01675/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Está sujeito a recurso hierárquico necessário o acto do Chefe de Repartição do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social que indeferiu pedido de subsídio de desemprego.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., recorre da sentença do Tribunal Administrativo do Circulo do Porto que rejeitou o recurso interposto pelo recorrente do despacho proferido pela CHEFE DE REPARTIÇÃO da área do desemprego DO CENTRO DISTRITAL DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL DE LISBOA.

Nas suas alegações formulou as seguintes conclusões:

1. O recorrente apresentou recurso contencioso da decisão proferida pelo Chefe de Repartição da Área do desemprego do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Lisboa, na sequência da indicação que, expressamente, constava do próprio despacho de indeferimento.

2. Tal despacho de indeferimento indicava ao recorrente a possibilidade de o acto ser reclamado contenciosamente.

3. Os arts. 266°, n° 2 da CRP e art. 6°-A, nº 1 do CPA impõem à Administração Pública uma actuação conforme com as regras da boa fé, materializada no princípio-corolário da protecção da confiança, segundo o qual a Administração Pública não deve atraiçoar a confiança que os particulares interessados puseram num certo comportamento seu.

4. Foi isto que não sucedeu no âmbito do despacho de 14 de Setembro de 2001, que induziu em erro o recorrente, levando-o à interposição do recurso contencioso que, mais tarde, acabou por ser julgado improcedente com fundamento, precisamente, na sua alegada extemporaneidade.

5. A actuação da Administração Pública é, assim, ilegal, por violação, nomeadamente, do art. 266°, no 2 da CRP e do art. 6°-A, nº 1 do CPA, normas que, como já se disse, impõem à Administração Pública uma actuação conforme com as regras da boa fé.

6. Tal actuação tem de ser materializada no princípio-corolário da protecção da confiança.

7. De acordo com tal princípio, a Administração Pública não deve atraiçoar a confiança que os particulares interessados puseram num certo comportamento seu.

8. Situação que manifestamente não ocorreu na situação sub judice.

9. Seria sempre de admitir a recorribilidade contenciosa do acto, tendo em conta o seu carácter verticalmente definitivo, decorrente do facto de não existir hierarquia em sentido próprio entre órgãos colegiais — o Conselho Directivo — e os membros que o compõem — in casu a Directora Sub-Regional.

10. A tal não obsta a invocada caducidade da delegação a que faz referência a douta sentença recorrida, pois dela não pode resultar prejuízo para os legítimos interesses do recorrente.

11. De facto, a alegada caducidade não pode prejudicar os legítimos interesses do recorrente.

12. A tal se opõe, uma vez mais, o princípio da boa fé previsto nos arts. 266°, n° 2 da Constituição da República Portuguesa e 6°-A do Código do procedimento Administrativo já anteriormente referidos.

13. Assim sendo, o acto em causa tem que ser visto como verticalmente definitivo, sendo por via disso recorrível, nos termos do disposto no art. 25º, n° 1 da LPTA.

14. Por outro lado, o cargo de Directora Sub-Regional é considerado cargo dirigente, que tem, nomeadamente, o dever específico de assegurar a orientação geral do serviço.

15. É a conclusão a retirar do disposto no art. 2°, nº 2 do DL nº 323/89, de 26 de Setembro, diploma que aprova o estatuto do pessoal dirigente na Administração Pública.

16. A entidade que proferiu a decisão administrativa em crise, ainda que por delegação de poderes, actuou no uso de competências próprias.

17. Independentemente de se saber se as suas competências próprias são, ou não, consideradas competências exclusivas do pessoal dirigente, o certo é que o cargo de dirigente é, já por si, um cargo de topo na hierarquia da respectiva unidade, com os contornos constantes da al’ a) do art. 22° do citado DL n° 323/89, de 26 de Setembro.

