0949/15 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Justifica-se a admissão do recurso ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.º do RGCO - para melhoria da aplicação do direito e promoção da uniformidade da jurisprudência -, da decisão final que julgou verificada nulidade insuprível da decisão de aplicação da coima por esta não conter o cúmulo material das coimas aplicadas às infracções em concurso e a descrição das operações que contribuíram para a sua fixação, porquanto tal decisão se afigura desconforme à jurisprudência deste STA em casos semelhantes.

II- Estando em causa nos presentes autos decisões de aplicação de coimas por não pagamento ou pagamento viciado de taxas de portagem em infra-estruturas rodoviárias, p.p. pela Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho, e, sendo do conhecimento público que esta lei foi objecto de recente alteração pela Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, concluindo-se que esta Lei se repercute necessária e inelutavelmente nas decisões de aplicação de coimas questionadas nos autos – por imposição constitucional e legal do princípio da aplicação retroactiva da lei nova mais favorável - haverá que oficiosamente ordenar a baixa dos autos à autoridade administrativa para que esta reveja ou renove as decisões de aplicação da coima em conformidade com o disposto na Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

O Ministério Público e a Fazenda Pública vêm interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que anulou a decisão administrativa condenatória interposta contra A…………………., Ldª, melhor identificada nos autos, e ordenou a devolução dos autos à autoridade administrativa, para proceder à apensação dos processos de contra ordenação ou que organize um único processo do qual resulte a aplicação de uma coima única.

O Ministério Público apresentou as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

«1ª No processo de contra-ordenação tributária, por força do disposto no art° 3° b) e 81° do RGIT, remetidos os autos ao tribunal competente e apresentados ao juiz pelo M°P°, nos termos do art° 62° do RGCO, o juiz ou não aceita o recurso nos termos do art° 63° do RGCO, ou o decide, em conformidade com o art° 64° do RGCO.

2ª Nos termos do art° 25° do CPP - aplicável por força do art 3.º b) do RGIT e 41° n°1 do RGCO - há conexão de processos quando o mesmo agente tiver cometido várias contra-ordenações e para todas elas organiza-se um só processo ou procede-se à apensação de todos no caso de terem sido instaurados vários — art.° 29.° 1 e 2 do CPP.

3ª A falta de apensação dos processos de contra-ordenação pela autoridade administrativa não integra qualquer das nulidades elencadas nos artigos 118° e 119° do CPP porque estas, com excepção do emprego da forma de processo especial fora dos casos previstos na lei, não são aplicáveis ao processo de contra-ordenação.

4ª Assim, face ao teor do art° 118° n°1 e 2 do CPP, porque não está expressamente cominada a falta de apensação como nulidade, o acto é irregular.

5ª Uma vez que os autos comprovam a existência de uma situação de conexão subjectiva de processos, que estão todos na fase do julgamento, nada impede que se proceda agora à sua apensação, nos termos dos artigos 24° n°2 e 25° do CPP, àquele que respeitar à contra-ordenação determinante da competência por conexão nos termos do art° 29° n°2 do CPP proferindo-se depois o despacho previsto no art° 64° do RGCO.

6ª Esta parece ser a melhor solução a dar ao caso sendo certo que será ela a única que pode até beneficiar o recorrente. Pelo facto do Tribunal estar vinculado ao princípio da proibição da reformatio in pejus previsto no art° 72°-A do RGCO pelo que não poderá aplicar uma coima superior à aplicada pela autoridade administrativa.

7ª O mesmo pode não ocorrer se for mantida a anulação da decisão recorrida pois a autoridade administrativa, na determinação da medida da coima nos termos do art° 7° da Lei 25/2006 de 30 de Junho, pode não voltar a aplicar uma coima de valor superior.

8ª Uma vez que no âmbito do RGIT vigora o regime do cúmulo material das penas, a pena única é a que resultar da soma de todas as coimas concretas.

9ª Uma vez que foi aplicada em cada processo uma coima, o tribunal mais não tem do que proceder à soma de todas elas para aplicar uma coima única, não havendo lugar à aplicação, no caso, do regime previsto nos artigos 77º e 78º do CP, para o cúmulo jurídico das penas.

