3DO DIREITO
A questão que se suscita nos presentes autos consiste em saber se se impunha a aplicação do direito de audição prévia (no quadro legal do artigo 60.º da L.G.T) quando, como no caso dos autos, em processo executivo vem a ser proferida decisão de indeferimento do pedido de suspensão da execução fiscal formulado, mediante a nomeação de bens à penhora ou prestação de outra garantia.
Estão em confronto por alegada oposição o acórdão recorrido, proferido nos presentes autos ( Acórdão do STA de 17/12/2014, exarado a fls. 171 a 179) e o acórdão do STA de 08/08/2012 tirado no rec. 803/12/30, já transitado e publicado no diário da república.
Vejamos, em primeiro lugar, quais são os requisitos para a ocorrência de oposição de julgados.
O presente processo foi instaurado no ano de 2014, pelo que é aplicável o regime legal resultante do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) de 2002, nos termos dos arts. 2.º, n.º 1, e 4.º, n.º 2, da Lei n.º 13/2002 de 19 de Fevereiro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei n.º 107-D/2003 de 31 de Dezembro, dos quais decorre que a data da entrada em vigor do novo Estatuto ocorreu em 1 de Janeiro de 2004.
Assim, a admissibilidade dos recursos por oposição de acórdãos, tendo em conta o regime previsto nos artigos 27.º, alínea b) do ETAF e 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), depende de existir contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão invocado como fundamento sobre a mesma questão fundamental de direito e de a decisão recorrida não estar em sintonia com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA.
Como já entendeu o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo (Acórdão de 29 de Março de 2006, rec. n.º 1065/05), relativamente à caracterização da questão fundamental sobre a qual deve existir contradição de julgados, devem adoptar-se os critérios já firmados no domínio do ETAF de 1984 e da LPTA, para detectar a existência de uma contradição, a saber:
- -identidade da questão de direito sobre que recaíram os acórdãos em confronto, que supõe estar-se perante uma situação de facto substancialmente idêntica;
- -que não tenha havido alteração substancial na regulamentação jurídica;
- -que se tenha perfilhado, nos dois arestos, solução oposta;
Cumpre esclarecer ainda que:
- a oposição deverá decorrer de decisões expressas, não bastando a pronúncia implícita ou a mera consideração colateral, tecida no âmbito da apreciação de questão distinta (Acórdãos do Pleno desta Secção do STA de 26 de Setembro de 2007, 14 de Julho de 2008 e de 6 de Maio de 2009, recursos números 452/07, 616/07 e 617/08, respectivamente).
A alteração substancial da regulamentação jurídica relevante para afastar a existência de oposição de julgados verifica-se «sempre que as eventuais modificações legislativas possam servir de base a diferentes argumentos que possam ser valorados para determinação da solução jurídica» (v. Acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA de 19 de Junho de 1996 e de 18 de Maio de 2005, proferidos nos recursos números 19532 e 276/05, respectivamente).
Por outro lado, a oposição de soluções jurídicas pressupõe identidade substancial das situações fácticas, entendida esta não como uma total identidade dos factos mas apenas como a sua subsunção às mesmas normas legais (cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, op. cit., p. 809 e o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 26 de Abril de 1995, proferido no recurso n.º 87156).
Em suma, este tipo de recurso pressupõe uma identidade dos factos subjacentes (que terão de ser essencialmente os mesmos do ponto de vista do seu significado jurídico) e uma identidade do regime jurídico aplicado (ainda que em invólucros legislativos diferentes), pois sem essa identidade não será possível vislumbrar a emissão de proposições jurídicas opostas, sobre a mesma questão fundamental de direito, que careça de uniformização jurisprudencial.
Vejamos, então, se tais pressupostos se verificam.
Ocorre oposição de acórdãos?
Cremos que sim embora as conclusões de recurso nos limitem na extensão da apreciação, como adiante deixaremos expresso.
Num quadro fáctico muito próximo, porquanto em ambos os arestos em confronto as sociedades contribuintes foram objecto de liquidação de tributos pela AT, e impugnaram as respectivas liquidações tendo, não obstante, sido citadas para a execução fiscal, o que motivou que tenham peticionado a suspensão da execução fiscal mediante a apresentação de garantia com vista à suspensão da mesma (no caso do acórdão recorrido através do oferecimento de penhor -a ser prestado pelas sociedades detentoras da totalidade do capital social da impugnante/ora reclamante- sobre as participações financeiras de sociedades que dominam e se encontram em relação de grupo com a ora reclamante e no caso do acórdão fundamento através da constituição de penhor sobre um determinado veículo da sua propriedade) sendo que em ambas as situações pela Administração Tributária foi indeferido o seu requerimento sem audição prévia, mas a resposta dos arestos em confronto foi distinta No caso do acórdão recorrido considerou-se que tal audição era essencial por estar em causa um acto materialmente administrativo não qualificado de urgente e no caso do acórdão fundamento considerou-se que tal audição não se afigurava necessária por estar em causa um acto processual tendo ali sido considerado que o acto que indefere o pedido de prestação de garantia, pelos efeitos produzidos, é um acto predominantemente processual que impede o efeito suspensivo da execução iniciado com o pedido de prestação de garantia, procedendo-se de imediato à penhora ou à compensação de dívidas (cfr. n° 2 do art. 169° n° 1 do art. 89° do CPPT) e que o executado esta sempre protegido através do controlo à posteriori pelo juiz mediante a via da reclamação, dos actos executivos praticados.
Porque estamos perante pronúncias distintas sobre a mesma questão e se verificam os pressupostos supra enunciados reitera-se que se nos afigura que ocorre a apontada oposição de acórdãos.
