Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A… e mulher B…, inconformados com a sentença proferida nos autos, vieram interpor recurso jurisdicional da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra que julgou improcedente o recurso contencioso que interpuseram pedindo a anulação do indeferimento tácito formado sobre o requerimento apresentado em 29-11-1999 ao Presidente da Câmara Municipal de Penacova, em que pediram que fosse ordenado o embargo e a demolição dos muros construídos pelos recorridos particulares C… e D…, bem como a consequente reposição dos terrenos nas condições em que se encontravam antes do início das obras.
O recurso jurisdicional foi interposto para o Tribunal Central Administrativo Norte, que veio a declarar-se hierarquicamente incompetente para o seu conhecimento, na sequência do que foi requerida a remessa do processo a este Supremo Tribunal Administrativo.
Os Recorrentes apresentaram alegações com as seguintes conclusões:
1ª Entende-se por prova documental, ou seja a que resulta de documento, entendido este como "qualquer objecto elaborado pelo homem com o fim de reproduzir ou representar uma pessoa, coisa ou facto".
2.ª Os documentos escritos podem ser autênticos ou particulares, sendo certo que os exarados "pelas autoridades públicas nos limites da sua competência "são documentos públicos.
3.ª Os documentos públicos, particulares, ou meras cópias juntos aos autos, nenhum radica em dispositivo legal que exija alguma forma ou formalidade especial, ou que determine uma força probatória diversa.
4.ª A mera emissão de um alvará de licença de construção não prova que a construção erigida cumpriu os ditames desse alvará, nem sequer que a construção se iniciou no dia da emissão desse alvará.
5.ª O alvará de licença de construção apenas prova que foi emitido, a quem, em que data e para que efeitos.
6.ª A mera impugnação de documentos que pudesse ser realizada pelos ora recorrentes também não teria relação directa com o que se pretende provar nos autos.
7.ª Não careciam os recorrentes de impugnar a genuinidade dos documentos, ou invocar a sua falsidade, dado que os documentos em apreciação existem, foram elaborados, e não foram falsificados.
8.ª A mera posição assumida pelos recorrentes aquando da interposição deste pleito já por si constituía impugnação — em sentido impróprio — de todos os documentos juntos ulteriormente aos autos que colidissem com os factos descritos por aqueles e sustentadores do seu pedido.
9.ª Ao longo de toda a sentença recorrida inexiste qualquer critério por parte do julgador, no qual se fundamente a razão por que optou por determinada resposta do perito, e não por qualquer outra resposta, ou sequer interpretação de facto ou factos, em sentido diverso.
10.ª Os recorrentes já referiram no processo, que o relatório pericial assentou essencialmente em plantas de implantação que se encontram juntas aos processos de licenciamento de obra particular 11.ª A construção da moradia do recorrido C… foi licenciada pelo processo n.º 422/1991 e a dos recorrentes pelo proc. n.º 210/1982, isto é, não se teve em consideração que a moradia dos ora recorrentes foi construído quase dez anos antes da moradia do recorrido C….
12.ª A data de emissão de um alvará de licença de construção de um muro de vedação não significa, forçosamente, que a obra tenha início logo após essa emissão, ou que não esteja mesmo já em fase de conclusão, ou concluída.
13.ª Resulta evidente que em NOVEMBRO DE 1995 os recorridos particulares C… e D… somente tinham começado a construção do muro de vedação em causa há pouco tempo, e não imediatamente após a emissão do alvará de licença de obras particulares n.º 244/94, de 04/11/1994, na sequência de deliberação camarária de 04/11/1994.
14.ª Por esclarecer ficou se o perito obteve — que não obteve — documentos e plantas aprovadas pela edilidade, das quais resulte que, afinal, o muro do prédio confinante a Norte com o dos recorrentes é que não segue o alinhamento do muro destes.
15.ª Da análise da fotografia em causa ter esta sido tirada de viés, não se encontrando a objectiva da máquina perpendicularmente ao caminho — não podendo tal servir de conclusão.
16.ª É certo que não se pode concluir pela exclusiva responsabilidade — ou, sequer, por esta — quanto aos recorrentes no não cumprimento do alinhamento fixado, quando as outras variantes forçosamente em apreciação tinham que ser analisadas — e não foram!
17.ª Perante tantas incertezas, tamanha imprecisão dos relatórios periciais, e até aparente favoritismo de decisão face a uma das versões existentes nos autos, a decisão ora recorrida não poderia tomar como provado terem sido os recorrentes quem desrespeitaram o alinhamento previamente concedido.
