0841/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O art. 59º, n.º 4 do CPTA que manda suspender o prazo da impugnação contenciosa é aplicável ao “contencioso pré-contratual” regulado nos artigos 100º e seguintes do CPTA. II - Apenas as impugnações administrativas que imponham à Administração o dever de decidir estão incluídas na previsão do art. 59º, n.º 4, do CPTA para o efeito de suspender o prazo da impugnação contenciosa.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório O INSTITUTO NACIONAL DE SAÚDE DR. RICARDO JORGE, IP (I.N.S.A, I.P.) recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150º do CPTA (recurso excepcional de revista), do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte que, revogando a decisão do TAF do Porto, considerou improcedente a questão de caducidade do direito de acção por si arguida e ordenou a baixa do processo ao TAF. Para o efeito, apresentou as suas alegações com as seguintes conclusões: 1º - À data de 11 de Fevereiro de 2008, data da interposição da presente acção, já havia caducado o direito da Autora de interpor a mesma, por se ter mostrado esgotado o prazo para o seu exercício. 2º - A 7 Janeiro de 2008 a Autora apresentou um documento que intitulou de «Recurso Hierárquico», dirigido ao Presidente do Conselho Directivo do INSA, I.P., a impugnar administrativamente o despacho datado de 28.12.2007 do vogal do Conselho Directivo do Requerido, que autorizou a adjudicação do fornecimento à empresa A..., S.A. 3º - Para que exista recurso ou impugnação hierárquica é condição prévia e necessária a existência de uma relação hierárquica, entre o órgão que praticou o acto e o órgão a quem cabe decidir o recurso. 4º - No caso “sub judice”, não existe essa relação de hierarquia, 5° - É pois impossível recorrer a qualquer das figuras consagradas legalmente para o «Recurso Hierárquico» (próprio, impróprio ou tutelar). 6° - Desde logo, o nº 2 do artigo 180° do Decreto-Lei n° 197/99 , de 8 de Junho ao determinar que do acto de adjudicação pode ser interposto recurso hierárquico no prazo de dez dias a contar da notificação do mesmo, implica a existência de leis que consagrem expressamente esta possibilidade e as mesmas não existem, nomeadamente, 7º - Não existe nos termos do n.° 2 do 177.° do C.P.A, a figura jurídica do recurso tutelar que depende da existência prévia de uma lei, que no caso em apreço não está legalmente consagrada. 8.° - Não existe igualmente nos termos do n° 2 do 176° do C.P.A uma lei que preveja expressamente o recurso hierárquico impróprio, para os órgãos colegiais em relação aos actos administrativos praticados pelos seus membros. 9º - E, por último não existe recurso hierárquico “próprio” nos termos do 166.° do C.P.A. uma vez que os Vogais do Conselho Directivo não estão sujeitos a uma relação hierárquica face ao Presidente do mesmo. 10º - A figura jurídica da Reclamação com os efeitos consagrados no n° 4 do 59.° do C.P.T.A de suspensão da contagem dos prazos para a impugnação contenciosa, também não era possível, pois nos termos da parte final do n° 1 do artigo 161.° do C.P.A., tratando-se de um procedimento administrativo especial do Decreto-Lei n° 197/99 , de 8 de Junho, que afasta a reclamação administrativa do acto de adjudicação, esta seria um meio meramente “gracioso” sobre o qual a Administração não tem o dever de decidir. 11º - Como tal, o meio processual que deveria o então concorrente e ora Autora ter lançado mão era a impugnação contenciosa, designadamente a acção administrativa especial. 12.° - Uma vez que se constata que a impugnação administrativa do artigo 59° n° 4 do C.P.T.A, só suspende o prazo de impugnação judicial quando esta constitua uma verdadeira impugnação, ou seja, quando constitua a Administração no dever legal de a decidir, o que manifestamente não tem aplicação numa situação como a vertente. 13º - Como tal, não podemos qualificar um recurso hierárquico como reclamação facultativa, uma vez que são dois meios de impugnação administrativa distintos e ainda que se entenda que em situações como a ora em análise exista o direito de reclamação, este não opera automaticamente por via de uma qualificação jurídica de um recurso hierárquico indevido em “reclamação facultativa”. 