Cumpre decidir:
8 – MATÉRIA DE FACTO:
Com interesse para decisão, resulta dos autos o seguinte:
A - Por despacho de 11 de Agosto de 1977 do então Ministro da Habitação, Urbanismo e Construção, publicado no DR. 2ª série, de 05.09.77, foi aprovado o “estudo de terrenos destinados a fins urbanísticos de carácter social na Zona de expansão do Montijo” e declarada a utilidade pública e atribuído o carácter de urgência à expropriação de determinadas parcelas entre as quais uma “parcela com a superfície de 18.700m2 constituída por terreno de cultivo, pertencente a hºs de B..., inscrita na matriz rústica sob o artº 1901 e descrita na Conservatória do Registo Predial nos nºs 1860, fls. 146 do livro B-5, e 607, fls. 75v do livro B-16, respectivamente” bem como autorizada a Câmara Municipal do Montijo a tomar posse administrativa das parcelas em causa (doc. de fls. 80 cujo conteúdo se reproduz).
B – Por sentença do Tribunal Judicial da Comarca de Montijo, de 27.04.82, foi adjudicada à Câmara Municipal do Montijo a propriedade das parcelas de terreno expropriadas (doc. de fls. 86).
C – Em 04.11.92 deliberou a C. M. do Montijo a “adjudicação de concessão de uso privativo para exploração da estação de abastecimento de combustíveis” a instalar numa “parcela de terreno com 3.200 m2, sita no Esteval” compreendida no prédio identificado em A) - e “na condição de serem eliminados os dois lotes de terreno confinantes”. Concessão essa que, na sequência de concurso público aberto para o efeito foi, por escritura de 10.05.93, adjudicada “à firma ...., sediada na Av. ..., ..., em Lisboa, pelo valor base de licitação – esc. 50.001.000$00 e a renda mensal de 500.000$00”– doc. de fls. 88 a 116 cujo conteúdo se reproduz.
D – Além do estudo a que se alude na alínea A) não existe qualquer outro estudo urbanístico para o local, nem houve qualquer nova declaração de utilidade pública relativa à parcela identificada em A) (doc. de fls. 84/85).
E - Por requerimento de 25.07.97, com fundamento no facto de a parcela de terreno não ter sido utilizada para quaisquer fins de natureza social que justificaram a sua expropriação, uma vez que a Câmara “apenas utilizou 3.200 m2 da respectiva área total de 18.240 m2 mediante a concessão do exclusivo da exploração da estação de abastecimento de combustíveis o que configura uma aplicação alheia ao fim da exploração”, a ora recorrente, ao abrigo dos artºs 5º e 70º e sgs do Código das Expropriações dirigiu ao Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, pedido de reversão da parcela de terreno a que se alude em A).
F – O requerimento a que se alude em E), foi indeferido por despacho de 12.12.97 do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, com fundamento na caducidade do direito de reversão (doc. de fls 66 a 70 que se reproduz).
G – Na pendência de recurso contencioso de anulação interposto do despacho a que se alude em F) (proc. 43612, 1ª Secção, 3ª Subsecção do STA), por despacho de 12.05.98 o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, com fundamento em “erro quanto aos pressupostos de direito” revogou o seu anterior despacho de 12.12.97 e, com fundamento nessa revogação foi declarada extinta a instância relativa ao referido recurso contencioso (doc. de fls. 71 a 79, cujo conteúdo se reproduz).
H – Até à data, o requerimento a que se alude em D) não foi objecto de qualquer outra decisão.
9 - DIREITO:
Importa entrar na apreciação do objecto do recurso começando por apurar se, no momento em que a recorrente formulou perante a entidade recorrida o pedido de reversão da referenciada parcela de terreno, o direito da recorrente já havia caducado, como sustentam os recorridos.