18.ª Os interessados particulares E… e F… não construíram qualquer muro a delimitar a propriedade, na continuidade e em observância do alinhamento em discussão nos autos, nem contestaram.
19.ª Semelhante actuação de tais recorridos sempre terá que ser tida em consideração pelo tribunal, mormente extraindo-se as necessárias ilações do seu silêncio e do facto de não terem erigido qualquer muro ou outra construção que demonstrasse o que entendiam ser o alinhamento aprovado.
20.ª E semelhante omissão, por se entender relevante, só poderá acarretar a nulidade da decisão ora recorrida.
Termos em que, deve o presente recurso ser recebido, assim como julgado procedente, revogando-se a decisão recorrida, quando antes não for a mesma declarada nula, só assim se fazendo JUSTIÇA!
Os recorridos particulares contra-alegaram, concluindo da seguinte forma:
- A)A douta sentença impugnada não merece qualquer censura, por fazer uma correcta apreciação da prova produzida em sede de julgamento, conjugada com os documentos e a perícia realizada.
- B)Como está bem patente na fundamentação, a prova produzida em audiência foi criteriosa e globalmente avaliada. A douta sentença de que se recorre fez uma rigorosa avaliação dos meios de prova produzidos e indicou de forma detalhada os motivos por que valorou uns em detrimentos dos outros, demonstrando o percurso lógico utilizado para chegar às conclusões a que chegou, sendo que tal apreciação não poderá merecer censura.
- C)Os ora recorrentes não alegam, em concreto, quais as provas que teriam permitido ao tribunal chegar a uma conclusão diferente.
- D)Dúvidas não existem de que não se encontram verificados os vícios que os recorrentes imputam ao acto de indeferimento tácito que se formou.
- E)Igualmente se mostra correcta a aplicação do direito à matéria de facto julgada provada.
- F)Restringindo-se o presente recurso, como parece, à matéria de facto e de direito, não resulta da motivação do recurso, quais os depoimentos e outras provas documentais, que permitam apreciar e decidir quanto à mesma, de forma diferente.
- G)Não existe qualquer possibilidade de ter sido violada a lei, isto é, o princípio da legalidade não foi, de forma alguma violado, pelo que, o julgador decidiu, e bem, negar provimento ao presente recurso contencioso de anulação.
Termos em que Deve ser negado provimento ao recurso e em consequência ser mantida a sentença recorrida, nos seus exactos e precisos termos, só assim se fazendo justiça!
A Autoridade Recorrida contra-alegou, defendendo a manutenção da sentença recorrida.
O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos:
A… e B…, intentaram recurso contencioso de anulação contra o Presidente da Câmara Municipal de Penacova, pedindo a anulação do indeferimento tácito, que incidiu sobre o requerimento apresentado em 29-11-1999, em que pediam que fosse ordenado o embargo e a demolição dos muros construídos pelos recorridos particulares – C… e E… — bem como a consequente reposição dos terrenos nas condições em que se encontravam antes do início das obras.
Por douta sentença proferida pelo TAF de Coimbra foi negado provimento àquele recurso, pelo que dela vieram os Recorrentes interpor recurso jurisdicional.
Porém, pelos fundamentos invocados pelo Ministério Público na 1ª instância, em seu parecer que faz fls. 438 a 443 — que aqui damos por reproduzido - onde pugna pelo indeferimento do recurso, por entender não ocorrerem os factos de que depende a determinação de embargo e demolição, e, consequentemente, não se verificar qualquer violação de lei - fundamentos que mereceram acolhimento na douta sentença sob recurso - entendemos que esta não é merecedora de censura, por ter feito correcta interpretação e aplicação do direito.
