: «Com vista à concretização da Requalificação do Litoral da Madalena, freguesia da Madalena, torna-se necessário promover o processo de expropriação por utilidade pública urgente, com tomada de posse administrativa, dos terrenos necessários à sua execução, que se pretendem adquirir para a prossecução do interesse público. Face ao exposto, junto se anexa, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 10º da Lei 168/99, a “Resolução de Expropriar”.» 2. Essa “Resolução de Expropriar”, datada de Agosto de 2008, configurava uma proposta do Presidente da CM Gaia à respectiva Câmara para que esta, devido à «causa de utilidade pública» enunciada na proposta, resolvesse «requerer ao Governo, ao abrigo da al. c) do n.º 7 do art. 64º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, e do art. 10º, n.º 1, al. a) e 15º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 168/99, da mesma data, a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa, das parcelas de terreno» que, na mesma proposta, a seguir vinham descritas. 3. Uma dessas parcelas era a n.º 26, com a área de 50.072,00 m2 e pertencente à ora requerente – a qual aparece no levantamento topográfico promovido pela CM Gaia à escala de 1/1000, cuja cópia consta de fls. 125 dos autos. 4. Na sua reunião de 1/9/2008, a CM Gaia, pronunciando-se sobre a «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena – Informação 597/08/DME», deliberou «aprovar a Resolução de Expropriar com carácter urgente e tomada de posse administrativa de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à Requalificação do Litoral da Madalena, nos termos da Informação n.º 597/08/DME de 25/8/2008». 5. Na sequência desta deliberação, a ora requerente recebeu da CM Gaia uma carta datada de 16/9/2008, com o seguinte teor útil: «A Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia vai promover a requalificação do litoral da Madalena. Para o efeito, em reunião de câmara de 1/9/2008, aprovou a Resolução de Expropriar referente ao processo de expropriação identificado em epígrafe nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 10º do Código das Expropriações aprovado pela Lei 168/99 de 18 de Setembro. Em face do exposto, vimos por este meio propor a aquisição amigável da parcela supra identificada pelo montante de 190.273,60 euros, solicitando resposta dentro do prazo legal de 30 dias, nos termos do n.º 5 do art. 11º do mesmo Código.» 6. Considerando esta notificação insuficiente, a requerente solicitou à CM Gaia que procedesse a uma nova notificação do acto em causa. 7. Por carta datada de 16/10/2008, a CM Gaia comunicou à aqui requerente o seguinte: «Assunto: expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena. Parcela n.º 26. Resolução de Expropriar/aquisição por via de direito privado. As parcelas necessárias à execução da obra em epígrafe situam-se dentro da área crítica de recuperação e reconversão urbanística da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal situado nas freguesias de Canidelo e Madalena, declarada pelo Decreto n.º 9/89 de 25 de Fevereiro. Assim, de acordo com o previsto no n.º 1 do art. 42º do DL n.º 794/76 de 5 de Novembro foi aprovada em reunião de câmara de 6/10/2008 a resolução de expropriar com carácter urgente e imediata posse administrativa dessas parcelas pelo que, nos termos do n.º 5 do art. 10º do Código das Expropriações, fica V. Ex.ª notificado da referida resolução de expropriar. Em face do exposto, vimos por este meio propor a aquisição amigável da parcela supra identificada, propriedade de V. Ex.ª, pelo montante de 46.512,50 euros...». 8. Essa carta era acompanhada de um documento designado como «Resolução de Expropriar (minuta)», datado de Setembro de 2008 e onde o Presidente da CM Gaia propunha à respectiva Câmara que esta – considerando que «a zona em causa» se situava «dentro da Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal, situada nas Freguesias de Canidelo e Madalena, decretada pelo Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro» e «tendo em conta a planta cadastral anexa» – resolvesse «decretar, ao abrigo da al. a) do n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo DL n.º 794/76, de 5 de Novembro, a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa das parcelas de terreno a seguir descritas», em que se incluía a n.º 26, já mencionada. 9. Entretanto, e em 30/9/2008, fora emitida nos serviços da CM Gaia a informação n.º 626/08/DME, com título igual à da Informação n.º 579/08/DME e com o seguinte teor útil: «Com vista à concretização da Requalificação do Litoral da Madalena, freguesia da Madalena, foi aprovada, em reunião de câmara de 1/9/2008, a correspondente Resolução de Expropriar. Constata-se agora que as parcelas a expropriar se encontram inseridas na Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística (ACRRU) da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal, situada nas freguesias de Canidelo e Madalena, declarada pelo Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro. De acordo com o previsto no n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo DL n.º 794/76, de 5 de Novembro, a delimitação de uma Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística implica, com efeito directo e imediato: “a declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis neles existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área”. Face ao exposto, junto se anexa, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 10º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, e no n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro, uma nova “Resolução de Expropriar”.» 10. Esta «Resolução de Expropriar» era a referida no n.º 8. 11. Na sua reunião de 6/10/2008, a CM Gaia, pronunciando-se sobre a «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena – Inf. 626/08/DME», deliberou «aprovar a resolução de expropriar, nos termos da Informação n.º 626/08/DME de 30/9/2008». II. O DIREITO. Resulta do relato anterior que A... Ld.ª - ora Recorrida - propôs neste STA, contra a Presidência do Conselho de Ministros e o Município de Vila Nova de Gaia, acção administrativa especial pedindo a declaração de nulidade do (1) «acto materialmente administrativo de delimitação das áreas de reconversão e recuperação urbanística» de uma determinada zona da Madalena publicado no Decreto n.º 9/89, de 25/02, da (2) «resolução de expropriar da autoria do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Gaia, sem data» aprovada pela Câmara Municipal em 6/10/2008, e – para a hipótese deste acto ser considerado um acto interno – da (3) «resolução da Câmara Municipal de decretar a utilidade pública urgente com autorização de posse administrativa», datada de 6/10/2008 A Autora inicialmente referiu que a data daquela resolução era de 1/09/2008 mas, a convite do Relator, corrigiu essa data para 6/10/2008.. No despacho saneador o Ex.mo Relator, face à multiplicidade e complexidade dos pedidos formulados, curou de saber quais deles tinham condições para ser satisfeitos o que o obrigou a analisar se o Decreto 9/89 continha o acto administrativo que tanto a Autora como o Município Réu nele entreviam. E ao abordar essa questão renovou o entendimento já firmado no Acórdão de 12/02/2009 (proc. 22/09, cautelar dependente dos presentes autos) de que o acto delimitador de uma área de recuperação e reconversão urbanística proferido a coberto do disposto no art.º 41.º da Lei dos Solos - que circunscrevesse uma determinada área a essas intervenções - não podia ser qualificado como um acto administrativo se nada dispusesse “quanto ao subsequente destino de cada um dos imóveis nela localizados. É que tal declaração tornava possível que qualquer deles viesse a ser expropriado – se a Administração necessitasse do prédio «para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área». Porém, podia perfeitamente suceder que a Administração, em vez de expropriar, se limitasse a ocupar temporariamente terrenos ou edifícios – neste último caso, para os beneficiar, reparar ou demolir. E não sofre dúvidas que uma terceira possibilidade se abria ainda – a de a intervenção da Administração nem sequer tocar nalguns dos imóveis localizados na área delimitada, por o fim de melhoria urbanística da área ser atingível sem a afecção deles.” E, porque assim era, e porque “o Decreto n.º 9/89 não definiu «per se» a situação jurídica ulterior dos «domini» cujos prédios se localizavam na «área crítica» nele delimitada”, ter-se-ia de concluir que o mesmo não continha qualquer DUP ou, mesmo, qualquer acto administrativo. Deste modo, a declaração contida naquele diploma de que uma determinada área da Madalena iria ser sujeita a recuperação e reconversão urbanística não significava que cada um dos prédios por ela abrangidos iria ser expropriado já que em relação a cada um deles “poderiam seguir-se coisas diversas – fosse a expropriação, fosse a posse administrativa tendente a algum dos fins previstos no art. 42º, n.