14º - Uma questão é considerar-se que as reclamações, enquanto meios impugnatórios, têm a susceptibilidade de suspender os prazos para a interposição de um recurso contencioso no âmbito dos processos urgentes, conforme Acórdão desse douto Tribunal de 13/03/07 processo n° 1009/06, questão bem distinta, é considerar-se que um meio impugnatório indevidamente utilizado se convola noutro produzindo os seus efeitos, sem mais. 15º - Assim, a Reclamação apresentada somente a 24 de Janeiro de 2008, posteriormente à errada interposição do Recurso Hierárquico, e uma vez que a data da notificação do despacho de adjudicação à Autora foi em 28.12.2007, em 24.01.08 aquela já não seria tempestiva para produzir qualquer efeito de suspensão de contagem de prazos contenciosos, nos termos do referido n° 4 do artigo 59° do C.P.T.A. 16º - Nestes termos, tendo sido a Autora notificada a 28 de Dezembro de 2007, e tendo a presente acção sido interposta, apenas, a 11 de Fevereiro de 2008, o seu direito caducou. …”. A recorrida, B..., SA, veio contra-alegar tendo produzido as seguintes conclusões: - A recorrente não invoca fundamentos para o presente recurso nos termos do artigo 150º do CPTA, pelo que deve ser liminarmente rejeitado. - De qualquer modo, não se verifica qualquer dos pressupostos previstos no n°1 do art. 150º do C.P.T.A., pelo que na apreciação preliminar sumária, prevista no n° 5 do mesmo preceito, deve concluir-se pela não admissibilidade deste recurso excepcional. - Acresce que o Tribunal “ad quem” sempre estará impedido de tomar conhecimento do objecto do recurso, uma vez que a recorrente não indica concretamente quais as razões de facto e/ou de direito por que entende que a decisão recorrida está ferida de ilegalidade, limitando-se a reproduzir a argumentação já desenvolvida nos seus articulados anteriores, designadamente as suas 12 primeiras conclusões que são uma fiel reprodução das apresentadas no Tribunal Central Administrativo Norte. - O douto Acórdão recorrido não merece qualquer reparo, tendo feito uma correcta e perfeita interpretação e aplicação dos preceitos legais com relevância para o caso dos autos. - E não convolou o meio impugnatório utilizado pela recorrida noutro meio impugnatório, tendo-o apenas qualificado de forma diferente. - O Tribunal não está sujeito à qualificação jurídica feita pelas partes, nem está impedido de proceder a uma diferente qualificação jurídica dos factos, sendo que é livre para apreciar o meio impugnatório usado e enquadrá-lo juridicamente de forma diferente. - A ora recorrida, agindo ao abrigo de um direito seu, consagrado no art. 158° e seg.s do CPA , impugnou administrativamente a decisão que a excluiu do concurso e adjudicou o fornecimento objecto do concurso a outra concorrente, sendo certo que o que pretendia com tal impugnação (interposta ao abrigo do Dec. Lei n° 197/99, de 8/6) era que a Administração reavaliasse e revogasse tal decisão. - Para o efeito previsto no art. 59º, n°4, do CPTA - suspensão do prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo - nos processos de contencioso pré contratual, tem sido entendimento generalizado, quer da doutrina, quer da jurisprudência, que releva a utilização de quaisquer meios de impugnação administrativa (neste sentido, Mário Aroso de Almeida, no seu livro “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 3ª edição, na pág. 170; Acórdão do TCAS, de 15/7/2008, proferido no processo n° 3695/08 e Acórdão de 13/03/2007, deste Supremo Tribunal Administrativo. - O douto Acórdão recorrido não padece, pois, de qualquer erro nem da violação de qualquer preceito legal, pelo que deve ser mantido. …” O Supremo Tribunal Administrativo, em acórdão preliminar, admitiu o recurso de revista. O M.P., notificado da interposição do recurso, não interveio no processo. Sem vistos, dada a natureza urgente do recurso foi o processo submetido à conferência. Fundamentação Matéria de facto A matéria de facto dada como assente no TAF do Porto e no TCA Norte é a seguinte: Por anúncio publicado no Diário da República, 1ª Série, n.