10ª A decisão recorrida, ao anular a decisão que aplicou e ao determinar a remessa dos autos à autoridade administrativa para apensação dos processos e aplicação de uma coima única, violou por erro de interpretação o disposto nos artigos 63º e 64º do RGCO, 3ª b) e 81º do RGIT e, 24º nº2, 25º e 29º do CPP:

11ª O presente recurso é admissível nos termos do art° 73º n°2 do RGCO, por tal se afigurar manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito e a promoção da uniformização das decisões judiciais e das autoridades administrativas.»

Por sua vez a Fazenda Pública apresentou as suas alegações de recurso, com o seguinte quadro conclusivo:

«A. Vem o presente recurso interposto da sentença que decidiu pela existência de uma questão prévia que obsta ao conhecimento mérito da causa e, em consequência, decidiu “anular a decisão administrativa que condenou a arguida “A………………, Lda”, ordenando a remessa dos presentes autos à Autoridade Administrativa para que proceda à apensação dos processos de contra-ordenação ou organize um único processo, do qual resulte a aplicação de uma coima única”, o qual se circunscreve à questão de direito da anulação da decisão administrativa, apreciada pelo douto tribunal a quo.

B. Para assim decidir, considerou o Tribunal a quo, em síntese que, “impunha-se legalmente à Autoridade Administrativa que organizasse um único processo administrativo ou procedesse à apensação dos processos que se encontrassem na mesma fase, para efeitos de aplicação de uma coima única – nos termos do supra referido artigo 25.º do RGIT,” concluindo que a omissão destes procedimentos e operações determinam a anulação da decisão administrativa.

C. Quanto à legitimidade da Fazenda Pública para interpor o presente recurso, importa ter em conta que, com a proposta de Lei n.° 496/2012, de 10 de Outubro de 2012, de aprovação do Orçamento do Estado para 2013, foi alterada a redacção do art. 83.º do RGIT, passando o representante da Fazenda Pública, por força do n°1 da referida norma, a ter legitimidade para interpor recurso da decisão proferida pelo tribunal, ampliando-se, deste modo, a sua possibilidade de intervenção no processo de contra-ordenação, que antes se limitava à produção de prova, nos termos do art. 81°, n° 2 do RGIT.

D. Deste modo, e tendo em conta a unidade do sistema jurídico e a aplicação subsidiária do RGCO neste âmbito, por força do art. 3°, alínea b) do RGIT, com a alteração legislativa ocorrida, a Fazenda Pública tem também legitimidade para recorrer nos recursos de processos de contra-ordenação tributária, ao abrigo do n° 2 do art. 73° do RGCO.

E. Quanto ao efeito do presente recurso, entende a Fazenda Pública que, no regime previsto nos artigos 83° e 84°, ambos do R.G.I.T., complementado pelo R.G.C.O., mormente os artigos 70º, 73°, 74°, 75°, 79º, 88º e 89°, de aplicação subsidiária, não é possível a execução das coimas e sanções acessórias antes do trânsito em julgado ou de se ter tornado definitiva a decisão administrativa que as aplicar, sendo esta a única interpretação que assegura a constitucionalidade material deste art°.84º, do R.G.I.T., nos casos em que o recurso é interposto de decisão condenatória, assim não sendo necessária a prestação de garantia para que o mesmo recurso goze de efeito suspensivo da decisão recorrida — conforme se doutrinou no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 15-11-2011, processo no 04847/11; e na esteira do entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 84°, página 582 e seguintes.

F. Neste sentido, não deverá ser considerada exequível a decisão judicial proferida nestes autos, que decidiu pela anulação da decisão administrativa e que determina que a Autoridade Administrativa proceda à apensação dos processos do(a) arguido(a)/recorrente, face à pendência do presente recurso, sob pena de se afectar o efeito útil do mesmo.