Assim, somos de parecer que deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:
- 1)O prédio urbano, situado no lugar …, ..., Penacova, encontra-se inscrito a favor dos recorrentes na matriz predial respectiva com o artigo 1367, e confronta a Nascente com caminho público, em conformidade com o teor de fls. 6 a 8 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidas;
- 2)No âmbito do processo camarário de obras nº 318/94, a Câmara Municipal de Penacova, em reunião de 20/01/1995, deferiu o pedido dos recorrentes, de construção de um muro confinante com o caminho existente e delimitadas as confrontações a sul daquele prédio, estabelecendo que o sobredito muro deveria ser alinhado a 2,25 metros do centro do caminho lá existente;
- 3)Tendo sido emitido o respectivo alvará de licença de construção nº 244/95, para a construção do referido muro, em conformidade com o teor de fls. 10 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidas;
- 4)O caminho, em toda a sua extensão, com aquele alinhamento, ficaria com uma largura de 4,5 metros;
- 5)Os recorrentes, por requerimento entrado nos serviços camarários em 30/11/1999, alegando que os proprietários, ora recorridos particulares, de dois prédios urbanos, situados em frente ao prédio dos recorrentes, iniciaram também a construção de muros, sem respeitar o alinhamento de 2,5 metros do centro do caminho, solicitaram ao recorrido, que ordenasse o embargo e subsequente demolição dos muros construídos pelos recorridos particulares C… e D…, bem como a reposição dos terrenos nas condições em que se encontravam antes do início das obras, em conformidade com o teor de fls. 15 e 16 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidas;
- 6)Com data de 20/12/1999, a autoridade recorrida exarou no requerimento descrito no ponto anterior o seguinte: "De acordo com as informações recolhidas, foi o signatário desta reclamação que estreitou o caminho, prova disso é a fotografia cuja cópia se anexa";
- 7)Este despacho foi notificado aos recorrentes em 07/01/2000, mediante ofício datado de 06/01/2000, em conformidade com o teor de fls. 32 dos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidas;
- 8)A recorrida particular E… não requereu junto da Câmara Municipal de Penacova licença de construção de muro de vedação, em conformidade com o teor da certidão emitida em 06/10/1999 (que faz parte integrante do processo administrativo apenso aos autos), e edificou o acesso a uma garagem situada na cave da sua habitação, acesso este que se situa a 3,20 metros do muro do prédio dos recorrentes;
- 9)A favor do recorrido particular C… foi emitido pela Câmara Municipal de Penacova alvará de licença nº 244/94, para a construção de muro de vedação, devendo este respeitar o afastamento de 4,5 metros aos muros construídos do lado poente, em conformidade com o teor da certidão emitida em 06/10/1999, que faz parte integrante do processo administrativo em apenso, e fls. 78 dos autos;
- 10)Na sequência da informação prestada em 27/09/1999, pelos serviços técnicos da Câmara Municipal de Penacova, o Presidente da Câmara Municipal de Penacova, mediante ofício n.º 2931, de 07/10/1999, solicitou ao Presidente da Junta de Freguesia de Lorvão que intercedesse junto dos confinantes para que estes autorizem a demolição dos muros por forma a fazer um caminho com 4,5 metros de largura;
- 11)A distância entre o muro dos recorridos particulares e o muro dos recorrentes é de 3,20 metros, mas apenas no extremo Sul do muro dos recorridos particulares.
3 – Em 20-1-1995 foi deferido pela Câmara Municipal de Penacova um pedido dos Recorrentes para construção de um muro de um prédio destes confinante com um caminho público, sendo deliberado que o alinhamento desse muro deveria distar 2,25 metros do centro do caminho, que deveria permanecer com uma largura de 4,5 metros.
Os Recorrentes alegaram que os Recorridos Particulares, proprietários de prédios sitos em frente do prédio dos Recorrentes, tinham construído um muro de vedação desses prédios, sem terem observado o referido alinhamento de 2,25 metros do centro do caminho, pelo que a distância dos muros dos prédios dos Recorridos Particulares ao muro do prédio dos Recorrentes é de 3,20 metros e não 4,5 metros.
Os Recorrentes requereram ao Senhor Presidente da Câmara Municipal de Penacova que ordenasse o embargo e subsequente demolição dos muros construídos pelos recorridos particulares, bem como a reposição dos terrenos nas condições em que se encontravam antes do início das obras.
Os Recorrentes imputaram ao indeferimento tácito impugnado ofensa dos arts. 3.º do Código do Procedimento Administrativo e 1.º, n.º 1, alínea a), 57.º e 58.º do DL n.º 445/91, de 20 de Novembro e suas alterações, tendo-se decidido em anterior acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo que se formou o referido indeferimento tácito.
Na sentença recorrida não se considerou provado que os Recorridos Particulares tivessem construído os muros dos seus prédios a menos de 2,25 metros do centro do caminho e, pelo contrário, com base na prova pericial produzida, considerou-se provado terem sido os Recorrentes quem não observou o alinhamento dos muros já existentes no prédio confinante a Norte, nem a distância referida ao eixo do caminho.
Consequentemente, entendeu-se na sentença recorrida que o Senhor Presidente da Câmara Municipal de Penacova não dispunha de elementos que permitissem ordenar o embargo e demolição do muro requeridos pelos Recorrentes, pelo que não podia deferir o pedido que estes apresentaram.