° 219, de 14 de Novembro de 2007, pelo Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge foi aberto concurso público com vista à aquisição de mobiliário laboratorial a ser instalado no edifício da Rua de Alexandre Herculano, na cidade do Porto, conforme documento de fls. 1 a 2 do p.a. apenso (volume 2), cujo teor se dá por integralmente reproduzido; Foram admitidos ao concurso em causa 2 concorrentes, designados da seguinte forma: Concorrente nº1: A... S.A e Concorrente nº 2 B..., S.A., conforme documento de fls. 40 a 43 do p.a. apenso (volume 2), cujo teor se dá por integralmente reproduzido. O júri do concurso elaborou o competente Relatório de Análise de Propostas, nos termos do qual i) foi determinada a exclusão da concorrente B..., S.A., e, bem assim, ii) proposta a adjudicação da aquisição do mobiliário em questão ao concorrente n° 1: A... S.A., conforme documento de fls. 56 a 63 do p.a. apenso (volume 2), cujo teor se dá por integralmente reproduzido. Por despacho datado de 28.12.2007, o vogal do Conselho Directivo da entidade demandada aprovou o Relatório Final de Análise das Propostas elaborado pelo júri do concurso, tendo, em consequência, sido excluído o concorrente n° 2: B... S.A., e sido adjudicada a prestação de serviços objecto do procedimento concursal visado nos autos ao Concorrente n° 1: A..., S.A, conforme documento de fls. 97 a 102 do p.a. apenso (volume 2), cujo teor se dá por integralmente reproduzido. No dia 28.12.2007, a Autora foi notificada do relatório final do júri a manter a decisão de exclusão da Autora do procedimento concursal visado nos autos e, bem assim, do despacho mencionado na sobredita alínea d) conforme resulta expressamente admitido nos pontos 7º e 8º do documento constante de fls 117 a 131 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. No dia 7 de Janeiro de 2008, a autora interpôs ao abrigo do disposto no artigo 180º do Decreto-Lei nº 197/99 , de 8 de Junho, recurso hierárquico facultativo das decisões de exclusão e de adjudicação do concurso à concorrente B... SA, conforme documento de fls 116 a 131 do p.a. apenso (volume 2), cujo teor se dá por integralmente reproduzido. g) Tal recurso veio a ser rejeitado com fundamento na inimpugnabilidade graciosa do mesmo, conforme resulta admitido no artigo 7° do articulado de fls. 241 a 244 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. No dia 24 de Janeiro de 2008, a Autora dirigiu ao Vogal do Conselho Directivo da entidade demandada uma reclamação de objecto igual ao recurso hierárquico facultativo mencionado na sobredita alínea f) a qual foi indeferida com base e nos termos constantes do relatório de analise de propostas referido nas referidas alíneas c) e d), conforme resulta do documento de fls. 147 e 148 do p.a. apenso (volume 2), cujo teor se dá por integralmente reproduzido. A presente acção deu entrada neste Tribunal no dia 11 de Fevereiro de 2008, conforme carimbo aposto no rosto da petição inicial. Dá-se por reproduzido o teor dos documentos constantes do processo administrativo apenso aos seguintes autos». 2.2. Matéria de direito O acórdão preliminar admitiu a revista identificou as questões a decidir, nos termos seguintes: “ (…) a possibilidade de o denominado recurso hierárquico, interposto pela recorrida, do acto de autoria de membro do Conselho Directivo do Insa para o Presidente do mesmo Conselho Directivo, suspender o prazo de impugnação contenciosa, previsto no art. 101º do CPTA, por força do art. 59º, n.º 4 do mesmo Código, conforme considerou o TCA Norte, ao invés da sentença do TAF do Porto (…)”. A questão colocada desdobra-se, afinal, em três: a primeira é a de saber se o art. 59º, n.º 4 do CPTA é aplicável aos processos especiais previstos nos artigos 100º e seguintes do CPTA; a segunda , que só se coloca se a primeira tiver resposta afirmativa, é a de saber se a interposição de toda e qualquer impugnação administrativa tem a virtualidade de suspender o prazo do recurso contencioso, e, na negativa qual o critério que permite definir as impugnações administrativas que suspendem o prazo da impugnação judicial; a terceira e última é a de saber se os “meios impugnatórios” (ou algum deles) usados pela ora recorrida se incluem no elenco daqueles que suspendem o prazo caducidade da acção administrativa. Vejamos cada uma delas pela respectiva ordem e sem prejuízo das inerentes relações de prejudicialidade. i) Aplicação do art. 59º, 4, do CPTA aos processos regulados nos artigos 100º e seguintes do CPTA . A questão foi já apreciada neste Supremo Tribunal, no acórdão seguido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, proferido em 13-3-2007 (recurso de revista 01009/06), concluindo pela afirmativa. “ Deste modo , - concluiu o acórdão citado, sintetizando os seus argumentos essenciais - a sujeição ao disposto no art. 59º/4 do CPTA, dos processos urgentes principais de contencioso pré-contratual, relativos à impugnação de actos relativos à formação de contrato de prestação de serviços e fornecimento de bens, ao abrigo do regime do DL nº 197/99 de 8 de Junho, é a