G. Quanto à anulação da decisão administrativa determinada pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública, salvo melhor opinião, que não pode proceder o argumento expendido na douta decisão a quo, não se conformando a Fazenda Pública com a mesma e considerando que tal decisão judicial padece de erro de direito, urgindo assim, a promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância, tudo nos termos do disposto no art. 83° do RGIT, em conformidade com o art. 73°, n° 2 do RGCO, aplicável por força da alínea b) do art. 3° do RGIT — cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07-11-2012, proc. 0704/12; Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 17-01-2007, proc. 01124/06 (in www.dgsi.pt).

H. Considerou o douto Tribunal a quo, estar verificado um vício da decisão de aplicação da coima, determinada pelo Chefe do Serviço de Finanças competente, que obsta ao conhecimento do mérito, unicamente por não ter procedido à apensação dos processos de contra-ordenação que correm contra o(a) mesmo(a) arguido(a) e que estejam na mesma fase, nos termos do art. 25° do RGIT, procedendo de seguida à fixação de uma coima única.

I. As nulidades insupríveis a ocorrer no âmbito do processo de contra-ordenação tributário, são taxativas e têm a sua previsão no art. 63° do RGIT, o qual, salvo melhor opinião, não abarca o regime do cúmulo material, a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações.

J. Os “requisitos legais” [art° 63°, n°1, alínea d)], da decisão de aplicação das coimas que possam estar em falta e que se reportam à fase administrativa do processo de contra- ordenação tributário, são os constantes do art. 79° do RGIT, os quais foram integralmente respeitados pela entidade administrativa competente na decisão de aplicação de coima constante nestes autos.

K. A falta de aplicação do regime do concurso, previsto no art. 25°, não constitui um requisito legal da decisão, susceptível de configurar uma nulidade conducente à anulação da decisão.

L. A relevar-se a sua falta, o que não se concede, como se desenvolverá, sempre seria uma mera nulidade dependente de arguição dos interessados, na fase administrativa conforme estabelece o art. 120° do Código de Processo Penal - CPP, aplicável por força do preceituado na al. b) do art. 3° do RGIT e do n° 1 do art. 41° do RGCO, entendendo-se, contudo, pelos motivos explanados, que se está perante uma mera irregularidade a arguir pelos interessados, a contar da notificação para apresentação de defesa (cfr. art. 70° e 76° do RGIT fazendo-se assim a aplicação do invocado art. 123° do CPP, com as necessárias adaptações ao processo de contra-ordenação tributário, porquanto,

M. É competência exclusiva da autoridade administrativa a apreciação e decisão pela existência ou não do concurso de infracções e subsequente aplicação do art. 25° do RGIT, na fase administrativa, pressupondo, a montante, a verificação do elemento de conexão entre os processos nos termos do art. 36° do RGCO o que consubstancia um acto exclusivamente administrativo face ao disposto no art. 33° do RGCO, aplicável ex vi art. 3°, alínea b) do RGIT.

N. A imposição judicial de análise e tramitação conjunta de processos na fase administrativa consubstancia a violação do princípio da separação de poderes, limitando a actuação da administração fiscal, o seu conhecimento e apreciação dos processos que são da sua competência, no sentido em que, o Tribunal “não pode ofender a autonomia do poder administrativo [núcleo essencial da sua discricionariedade], enquanto medida definida pela lei daquilo que são os poderes próprios de apreciação ou decisão conferidos aos órgãos da Administração”, porquanto, “os poderes dos tribunais administrativos abarcam apenas as vinculações da Administração por normas e princípios jurídicos, ficando de fora da sua esfera de sindicabilidade o ajuizar sobre a conveniência e oportunidade da actuação da Administração, mormente o controlo actuação ao abrigo de regras técnicas ou as escolhas/opções feitas pela mesma na e para a prossecução do interesse público, salvo ofensa dos princípios jurídicos enunciados no art. 266.°, n.º 2 da CRP”— conforme Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 01-10-2010, proc. n° 00514/08.4BEPNF, in www.dgsi.pt.

O. Não há nenhuma omissão legal que justifique e fundamente a aplicação subsidiária dos artigos 24°, 25° e 29° do CPP, na fase administrativa conforme consta da douta decisão a quo, atento o disposto no art. 36° do RGCO.

