043831 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Numa operação de emparcelamento rural integral, da iniciativa dos particulares, só após a autorização pelo Governo da execução do projecto aprovado pelos interessados, se opera a modificação da estrutura fundiária dos terrenos nele englobados (artigos 14.º, 24.º e 26.º do Decreto-Lei n.º 103/90, de 22 de Março).

II- Com efeito, a "autorização é um acto administrativo que permite a alguém o exercício de um seu direito. A entidade autorizada possui um direito, mas o seu exercício está-lhe vedado antes que intervenha previamente o consentimento da Administração fundado na apreciação das circunstâncias de interesse público que possam tornar conveniente ou inconveniente esse exercício" (Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10.ª edição, pág.459).

III- Instruindo o requerente de um pedido de licenciamento de uma obra, a localizar em terrenos abrangidos por uma operação de emparcelamento em curso, cuja aprovação pelos interessados já havia ocorrido (artigo 14.º do referido diploma), mas cuja autorização de execução desse projecto só após o licenciamento da obra veio a ser dada (artigo 26.º do mesmo diploma), com a configuração do terreno anterior à aprovação do projecto de emparcelamento, ou seja, tal como existia juridicamente naquela altura, e fazendo prova da sua propriedade através da escritura de partilhas, através do qual o havia adquirido, e de certidão da respectiva descrição predial, possui legitimidade para promover esse processo (artigos 14.º, n.º 1 e 39.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro).

IV- O acto que, após aprovar o licenciamento dessa obra, o revogou com o fundamento da ilegitimidade do requerente, está eivado de erro nos pressupostos de facto, pelo que consubstancia uma revogação ilegal desse licenciamento.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., devidamente identificado nos autos, interpôs, no TAC do Porto, recurso contencioso de anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Valença de 20/11/96, que lhe revogou o seu despacho de 6/5/96, através do qual lhe tinha licenciado uma obra de construção urbana.

Por sentença de 21/11/97, foi concedido provimento ao recurso e anulado esse acto, com base em erro nos pressupostos de facto quanto à legitimidade do recorrente para requerer esse licenciamento.

Com ela se não conformando, interpôs a recorrida contenciosa o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

Alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

1ª - Em 12.03.87 foi iniciado o projecto de emparcelamento de Valença, Ganfei e Verdoejo, na área do qual se inclui o prédio rústico inscrito na matriz predial da freguesia de Verdoejo sob o artigo 1.262, para o qual o recorrido solicitou o licenciamento da construção de uma moradia em 4.05.95, omitindo completamente que tal prédio estivesse abrangido pela citada operação de emparcelamento e que o projecto respectivo estivesse já aprovado;

2a. Através da Resolução do Conselho de Ministros n°. 167/96, publicada no D.R. n°. 238, I Série-B, pág. 3592, foi autorizada a execução do projecto de emparcelamento em causa, o que supunha, necessariamente, a sua prévia aprovação.

3a. Através de documentos que o próprio recorrido juntou ao processo de licenciamento de obras, emitidos pelo Gabinete do Emparcelamento Rural, veio a saber-se que, por força da citada operação de emparcelamento rural integral e em substituição do prédio referido na conclusão 1ª. e de um outro que igualmente lhe pertencia, o ora recorrido era proprietário de dois lotes, um de vinha e outro de cultura arvense, com as áreas de 840 e 660 m2, respectivamente, embora não tivessem sido ainda inscritos na matriz.

4ª Com base em tais elementos, o recorrente entendeu que o prédio sobre o qual o recorrido pretendia implantar a moradia era um prédio diferente daquele que constava do requerimento inicial, quer na área, quer na configuração, quer na situação, que o seu despacho de 6.5.96 tinha assentado em pressupostos errados e que, por isso, se justificava a revogação do mesmo, o que fez através do despacho ora sindicado.

5ª Verificou-se manifesto erro nas cartas do PDM de Valença, vindo nele previstas como áreas de construção zonas que estão abrangidas pelo perímetro do emparcelamento de Valença, Ganfei e Verdoejo e que, por tal motivo, necessariamente constituem áreas da Reserva Agrícola Nacional, sendo que o primitivo prédio do requerente e os lotes que resultaram da operação em causa se integram, manifestamente, na RAN , onde é vedada a utilização do solo para construção urbana.