melhor interpretação. Tem claro apoio no texto e assegura a concordância prática dos diferentes valores a proteger. Respeita a teleologia da lei e não sacrifica o direito do particular à impugnação administrativa, isto é, de provocar a reavaliação da situação, pela Administração, em auto-tutela, antes de recorrer ao tribunal ”. No sentido de que a norma do art. 59º, nº 4, do CPTA se aplica subsidiariamente no âmbito do contencioso urgente regulado nos artigos 100º a 103º do CPTA, o citado acórdão referia as posições de MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, p. 101 e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, I, pp. 391/392 e o acórdão deste Supremo Tribunal, de 2004.11.24 – rec. nº 903/04. Concordamos com este entendimento, atendendo acima de tudo ao elemento literal , na medida em que o art. 100º, n.º 1, manda aplicar subsidiariamente o disposto na “Secção I do Capítulo II do Título III”, a qual compreende os artigos 50º a 65º e ainda ao facto desta interpretação permitir a reavaliação da situação pela Administração antes da intervenção do Tribunal (elemento teleológico) circunstância tanto mais relevante quanto, no direito actual, em que a definitividade vertical deixou de ser critério de recorribilidade, os actos dos subalternos podem ser objecto de ataque contencioso. Deste modo, relativamente à primeira questão suscitada entendemos que o art. 59º, n.º 4 do CPTA é aplicável aos processos especialmente previstos no art. 100º e seguintes do mesmo Código. ii) Âmbito de aplicação do art. 59º, 4 do CPTA (delimitação dos meios impugnatórios susceptíveis de suspender o prazo da impugnação judicial) . O preceito em causa tem a seguinte redacção: “ A utilização dos meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retomará o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal ” Uma leitura apressada poderia ver no âmbito do preceito toda e qualquer impugnação administrativa. Contudo, e podendo o legislador prever impugnações administrativas necessárias – isto é meios impugnatórios sem os quais o acto nem sequer é impugnável contenciosamente – tais impugnações não podem suspender o prazo de interposição da impugnação judicial, pela simples mas decisiva razão, de que nesses casos esse prazo não começou ainda a correr: há-de começar, sim, mas a partir da decisão – ou de findo o respectivo prazo – da impugnação administrativa necessária – cfr. sobre a admissibilidade de impugnações administrativas necessárias no actual regime VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 8ª Edição, Coimbra, 2006, pág. 314, ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Recurso Hierárquico Necessário e regime material de direitos, liberdades e garantias, Siencia Jurídica, 289, 2001, pág. 77 e seguintes; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, Almedina, p. 139 e este Supremo Tribunal Administrativo no Acórdão de 28-12-2006, proferido na Revista 01061/06. Para além das impugnações necessárias que estão excluídas por razões lógicas, o preceito em análise contém uma referência literal importante para a delimitação do seu âmbito de aplicação. Refere-se a lei ao “ respectivo prazo legal”, a partir do qual se reinicia o prazo suspenso. O respectivo prazo legal referido na lei reporta-se à decisão da impugnação administrativa, isto é, ao prazo dentro do qual a decisão deve ser proferida; ou seja, só nos casos em que exista um dever de decisão se pode falar no “ decurso do prazo legal” de tal decisão . Neste sentido se pronunciou também MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo dos Tribunais Administrativos, Vol I, pág. 392: “ Esclarece-se também que a suspensão do prazo de impugnação judicial por efeito de uma impugnação administrativa só se verifica quando esta constitua uma verdadeira impugnação, quando constitua a Administração no dever legal de a decidir. Assim, uma impugnação tutelar que não esteja prevista legalmente ( art. 177º do CPA ) ou uma reclamação apresentada na sequência do indeferimento de um recurso hierárquico ou de reclamação anterior ( art. 161º , 2, do CPA ), por exemplo, não suspendem a contagem do prazo para a impugnação contenciosa, porque se trata de meios meramente “graciosos”, sobre que a Administração não tem o dever de decidir (o que é diferente do dever de proceder”. Só há o dever legal de decidir os meios impugnatórios que sejam permitidos na lei, pelo que se impõe, antes de mais e em termos gerais, delimitar