Entendeu-se ainda na sentença recorrida, quanto à violação do princípio da decisão que os Recorrentes imputam ao indeferimento tácito impugnado, que não existe tal violação, por ter sido dada legalmente relevância ao silêncio administrativo, nos arts. 108.º e 109.º do Código do Procedimento Administrativo.
No presente recurso jurisdicional, os Recorrentes discordam dos juízos formulados na sentença recorrida sobre a prova produzida, entendendo, em suma, que os vários elementos de prova referidos na sentença e no relatório pericial e esclarecimentos não permitem dar como provado terem sido os recorrentes que desrespeitaram o alinhamento previamente concedido.
É um facto que o alvará relativo à construção do muro pelo Recorrido Particular C… foi emitido em 4-11-1994, com validade até 4-1-1995 (fls. 78) e que o que foi passado aos Recorrentes para o mesmo fim foi emitido muito depois, em 28-9-1995 (fls. 10) o que, se é certo que não demonstra que a construção do muro por aqueles foi efectuada no prazo de validade referido, não pode deixar de ser considerado um elemento fáctico que, na falta de qualquer prova sobre os momentos da construção dos muros, é mais favorável à tese dos Recorridos Particulares da Autoridade Recorrida que aos Recorrentes.
Por outro lado, a afirmação realçada que os Recorrentes fazem nas alegações do presente recurso jurisdicional (e já haviam feito nas alegações do recurso contencioso) de que os Recorridos Particulares, em Novembro de 1995, «somente tinham começado a construção do muro de vedação em causa há muito pouco tempo» (conclusão 13.ª) não tem qualquer suporte probatório, quer documental quer pericial, tratando-se de uma mera afirmação não corroborada por qualquer outro elemento de prova nem por qualquer presunção natural. Designadamente, o facto de os Recorrentes terem apresentado o pedido de embargo à Câmara Municipal de Penacova (que, se a expressão «embargo» tivesse sido adequadamente utilizada, significaria que a construção do muro ainda estava em curso) não pode ter qualquer tem qualquer relevo para demonstrar que naquele mês Novembro de 1995 a construção havia sido apenas começada «há muito pouco tempo», pois aquele pedido apenas foi apresentado cerca de quatro anos depois daquela data, em 29-11-1999 (documento de fls. 15-16, junto pelos Recorrentes com a petição de recurso). Aliás, aquela afirmação sobre o início da construção do muro pelos Recorridos Particulares em Novembro de 1995 compagina-se mal com o teor do requerimento de embargo e demolição apresentado pelos Recorrentes à Câmara Municipal de Penacova, em que referem que os ora Recorridos Particulares iniciaram a construção de muros [ponto 5 da matéria de facto], o que tem ínsito que esse início teria ocorrido próximo da data da apresentação do requerimento, cerca de quatro anos depois, em 30-11-1999. Por isso, não se pode dar credibilidade às afirmações dos Recorrentes, desacompanhadas de qualquer outro elemento probatório, sobre o momento em que foi iniciada a construção do muro referido e a anterioridade do muro dos Recorrentes em relação aos dos Recorridos Particulares.
De qualquer modo, para a decisão do presente recurso contencioso, mesmo que se demonstrasse que a sentença recorrida enfermava de um hipotético erro ao formular um juízo positivo no sentido de terem sido os Recorrentes quem não desrespeitou o alinhamento que os muros deveriam ter, tal não bastaria para alterar o sentido da decisão em sentido favorável aos Recorrentes, pois o indeferimento tácito impugnado apenas poderia ser considerado ilegal se se provasse, positivamente, que foram os Recorridos Particulares quem desrespeitou o alinhamento que devia ter sido observado, não bastando que não se prove quem foi que concretizou tal desrespeito.
Com efeito, por força do disposto no art. 88.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, cabe aos interessados no procedimento administrativo provar os factos que tenham alegado.
Por outro lado, a ponderação de interesses, baseada em regras da normalidade, que justifica a repartição do ónus da prova no procedimento administrativo, é a mesma que se deve fazer no processo judicial, pelo que o critério de repartição deverá ser o mesmo, como impõe a coerência valorativa e axiológica imposta pelo princípio a unidade do sistema jurídico, que é o elemento primordial da interpretação jurídica (art. 9.º, n.º 1, do Código Civil). Na verdade, não se compreenderia que, com base num determinado critério sobre o ónus da prova, se impusesse à Administração, no procedimento administrativo, a prática de um acto valorando uma situação de dúvida contra o interessado que alegou determinados factos (o que, à face do critério daquele art. 88.º, seria legal), para, depois, no processo judicial em que é impugnada a decisão procedimental, se inverter o ónus da prova sobre os mesmos factos, levando o Tribunal a decretar a anulação desse acto, por ilegalidade consubstanciada em erro sobre os pressupostos de facto, sem qualquer alteração dos factos provados.