6ª O facto de não terem sido ainda entregues os lotes ou prédios resultantes da operação de emparcelamento e elaborados os competentes autos não interfere no facto de a operação de emparcelamento se ter consumado com a aprovação do respectivo projecto e não impede que os prédios a ela sujeitos tenham sido alterados nas áreas, confrontações, configuração e situação, como foi o caso do processo, já que os autos a que se refere o artigo 18° do DL. nº. 103/90, de 22.02, apenas são elaborados já depois de concluída a fase de execução do projecto.

7ª Não é aceitável, nem curial, nem correcto, que o interessado - isto é, o recorrido - se conforme inteiramente com o projecto de emparcelamento, que autorize, que mostre interesse e que queira expressamente que o seu prédio já referido seja incluído no perímetro do emparcelamento já aludido e abrangido pelo competente projecto - a operação foi da iniciativa dos próprios interessados -, que saiba da aprovação do projecto elaborado e que, omitindo por completo esse facto, peça a construção de uma moradia no prédio abrangido por tal operação, sabido como é que esta só tem justificação em face do objectivo do desenvolvimento agrícola da região por ela abrangida, do ordenamento do espaço agrícola e da reconversão cultural, sobretudo com vista à melhoria das condições técnicas e económicas da exploração agrícola.

8ª Tal como não é aceitável a situação que se verificaria caso o recorrido visse deferido o licenciamento, ou seja, ele teria um prédio abrangido por uma operação de emparcelamento já com projecto aprovado há mais de dois anos, para o fim de... poder vir a construir uma moradia no lote resultante de tal operação .

9ª O facto de ainda não ter sido feita a entrega formal dos lotes, não obsta a que os prédios tenham já sofrido alteração física, sendo que nada obriga a que a alteração física, v.g., de áreas, configuração ou situação se dê em simultâneo com a alteração dos elementos de identificação dos prédios nas matrizes prediais e nas conservatórias do Registo Predial.

10ª Em qualquer processo de licenciamento de obras, é suposto que os elementos de um prédio e este próprio não se alterem no seu decurso; se eles se alterarem, pode - e deve - ser reapreciada a questão da legitimidade do requerente do licenciamento em face das alterações que se derem, sob pena de o processo de licenciamento poder dizer respeito a um prédio totalmente diferente daquele sobre que assentaram os pressupostos da decisão - despacho ou deliberação - que tenha deferido o licenciamento, quiçá mesmo por forma a que seja impossível a construção, por desrespeito de índices de implantação, por insuficiência de acessos ou por qualquer outra razão.

11ª Apesar de os elementos de identificação dos prédios resultantes da operação de emparcelamento ainda não terem sido inscritos na matriz e na Conservatória do Registo Predial, o certo é que, no momento em que se deu a prolação do acto sindicado, o projecto de emparcelamento em causa já há muito que se encontrava aprovado, os lotes resultantes de tal operação já eram do perfeito conhecimento do ora recorrido, já estava legalmente autorizada a execução do projecto e o prédio primitivo já não existia com a configuração, situação e área que possuía, pelo que eram nesse momento totalmente distintos os pressupostos em que assentara o acto revogado, que tivera apenas em conta, obviamente, que o recorrido era dono de um prédio rústico - artigo 1.262 de Verdoejo - não submetido a qualquer operação de emparcelamento.

12ª Se o recorrido viesse a construir a sua moradia, não o faria no prédio primitivo, mas antes no lote resultante de uma operação de emparcelamento da propriedade rústica, feita com objectivos bem definidos e que nada têm a ver com a construção urbana.

13ª Salvo o devido respeito, foram violadas, entre outras, as disposições dos arts. 1°, 14°,16°, n°. 5, 17° e 18° do DL. n°. 103/90, de 22.03, 1º, nº.1 e 4° do DL. nº. 348/88, de 25.10, a Resolução do Conselho de Ministros nº. 167/96, de 14.10,8°,9°, n°.1 e 34° do DL. n°. 196/89, de 14.06, 14°, 15°, n°. 1 e 16° do DL. nº. 445/91, de 20.11 e 2°, nº.1, al. b) da Portaria nº. 115-B/94, de 15.12.

Contra-alegou o recorrido, tendo, contudo, apresentando as suas alegações fora de prazo, como foi decidido pelo despacho de fls 121-123, transitado em julgado, que as não admitiu, por que não podem ser consideradas.