Vejamos agora a melhor solução.
A discussão desta temática teve um primeiro momento relevante na expressão do Ac. deste STA de 26 de Junho de 2012, proferido no recurso n.º 708/12 em julgamento ampliado ao abrigo do artigo 148.º do CPTA onde se decidiu que o acto de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia, sobre o qual versa o referido Acórdão, não tem de ser precedido de audiência prévia do requerente.
Porém, o argumentário dos juízes que o subscreveram não foi o mesmo. Defendeu-se tal solução na consideração de que a tal obsta a natureza urgente que a lei reconhece ao procedimento de dispensa de garantia embora tal acto tenha a natureza de acto materialmente administrativo em matéria tributária (posição maioritária entre os juízes da Secção) e, defendeu-se a mesma solução, por atenção unicamente à natureza do acto (de indeferimento do pedido de dispensa de prestação de garantia) que se considerou ter a natureza de acto processual (como entendia o Relator do dito acórdão que já não se encontra em exercício de funções nesta secção de contencioso tributário deste STA e que é também o relator do acórdão agora indicado como fundamento).
No presente caso não está em causa o indeferimento de um pedido de dispensa de prestação de garantia, mas antes o indeferimento do pedido de suspensão da execução fiscal fundamentado em oferecimento de uma determinada garantia (concretizada na indicação de bens à penhora) considerada não idónea.
No acórdão recorrido este acto de indeferimento foi qualificado como acto materialmente administrativo em matéria tributária e não urgente, sujeito a audiência prévia do seu destinatário nos termos do artigo 100.º do CPA e 60.º da LGT (porque dotado de efeitos externos desfavoráveis para o seu destinatário) e daí que tenha sido negado provimento ao recurso da Fazenda Pública incidente sobre a decisão judicial de 1ª instância que julgou procedente a reclamação interposta pela sociedade contribuinte da decisão do Órgão de Execução Fiscal que lhe indeferiu o requerimento de prestação de garantia para suspensão da execução fiscal contra si instaurada.
Contrapõe o recorrente Ministério Público, no seu recurso, que não é de inferir a intenção do legislador em conferir tal direito, (direito à audiência prévia) nomeadamente, conforme resulta do previsto no art. 103.º da L.G.T. e do quadro regulamentar aplicável, nomeadamente no art. 169.º n.º 1 do C.P.P.T., sendo antes de seguir o entendimento constante do acórdão indicado em fundamento por o princípio da celeridade previsto no art. 55.º da L.G.T. ser no caso ora em apreciação de considerar como preponderante pois não seria congruente admitir-se então o exercício do direito de audição, conforme previsto no art. 60.º da L.G.T., quando se prevê que do indeferimento caiba reclamação, e tendo a mesma natureza urgente, conforme resulta ainda do art. e 278.º, n.º3 do C.P.P.T., nomeadamente, nas suas alíneas a) a d).
Ou seja: o recorrente Ministério Público não elegeu, a nosso ver, imediatamente a questão da natureza do acto de indeferimento como a essencial, limitando-se a noticiar na conclusão 2ª, a qualificação conferida por alguns acórdãos aos actos praticados pela administração tributária em sede de execução fiscal, e assim sendo não relevou/destacou a questão a decidir como sendo a da consideração sobre se o acto em causa é materialmente administrativo ou acto iminentemente processual, mas destacou antes a questão da natureza urgente da reclamação como ditando o afastamento da obrigatoriedade de audiência prévia antes da decisão de indeferimento da garantia oferecida mesmo para os casos em que está em causa o pedido de oferecimento de uma determinada garantia e não somente para os casos de dispensa de garantia.
Mas nesta matéria não lhe assiste razão. O pedido de suspensão da execução fiscal mediante o oferecimento de bens à penhora não reveste por lei natureza urgente (ao contrário do que sucede com o pedido de dispensa de prestação de garantia –artº 170º nº 4 do CPPT). Neste sentido se tem pronunciado este STA como de forma conhecedora se refere no acórdão recorrido, vide Acs de 04/12/2013 e de 06/03/2014 respectivamente nos recursos nºs 01688/13 e 0108/14, sendo que o ora relator subscreveu este último aresto.
Com efeito, há que ter em conta a especialidade do disposto no artigo 170 nº 4 do CPPT que estabelece urgência na tramitação do procedimento de dispensa de prestação de garantia instituindo um prazo curto de 10 dias e tal exigência mostra-se incompatível com o exercício do direito de audição que dilataria, anormalmente, o prazo de decisão. E, por isso, como diz o acórdão recorrido, a preterição de tal formalidade degradar-se-á de formalidade essencial em não essencial pois a urgência desse procedimento determina até a sua dispensa face ao disposto no artigo 103º do CPA.
Mas já a decisão sobre o requerimento no qual foi oferecida garantia não tem natureza urgente na medida em que a lei nada dispõe sobre a urgência do seu procedimento sendo certo que “ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus”. Também o argumento de que o processo de reclamação do artº 276º do CPPT tem natureza urgente o que só por si ditaria a não necessidade de audiência prévia dos actos materialmente administrativos praticados pela Administração Tributária não convence, porque o facto de o processo judicial ter natureza urgente não implica que o acto material anteriormente praticado pela AT tenha origem necessariamente num procedimento urgente como é o da dispensa de garantia.
Na situação em apreço não são aduzidas razões ponderosas que dispensem essa audição pelo que constituindo a omissão desse exercício preterição de formalidade legal, ex vi do disposto no artigo 60 da LGT e 120 do CPA, invalidante do acto administrativo reclamado a sentença que o anulou não merece censura e o acórdão recorrido que a confirmou é irrepreensível.