os meios de impugnação administrativa previstos no Código de Procedimento Administrativo. Segundo o Código de Procedimento Administrativo as impugnações administrativas podem revestir quatro modalidades: o recurso hierárquico, o recurso hierárquico impróprio, o recurso tutelar e a reclamação. O recurso hierárquico é admissível desde que haja hierarquia e a lei não exclua essa possibilidade ( art. 166º do CPA ). Uma relação de hierarquia pressupõe o poder de direcção (dar ordens) supervisão (revogar e suspender actos administrativos) e disciplinar – FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, Vol I, Coimbra, 2006, pág. 815. Fora das relações de hierarquia prevê a lei ainda outros meios de impugnação administrativa: a reclamação, o recurso hierárquico impróprio e o recurso tutelar. A reclamação é o meio impugnatório dirigido ao autor do acto impugnado. Nos termos do art.161º , 1 do CPA é sempre admissível “salvo disposição legal em contrário”. Nos casos em que a lei a não exclua a reclamação para o autor do acto impugnado suspende o prazo da impugnação contenciosa, por força do art. 59º , 4 do CPTA, que nesta medida revogou o art. 164º , 2 do CPA – Cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, ob. cit. pág. 391, anotação VI. O recurso hierárquico impróprio pode ser interposto para o órgão que, dentro da mesma pessoa colectiva, exerça poder de supervisão (poder de revogar e suspender os actos administrativos) ou ainda, se tal estiver previsto expressamente na lei, dos membros de um órgão colegial para este – art. 176º , 1 e 2 do CPA . Uma das hipóteses típicas do recurso hierárquico impróprio – com interesse para o presente processo – ocorre quando exista delegação de poderes sem hierarquia , como refere FREITAS DO AMARAL, Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, Vol I, Coimbra, 1981, pág. 125: “ O recurso dos actos do delegado para o delegante em que haja delegação sem hierarquia é, por conseguinte, um recurso hierárquico impróprio ”. Também é de qualificar como recurso hierárquico impróprio o recurso dos actos proferidos pelo órgão incompetente para o órgão com competência, na medida em que, de acordo com a orientação dominante, se admite o poder de revogação do órgão competente – cfr. ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, ob. cit. pág. 685. O recurso tutelar dirigido a órgão de pessoa colectiva diferente só existe quando estiver expressamente previsto na lei. Só há, em geral ou seja, independentemente de outras situações expressamente previstas na lei, dever de decisão quando for deduzido um meio de impugnação nos casos e nos termos acima expostos. Assim, por exemplo, se for interposto um recurso hierárquico não previsto na lei e onde não exista hierarquia; se for interposto um recurso hierárquico impróprio para uma entidade da mesma pessoa colectiva sem poderes de supervisão, ou do membro para o órgão colegial, quando o recurso não esteja expressamente previsto, estamos perante meios de impugnação que, por não serem legalmente admissíveis, não impõem o dever de decisão e também não suspendem o prazo da impugnação contenciosa. iii) Meios impugnatórios usados pela recorrida e sua admissibilidade no respectivo procedimento e sua eficácia suspensiva do prazo da impugnação contenciosa. Tendo em conta o quadro geral acabado de definir, vejamos agora o procedimento em causa, com vista a responder à questão de saber se os concretos meios de impugnação usados suspenderam ou não o prazo da impugnação contenciosa. Para compreensão do quadro legal especialmente aplicável devemos ter em atenção - para além e em conjugação com o regime geral acima definido – três aspectos: (i) o leque de poderes do autor do acto, objecto das impugnações administrativas e da entidade a quem o recurso foi dirigido (Dec. Lei 271/2007, de 26 de Julho), (ii) o procedimento especialmente aplicável (Dec. Lei 197/99, de 8 de Junho) e (iii) os meios de impugnação concretamente usados. O INSA, IP é um “instituto público integrado na administração indirecta do Estado, dotado de autonomia científica, técnica, administrativa, financeira e património próprio” – art. 1º, 1, do Dec. Lei 271/2007. No desempenho das suas atribuições fica sujeito à “superintendência e tutela” do Ministro da Saúde. De entre os seus órgãos, destaca-se para o que interessa neste processo, o Conselho Directivo que é responsável “ pela gestão planeamento, coordenação e avaliação da actividade do INSA IP, bem como pela direcção dos respectivos serviços, em conformidade com a lei e com as orientações governamentais ” (art. 5º, n.