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O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 126-127, no qual defendeu o improvimento do recurso, em virtude de, à data em que o recorrente contencioso, ora recorrido, formulou o pedido de licenciamento, o prédio em causa ainda não haver sido objecto de emparcelamento, pelo que o recorrente tinha legitimidade para requerer o licenciamento, porquanto fez a prova da propriedade desse prédio tal como existia juridicamente nessa altura, sendo certo que se algum facto havia que tornava ilegal o licenciamento da construção em causa, então o que haveria era que revogar o acto de licenciamento por essa razão e não por falta de legitimidade, que o recorrido efectivamente detinha.

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Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

A matéria de facto dada como provada não foi impugnada, pelo que se dá por reproduzida (art.º 713.º, n.º 6 do C.P.C.), acrescentando-se-lhe que o emparcelamento do terreno onde foi licenciada a obra em questão foi um emparcelamento integral da iniciativa dos particulares, com o apoio das autarquias locais, tendo a autorização da execução do seu projecto sido autorizada por Resolução do Conselho de Ministros n.º 167/96, de 19/9/96, publicada no D.R. n.º 238, II Série, de 14/10/96.

O que se discute no presente recurso jurisdicional é simplesmente a legitimidade do recorrente contencioso para obter o licenciamento da obra de construção em causa, que foi o fundamento invocado para a revogação do licenciamento que anteriormente lhe havia sido concedido.

Este acto de licenciamento era um acto constitutivo de direitos, pelo que só podia ser revogado com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo contencioso ( artigo 177.º, alínea b) do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março e artigos 140.º, n.º 1, alínea b) e 141.º, n.º1 do CPA).

O fundamento dessa revogação foi, como foi referido, a ilegitimidade do recorrente, que a sentença recorrida considerou não se verificar, daí partindo para considerar o acto revogatório inquinado de erro nos pressupostos de facto e, em consequência, anulá-lo.

A recorrente jurisdicional defende a verificação dessa ilegitimidade, geradora de ilegalidade do acto de licenciamento revogado, em virtude do terreno em relação ao qual o recorrente fez prova de ser proprietário não ser o mesmo em que a obra ia efectivamente ser implantada, por força da referenciada operação de emparcelamento rural.

De acordo com o estabelecido nas disposições conjugadas dos artigos 14.º, n.º 1 e 39.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, os requerentes devem instruir o processo de licenciamento com a prova da sua qualidade de proprietários, usufrutuários, locatários, titulares do direito de uso e habitação ou superficiários dos prédios onde vão ser implantadas as construções, ou de mandatários de pessoas com qualquer destas qualidades.

Essa prova, de que decorre a legitimidade dos requerentes nos processos de licenciamento, deve-se reportar à data do pedido de licenciamento, mas deve manter-se verdadeira, ou seja, actualizada, até à prolacção do acto final de licenciamento. O que significa que as alterações das situações de facto verificadas após o início do processo se apresentam relevantes, pois que o que se visa essencialmente é que o acto definidor da situação seja proferido num quadro de situações reais.

No presente caso, o recorrido, no acto de requerimento do licenciamento em causa, juntou a escritura de partilhas do prédio onde pretendia a implantação da construção, através da qual fez prova da sua propriedade (fls 15-24 do processo burocrático), apresentando-se, assim, na veste de pessoa com legitimidade para o pedido de licenciamento, que veio a ser deferido por despacho do recorrido contencioso, ora recorrente, de 6/5/96.

Para o recorrente, essa situação não era a real, pois que não era proprietário do terreno que indicou no processo de licenciamento, mas sim de dois lotes resultantes do emparcelamento em causa.

A sentença recorrida considerou que o recorrente fez a prova da sua legitimidade pela única forma por que a podia fazer, em virtude do processo de emparcelamento invocado ainda não ter terminado, pois que ainda não tinham sido lavrados os autos nem efectuados os registos a que se reportam os artigos 18.º e 19.º do Decreto-Lei n.º103/90, de 22 de Março.

De salientar que, conforme matéria de facto acrescentada à dada como provada pela sentença recorrida, o emparcelamento em questão foi da iniciativa dos particulares, com o apoio das autarquias locais, tendo a autorização da execução do projecto sido autorizada por Resolução do Conselho de Ministros n.º 167/96, de 19/9/96, publicada no D.R. n.º 238, II Série, de 14/10/96.

A questão que se coloca é, assim, o momento em que se deve considerar validamente aprovado e a partir do qual produz efeitos, tornando-se obrigatório para todos os interessados abrangidos pela recomposição predial.