º 1, al. b), da Lei dos Solos – ou mesmo nenhuma. E, ao deixar em aberto possibilidades várias, concretizáveis ulteriormente caso a caso, tal decreto não dispôs sobre uma «situação individual e concreta», desde então definida, tendo antes assumido uma nítida natureza regulamentar, cuja produção de efeitos carecia, aliás, de actos individualizados de escolha e aplicação.” Era, pois, seguro que o Decreto n.º 9/89 não continha o acto administrativo que tanto a Autora como o Réu nele vislumbravam - a declaração de utilidade pública da expropriação urgente do prédio a que os autos se reportam - nem, tão pouco, “qualquer outro e diferente acto administrativo, definidor de efeitos individuais e concretos”, visto tal diploma ter natureza regulamentar. E daí que, atenta a sua inimpugnabilidade, a Presidência do Conselho de Ministros tivesse sido absolvida da instância. E aquele despacho assegurou, também, que o acto que declarara a utilidade pública da expropriação do bem da Autora foi a deliberação da CM de V.N de Gaia de 6/10/2008, certeza que advinha do facto de tal acto ter incluído “«per remissionem», o propósito camarário de decretar a declaração de utilidade pública da expropriação havendo até uma exacta coincidência entre o sentido decisório da deliberação e o «nomem» que ela revestia”. Resolvidas as sobreditas questões foram as partes notificadas para alegações, direito que ambas exerceram. Foi, então, proferido o Acórdão recorrido onde se reafirmou a decisão proferida no saneador acerca da natureza regulamentar do Decreto 9/89 e se conheceram dos vícios directamente imputados à deliberação de 6/10/2008 – incompetência da Câmara Municipal para a sua prolação, a sua ininteligibilidade (não individualizava nem delimitava os bens a expropriar nem, tão pouco, identificava os seus destinatários) a ausência de fundamentação, a falta de data do acto de resolução de expropriar emanado do Presidente da Câmara, a sua ilegalidade decorrente da inconstitucionalidade da Lei dos Solos e do Decreto n.º 9/89, abuso de direito e falta de planificação dos trabalhos – e tendo-se concluído que o único daqueles vícios que, efectivamente, procedia era o da incompetência da Câmara Municipal para proferir aquela deliberação, foi a mesma declarada nula. Com efeito, por força do disposto no art.º 14.º do Código das Expropriações (CE), era ao ministro da respectiva área funcional que cabia a competência para declarar a utilidade pública das expropriações de bens imóveis, regra que – para além das hipóteses previstas nos seus n.ºs 5 e 6 - só cedia quando estivessem em causa expropriações da iniciativa da administração local autárquica destinadas a concretizar «plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz», hipótese em que a competência para emitir a DUP cabia à respectiva assembleia municipal. E, se assim era, a competência para declarar a DUP do prédio da Autora “não cabia, nem à CM Gaia, nem à Assembleia Municipal de Gaia – mas sim ao Governo” e, consequentemente, a emissão daquela DUP “traduziu-se na prática de um acto estranho às atribuições do correspondente município, motivo por que a deliberação impugnada é nula, nos termos do art. 133º, n.º 2, al. b), do CPA.” É esta decisão que o Recorrente aqui impugna, impugnação que não questiona a bondade da decisão relativa à falta de competência da Câmara Municipal para decretar a utilidade pública do prédio da Autora mas que, única e simplesmente, se atém ao facto do Acórdão recorrido, renovando o já decidido no saneador, continuar a entender que o acto que declarou a utilidade pública para a expropriação urgente de diversos terrenos necessários à requalificação litoral da Madalena – entre eles o da Autora Vd. ponto 8 da matéria de facto. – ser a deliberação da Câmara Municipal de 6/10/2008 e, por isso, ser contra ela que se dirigia a presente impugnação. Dito de forma diferente, o Recorrente rejeita ter sido a CM de Gaia quem, através da sindicada deliberação, declarou a utilidade pública da expropriação do prédio da Autora visto essa DUP constar do Decreto 9/89 e ter resultado directamente do que se dispõe art.ºs 41.º e 42.º da Lei dos Solos. É, assim, claro que a única crítica que o Recorrente dirige ao Acórdão sob censura reside no modo como ele interpretou o que se dispõe nos art.ºs 41.º e 42.º da Lei dos Solos e dessa interpretação ter resultado que o Decreto 9/89 não continha nenhum acto administrativo, maxime o da declaração a utilidade pública do prédio da Autora. Esta, de resto, tem sido a longa batalha que o Recorrente vem travando, de forma inglória, ao longo não só deste mas também do processo cautelar que o antecipou. É certo que, neste recurso, o Município de Gaia admite a hipótese da recuperação do litoral da Madalena poder fazer-se sem que houvesse necessidade de expropriação de todos os prédios abrangidos pela delimitação constante do citado decreto – se, acaso, a mesma pudesse fazer-se com uma intervenção não ablativa da propriedade - mas isso não o impede de continuar a sustentar que a declaração contida no citado diploma constituía a DUP do prédio da Autora e que tal determinava a possibilidade de o expropriar se as necessidades do projecto que iria levar a cabo o exigisse. Ou seja, o Recorrente continua a rejeitar que a DUP daquele prédio tivesse sido decretada pela deliberação camarária de 6/10/2008. E, se assim é, o que ora está em causa é, unicamente, a questão de saber se o Acórdão fez correcta leitura do disposto nos art.ºs 41.º e 42.º da Lei dos Solos e se decidiu bem quando afirmou que o Decreto delimitativo de uma área crítica sujeita a intervenção urbanística (art.º 41.º/2) não constitui um acto administrativo quando não define a situação jurídica de cada um dos prédios localizados na «área crítica». Questão que apesar de abordada no saneador não se pode considerar resolvida, atento o que se dispõe no art.º 142.º/5 do CPTA, o que significa que o Ilustre Magistrado do M.P. carece de razão quando afirma que a decisão sobre tal questão já transitou. Vejamos, pois. 1. Dispõem os citados art.ºs 41.º e 42.º da Lei dos Solos (DL 794/76, de 5/11) Art.º 41.º 1 - Poderão ser declaradas áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística aquelas em que a falta ou insuficiência de infra-estruturas urbanísticas, de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes, ou as deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade, atinjam uma gravidade tal que só a intervenção da Administração, através de providências expeditas, permita obviar, eficazmente, aos inconvenientes e perigos inerentes às mencionadas situações. 2 - A delimitação das áreas a que se refere o número anterior será feita por decreto. Art.º 42.º 1 - A delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica, como efeito directo e imediato: a) A declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área; b) A faculdade de a Administração tomar posse administrativa de quaisquer imóveis situados na área, como meio destinado: I) À ocupação temporária de terrenos, com vista à instalação transitória de infra-estruturas ou equipamento social ou à realização de outros trabalhos necessários; II) À demolição de edifícios que revista carácter urgente, em virtude de perigo para os respectivos ocupantes ou para o público, por carência de condições de solidez, segurança ou salubridade, que não possa ser evitado por meio de beneficiação ou reparação economicamente justificável; III) À realização de obras de beneficiação ou reparação de edifícios que, por idênticas carências, revistam também carácter urgente, em virtude de os prédios não oferecerem condições de habitabilidade. 2 - A ocupação temporária de terrenos prevista no n.º I da alínea b) do número anterior será precedida de vistoria «ad perpetuam rei memoriam», efectuada nos termos prescritos para a posse administrativa nas expropriações urgentes por utilidade pública. 3 - A necessidade de demolição de edifícios ou de obras de beneficiação ou reparação dos mesmos será verificada através de vistoria. Como se pode ver, o transcrito art.º 41.º permite que, por decreto, se delimite uma determinada área como área crítica de recuperação e reconversão urbanística prescrevendo que essa declaração autoriza a Administração a intervir de forma expedita nos casos de maior gravidade com vista a ultrapassar rápida e eficazmente os inconvenientes e os perigos inerentes a tais situações críticas. O que quer dizer que uma tal declaração tem duas evidentes consequências; por um lado, a de circunscrever a área que se encontra em situação crítica a precisar de recuperação ou reconversão urgente e, por outro, a de proporcionar à Administração uma intervenção expedita nos casos em que a gravidade da situação é tal que os procedimentos previstos para as situações normais são incapazes de a resolver. Deste modo, as providências expeditas referidas naquele normativo nem sempre podem ser desencadeadas uma vez que o mesmo só as consente nas situações de maior gravidade. E, com vista a alcançar esse desiderato, o art.º 42.