P. A douta sentença, ao fazer apelo ao Acórdão deste Venerando Supremo Tribunal, de 30-03-2011, processo n°0757/10, desconsidera a relevante alteração legislativa ocorrida com a Lei n° 55-A/2010, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2011, e que veio repôr a regra do cúmulo material, em detrimento do regime do cúmulo jurídico, sem prejuízo, claro está, da aplicação do regime abstractamente mais favorável ao contribuinte, no caso de actos praticados ainda na vigência da lei anterior, o que claramente não é o caso, pelo que o invocado Acórdão assenta integralmente em pressupostos diversos face ao actual regime legal.

Q. In casu, seria ilegal a aplicação do cúmulo jurídico dado que todos os factos em apreço, são posteriores à alteração ocorrida na norma do art. 25° do RGIT, com a Lei do Orçamento para 2011 (Lei n° 55-A/2010, de 31 de Dezembro).

R. Conforme o douto entendimento dos Conselheiros Jorge Lopes de Sousa e Simas Santos em “Regime Geral das Infracções Tributárias anotado”, 4ª edição, 2010, em anotação ao art. 25°, página 291, “no regime do cúmulo material, a coima única a aplicar é a soma das coimas aplicadas a cada uma das contra-ordenações, não havendo lugar a qualquer redução”, salvaguardando claramente que, “estando a regra do cúmulo material expressamente estabelecida na redacção inicial deste art. 25° do RGIT e na introduzida Lei do Orçamento para 2011 não há lacuna de regulamentação sobre a forma de efectuar o cúmulo das coimas, pelo que não há suporte para fazer apelo ao RGCO, pois este diploma, como legislação subsidiária que é (art. 3°, alínea b) do RGIT], apenas é de aplicação em matérias em que o RGIT não contenha normas próprias.”

S. Não há nenhuma omissão legal que justifique e fundamente a aplicação subsidiária do RGCO, quanto ao regime do concurso, através do qual se aplicaria subsidiariamente o CPP, ao contrário do douto entendimento vertido na decisão a quo, desde logo, porque neste âmbito o legislador optou no RGCO por manter a aplicação de um regime de cúmulo jurídico, vertido no seu art. 19°, distanciando-se assim de forma clara e deliberada no actual regime jurídico aplicável às contra-ordenações tributárias.

T. Não pode igualmente a autoridade administrativa tributária, aferir a existência de eventual contra-ordenação continuada, cujo preceituado nos artigos 30° e 79° do Código Penal, subsidiariamente aplicável nos termos do art. 32° do RGCO, não têm aplicação face à actual redacção do art. 25° do RGIT seguindo-se neste âmbito, de perto, as decisões do Tribunal Central Administrativo Sul de 27-11-2007, processo n° 01804/07 e de 23-09-2008, proc. n° 01767/07, ambas consultáveis in www.dgsi.pt.

U. Conforme refere o Professor Doutor Germano Marques da Silva, in “Direito Penal Português”, Parte Geral II - Teoria do Crime, Verbo, 1998, pág. 315 e seguintes, “o crime continuado constitui realmente uma pluralidade de crimes, apenas unificados para efeitos de punição e parece-nos ser esta a construção que convém à face da lei portuguesa …”(cfr. pág. 319).

V. Em caso de concurso, o actual regime limita-se sempre ao do cúmulo material, valendo a máxima, “quot delicta tot poenae”, sendo que a cada infracção é imputada a coima correspondente, ou seja, as sanções são aritmeticamente somadas, depois de se ter procedido à determinação individualizada de cada uma.

W. Neste âmbito, releva a decisão do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 19/06/2007, proc. n° 01768/07 (in www.dgsi.pt), no sentido em que “no actual RGIT não há lugar ao concurso de infracções com a cominação de uma coima única” e que “deixou de existir a principal característica que enforma o regime do concurso de crimes - a aplicação de uma pena única em cúmulo jurídico — desta forma se perdendo o principal interesse no concurso, a não ser de índole de eventual economia processual”.