º 1 do Dec. Lei 271/2007). O Conselho Directivo é composto por um Presidente e dois Vogais (art. 5º, n.º 2, do Dec. Lei 271/2007). O Conselho Directivo pode delegar, com a faculdade de subdelegar, em um ou mais dos seus membros, em dirigentes do INSA IP, ou ainda em pessoal do respectivo quadro ou mapa de pessoal as competências que lhe estão cometidas (art. 5º, 5, do Dec. Lei 271/2007). Pode ainda distribuir entre os seus membros a gestão de áreas de funcionamento do INSA IP, envolvendo a delegação de poderes correspondentes (art. 5º, n.º 6, do Dec. Lei 271/2007). Do exposto podemos concluir que não há entre os membros do Conselho Directivo qualquer relação de hierarquia, pois não se detecta qualquer poder de direcção, nem qualquer poder disciplinar. No entanto, nos termos do art. 5º, n.ºs 5 e 6 do Dec. Lei 271/2007 encontra-se a possibilidade do Conselho delegar poderes nos seus membros, ou de distribuir entre eles a gestão de áreas de funcionamento, sendo que nestes casos tal distribuição “envolve” delegação de poderes. A distribuição de funções pelos membros do Conselho Directivo envolve, diz a lei, delegação de poderes. Ora, segundo o disposto no art. 39º , n.º 2 do CPA o delegante tem o poder de avocar, bem como o poder de revogar os actos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação, ou seja, no que agora nos interessa, o Conselho Directivo tem o poder de revogar os actos dos seus membros nos casos em que tenha havido delegação de poderes ou em que tenha havido distribuição da “gestão de áreas de funcionamento”. Assim, se é certo não haver uma relação de hierarquia entre os membros e o órgão (Presidente, vogais e Conselho Directivo), o certo é que existe neste caso um poder de superintendência, traduzido na possibilidade de revogar actos administrativos, em qualquer das hipóteses que se podem prefigurar: (i) actos praticados no âmbito da delegação; (ii) actos praticados no âmbito da distribuição da gestão de ares de funcionamento; (iii) actos praticados sem que o vogal tivesse competência (nem delegada, nem emergente da distribuição de funções). Estamos, nestes casos , perante uma hipótese enquadrada nos denominados recursos hierárquicos impróprios. Segundo FREITAS DO AMARAL tais recursos sãos os “ recursos administrativos mediante os quais um acto praticado por um órgão de certa pessoa colectiva pública perante outro órgão da mesma pessoa colectiva que, não sendo superior do primeiro, exerça sobre ele poderes de superintendência ”. O CPA acolheu esta noção no art. 176º , 1 do CPA : “ Considera-se impróprio o recurso hierárquico interposto para um órgão que exerça o poder de supervisão sobre outro órgão da mesma pessoa colectiva, fora do âmbito da hierarquia administrativa ”. Estes recursos “hierárquicos impróprios” são sempre admissíveis, isto é, desde que a lei preveja a existência de um órgão, dentro da mesma pessoa colectiva, com poderes de revogar um acto administrativo, se for interposto recurso hierárquico para esse órgão, com poderes de supervisão, o mesmo fica constituído no dever de decisão. De resto e como vimos acima são exemplos típicos de recursos hierárquicos impróprios os que sejam interpostos no âmbito de uma relação de delegação sem hierarquia e têm a mesma natureza os recursos dos actos feridos de incompetência relativa dirigidos à entidade competente. Só não será assim se, houver lei especial a afastar o regime geral, e por isso, temos que averiguar se o Dec. Lei 197/99, de 8 de Junho, tem um regime especial que afasta a admissibilidade do recurso hierárquico impróprio, nos termos acima expostos. O diploma dedicou um capítulo aos recursos hierárquicos, designadamente ao recurso do acto de adjudicação, regulando especialmente os prazos (art. 180º) os efeitos (art. 181º) a audiência dos contra - interessados (art. 182º) e a decisão (art. 183º). Deste regime resulta um encurtamento dos prazos de interposição e decisão, sendo que se considera o recurso tacitamente indeferido se o interessado não for notificado da decisão em 10 dias a contar do prazo fixado aos contra - interessados ou da sua apresentação nos demais casos. Este regime nada diz sobre a admissibilidade de recursos hierárquicos. O art. 180º, 2 do Dec. Lei 197/99 refere-se tão só ao “caso do recurso ter por objecto o acto de adjudicação”, e, portanto, se de