º prevê que essa delimitação tem como efeito directo e imediato (1) a declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite e/ou (2) a faculdade de a Administração tomar posse administrativa de quaisquer imóveis situados na área. 2. O Recorrente, fundado na letra da lei, na necessidade daquela intervenção ser expedita e no convencimento de que os objectivos apontados pelos citados normativos só poderem ser eficazmente realizados se a declaração delimitativa da «área crítica» implicar a imediata declaração de utilidade pública de todos os prédios localizados na área por ela abrangida, volta a reafirmar que aquela delimitação tem como efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da expropriação de tais terrenos apesar desta só ser concretizada quando, em posterior acto administrativo, os mesmos forem individualizados. E, consequentemente, volta a insistir que o Decreto n.º 9/89 é um acto administrativo onde está inscrita a declaração da utilidade pública da expropriação do prédio da Autora. O Acórdão recorrido rejeitou esse entendimento por três ordens de razões que foram expostas do seguinte modo: “«Primo», um motivo gramatical e lógico: se a delimitação da área implica, «como efeito», a declaração de utilidade pública, é porque tal delimitação é simplesmente a causa desse efeito. Sendo as causas e os efeitos (mesmo os directos e imediatos) ontologicamente distintos, e sendo a delimitação meramente causa, forçoso é concluir que a delimitação de uma certa área crítica de recuperação e reconversão urbanística não contém, em si mesma, a declaração de utilidade pública de uma qualquer expropriação. Aliás, e «secundo», a presença dessa declaração no decreto afigura-se impossível, ante a certeza, atrás adquirida, de que a expropriação de imóveis localizados na área é uma mera possibilidade, entre várias outras. É que, entrever no Decreto n.º 9/89 a expropriação de todos os prédios sitos na área delimitada, significaria afastar, «contra legem», a «faculdade» que o art. 42º, n.º 1, al. b), da Lei dos Solos confere à Administração de adoptar «providências» menos enérgicas - ou, quanto a certos prédios, até nenhumas. Mas há mais. A própria al. a) do n.º 1 desse art.º 42.º restringe a hipótese de expropriação aos imóveis «de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área». Ora, isto revela, mais uma vez, que a intervenção urbanística não passa necessariamente pela expropriação de todos os prédios localizados na área delimitada; e esta premissa aponta logo - salva uma possibilidade, de que trataremos «infra» – para que se recuse ao acto delimitador o alcance de declarar a utilidade pública da expropriação de imóveis. «Tertio», o respeito pelos direitos dominiais tem de se reflectir nos procedimentos expropriativos, garantindo-se aos expropriados a hipótese de pugnarem pelas necessidade e irrepreensibilidade do meio e pela justiça do resultado. Tudo isso está acautelado no Código das Expropriações actual, aliás na linha dos anteriores. Ora, e «ante omnia», uma qualquer declaração de utilidade pública tem de individualizar o imóvel a expropriar (art. 13.º, n.º 2, do referido Código) e tem de informar o expropriado dessa sua ulterior qualidade (art. 17.º, n.º 1, do mesmo diploma). Mas, sabendo-se que a delimitação operada pelo Decreto n.º 9/89 deixou na sombra se haveria prédios a expropriar e, havendo-os, quais seriam eles, atribuir-se a declaração de utilidade pública ao decreto constituiria um inadmissível atentado aos direitos dos proprietários, por privação daqueles dados essenciais. E não se objecte que o Decreto n.º 9/89 conteria logo tal declaração, embora condicionada à escolha que a Administração depois fizesse dos imóveis necessários «para a execução dos trabalhos a realizar». Essa interpretação - que redundaria na ideia peregrina de expropriações «sub condicione» - constituiria uma aberração jurídica, incompatível com as garantias dos expropriados e violentadora do rigor e equilíbrio com que devem solucionar-se os delicados assuntos próprios das expropriações por utilidade pública. Aliás, a impossibilidade dessa expropriação condicionada aflora no art. 42.º, n.º 1, al. a), da Lei dos Solos, que submete a declaração de utilidade pública da expropriação - se esta porventura se seguir ao decreto delimitativo da área - à generalidade do regime das expropriações (como resulta da expressão «segundo o processo correspondente»), onde se não prevê uma tal condição. Do exposto decorre que o Decreto n.º 9/89 não contém o acto administrativo que o município nele detecta, ou seja, a declaração de utilidade pública da expropriação a que os autos se referem. Aliás, esta certeza dispensa-nos de comentar com detalhe uma espantosa crença do município - a de que o imóvel da requerente esteve, durante vinte anos, sob uma expropriação real, ainda que só agora «in motu». E assim se percebe que a circunstância de a expropriação se poder seguir, «como efeito directo e imediato», à delimitação da área crítica apenas significa que, delimitada esta, a entidade expropriante não tem de invocar razões novas e coadjuvantes para justificar a sua resolução de expropriar (cfr. art. 10º do actual Código das Expropriações), pois a causa final da declaração de utilidade pública já genericamente reside na classificação da área como sujeita a recuperação e reconversão urbanística.” 3. A clareza e o acerto desta fundamentação não foram, minimamente, postos em causa no recurso que ora se aprecia o que quer dizer que a tese do Recorrente de que a delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística “tem como efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da expropriação dos terrenos abrangidos, a qual incidirá apenas sobre os prédios individualizados em acto administrativo” Vd. conclusão p. está votada ao insucesso. Com efeito, e desde logo, porque essa tese esbarra imediata e frontalmente com a própria letra do art.º 42.º/1/b) onde se lê que a intervenção administrativa expedita pode fazer-se não só através da expropriação mas também através da posse administrativa, temporária, dos prédios indispensáveis àquela intervenção. O que quer dizer que - ao invés do que vem sustentado - a letra da lei estatui coisa diferente do que aquilo que o Recorrente nela vê uma vez que ela prescreve que a referida intervenção administrativa se faça não apenas através da expropriação dos prédios necessários à recuperação ou reconversão urbanística mas também pela mera tomada da sua posse administrativa e que, por isso, a decisão de optar por uma dessas formas - ocupação temporária de terrenos, beneficiação, reparação ou demolição de edifícios, acompanhadas dos despejos administrativos indispensáveis (vd. seu art.º 46.º) - terá de ser tomada casuisticamente em função da realidade concreta e será essa decisão que constituirá a DUP se a expropriação for inevitável. Ou seja, sendo plurais os meios de intervenção expedita previstos nas transcritas disposições e não sendo discricionária a liberdade da Administração na sua escolha, visto ela dever optar pelo meio mais adequado à situação e, podendo, pelas formas menos agressivas do direito de propriedade, haverá necessidade de prolação de acto administrativo declarativo da utilidade pública do prédio sempre que a expropriação venha a ter lugar. Este é o entendimento que se retira da letra dos apontados normativos. Acresce - como bem se acentua no Acórdão sob censura - que tais normas têm de ser integradas e harmonizadas com as restantes disposições que regulam as expropriações, designadamente as que se referem à identificação dos prédios sujeitos a expropriação e dos seus proprietários, as quais têm sido sempre claras em afirmar a necessidade da correcta identificação e individualização dos bens a expropriar e dos seus donos, visto só dessa forma se permitir que os proprietários atingidos possam reagir eficazmente Vd. art.º 12 do CE/76, art.º 15.º do CE/91 e art.º 17.º do CE/99 e Acórdão do Pleno do STA de 29/11/2006 (rec. 45899).. Ora, é manifesto que o Decreto 9/89 incumpriu essa obrigação limitando-se a declarar uma determinada área da Madalena como área crítica de recuperação e reconversão urbanística, demarcada em planta anexa, sem que informasse quais dos prédios abrangidos iriam ser expropriados e quais aqueles que iriam ser sujeitos a medidas limitadoras do direito de propriedade menos invasivas. E se assim é, como é, aquele diploma não pode conter o acto de declaração de utilidade pública da expropriação urgente do prédio da Autora. Carece, pois, de suporte legal a tese do Recorrente de que a delimitação, por decreto, de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica como efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da expropriação urgente dos prédios nela inseridos e que, portanto, a mesma constitui, por si só, um acto impugnável mesmo que aqueles que irão ser efectivamente expropriados só venham a ser correctamente identificados em acto administrativo posterior. São, assim, improcedentes todas as conclusões do recurso. Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, o Acórdão recorrido. Custas pelo Recorrente. Lisboa, 14 de Outubro de 2010. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Américo Joaquim Pires Esteves – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – António Bernardino Peixoto Madureira – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Políbio Ferreira Henriques – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho.