X. Importa ainda ter em conta, para compreensão dos regimes em apreço, a análise do Professor Doutor Taipa de Carvalho, in “Direito Penal Parte Geral — Questões Fundamentais”, Publicações Universidade Católica, Porto, 2003, pág. 172, que se transcreve: “Também não parece aceitável o regime do cúmulo jurídico estabelecido, no art. 19°, para o concurso de contra-ordenações. As razões subjacentes ao regime do cúmulo jurídico, no caso de concurso de crimes (CP, art. 77°), não procedem no caso das coimas. Essas razões são, especialmente, as seguintes: a um determinado aumento de duração da pena de prisão corresponderá um aumento muito maior do sofrimento que é conatural a esta pena de privação da liberdade (…); sendo conatural à pena de prisão um efeito de dessocialização (...). Mas, como nenhuma destas razões se verifica em relação à aplicação de coimas, é meu entendimento que, aqui, deveria vigorar o regime do cúmulo material, em que a coima final seria igual à soma das coimas concretamente aplicadas ao conjunto das contra-ordenações praticadas.”

Y. Não existe no RGIT, nem no RGCO, norma legal que preveja a apensação de processos de contra-ordenação, todavia, o artigo 36° do RGCO, aplicável subsidiariamente ao RGIT, prevê a “competência por conexão” em caso de concurso efectivo de contra-ordenações.

Z. E o art.25° do RGIT, sendo de aplicação na fase administrativa, pressupõe necessariamente a apreciação e decisão sobre a conexão entre os processos a que se aplicará o regime do cúmulo material, por conjugação do disposto no art. 36° do RGCO e 25° do RGIT, inclusivamente, se os processos administrativos se encontram na mesma fase e se são da mesma competência territorial.

AA. Neste âmbito importa observar o entendimento do Ilustre Juiz do TEDH Paulo Pinto de Albuquerque, in “Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem”, Universidade Católica Editora, 2011, em anotação ao art. 36°, p. 128: “O critério do artigo 36° só opera relativamente aos processos que se encontrem na fase administrativa. (...) Na fase judicial, a conexão rege-se pelo disposto nos artigos 24° e seguintes do CPP.”

BB. Sucede que, não houve nenhuma apensação de processos do(a) arguido(a)/recorrente, pela autoridade tributária, tendo sido este processo de contra-ordenação tramitado autonomamente.

CC. Com todo o respeito que nos merece a fundamentação expendida pelo douto Tribunal a quo, entende a Fazenda Pública que a decisão que determina a anulação da decisão da coima aplicada, por falta de apensação dos processos do mesmo contribuinte e por falta da fixação de uma coima única, é ilegal por falta de previsão legal.

DD. Face a todo o exposto, entende a Fazenda Pública, com a ressalva do devido respeito, que é muito, que a douta sentença sob recurso enferma de erro na aplicação do direito, fazendo errónea interpretação e aplicação do disposto nas normas legais aplicáveis, mais concretamente as que regem a aplicação do cúmulo material às contra-ordenações em concurso concretamente os artigos 25°, 63° e 79°, todos do RGIT e ainda o artigo 36° do RGCO, norma esta por sua vez aplicável ao abrigo do disposto na alínea b) do art. 3° do RGIT, atendendo a que, a autoridade administrativa competente não procedeu à apensação de quaisquer processos de contra-ordenação do(a) arguido(a)/recorrente, o que não constitui um vício que possa afectar o valor da decisão administrativa, que deva ser conhecido oficiosamente (cfr. artigos 120° a 123° do CPP, aplicáveis por força do preceituado na al. b) do art. 3° do RGIT e do n° 1 do art. 41° do RGCO), atendendo ao actual regime em vigor do cúmulo material, aplicável aos processos de contra-ordenação tributária.»

2- Não foram apresentadas contra alegações.