O pedido de reversão ora em apreço, foi pela recorrente dirigido ao Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território em 25.07.97 ou seja na pendência do Código das Expropriações, aprovado pelo DL nº 438/91, de 9 de Novembro, pelo que e em princípio, como tem sido jurisprudência dominante deste tribunal, será o regime nele contido o aplicável à situação em apreço (cfr. entre outros Ac. de 01.10.98, rec. 37593 e Ac. do Pleno de 27.6.95, rec. 25147; de 14.5.97, rec. 30994 e de 10.10.97, rec. 30924).
Nessa altura o regime do direito à reversão encontrava-se consagrado no artº 5º e 70 e sgs. do Código das Expropriações, aprovado pelo DL 438/91, de 9 de Novembro, diploma este que, como resulta do seu artº 2º, entrou em vigor em 07.02.92.
Nos termos do artº 5º/1 desse C. E., “há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação, no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim...”.
Nos termos do nº 6 dessa mesma disposição “a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade...”.
Prevê assim a citada disposição (artº 5º nº 1) dois casos distintos (cfr. entre outros Ac. STA (Pleno) de 03.04.2001, rec. 43.635 e de 06.06.2002, rec. 45.074) que podem fundamentar o direito de reversão, a saber:
- a)– Não afectação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação, até ao prazo de dois anos após a adjudicação;
- b)– Alteração do fim expropriativo (afectação do bem expropriado a fim diverso daquele que determinou a expropriação).
E acrescenta-se no último dos citados Acórdãos: “...repressão da inércia do expropriante, no primeiro caso, repressão do desvirtuamento do objecto da expropriação, no segundo.... O facto gerador do direito tanto pode consistir numa pura omissão da Administração (que não aplicou o bem expropriado a qualquer fim), como em acto (material ou jurídico) que aplicou a coisa expropriada a fim diverso do que determinou a expropriação. Mas, assim sendo, nada impede que cada um desses casos distintos de reversão possam verificar-se autonomamente e, naturalmente, que relativamente a cada um deles possa ocorrer a sua caducidade. E, logicamente, embora possa ter decorrido o prazo de caducidade relativamente ao direito originado em inacção da Administração na afectação ao fim expropriativo, nada obsta a que possa verificar-se e subsistir o outro enunciado caso de reversão.”.
Correndo o prazo de caducidade previsto no nº 6 independentemente em relação a cada um dos factos que originam o direito de reversão, no caso de verificação de qualquer dos pressupostos referidos, o direito de reversão deve ser requerido no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que originou o direito, sob pena de caducidade, nos termos do artº 5º nº 6 CE.
Nos presentes autos o fundamento do pedido de reversão assenta em ambas as situações previstas no artº 5º nº 1 - não afectação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação, até ao prazo de dois anos após a adjudicação, bem como na alteração do fim expropriativo (área da fracção expropriada onde foi projectada a construção para exploração por privados da estação de abastecimento de combustíveis a que se alude na alínea C) da matéria de facto) – que, por se tratar de realidades distintas, merecem da nossa parte apreciação ou tratamento diferente, sendo certo que, nos termos do referido, embora possa ter decorrido o prazo de caducidade relativamente ao direito originado pela passividade da Administração em não afectar o bem expropriado (ou parte dele) ao fim que determinou a expropriação, nada obsta que possa subsistir o direito de reversão no caso de a coisa expropriada ter sido aplicada a fim diverso daquele que determinou a expropriação.
9.1 – Caducidade derivada da não afectação do bem expropriado ao fim que determinou a expropriação:
Tendo a parcela expropriada sido adjudicada à C. M. do Montijo por sentença de 27.04.82 nos termos do que consta na alínea B) da matéria de facto, em 07.02.92 altura em que entrou em vigor o C. E./91, era notoriamente visível que a área expropriada não fora utilizada para os fins de natureza social invocados pela recorrente no requerimento a que se alude na alínea E) da matéria de facto e que haviam motivado aquela expropriação.
Ou seja, era notório que aquela fracção não fora afectada ao fim que determinou a expropriação, no prazo de dois anos após a adjudicação ou afectação do bem expropriado e, consequentemente, naquela data era igualmente notória a verificação pelo menos de um daqueles referidos pressupostos, sendo certo que nessa data não existia no anterior Código das Expropriações disposição que, na situação, possibilitasse à recorrente o exercício do direito de reversão. Por conseguinte, nessa altura tal direito não podia legalmente ser exercido.