Sumário

II- Essa declaração tem, assim, duas evidentes consequências; por um lado, circunscrever a área a precisar de recuperação ou reconversão urgente e, por outro, proporcionar à Administração uma intervenção expedita nos casos em que a gravidade da situação é tal que os procedimentos previstos para as situações normais são incapazes de a resolver.

III- Porém, as providências expeditas nem sempre podem ser desencadeadas uma vez que a dita norma só as admite nas situações de maior gravidade.

IV- E o art.º 42.º/1/b) da mesma Lei prevê que a intervenção administrativa expedita pode fazer-se não só através da expropriação mas também através da posse administrativa, temporária, dos prédios indispensáveis àquela intervenção.

V- O que quer dizer que referida intervenção pode fazer-se não apenas através da expropriação dos prédios necessários à recuperação ou reconversão urbanística mas também pela mera tomada da sua posse administrativa e, por isso, a decisão de optar por uma dessas formas terá de ser tomada casuisticamente em função da realidade concreta e será essa decisão que constituirá a DUP se a expropriação for inevitável.

VI- Ou seja, sendo plurais os meios de intervenção expedita previstos nas transcritas disposições e não sendo discricionária a liberdade da Administração na sua escolha, visto ela dever optar pelo meio mais adequado à situação e, podendo, pelas formas menos agressivas do direito de propriedade, haverá necessidade de prolação de acto administrativo declarativo da utilidade pública do prédio sempre que a expropriação venha a ter lugar.

Texto Integral

Acordam no Pleno do Supremo Tribunal Administrativo:

A… Ld.ª interpôs, neste Supremo Tribunal, contra a Presidência do Conselho de Ministros e o Município de Vila Nova de Gaia, acção administrativa especial em que, para além de formular um pedido de intimação, impugnou (1) «o acto materialmente administrativo de delimitação das áreas de reconversão e recuperação urbanística» de uma determinada zona da Madalena, publicado no Decreto n.º 9/89, de 25/02, (2) «a resolução de expropriar da autoria do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Gaia, sem data», enquanto «aprovada pela Câmara Municipal em 1/9/2008», e – para a hipótese de neste acto se entrever um sentido diverso – (3) «a resolução da Câmara Municipal de decretar a utilidade pública urgente com autorização de posse administrativa, datada de 1/9/2008».

A Autora, correspondendo a um convite do Relator, apresentou nova petição em que, nas vezes em que aludira à deliberação da CM Gaia de 1/9/2008, passou a referir-se à deliberação por ela praticada em 6/10/2008.

O Réu contestou a nova petição pugnando pela improcedência da acção.

De seguida foi proferido despacho saneador que:

a) absolveu da instância a Presidência do Conselho de Ministros (por o Decreto n.º 9/89 não ser impugnável) e o Município de VN Gaia no tocante ao pedido de intimação;

b) julgou improcedente a excepção dilatória fundada na falta de objecto da lide, consequentemente, o pedido de que declarasse extinta a instância por aquela ser inútil ou impossível.

Instruídos os autos, foi proferido Acórdão julgando a acção procedente e, em consequência, declarando nula a deliberação da CM de Gaia de 6/10/2008 com fundamento na incompetência desta para decidir a matéria em causa.

Inconformado, o Município de Gaia recorreu para este Tribunal Pleno rematando o seu discurso alegatório com a formulação das seguintes conclusões:

a) A CM de Vila Nova de Gaia não declarou a utilidade pública para a expropriação, a concretizar os terrenos, de entre os abrangidos pelo Decreto 9/89, de que necessitava para concretizar o projecto e requalificação da marginal.

b) E foi este Decreto que declarou a DUP, em conjugação com as normas aplicáveis da Lei dos Solos, como a própria Autora assume.

c) A Lei dos Solos diz no seu art. 42.°, n.° 1, al.ª a): “A delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica, como efeito directo e imediato, a declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura, segundo o processo correspondente, dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área”.

d) Segundo as boas regras da interpretação, o intérprete deve atender à letra da lei, presumindo que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, passando aos níveis seguintes de análise só quando a letra não seja clara, preferindo sempre uma interpretação que confira à lei um sentido prático, em detrimento de outra que a esvazie de qualquer utilidade.

e) O Decreto que aprova uma ACRRU produz o mesmo efeito que qualquer outro Decreto que vise a declaração de utilidade pública da expropriação pois ao delimitar a ACRRU fica estabelecida, como efeito directo e imediato, a utilidade pública da expropriação: efeito directo, pois não necessita de qualquer outro acto posterior; efeito imediato, pois produz-se logo que o Decreto de delimitação entre em vigor.

f) É certo que intervenção urbanística não passa necessariamente pela expropriação de todos os prédios em causa, podendo essa recuperação bastar-se com uma intervenção não ablativa da propriedade, ficando na disponibilidade da Administração expropriar ou não consoante as necessidades decorrentes do projecto que se proponha levar a cabo.

g) A Lei declara logo a utilidade pública para a eventualidade de a expropriação ser necessária, podendo as entidades competentes tomar as medidas que se lhes afigurem mais adequadas, sem afastar a possibilidade de a intervenção se bastar com meios menos radicais, o que configura uma das hipóteses permitidas pela lei.

h) Sendo a expropriação a medida mais gravosa para o direito de propriedade de terceiros, exige-se que seja adoptada apenas como ultima ratio quando se revelar estritamente necessária, como sucede no caso em análise.

i) O art.º 13.°, n.° 2, do Código das Expropriações, prevê a possibilidade de a declaração de utilidade pública resultar directamente da lei ou de regulamento e de esta ser genérica, ou seja, sem individualizar os prédios a expropriar, individualização a fazer depois por acto administrativo, que vale como declaração de utilidade pública, tal como ocorreu no caso sub judice.