acordo com as regras gerais – que acima descrevemos – for admissível recurso hierárquico a entidade “ad quem” fica constituída no dever de o decidir, no prazo de 10 dias . Deve, portanto, entender-se que os recursos hierárquicos permitidos pelo CPA são aplicáveis, embora com as modificações especialmente previstas. Mas, tal diploma já não prevê a “reclamação” do acto de adjudicação final. Tal silêncio denuncia, neste caso, onde existe uma regulação exaustiva dos meios de impugnação administrativa (artigos 180º a 188º) e onde se prevê expressamente a reclamação das deliberações do júri (art. 185º) e das “comissões” (art. 187º) a intenção de não permitir tal meio impugnatório. Por outro lado e para além de uma regulamentação exaustiva das impugnações administrativas e dos seus efeitos, sobressai no capítulo dedicado aos recursos hierárquicos um encurtamento dos respectivos prazos de tal ordem (decisão em 10 dias, por exemplo) que é manifestamente incompatível com a aplicação subsidiária do regime da reclamação prevista no CPA, a interpor no prazo de 15 dias – art. 162º , a) do CPA - e a ser decidida no prazo de 30 dias – art. 165º do CPA . Deve, portanto, entender-se que a reclamação do acto de adjudicação é excluída pelo Dec.Lei 197/99, de 8 de Junho. Definidas as regras aplicáveis e apurado o seu sentido, vejamos os factos para podermos proceder à sua aplicação em concreto. no dia 28-12-2007, foi notificada do relatório final do júri a manter a sua exclusão do procedimento concursal, bem como do despacho do vogal do Conselho Directivo da ora recorrente que a exclui e adjudicou a prestação de serviços, objecto do procedimento, à concorrente n.º 1, A... SA. – alíneas d) e e) da matéria de facto. no dia 7 de Janeiro de 2008, a ora recorrida interpôs recurso hierárquico facultativo das decisões de exclusão e de adjudicação do Vogal do conselho Directivo para o Ex.mo presidente do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge – al. f) da matéria de facto. esse recurso foi rejeitado, em 21-1-2008 – al. g) da matéria de facto e decisão do TCA Norte, a fls. 360. no dia 24 de Janeiro de 2008, a autora dirigiu ao Vogal do Conselho Directivo da entidade demandada uma reclamação de objecto igual ao recurso hierárquico acima referido, que foi indeferida nos termos constantes de fls. 147 e 148 do II volume do processo instrutor apenso. O Tribunal Central Administrativo Norte entendeu que tanto o recurso hierárquico dirigido ao Presidente do Conselho Directivo, como a reclamação para o autor do acto (vogal do Conselho Directivo) suspendiam o prazo de impugnação contenciosa, nos termos do art. 59º, 4, do CPTA. De resto, para o acórdão ambas as impugnações administrativas tinham o mesmo regime: “ Elencadas as disposições legais, (concluiu o acórdão) é patente que a reacção da recorrente, pese embora denominada, recurso hierárquico, que, como já vimos, não existe, pelo menos da forma configurada pela mesma quando se dirige ao Presidente do Conselho Directivo do INSA IP, terá de se qualificar como uma reclamação facultativa. A questão, porém, está em saber se a apresentação desta reclamação, dirigida ao Presidente do CD e depois ao autor do acto, se enquadra nos meios de impugnação administrativa e simultaneamente suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, nos termos previstos no art. 59º, n.º 4, do CPTA, o que já supra decidimos afirmativamente, sendo que, igualmente o Ac. do STA proferido em 13-03-2007, in rec. 01009/06 dá adequada resposta, de onde não resultam dúvidas quanto à suspensão do prazo de impugnação contenciosa mesmo que apenas tenha sido interposta uma reclamação facultativa ” – cfr. fls. 358 dos autos . Apesar do Tribunal Central Administrativo Norte ter englobado ambas as impugnações administrativas no mesmo género, que qualificou como “reclamação facultativa”, o melhor caminho não é esse. Devemos, apreciar e qualificar cada uma das reacções administrativas e saber, perante cada uma delas, se havia ou não o dever de decisão – tudo de acordo com as regras gerais e especiais acima recortadas. Relativamente à reclamação dirigida ao autor do acto em 24-1-2008 (conclusões 10ª e seguintes) a recorrente não tem razão, pois este meio impugnatório é, como vimos oportunamente, afastado pelo Dec. Lei 197/99, de 8 de Junho. Nesta medida o acórdão do TCA Norte não pode subsistir. Relativamente ao recurso dirigido ao Presidente do Conselho Directivo, e considerando este a entidade “ad quem” não é, com efeito, um recurso hierárquico admissível, nem enquadrável na modalidade dos recursos hierárquicos impróprios, uma vez que o Presidente do Conselho Directivo não detém qualquer poder hierárquico, nem tampouco o poder de revogar os actos dos vogais do Conselho a que preside. Assim, a decisão do Tribunal Central Administrativo - Norte não é exacta tal como o enquadrou – recurso hierárquico impróprio do vogal para o Presidente do Conselho Directivo. Neste sentido e com este âmbito a critica que é feita ao acórdão pela recorrente está certa. Contudo, não é essa a única interpretação possível da petição do aludido recurso hierárquico. Tal recurso pode, eventualmente, ser interpretado como sendo dirigido ao Conselho de Administração , por intermédio do seu representante – o Presidente do órgão. Foi, de resto, com este âmbito que a questão foi colocada no TCA Norte: “ a recorrente – diz a fls. 273 – interpôs recurso hierárquico facultativo das decisões de exclusão e de adjudicação do concurso à referida concorrente, para o Conselho Directivo da entidade demandada, dirigindo-o ao respectivo Presidente, por ser o legal representante deste órgão ”. Se esta interpretação for acolhida continuará a ser verdade que o Conselho Directivo não se encontra numa relação de hierarquia com os seus membros. Contudo, apesar de não haver uma relação de hierarquia, o Conselho Directivo tem poder de supervisão nos casos em que tenha delegado poderes, ou em que tenha distribuído a gestão de áreas de funcionamento. Os actos do Vogal do Conselho Directivo, apesar de serem praticados sem a invocação de uma expressa delegação de poderes, podem ser vistos como resultando de uma distribuição de gestão das áreas de funcionamento a qual, nos termos da lei “ envolve ” delegação de poderes (art. 5º, n.º 6 do Dec. Lei 271/2007). Ora, se a distribuição da gestão de áreas de funcionamento envolve delegação de poderes (art. 5º, n.º 6 do Dec. Lei 271/2007), esta, por seu turno, implica o poder de avocação e revogação dos actos praticados nesse âmbito – art. 39º , 2 do CPA . Mas, se não tiver havido delegação de poderes ou distribuição de funções, então o autor do acto não tinha competência dispositiva e, nesse caso, também o Conselho de Administração tinha o poder de revogar o acto. Deste modo e nestas condições o Conselho Directivo tinha o poder de revogar o acto de adjudicação praticado pelo seu Vogal e, portanto, tinha o dever de decidir o recurso hierárquico que lhe foi dirigido, nos prazos consignados no Dec. Lei 197/99, de 8 de Junho. Havendo dever legal de decidir tal recurso, o mesmo – de acordo com as conclusões acima expostas – suspende o prazo da impugnação contenciosa. Na verdade o Conselho Directivo tinha o poder de revogar a decisão do seu vogal e, portanto, havia uma situação em que, nos termos do art. 176º , 1º , do CPA era admissível a impugnação administrativa, sendo, portanto, aplicável o disposto no art. 59º, n.º 4, do CPTA. Contudo, para a decisão desta questão é necessária ampliar a matéria dada como provada, em ordem a constituir base suficiente para a decisão de direito, isto é, torna-se necessário apurar a quem foi dirigido hierárquico, se ao Presidente do Conselho Directivo ou ao Conselho Directivo , sendo que, só nesta última hipótese a impugnação administrativa pode suspender o prazo da impugnação contenciosa. Impõe-se, assim, que o processo volte ao Tribunal recorrido para ampliação da matéria de facto ( art. 729º , n.º 3 do CPC ) e novo julgamento da causa de acordo com o direito acabado de definir, se possível pelos mesmos juízes que intervieram no primeiro ( art. 730º , 1 do CPC ). Decisão Face ao exposto os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam: Revogar o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte na parte em que considerou que o recurso hierárquico de 7-1-2008 e a reclamação dirigida ao autor do acto em 24-1-2008, suspenderam o prazo da impugnação contenciosa; Ordenar que o processo volte ao Tribunal recorrido para ampliação da matéria de facto e novo julgamento da causa, em harmonia com a decisão de direito acima definida, no que diz respeito à possibilidade do recurso hierárquico de 7 de Janeiro de 2008 suspender o prazo da impugnação contenciosa. Custas pela parte vencida a final, fixando a taxa de justiça em 8 UC. Lisboa, 17 de Dezembro de 2008. – António Bento São Pedro (relator) – João Manuel Belchior – Edmundo António Vasco Moscoso.