3- Neste Supremo Tribunal Administrativo o Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer com a fundamentação que sintetiza da seguinte forma:

«a) A falta de apensação de vários processos de contra-ordenação pendentes contra a mesma arguida no serviço de finanças ao abrigo do disposto no artigo 25º do CPP não integra invalidade susceptível de constituir fundamento para a anulação da decisão administrativa de aplicação de coima, uma vez que tal omissão não é sancionada com nulidade no CPP, nem constitui falta de qualquer dos requisitos legais da decisão previstos no artigo 79º do RGIT;

b) Verificando-se a interposição de vários recursos de decisão de aplicação de coima em diversos processos de contra-ordenação instaurados contra a mesma arguida, nada obsta a que o tribunal proceda à sua apensação a fim de serem apreciados conjuntamente;

c) A decisão recorrida ao determinar a anulação da decisão de aplicação de coima, incorreu em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação do disposto no artigo 25º do CPP, e arts. 63º e 79º do RGIT, motivo pelo qual deve ser revogada, determinando-se a baixa dos autos à 1ª instância, a fim de ser apreciada a oportunidade da apensação de outros processos de contra-ordenação, que corram termos no mesmo tribunal contra a mesmo arguida e tendo por objecto infracção da mesma natureza, e serem apreciadas as questões suscitadas pela arguida.»

4- Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

5. Questão prévia da admissibilidade dos recursos.

Como questão prévia importa decidir da admissibilidade dos recursos, pois que estes foram interpostos de decisão proferida em processo cujo valor da coima é de 25,00€ e o despacho de admissão do recurso proferido pelo tribunal “a quo” não vincula este Supremo Tribunal.

Vejamos então.

Estabelecem os números 1 e 2 do artigo 83.º do Regime Geral das Infracções Tributárias (RGIT) que o arguido e o Ministério Público podem recorrer da decisão do tribunal tributário de 1.ª instância para o Tribunal Central Administrativo, ou para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo se o fundamento exclusivo do recurso for matéria de Direito, excepto se o valor da coima aplicada não ultrapassar um quarto da alçada fixada para os tribunais judiciais de 1.ª instância e não for aplicada sanção acessória.

No caso dos autos não foi aplicada qualquer sanção acessória e a coima fixada pela autoridade administrativa era no valor de € 25,00, acrescida de custas, ou seja claramente inferior à alçada dos tribunais tributários (correspondente a um quarto da alçada estabelecida para os tribunais judiciais de 1.ª instância – ou seja, 1250,00 euros – cfr. o artigo 24.º n.º 1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, na redacção do Decreto-Lei n.º 303/2007 de 24 de Agosto).

Admite-se, contudo, que em casos justificados se receba o recurso com base em fundamentos previstos no artigo 73.º do Regime Geral das Contra-ordenações (RGCO), aplicável ex vi da alínea b) do artigo 3.º do RGIT, designadamente quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência (cfr. o n.º 2 do artigo 73.º da RGCO).

Invoca a Fazenda Pública a necessidade de «promoção da uniformização da jurisprudência face ao inerente perigo de repetição e desigualdade na aplicação entre os diversos tribunais tributários de 1ª instância».

Também o Ministério Público na primeira instância e neste Supremo Tribunal Administrativo se pronuncia no sentido da admissão do recurso, em razão da melhoria da aplicação do direito e da promoção da uniformização das decisões judiciais e das autoridades administrativas.

E efectivamente é o que sucede já que a decisão recorrida se mostra desconforme ao que vem sendo decidido por este STA em recursos de contra-ordenação tributários por não pagamento de Imposto Único de Circulação - IUC (cfr. os Acórdãos de 17 de Junho de 2015, rec. n.º 369/15, de 9 de Setembro de 2015, rec. n.º 70/15 e de 7 de Outubro de 2015, rec. n.º 645/14).

Estamos, pois, perante questão controversa, idêntica à que vem sendo suscitada em inúmeros outros processos semelhantes, o que justifica que seja apreciada, a título excepcional por um novo grau de jurisdição, com vista à promoção da uniformidade de jurisprudência, nomeadamente para ajuizar se aquele entendimento jurisprudencial é igualmente válido quando em causa estejam, como nos autos, coimas por falta de pagamento ou pagamento viciado de taxas de portagem em infra-estruturas rodoviárias.

Nestes termos considera-se justificada a admissão dos recursos ao abrigo do n.º 2 do artigo 73.º do RGCO, em ordem à promoção da uniformidade da jurisprudência e à melhoria da aplicação do direito.