j) Não obstando este Código a que a declaração de utilidade pública resulte do Decreto 9/89, por força da determinação do art.º 42.°, n.° 1, al.ª a), da Lei dos Solos, e que a concretização dos prédios a expropriar seja feita pela Câmara Municipal.

k) A referência feita na al.ª a), do n.° 1, do art. 42.° da Lei dos Solos à obrigação de seguir o regime das expropriações não se reporta à declaração de utilidade pública mas sim ao procedimento subsequente e ainda que assim não fosse, sempre esse Código foi respeitado, por estarmos dentro do âmbito do n.º 2 do seu art. 13°.

l) Na tentativa de encontrar utilidade prática para a expressão “efeito directo e imediato”, diz o douto Acórdão que delimitação de uma ACRRU teria como consequência a desnecessidade de a entidade expropriante invocar qualquer outro fundamento para a expropriação que não o facto de o terreno se encontrar inserido nessa área.

m) Esta interpretação conduziria à possibilidade de expropriações sem necessidade, apenas porque os terrenos se encontram em zona crítica.

n) A interpretação propugnada no douto Acórdão transforma a declaração de utilidade pública num acto meramente formal, esquecendo a vertente material da efectiva necessidade do prédio.

o) Se a declaração de utilidade pública não resulta directamente do Decreto que define uma ACRRU, ou a Administração pode pedir a declaração de utilidade pública de um terreno inserido em ACRRU sem qualquer outra justificação ou o segmento de norma que se refere ao “efeito directo e imediato” não tem qualquer utilidade e sentido prático, o que violaria as boas regras interpretativas.

p) Como alternativa, surge a interpretação que o recorrente defende, com fundamento na letra da lei: a delimitação de uma ACRRU tem como efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da expropriação dos terrenos abrangidos, a qual incidirá apenas sobre os prédios individualizados em acto administrativo.

q) A interpretação propugnada pelo recorrente é a única que permite assegurar alguma utilidade ao n.° 1 do art.º 42.° da Lei dos Solos sem com isso violentar os princípios que regem as expropriações pois a expropriação só seria possível quando existisse justificação bastante e não fosse possível adoptar outro procedimento para a recuperação ou reconversão.

r) Em tese contrária, a expropriação seria sempre possível sempre que o prédio se encontrasse em zona de ACRRU, ainda que essa expropriação não fosse estritamente necessária, pois bastaria invocar essa localização para que a declaração de utilidade pública fosse deferida.

s) Ao conceder provimento à acção nos termos em que o faz, o douto Acórdão recorrido violou o art. 42°, n.° 1 da Lei dos Solos e o Decreto n.° 9/89, de 25.02, devendo ser revogado.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Ex.mo Procurador Geral Adjunto pronunciou-se pelo não provimento do recurso por considerar que a questão da natureza do Decreto 8/99 tinha já sido decidida no despacho saneador - onde se disse que o mesmo não continha qualquer declaração de utilidade pública da expropriação e, por isso, não continha o acto administrativo que o Recorrente nele detectava – e que a deliberação camarária de 6/10/2008 era o único acto onde se afirmava a DUP do prédio da Autora e que, sendo assim, e sendo que tal despacho não foi objecto de recurso o mesmo tinha transitado em julgado, o que impedia que, agora, se reapreciassem as questões nele decididas.

Mas mesmo que assim se não fosse o recurso continuaria a improceder uma vez que se mantinham incólumes os fundamentos do Acórdão recorrido.

O Recorrente - notificado do parecer do Ilustre Magistrado do M.P. - veio dizer que o saneador não tinha emitido pronúncia definitiva sobre o vício que veio a determinar a nulidade do acto impugnado, o que só aconteceu no Acórdão recorrido, pelo que não se tinha formado caso julgado sobre essa questão. Mas, mesmo que assim não fosse, a lei obrigava que as decisões proferidas nos despachos interlocutórios só pudessem ser impugnadas no recurso da decisão final (art.º 142.º/5 do CPTA) e, por isso, não poderia ter interposto recurso do despacho saneador. Acrescia que o Código das Expropriações prevê a possibilidade da declaração de utilidade pública ser genérica e abstracta e da sua concretização poder ser feita por acto administrativo posterior e tinha sido isso que ocorreu in casu.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

O Acórdão recorrido julgou provados os seguintes factos:

1. Em 25/8/2008, foi emitida nos serviços da Câmara Municipal de VN Gaia a informação n.º 597/08/DME, referente à «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à Requalificação do Litoral da Madalena» e com o seguinte teor útil:

«Com vista à concretização da Requalificação do Litoral da Madalena, freguesia da Madalena, torna-se necessário promover o processo de expropriação por utilidade pública urgente, com tomada de posse administrativa, dos terrenos necessários à sua execução, que se pretendem adquirir para a prossecução do interesse público.

Face ao exposto, junto se anexa, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 10º da Lei 168/99, a “Resolução de Expropriar”.»

2. Essa “Resolução de Expropriar”, datada de Agosto de 2008, configurava uma proposta do Presidente da CM Gaia à respectiva Câmara para que esta, devido à «causa de utilidade pública» enunciada na proposta, resolvesse «requerer ao Governo, ao abrigo da al. c) do n.º 7 do art. 64º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, e do art. 10º, n.º 1, al. a) e 15º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 168/99, da mesma data, a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa, das parcelas de terreno» que, na mesma proposta, a seguir vinham descritas.

3. Uma dessas parcelas era a n.º 26, com a área de 50.072,00 m2 e pertencente à ora requerente – a qual aparece no levantamento topográfico promovido pela CM Gaia à escala de 1/1000, cuja cópia consta de fls. 125 dos autos.

4. Na sua reunião de 1/9/2008, a CM Gaia, pronunciando-se sobre a «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena – Informação 597/08/DME», deliberou «aprovar a Resolução de Expropriar com carácter urgente e tomada de posse administrativa de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à Requalificação do Litoral da Madalena, nos termos da Informação n.º 597/08/DME de 25/8/2008».

5. Na sequência desta deliberação, a ora requerente recebeu da CM Gaia uma carta datada de 16/9/2008, com o seguinte teor útil:

«A Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia vai promover a requalificação do litoral da Madalena. Para o efeito, em reunião de câmara de 1/9/2008, aprovou a Resolução de Expropriar referente ao processo de expropriação identificado em epígrafe nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 10º do Código das Expropriações aprovado pela Lei 168/99 de 18 de Setembro.

Em face do exposto, vimos por este meio propor a aquisição amigável da parcela supra identificada pelo montante de 190.273,60 euros, solicitando resposta dentro do prazo legal de 30 dias, nos termos do n.º 5 do art. 11º do mesmo Código.»

6. Considerando esta notificação insuficiente, a requerente solicitou à CM Gaia que procedesse a uma nova notificação do acto em causa.

7. Por carta datada de 16/10/2008, a CM Gaia comunicou à aqui requerente o seguinte:

«Assunto: expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena. Parcela n.º 26. Resolução de Expropriar/aquisição por via de direito privado.

As parcelas necessárias à execução da obra em epígrafe situam-se dentro da área crítica de recuperação e reconversão urbanística da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal situado nas freguesias de Canidelo e Madalena, declarada pelo Decreto n.º 9/89 de 25 de Fevereiro.

Assim, de acordo com o previsto no n.º 1 do art. 42º do DL n.º 794/76 de 5 de Novembro foi aprovada em reunião de câmara de 6/10/2008 a resolução de expropriar com carácter urgente e imediata posse administrativa dessas parcelas pelo que, nos termos do n.º 5 do art. 10º do Código das Expropriações, fica V. Ex.ª notificado da referida resolução de expropriar.