Esse direito, em situações como a ora em apreço, surgiu pela primeira vez a partir de 07.02.92, altura em que entrou em vigor o C. E. aprovado pelo DL. 438/91, momento a partir do qual, em casos como aquele que está em questão nos autos, se tornou possível o exercício do direito de reversão.
Por outra via, o facto de o bem expropriado não ter sido aplicado ao fim que determinou a expropriação ou a qualquer outro fim, por se tratar de uma inércia por parte da Administração ou, como sustenta a Câmara Municipal recorrida de um facto negativo de carácter continuado, não carece de ser notificado, não se vislumbrando a existência de disposição legal que impusesse o dever de comunicar ao expropriado essa omissão (cfr. no entanto o disposto no nº 8 do artº 5º do Cód. das Expropriações aprovado pelo DL 438/91).
No caso de reversão dos bens expropriados, fundada numa omissão da entidade expropriante em atribuir àqueles o destino de utilidade pública justificativo da expropriação, como se escreveu no Ac. STA (Pleno) de 06.06.2002, rec. 45.074 “é o expropriado que terá o ónus, uma vez declarada a utilidade pública da expropriação e adjudicado o bem, e para eventual exercício do seu direito de reversão, de diligenciar no sentido de verificar se o bem expropriado foi de facto aplicado ao fim que presidiu à expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação” por, “nessas situações, não se verificar a prática de qualquer acto administrativo, nem mesmo de carácter negativo, por parte da entidade expropriante, mas tão só uma omissão de operação material, não fazendo, por isso, sentido exigir a sua notificação ao expropriado”.
Daí que verificado-se um dos pressupostos de que depende o exercício do direito de reversão pelo menos em 07.02.92, momento em que entrou em vigor o Código das Expropriações que contempla no nosso sistema jurídico o direito de reversão quando a entidade expropriante seja de direito público, tal direito tinha de ser exercido pelo menos até ao fim do prazo dos dois anos previsto no artº 5º nº 6.
Ou, como se entendeu no Ac. do STA (Pleno) de 20.05.03, rec. 45.388 “Relativamente às expropriações feitas no domínio do CE/76, a entidade expropriante de direito público tem dois anos, a partir de 7.02.92, (data da entrada em vigor do CE/91) para aplicar o bem expropriado ao fim determinante da expropriação, sob pena do expropriado poder exercer o seu direito de reversão. Por sua vez, o nº 6 do artigo 5º do CE/91, estatui que a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou, sob pena de caducidade, ou seja, o expropriado pode requerer a reversão dos bens expropriados no domínio do CE/76, de 7.02.94 a 7.02.96.”.
Ou ainda, seguindo a doutrina do Ac. STA (Pleno) de 21.03.2000, recurso 42.031 “ O Código das Expropriações de 1991 aplica-se aos pedidos de reversão feitos após o início da sua vigência, ainda que respeitantes a expropriações realizadas anteriormente. O direito de reversão de bens de particulares expropriados por entidades de direito público no domínio da lei anterior só surge com o decurso do prazo de dois anos estabelecido no n.º 1 do artigo 5º do Código das Expropriações de 1991, contado do início da vigência deste. Decorrido o prazo de dois anos sem que a Administração utilize o prédio para o fim que determinou a expropriação, surge o direito de reversão, que, sob pena de caducidade, tem de ser exercido nos dois anos seguintes, por imperativo do n.º 6 do artigo 5º.” – (cfr. ainda Ac. STA (Pleno) de 06.06.2002, rec. 45.074)
Assim, nos casos em que o direito à reversão é exercido relativamente a prédio expropriado na vigência do Código das Expropriações de 1976, o prazo de dois anos fixado no nº 1 do artigo 5º do Código das Expropriações de 1991 - Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro - conta-se, o mais tardar a partir da data da entrada em vigor deste último diploma - 7 de Fevereiro de 1992 - independentemente da data em que o expropriado teve conhecimento dos factos que servem de fundamento ao direito de reversão, não sendo, por isso, necessária qualquer notificação.