6. Questão prévia resultante das consequências da entrada em vigor da lei 50/2015 de 8 de Junho.

Os recorrentes insurgem-se contra a decisão do tribunal a quo por considerar que a mesma padece de erro de julgamento, uma vez que as nulidades insupríveis previstas no artigo 63° do Regime Geral das Infrações Tributárias são taxativas e nelas não está compreendida o regime de cúmulo material a aplicar em caso de concurso de contra-ordenações.

Mais sustentam que a falta de aplicação do regime do concurso previsto no artigo 25° do RGIT não constitui um requisito legal da decisão, susceptível de configurar uma nulidade insuprível.

No caso em apreço estão em causa decisões de aplicação de coimas por não pagamento ou pagamento viciado de taxas de portagem em infra-estruturas rodoviárias, p.p. pela Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho

Sucede que esta lei foi objecto de alteração pela Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho que, além do mais, aprovou um regime excepcional de regularização de dívidas resultantes do não pagamento de taxas de portagem e coimas associadas, por utilização de infra-estrutura rodoviária.

Daí que, como se sublinhou no recente Acórdão desta Secção de Contencioso Tributário de 14.10.2015, proferido no recurso 766/15, num caso idêntico ao dos presentes autos e cuja fundamentação vimos seguindo de perto, se suscite questão prévia resultante das consequências da entrada em vigor desta lei 50/2015.

Como ficou dito naquele aresto, impõe-se «como questão prévia e de conhecimento oficioso ajuizar das consequências da entrada em vigor da nova lei nos recursos de decisões de aplicação de coimas por contra-ordenações daquela natureza pendentes nos tribunais tributários, porquanto a questão de aplicação no tempo de lei mais favorável constitui uma questão prévia de conhecimento oficioso, que prejudica, imediatamente, a apreciação das restantes questões objecto do recurso, dado que a apreciação da situação dos autos, à luz da nova Lei poderá envolver a repetição do que tiver sido anteriormente processado (cfr. artigo 608.º, n.º 2, do CPC, aplicável “ex vi” artigo 4.º do CPP, aplicável “ex vi” artigo 41.º do Decreto-Lei n.º 433/83, aplicável “ex vi” artigo 3.º, alínea b), do RGIT, aplicável “ex vi” artigo 18.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho), prejudicando o conhecimento do mérito do recurso.

Isto porque, em matéria penal, como em matéria contra-ordenacional, vigora por imperativo constitucional e legal a regra da aplicação retroactiva da lei mais favorável – cfr. artigos 29.º, n.º 4 da CRP, 2.º, n.º 4 do Código Penal e 3.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 433/82, aplicável “ex vi” artigo 3.º, alínea b) do RGI, aplicável “ex vi” artigo 18.º da Lei n.º 26/2006, de 30 de Junho) – daí que o facto de em causa nos autos estarem contra-ordenações praticadas em data anterior à da entrada em vigor da Lei nova não constitui obstáculo a essa aplicação se esta lei se revelar mais favorável.

E é precisamente isso que sucede.

Em primeiro lugar, porque o artigo 7.º da Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, ao dar nova redacção ao n.º 1 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006, procedeu à alteração dos limites mínimo e máximo das coimas aplicáveis às contra-ordenações previstas naquela lei no sentido da sua redução, pois que estas passaram a ser sancionadas com coima de valor mínimo correspondente a 7,5 vezes o valor da respetiva taxa de portagem, mas nunca inferior a €25 e de valor máximo correspondente ao quádruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infracções Tributárias, ao invés de serem sancionadas com coima de valor mínimo correspondente a 10 vezes o valor da respectiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, e de valor máximo correspondente ao quíntuplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infracções Tributárias. Ora, tendo sido reduzidos os limites mínimo e máximo das coimas aplicáveis às contra-ordenações em causa, impõe-se necessariamente nova graduação da coima aplicada, que os tenha agora em conta, o que necessariamente implica uma nova decisão administrativa de aplicação da coima.