Em face do exposto, vimos por este meio propor a aquisição amigável da parcela supra identificada, propriedade de V. Ex.ª, pelo montante de 46.512,50 euros...».

8. Essa carta era acompanhada de um documento designado como «Resolução de Expropriar (minuta)», datado de Setembro de 2008 e onde o Presidente da CM Gaia propunha à respectiva Câmara que esta – considerando que «a zona em causa» se situava «dentro da Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal, situada nas Freguesias de Canidelo e Madalena, decretada pelo Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro» e «tendo em conta a planta cadastral anexa» – resolvesse «decretar, ao abrigo da al. a) do n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo DL n.º 794/76, de 5 de Novembro, a declaração de utilidade pública da expropriação, com a atribuição de carácter urgente e imediata posse administrativa das parcelas de terreno a seguir descritas», em que se incluía a n.º 26, já mencionada.

9. Entretanto, e em 30/9/2008, fora emitida nos serviços da CM Gaia a informação n.º 626/08/DME, com título igual à da Informação n.º 579/08/DME e com o seguinte teor útil:

«Com vista à concretização da Requalificação do Litoral da Madalena, freguesia da Madalena, foi aprovada, em reunião de câmara de 1/9/2008, a correspondente Resolução de Expropriar.

Constata-se agora que as parcelas a expropriar se encontram inseridas na Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística (ACRRU) da Zona Envolvente do Parque de Campismo Municipal, situada nas freguesias de Canidelo e Madalena, declarada pelo Decreto n.º 9/89, de 25 de Fevereiro.

De acordo com o previsto no n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo DL n.º 794/76, de 5 de Novembro, a delimitação de uma Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística implica, com efeito directo e imediato: “a declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis neles existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área”.

Face ao exposto, junto se anexa, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 10º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, e no n.º 1 do art. 42º da Lei dos Solos, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro, uma nova “Resolução de Expropriar”.»

10. Esta «Resolução de Expropriar» era a referida no n.º 8.

11. Na sua reunião de 6/10/2008, a CM Gaia, pronunciando-se sobre a «declaração de utilidade pública com carácter urgente da expropriação de 26 parcelas, sitas na freguesia da Madalena, do concelho de Vila Nova de Gaia, destinadas à requalificação do litoral da Madalena – Inf. 626/08/DME», deliberou «aprovar a resolução de expropriar, nos termos da Informação n.º 626/08/DME de 30/9/2008».

II. O DIREITO.

Resulta do relato anterior que A... Ld.ª - ora Recorrida - propôs neste STA, contra a Presidência do Conselho de Ministros e o Município de Vila Nova de Gaia, acção administrativa especial pedindo a declaração de nulidade do (1) «acto materialmente administrativo de delimitação das áreas de reconversão e recuperação urbanística» de uma determinada zona da Madalena publicado no Decreto n.º 9/89, de 25/02, da (2) «resolução de expropriar da autoria do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Gaia, sem data» aprovada pela Câmara Municipal em 6/10/2008, e – para a hipótese deste acto ser considerado um acto interno – da (3) «resolução da Câmara Municipal de decretar a utilidade pública urgente com autorização de posse administrativa», datada de 6/10/2008 A Autora inicialmente referiu que a data daquela resolução era de 1/09/2008 mas, a convite do Relator, corrigiu essa data para 6/10/2008

No despacho saneador o Ex.mo Relator, face à multiplicidade e complexidade dos pedidos formulados, curou de saber quais deles tinham condições para ser satisfeitos o que o obrigou a analisar se o Decreto 9/89 continha o acto administrativo que tanto a Autora como o Município Réu nele entreviam.

E ao abordar essa questão renovou o entendimento já firmado no Acórdão de 12/02/2009 (proc. 22/09, cautelar dependente dos presentes autos) de que o acto delimitador de uma área de recuperação e reconversão urbanística proferido a coberto do disposto no art.º 41.º da Lei dos Solos - que circunscrevesse uma determinada área a essas intervenções - não podia ser qualificado como um acto administrativo se nada dispusesse “quanto ao subsequente destino de cada um dos imóveis nela localizados. É que tal declaração tornava possível que qualquer deles viesse a ser expropriado – se a Administração necessitasse do prédio «para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área». Porém, podia perfeitamente suceder que a Administração, em vez de expropriar, se limitasse a ocupar temporariamente terrenos ou edifícios – neste último caso, para os beneficiar, reparar ou demolir. E não sofre dúvidas que uma terceira possibilidade se abria ainda – a de a intervenção da Administração nem sequer tocar nalguns dos imóveis localizados na área delimitada, por o fim de melhoria urbanística da área ser atingível sem a afecção deles.” E, porque assim era, e porque “o Decreto n.º 9/89 não definiu «per se» a situação jurídica ulterior dos «domini» cujos prédios se localizavam na «área crítica» nele delimitada”, ter-se-ia de concluir que o mesmo não continha qualquer DUP ou, mesmo, qualquer acto administrativo. Deste modo, a declaração contida naquele diploma de que uma determinada área da Madalena iria ser sujeita a recuperação e reconversão urbanística não significava que cada um dos prédios por ela abrangidos iria ser expropriado já que em relação a cada um deles “poderiam seguir-se coisas diversas – fosse a expropriação, fosse a posse administrativa tendente a algum dos fins previstos no art. 42º, n.º 1, al. b), da Lei dos Solos – ou mesmo nenhuma. E, ao deixar em aberto possibilidades várias, concretizáveis ulteriormente caso a caso, tal decreto não dispôs sobre uma «situação individual e concreta», desde então definida, tendo antes assumido uma nítida natureza regulamentar, cuja produção de efeitos carecia, aliás, de actos individualizados de escolha e aplicação.”

Era, pois, seguro que o Decreto n.º 9/89 não continha o acto administrativo que tanto a Autora como o Réu nele vislumbravam - a declaração de utilidade pública da expropriação urgente do prédio a que os autos se reportam - nem, tão pouco, “qualquer outro e diferente acto administrativo, definidor de efeitos individuais e concretos”, visto tal diploma ter natureza regulamentar. E daí que, atenta a sua inimpugnabilidade, a Presidência do Conselho de Ministros tivesse sido absolvida da instância.

E aquele despacho assegurou, também, que o acto que declarara a utilidade pública da expropriação do bem da Autora foi a deliberação da CM de V.N de Gaia de 6/10/2008, certeza que advinha do facto de tal acto ter incluído “«per remissionem», o propósito camarário de decretar a declaração de utilidade pública da expropriação havendo até uma exacta coincidência entre o sentido decisório da deliberação e o «nomem» que ela revestia”.

Resolvidas as sobreditas questões foram as partes notificadas para alegações, direito que ambas exerceram.

Foi, então, proferido o Acórdão recorrido onde se reafirmou a decisão proferida no saneador acerca da natureza regulamentar do Decreto 9/89 e se conheceram dos vícios directamente imputados à deliberação de 6/10/2008 – incompetência da Câmara Municipal para a sua prolação, a sua ininteligibilidade (não individualizava nem delimitava os bens a expropriar nem, tão pouco, identificava os seus destinatários) a ausência de fundamentação, a falta de data do acto de resolução de expropriar emanado do Presidente da Câmara, a sua ilegalidade decorrente da inconstitucionalidade da Lei dos Solos e do Decreto n.º 9/89, abuso de direito e falta de planificação dos trabalhos – e tendo-se concluído que o único daqueles vícios que, efectivamente, procedia era o da incompetência da Câmara Municipal para proferir aquela deliberação, foi a mesma declarada nula.