Decorrido esse prazo surge o direito de reversão que sempre teria de ser exercido nos dois anos seguintes, ou seja o mais tardar até 07.02.96.
Pelo que e relativamente à parcela de terreno ora em questão onde não foram executadas quaisquer construções, nomeadamente construções afectas ao fim que determinou a expropriação e que foi expropriada em 1977, nascendo o direito de reversão dois anos após a entrada em vigor do novo Código das Expropriações (DL n.º 438/91, de 9/11) e caducando esse direito se não for exercido até dois anos depois desta data, nos termos dos nºs 1 e 6 do art. 5°, os recorrentes apenas podiam requerer o direito de reversão até 07.02.96, findo o qual se operou a caducidade.
Daí que, quando os recorrentes formularam o pedido de reversão em 25.07.97, já o direito pretendido havia caducado, como sustentam os recorridos, pelo menos no tocante à parte da parcela expropriada não afecta ao fim que determinou a expropriação ou seja, onde não foi promovida a execução de qualquer construção.
9.2 – Caducidade derivada do facto de em parte da fracção expropriada ter sido destinada à construção para exploração por privados da estação de abastecimento de combustíveis a que se alude na alínea C) da matéria de facto:
Em 04.11.92 deliberou a C. M. de Montijo a “adjudicação de concessão de uso privativo para a exploração da estação de abastecimento de combustíveis” a instalar em parte do terreno identificado em A) – área de 3.200 m2 - e “na condição de serem eliminados os dois lotes de terreno confinantes” posteriormente adjudicada à ..., por escritura de 10.05.93, na sequência de concurso público aberto para o efeito.
Como reconhece a C.M. de Montijo na resposta e nas alegações que apresentou por razões conjunturais, não foram ainda construídos os bairros de habitação social que constituem o interesse público específico que motivou a expropriação (cfr. artº 5º da resposta e conclusão III da alegação).
Ou seja, após a expropriação da parcela identificada na alínea A) da matéria de facto, necessária a “fins urbanísticos de carácter social na Zona de expansão do Montijo” a levar a cabo pela Câmara Municipal, esta apenas promoveu em parte daquela parcela de terreno, como resulta da deliberação da CM a “concessão de uso privativo para exploração da estação de abastecimento de combustíveis”.
O que significa que os terrenos expropriados se destinavam a neles serem construídos, como refere a CMM, bairros de habitação social e não qualquer outra construção tais como áreas de serviço que, embora com interesse para as populações locais, a sua exploração por entidades privadas com fins exclusivamente lucrativos, sem precedência de qualquer outra construção no local destinada a habitação, lhe retira totalmente o “carácter social” que esteve na base da expropriação do bem em questão.
Assim e residindo o interesse público específico que constitui a causa da expropriação em questão, como resulta do acto declarativo de utilidade pública no “carácter social” das construções a levar a cabo nas áreas expropriadas, é notório que a construção aprovada para aquela área de 3.200 m2, implica um desvio ao fim público que presidiu à expropriação e que justifica, face ao disposto no artº 5º nº 1 do CE/91 a existência do peticionado direito de reversão.
Como anteriormente se referiu, não se vislumbra qualquer impedimento legal no sentido de a reversão poder operar apenas parcialmente ou seja em relação a parte do bem expropriado, caso relativamente a uma determinada parcela desse bem se verifiquem os pressupostos de que depende o direito de reversão (cfr. nomeadamente artº 5º nº 8 do CE), pelo que importa apurar se, relativamente a tal área, o direito de reversão foi exercitado oportunamente ou seja, dentro do prazo estabelecido no artº 5º nº 6 do CE/91.
Diz o artº 5º nº 6 que “a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência do facto que a originou...”.