No caso em apreço, tendo os Recorrentes alegado, ao formularem o pedido de embargo e demolição que deu origem ao procedimento administrativo em que se formou o indeferimento tácito impugnado, que foram os Recorridos Particulares quem não observou o alinhamento devido, recaía sobre aqueles o ónus de provar tal facto, que é suporte da sua pretensão.
Assim, perante uma situação de non liquet, isto é, uma situação em que não é possível formular um juízo seguro sobre quem foi que desrespeitou o alinhamento que deveria ter sido seguido na construção dos muros, a dúvida tinha de ser valorada na decisão procedimental contra os ora Recorrentes, sobre quem recaía o ónus da prova, e não a seu favor. ( ( ) Como ensinam ANTUNES VARELA, J. MIGUEL BEZERRA, e SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil, 1.ª edição, página 434, o ónus da prova significa a situação da parte contra quem se dará com inexistente um facto, sempre que, em face dos elementos carreados para os autos a entidade que vai decidir se não convença da sua realidade. )
Por isso, é indiferente para concluir pela legalidade do indeferimento tácito impugnado que se deva ou não considerar provado que foram os Recorrentes quem desrespeitou a alinhamento que devia ser seguido: desde que não se prove que foram Recorridos Particulares quem o desrespeitou, o pedido de embargo e demolição formulado pelos Recorrentes tinha de ser indeferido, pois não se demonstrou um pressuposto fáctico relativamente ao qual o ónus da prova recai sobre estes.
4 – A segunda censura que os Recorrentes fazem à sentença recorrida é a de não ter tirado ilações do silêncio dos Recorridos Particulares E… e F… que, segundo os Recorrentes, no momento em que deu entrada o presente recurso contencioso, «não tinham chegado a construir qualquer muro a delimitar a propriedade».
No entanto, não há razão para interpretar o silêncio dos Recorridos Particulares E… e F… como significando anuência destes com a posição defendida pelos Recorrentes, pois, não estando sequer estes a construir muros, como referem os próprios Recorrentes, a sua falta de contestação poderá explicar-se, por exemplo, por não se sentirem lesados pela pretensão de embargo e demolição dos muros dos outros Recorridos Particulares que os Recorrentes formularam, ou por lhes ser indiferente que o alinhamento fosse um ou outro por não estarem a pensar em construir muros nos seus prédios, ou por estarem convictos que a defesa do seu hipotético interesse na «defesa do alinhamento» de que falam os Recorrentes seria obtida reflexamente, com evidentes vantagens económicas, através da intervenção destes outros Recorridos Particulares, directa e imediatamente afectados pela pretensão dos Autores.
Assim, sem se saber nada sobre as razões que terão levado os Recorridos Particulares E… e F… e sendo várias as aventáveis motivações para o seu silêncio, não se pode tirar qualquer ilação probatória do facto de não terem contestado a pretensão dos Recorrentes, designadamente que tal signifique concordância com a posição dos Recorrentes.
Para além disso, mesmo que se pudesse entender que os Recorridos Particulares E… e F… concordam com a posição dos Recorrentes sobre o alinhamento, não se podia daí retirar qualquer efeito negativo em relação aos outros Recorridos Particulares, à face da regra que se extrai do art. 353.º, n.º 2, do Código Civil, de que a confissão, nos casos de litisconsórcio, quando tem alguma eficácia, apenas a tem em relação ao interesse do próprio confitente (art. 353.º, n.º 2, do Código Civil).
Por isso, não é de censurar a sentença recorrida por não ter retirado qualquer ilação do comportamento processual dos Recorridos Particulares E… e F….
5 – Não se vê, assim, razão para alterar o decidido na sentença recorrida, pelo que tem de ser negado provimento ao recurso jurisdicional.
Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.
Custas pelos Recorrentes, com taxa de justiça de 250 euros e procuradoria de 50%.
Lisboa, 24 de Maio de 2011. – Jorge Manuel Lopes de Sousa (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Fernanda Martins Xavier e Nunes.