Com efeito, por força do disposto no art.º 14.º do Código das Expropriações (CE), era ao ministro da respectiva área funcional que cabia a competência para declarar a utilidade pública das expropriações de bens imóveis, regra que – para além das hipóteses previstas nos seus n.ºs 5 e 6 - só cedia quando estivessem em causa expropriações da iniciativa da administração local autárquica destinadas a concretizar «plano de urbanização ou plano de pormenor eficaz», hipótese em que a competência para emitir a DUP cabia à respectiva assembleia municipal. E, se assim era, a competência para declarar a DUP do prédio da Autora “não cabia, nem à CM Gaia, nem à Assembleia Municipal de Gaia – mas sim ao Governo” e, consequentemente, a emissão daquela DUP “traduziu-se na prática de um acto estranho às atribuições do correspondente município, motivo por que a deliberação impugnada é nula, nos termos do art. 133º, n.º 2, al. b), do CPA.”

É esta decisão que o Recorrente aqui impugna, impugnação que não questiona a bondade da decisão relativa à falta de competência da Câmara Municipal para decretar a utilidade pública do prédio da Autora mas que, única e simplesmente, se atém ao facto do Acórdão recorrido, renovando o já decidido no saneador, continuar a entender que o acto que declarou a utilidade pública para a expropriação urgente de diversos terrenos necessários à requalificação litoral da Madalena – entre eles o da Autora Vd. ponto 8 da matéria de facto. – ser a deliberação da Câmara Municipal de 6/10/2008 e, por isso, ser contra ela que se dirigia a presente impugnação.

Dito de forma diferente, o Recorrente rejeita ter sido a CM de Gaia quem, através da sindicada deliberação, declarou a utilidade pública da expropriação do prédio da Autora visto essa DUP constar do Decreto 9/89 e ter resultado directamente do que se dispõe art.ºs 41.º e 42.º da Lei dos Solos.

É, assim, claro que a única crítica que o Recorrente dirige ao Acórdão sob censura reside no modo como ele interpretou o que se dispõe nos art.ºs 41.º e 42.º da Lei dos Solos e dessa interpretação ter resultado que o Decreto 9/89 não continha nenhum acto administrativo, maxime o da declaração a utilidade pública do prédio da Autora. Esta, de resto, tem sido a longa batalha que o Recorrente vem travando, de forma inglória, ao longo não só deste mas também do processo cautelar que o antecipou.

É certo que, neste recurso, o Município de Gaia admite a hipótese da recuperação do litoral da Madalena poder fazer-se sem que houvesse necessidade de expropriação de todos os prédios abrangidos pela delimitação constante do citado decreto – se, acaso, a mesma pudesse fazer-se com uma intervenção não ablativa da propriedade - mas isso não o impede de continuar a sustentar que a declaração contida no citado diploma constituía a DUP do prédio da Autora e que tal determinava a possibilidade de o expropriar se as necessidades do projecto que iria levar a cabo o exigisse. Ou seja, o Recorrente continua a rejeitar que a DUP daquele prédio tivesse sido decretada pela deliberação camarária de 6/10/2008.

E, se assim é, o que ora está em causa é, unicamente, a questão de saber se o Acórdão fez correcta leitura do disposto nos art.ºs 41.º e 42.º da Lei dos Solos e se decidiu bem quando afirmou que o Decreto delimitativo de uma área crítica sujeita a intervenção urbanística (art.º 41.º/2) não constitui um acto administrativo quando não define a situação jurídica de cada um dos prédios localizados na «área crítica».

Questão que apesar de abordada no saneador não se pode considerar resolvida, atento o que se dispõe no art.º 142.º/5 do CPTA, o que significa que o Ilustre Magistrado do M.P. carece de razão quando afirma que a decisão sobre tal questão já transitou.

Vejamos, pois.

1. Dispõem os citados art.ºs 41.º e 42.º da Lei dos Solos (DL 794/76, de 5/11)

Art.º 41.º

1- Poderão ser declaradas áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística aquelas em que a falta ou insuficiência de infra-estruturas urbanísticas, de equipamento social, de áreas livres e espaços verdes, ou as deficiências dos edifícios existentes, no que se refere a condições de solidez, segurança ou salubridade, atinjam uma gravidade tal que só a intervenção da Administração, através de providências expeditas, permita obviar, eficazmente, aos inconvenientes e perigos inerentes às mencionadas situações.

2- A delimitação das áreas a que se refere o número anterior será feita por decreto.

Art.º 42.º

1- A delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica, como efeito directo e imediato:

a) A declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa, segundo o processo correspondente, dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área;

b) A faculdade de a Administração tomar posse administrativa de quaisquer imóveis situados na área, como meio destinado:

I) À ocupação temporária de terrenos, com vista à instalação transitória de infra-estruturas ou equipamento social ou à realização de outros trabalhos necessários;

II) À demolição de edifícios que revista carácter urgente, em virtude de perigo para os respectivos ocupantes ou para o público, por carência de condições de solidez, segurança ou salubridade, que não possa ser evitado por meio de beneficiação ou reparação economicamente justificável;

III) À realização de obras de beneficiação ou reparação de edifícios que, por idênticas carências, revistam também carácter urgente, em virtude de os prédios não oferecerem condições de habitabilidade.

2- A ocupação temporária de terrenos prevista no n.º I da alínea b) do número anterior será precedida de vistoria «ad perpetuam rei memoriam», efectuada nos termos prescritos para a posse administrativa nas expropriações urgentes por utilidade pública.

3- A necessidade de demolição de edifícios ou de obras de beneficiação ou reparação dos mesmos será verificada através de vistoria.

Como se pode ver, o transcrito art.º 41.º permite que, por decreto, se delimite uma determinada área como área crítica de recuperação e reconversão urbanística prescrevendo que essa declaração autoriza a Administração a intervir de forma expedita nos casos de maior gravidade com vista a ultrapassar rápida e eficazmente os inconvenientes e os perigos inerentes a tais situações críticas. O que quer dizer que uma tal declaração tem duas evidentes consequências; por um lado, a de circunscrever a área que se encontra em situação crítica a precisar de recuperação ou reconversão urgente e, por outro, a de proporcionar à Administração uma intervenção expedita nos casos em que a gravidade da situação é tal que os procedimentos previstos para as situações normais são incapazes de a resolver. Deste modo, as providências expeditas referidas naquele normativo nem sempre podem ser desencadeadas uma vez que o mesmo só as consente nas situações de maior gravidade.

E, com vista a alcançar esse desiderato, o art.º 42.º prevê que essa delimitação tem como efeito directo e imediato (1) a declaração de utilidade pública da expropriação urgente, com autorização de investidura na posse administrativa dos imóveis nela existentes de que a Administração necessite e/ou (2) a faculdade de a Administração tomar posse administrativa de quaisquer imóveis situados na área.

2. O Recorrente, fundado na letra da lei, na necessidade daquela intervenção ser expedita e no convencimento de que os objectivos apontados pelos citados normativos só poderem ser eficazmente realizados se a declaração delimitativa da «área crítica» implicar a imediata declaração de utilidade pública de todos os prédios localizados na área por ela abrangida, volta a reafirmar que aquela delimitação tem como efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da expropriação de tais terrenos apesar desta só ser concretizada quando, em posterior acto administrativo, os mesmos forem individualizados. E, consequentemente, volta a insistir que o Decreto n.º 9/89 é um acto administrativo onde está inscrita a declaração da utilidade pública da expropriação do prédio da Autora.