É sabido que em 04.11.92 C. M. do Montijo deliberou adjudicar a concessão daquela fracção de 3.200 m2 para exploração da estação de abastecimento de combustíveis” e que acabou por ser adjudicada por escritura de 10.05.93.
E, como anteriormente se referiu, “o facto gerador do direito tanto pode consistir numa pura omissão da Administração (que não aplicou o bem expropriado a qualquer fim), como em acto (material ou jurídico) que aplicou a coisa expropriada a fim diverso do que determinou a expropriação” (Ac. de 06.06.2002, rec. 45.074).
Ora, constituindo-se o direito de reversão no caso de naquela área não ter sido levada a cabo qualquer construção em 07.02.94 ou seja dois anos após a entrada em vigor do CE nos termos do referido em 9.1, na altura da deliberação camarária (4.11.92), bem como na data da referida escritura pública (10.05.93), o direito de reversão com referência àquela área de 3.200m2 ainda não se havia constituído a favor dos expropriados.
Não consta dos autos nem pelos recorridos foi invocado terem aqueles actos sido levados ao conhecimento da recorrente por qualquer forma ou meio pelo que, por não ser visível ou notória a sua prática, não tinha a recorrente a obrigação de conhecer o respectivo conteúdo ou de saber que para o local fora projectada e promovida a construção a referida estação de abastecimento de combustíveis.
Para se poder exercer um direito, carece o interessado de estar na posse de todos os elementos que conduzem à sua obtenção, tanto mais que o prazo de caducidade apenas pode começar a correr no momento em que o direito puder legalmente ser exercido (cfr. artº 329º do Código Civil).
Só no caso de ter efectivo conhecimento que o edifício a construir ou eventualmente em construção se não destinava àquele fim que fundamentou a adjudicação mas a outro, seria possível à recorrente tomar conhecimento dos eventuais direitos que de tal facto derivam, possibilitando-lhe, em consequência, o exercício do respectivo direito de reversão.
Também não consta dos autos nem foi alegado por qualquer dos intervenientes qual o preciso momento em que se iniciou a construção ou se tornou visível que no local iria ser construída a projectada estação de abastecimento de combustíveis.
Pelo que, não se sabendo a partir de que momento o interessado teve conhecimento daqueles factos, ou seja de que no local iria ser construída uma estação de abastecimento de combustível e não outra qualquer construção, nomeadamente para habitação social, tal desconhecimento apenas pode aproveitar ao recorrente, tanto mais que, por ter sido alegado um facto impeditivo ou extintivo do direito invocado a sua demonstração competia por conseguinte aos recorridos (cfr. artº 342º nº 2 do Cód. Civil).
Assim, tendo a recorrente requerido o direito de reversão em 25.07.97, não se pode afirmar, como fazem os recorridos que nessa altura tivesse decorrido o prazo de caducidade previsto no artº 5º nº 6 do CE/91.
Pelo que, pelo facto de ter sido aplicada a área de 3.200 m2 do bem expropriado a fim diverso daquele que determinou a expropriação, tal facto deu origem ao direito de reversão peticionado, relativamente a essa área.
Daí que e no tocante a tal área o indeferimento recorrido se mostre violador do disposto no artº 5º nº 1 do Cód. Expropriações, o que determina a anulação do indeferimento impugnado com a consequente procedência do recurso.
10 – Termos em que ACORDAM:
- a)– Conceder provimento ao recurso e, em consequência, anular o indeferimento impugnado.
- b)– Sem custas.
Lisboa, 10 de Dezembro 2003.
Edmundo Moscoso – Relator – J Simões de Oliveira – Madeira dos Santos (Vencido. Não subscrevo a tese de que o direito de reversão, que entretanto caducara por a interessada não ter reagido no prazo de dois anos contra a não aplicação tempestiva do bem ao fim expropriativo, pode renascer em virtude de um uso ulterior para fim diverso – já que essa solução não se harmoniza com a letra e a “ratio” do artº 5º, nº 1, do C. Exp. de 1991. Assim, e por considerar ocorrida a caducidade do direito de reversão, negaria provimento ao recurso contencioso.)