Em segundo lugar porque o artigo 7.º da Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, ao aditar ao artigo 7.º da Lei n.º 25/2006 os seus (novos) números 4 e 5, procedeu à unificação legal das infracções previstas naquela lei praticadas pelo mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infraestrutura rodoviária, entendendo-se como tal as ocorridas em estrada cuja exploração está concessionada ou subconcessionada à mesma entidade, determinando que esta contra-ordenação única seja sancionada com coima cujo valor mínimo a que se refere o n.º 1 o correspondente ao cúmulo das taxas de portagem. Ora, esta unificação legal a que procedeu a lei nova, porque prescinde da averiguação das circunstâncias de que depende a contra-ordenação continuada, pode revelar-se, em concreto, mais favorável ao agente, daí que, verificados os respectivos pressupostos legais haverá que proceder à respectiva unificação da conduta delituosa e aplicar-lhe a cominação legalmente estabelecida, nos novos limites fixados pela nova lei, o que também necessariamente implica uma nova decisão administrativa de aplicação da coima.

Em terceiro lugar, porque a Lei n.º 51/2015 aprovou um regime excepcional de regularização de dívidas resultantes do não pagamento de taxas de portagem e coimas associadas, por utilização de infra-estrutura rodoviária efetuada até ao último dia do segundo mês anterior ao da sua publicação – que consta dos seus artigos 1.º a 6.º -, no qual se prevê que o pagamento pelo agente da infracção da taxa de portagem e custos administrativos efectuado até 60 dias a contar da entrada em vigor da lei, determina, além do mais, a atenuação da coima associada ao incumprimento do dever de pagamento, atenuação especial esta que há-de efectuar-se ope legis e em termos diversos e mais favoráveis que os que decorrem das regras gerais sobre a atenuação especial da coima (cfr. o artigo 3.º da Lei n.º 51/2015 com o artigo 18.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 433/82, aplicável subsidiariamente).

Finalmente, porque o mesmo regime excepcional, aprovado por aquela lei, prevê a redução legal das coimas não aplicadas ou não pagas (…) cuja regularização ocorreu antes da entrada em vigor da Lei n.º 51/2015, que venham a ser pagas até 60 dias a contar da entrada em vigor da lei (artigo 4.º, n.ºs 2 e 3 da Lei n.º 51/2015), havendo, obviamente, que apurar, neste caso como no anterior, se houve ou não adesão do agente da infracção ao regime excepcional e, em caso afirmativo, proceder à atenuação/redução das coimas em causa nos termos legais, o que implica também novas decisões de aplicação das coimas. (fim de citação)

No mesmo sentido se pronunciaram os recentes Acórdãos da Secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo de 21.10.2015, proferidos nos recursos 808/15, 833/15, 983/15 e 1043/15.

Em face do exposto, a decisão administrativa de aplicação da coima em causa nos presentes autos, tomada em momento anterior ao da entrada em vigor da nova Lei, não pode subsistir, já que há que graduar a coima aplicada dentro dos novos limites legais, mais favoráveis ao agente da infracção e, por isso de aplicação retroactiva.

E, por outro lado, há que eventualmente retirar as legais consequências do pagamento ao abrigo do regime excecional das taxas de portagem e/ou das coimas -, o que apenas poderá ser feito de modo adequado e eficiente pelos próprios Serviços, que não pelos Tribunais, a quem não cabe substituir-se à Administração nas decisões de aplicação coimas.

Nestes termos impõe-se ordenar a baixa dos autos à Autoridade Administrativa para que esta tenha a oportunidade de rever ou renovar as decisões de aplicação das coimas, em conformidade com o novo quadro legal.

7. -DECISÃO

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em:

- admitir os recursos e, procedendo questão prévia e de conhecimento oficioso, revogar a decisão recorrida e determinar a baixa dos autos à autoridade administrativa para que esta reveja ou renove a decisão de aplicação da coima em conformidade com a Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, nos termos supra expostos.

Sem custas.

Lisboa, 28 de Outubro de 2015. - Pedro Delgado (relator) - Isabel Marques da Silva – Fonseca Carvalho.