O Acórdão recorrido rejeitou esse entendimento por três ordens de razões que foram expostas do seguinte modo:

“«Primo», um motivo gramatical e lógico: se a delimitação da área implica, «como efeito», a declaração de utilidade pública, é porque tal delimitação é simplesmente a causa desse efeito. Sendo as causas e os efeitos (mesmo os directos e imediatos) ontologicamente distintos, e sendo a delimitação meramente causa, forçoso é concluir que a delimitação de uma certa área crítica de recuperação e reconversão urbanística não contém, em si mesma, a declaração de utilidade pública de uma qualquer expropriação.

Aliás, e «secundo», a presença dessa declaração no decreto afigura-se impossível, ante a certeza, atrás adquirida, de que a expropriação de imóveis localizados na área é uma mera possibilidade, entre várias outras. É que, entrever no Decreto n.º 9/89 a expropriação de todos os prédios sitos na área delimitada, significaria afastar, «contra legem», a «faculdade» que o art. 42º, n.º 1, al. b), da Lei dos Solos confere à Administração de adoptar «providências» menos enérgicas - ou, quanto a certos prédios, até nenhumas. Mas há mais. A própria al. a) do n.º 1 desse art.º 42.º restringe a hipótese de expropriação aos imóveis «de que a Administração necessite para a execução dos trabalhos a realizar para a recuperação ou reconversão da área». Ora, isto revela, mais uma vez, que a intervenção urbanística não passa necessariamente pela expropriação de todos os prédios localizados na área delimitada; e esta premissa aponta logo - salva uma possibilidade, de que trataremos «infra» – para que se recuse ao acto delimitador o alcance de declarar a utilidade pública da expropriação de imóveis.

«Tertio», o respeito pelos direitos dominiais tem de se reflectir nos procedimentos expropriativos, garantindo-se aos expropriados a hipótese de pugnarem pelas necessidade e irrepreensibilidade do meio e pela justiça do resultado. Tudo isso está acautelado no Código das Expropriações actual, aliás na linha dos anteriores. Ora, e «ante omnia», uma qualquer declaração de utilidade pública tem de individualizar o imóvel a expropriar (art. 13.º, n.º 2, do referido Código) e tem de informar o expropriado dessa sua ulterior qualidade (art. 17.º, n.º 1, do mesmo diploma). Mas, sabendo-se que a delimitação operada pelo Decreto n.º 9/89 deixou na sombra se haveria prédios a expropriar e, havendo-os, quais seriam eles, atribuir-se a declaração de utilidade pública ao decreto constituiria um inadmissível atentado aos direitos dos proprietários, por privação daqueles dados essenciais. E não se objecte que o Decreto n.º 9/89 conteria logo tal declaração, embora condicionada à escolha que a Administração depois fizesse dos imóveis necessários «para a execução dos trabalhos a realizar». Essa interpretação - que redundaria na ideia peregrina de expropriações «sub condicione» - constituiria uma aberração jurídica, incompatível com as garantias dos expropriados e violentadora do rigor e equilíbrio com que devem solucionar-se os delicados assuntos próprios das expropriações por utilidade pública. Aliás, a impossibilidade dessa expropriação condicionada aflora no art. 42.º, n.º 1, al. a), da Lei dos Solos, que submete a declaração de utilidade pública da expropriação - se esta porventura se seguir ao decreto delimitativo da área - à generalidade do regime das expropriações (como resulta da expressão «segundo o processo correspondente»), onde se não prevê uma tal condição.

Do exposto decorre que o Decreto n.º 9/89 não contém o acto administrativo que o município nele detecta, ou seja, a declaração de utilidade pública da expropriação a que os autos se referem. Aliás, esta certeza dispensa-nos de comentar com detalhe uma espantosa crença do município - a de que o imóvel da requerente esteve, durante vinte anos, sob uma expropriação real, ainda que só agora «in motu». E assim se percebe que a circunstância de a expropriação se poder seguir, «como efeito directo e imediato», à delimitação da área crítica apenas significa que, delimitada esta, a entidade expropriante não tem de invocar razões novas e coadjuvantes para justificar a sua resolução de expropriar (cfr. art. 10º do actual Código das Expropriações), pois a causa final da declaração de utilidade pública já genericamente reside na classificação da área como sujeita a recuperação e reconversão urbanística.”

3. A clareza e o acerto desta fundamentação não foram, minimamente, postos em causa no recurso que ora se aprecia o que quer dizer que a tese do Recorrente de que a delimitação de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística “tem como efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da expropriação dos terrenos abrangidos, a qual incidirá apenas sobre os prédios individualizados em acto administrativo” Vd. conclusão p. está votada ao insucesso.

Com efeito, e desde logo, porque essa tese esbarra imediata e frontalmente com a própria letra do art.º 42.º/1/b) onde se lê que a intervenção administrativa expedita pode fazer-se não só através da expropriação mas também através da posse administrativa, temporária, dos prédios indispensáveis àquela intervenção. O que quer dizer que - ao invés do que vem sustentado - a letra da lei estatui coisa diferente do que aquilo que o Recorrente nela vê uma vez que ela prescreve que a referida intervenção administrativa se faça não apenas através da expropriação dos prédios necessários à recuperação ou reconversão urbanística mas também pela mera tomada da sua posse administrativa e que, por isso, a decisão de optar por uma dessas formas - ocupação temporária de terrenos, beneficiação, reparação ou demolição de edifícios, acompanhadas dos despejos administrativos indispensáveis (vd. seu art.º 46.º) - terá de ser tomada casuisticamente em função da realidade concreta e será essa decisão que constituirá a DUP se a expropriação for inevitável. Ou seja, sendo plurais os meios de intervenção expedita previstos nas transcritas disposições e não sendo discricionária a liberdade da Administração na sua escolha, visto ela dever optar pelo meio mais adequado à situação e, podendo, pelas formas menos agressivas do direito de propriedade, haverá necessidade de prolação de acto administrativo declarativo da utilidade pública do prédio sempre que a expropriação venha a ter lugar.

Este é o entendimento que se retira da letra dos apontados normativos.

Acresce - como bem se acentua no Acórdão sob censura - que tais normas têm de ser integradas e harmonizadas com as restantes disposições que regulam as expropriações, designadamente as que se referem à identificação dos prédios sujeitos a expropriação e dos seus proprietários, as quais têm sido sempre claras em afirmar a necessidade da correcta identificação e individualização dos bens a expropriar e dos seus donos, visto só dessa forma se permitir que os proprietários atingidos possam reagir eficazmente Vd. art.º 12 do CE/76, art.º 15.º do CE/91 e art.º 17.º do CE/99 e Acórdão do Pleno do STA de 29/11/2006 (rec. 45899)

Ora, é manifesto que o Decreto 9/89 incumpriu essa obrigação limitando-se a declarar uma determinada área da Madalena como área crítica de recuperação e reconversão urbanística, demarcada em planta anexa, sem que informasse quais dos prédios abrangidos iriam ser expropriados e quais aqueles que iriam ser sujeitos a medidas limitadoras do direito de propriedade menos invasivas. E se assim é, como é, aquele diploma não pode conter o acto de declaração de utilidade pública da expropriação urgente do prédio da Autora.

Carece, pois, de suporte legal a tese do Recorrente de que a delimitação, por decreto, de uma área crítica de recuperação e reconversão urbanística implica como efeito directo e imediato a declaração de utilidade pública da expropriação urgente dos prédios nela inseridos e que, portanto, a mesma constitui, por si só, um acto impugnável mesmo que aqueles que irão ser efectivamente expropriados só venham a ser correctamente identificados em acto administrativo posterior.

São, assim, improcedentes todas as conclusões do recurso.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, o Acórdão recorrido.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 14 de Outubro de 2010. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Américo Joaquim Pires Esteves – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – António Bernardino Peixoto Madureira – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Políbio Ferreira Henriques – António Bento São Pedro – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José António de Freitas Carvalho.

038/09

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