Para os emparcelamentos da iniciativa do Estado, a situação é clara: é a partir da resolução do Conselho de Ministros que aprove o respectivo projecto (artigo 16.º, n.º1 e 5 do referido Decreto-Lei n.º 103/90).

Para os da iniciativa dos particulares ou das autarquias – o emparcelamento em causa foi da iniciativa dos particulares com o apoio das autarquias – a situação não está expressamente resolvida, havendo, por isso, que encontrar-se através de um trabalho de hermenéutica jurídica.

Segundo o estatuído no artigo 24.º do referido diploma legal, as operações de emparcelamento da iniciativa dos particulares regem-se pelo disposto no Capítulo anterior (relativo aos emparcelamentos da iniciativa do Estado), com as necessárias adaptações e pelo disposto nos artigos seguintes.

O artigo 26.º, por sua vez, estatui que a autorização para a execução dos projectos, após aprovação dos interessados, compete ao Governo, mediante parecer da DGHEA, nas operações de emparcelamento integral (n.º 1, alínea a).

O artigo 14.º, que se situa no Capítulo II, estatui que “ 1. Decididas as reclamações e feitas as correcções a que houver lugar, o projecto considera-se aprovado no caso de ter obtido a aceitação da maioria dos proprietários, arrendatários e titulares de direitos reais menores abrangidos ou a aceitação de proprietários que, em conjunto, detenham mais de metade da área a em parcelar. 2. Entende-se que não aprovam o projecto aqueles que expressamente o declararem no prazo de 15 dias contados da última publicação do edital que dê conhecimento público das rectificações do projecto”.

Da conjugação dos referenciados preceitos e da comparação dos regimes de emparcelamento da iniciativa do Estado e da iniciativa dos particulares, temos que, em ambos, os projectos são aprovados pelos interessado (artigo 14.º), sendo, depois, nos da iniciativa do Estado, aprovados definitivamente por Resolução do Conselho de Ministros que lhes confere obrigatoriedade para todos os interessados abrangidos pela recomposição predial (artigo l6.º), passando-se, em seguida, à fase de execução dos projectos, com a entrega dos novos prédios, a elaboração dos respectivos autos e às alterações das matrizes prediais e das descrições dos registos (artigos 17.º, 18.º e 19.º). Por sua vez, nos da iniciativa dos particulares, após a provação dos particulares, que é absolutamente determinante do prosseguimento do projecto ( que, nos emparcelamentos da iniciativa do Estado podem prosseguir sem essa aprovação, se se mostrar adequado à eliminação de graves inconvenientes de ordem económica e social – artigo 15.º), é necessária a autorização para a execução dos projectos pelo Governo (emparcelamento integral, como é o caso – artigo 26.º, alínea a)).

A autorização é, no ensinamento do Prof. Marcelo Caetano, um acto administrativo que permite a alguém o exercício de um seu direito. A entidade autorizada possui um direito, mas o seu exercício está-lhe vedado antes que intervenha previamente o consentimento da Administração fundado na apreciação das circunstâncias de interesse público que possam tornar conveniente ou inconveniente esse exercício (Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10.ª edição, pág.459).

Assim sendo, temos que só após a ponderação do projecto, com base nas razões de interesse público que lhe estão subjacentes, e a consequente autorização do Governo, o mesmo pode ser executado, donde resulta que essa execução pode não chegar a concretizar-se não obstante a sua aprovação pelos proprietários dos terrenos interessados. O que significa que os efeitos da alteração fundiária provocada pelo emparcelamento só se podem concretizar após a referenciada autorização do Governo.

No caso sub judice, essa autorização foi concedida em 14/10/96, pelo que, até esta data, a estrutura do terreno e o seu regime legal era a verificada anteriormente, pelo que o recorrente contencioso só podia fazer prova da propriedade do terreno e da sua composição da forma que o fez, o que significa que detinha legitimidade para intervir no processo de licenciamento nos moldes em que o fez.

Nesta conformidade, improcedem todas as conclusões das alegações da recorrente, pelo que o recurso terá de improceder, mantendo-se a sentença recorrida.

2. DECISÃO

Em face do exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.

Sem custas, por delas estar isenta a recorrente.

Lisboa, 2 de Maio de 2002

António Madureira - relator -

Adelino Lopes

Ferreira Neto