18. Tal actuação no uso de competências próprias lesou imediatamente o direito subjectivo público a que se arrogara o recorrente, no âmbito da atribuição do subsídio de desemprego, podendo ser objecto de recurso contencioso, por ser essa a solução que assegura uma mais eficaz e pronta tutela do seu direito.

19. O acto em causa é flagrantemente lesivo dos interesses do recorrente e, por via disso, susceptível de ser impugnado por meio de recurso contencioso, tal como estipulado no art. 25°, nº 1 da LPTA.

20. Em consequência da alteração constitucional de 1989, a recorribilidade do acto administrativo deixou de assentar num critério formal-processual assente na função do acto em relação ao acto final mas, ao invés, na idoneidade do acto para lesar as posições subjectivas dos particulares, vista enquanto forma mais eficaz de consagrar uma efectiva garantia de defesa dos particulares afectados.

21. Enquanto a redacção anterior do texto constitucional permitia aos interessados o recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, o actual preceito consente-o em relação a quaisquer actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos, independentemente do seu carácter definitivo e executório.

22. As actas da Comissão Eventual para a Revisão Constitucional demonstram à saciedade que a alteração introduzida teve na sua génese razões garantísticas dos administrados, sendo certo que o legislador constitucional não pode ter querido mudar alguma coisa, deixando de prever a definitividade e executoriedade, para que tudo permanecesse na mesma.

23. Enquanto o n° 2 do art. 269° da Constituição de 1976, na sua versão originária, só garantia o recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, os actuais n°s 4 e 5 do art. 268° da CRP asseguram aos administrados uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma.

24. Tal garantia é, inclusivamente, ainda genericamente mencionada no art. 20° da CRP, norma que, em articulação com a constante do art. 268°, nº 4 da CRP, consagra a tutela da defesa judicial contra actos dos poderes públicos, nomeadamente a decorrente dos actos administrativos.

25. Tal tutela é essencialmente obtida nos tribunais administrativos, tal como consta do art. 212°, nº3 da CRP.

26. Por acto lesivo, deve entender-se todo aquele que atinge de forma negativa direitos ou interesses legalmente protegidos do administrado, sendo certo que não existem quaisquer dúvidas quanto ao facto de o acto recorrido ser idóneo para lesar os legítimos interesses do recorrente, que continua esbulhado do pagamento das contribuições a que tem direito.

27. Tal acto foi ainda eficaz, na medida em que impediu o recorrente de ter acesso às contribuições destinadas a diminuir as consequências decorrentes das situações de desemprego involuntário, apesar de reunir todos os pressupostos necessários à respectiva atribuição.

28. Tais contribuições — in casu o subsídio de desemprego — têm consagração no art. 59°, n° 1, al’ e) da CRP e são consideradas como direito fundamental de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias, de onde decorrem evidentes princípios de direito público que tornam mais intensa a sua necessidade de protecção.

29. São, assim, notórios os princípios de interesse público que estão subjacentes à existência do subsídio de desemprego.

30. A sentença proferida no âmbito do processo que moveu à sua entidade empregadora reconheceu de forma expressa a existência de justa causa na rescisão contratual operada pelo recorrente.

31. Deste modo, a situação de desemprego em que se encontrava era vista como involuntária, dando assim lugar à atribuição do respectivo subsídio de desemprego, nos termos constantes do art. 7º, n° 1, al’ c) do DL nº 119/99, de 14 de Abril.

32. Ao não reconhecer o direito ao subsídio de desemprego, o acto da Autoridade Administrativa lesou efectivamente um direito legalmente protegido do recorrente e condicionou, de forma decisiva, concreta e imediata, a formação do seu plano de vida.

33. Decorre da norma constante do art. 24° da CRP que o direito à vida significa também direito à sobrevivência, ou seja, direito a viver.

34. O direito à vida traduz-se no direito a dispor das condições de subsistência mínimas, integrando designadamente o direito ao trabalho (ou ao subsídio de desemprego, na falta daquele).

35. Evidentes se tornam, assim, os reais contornos da razão de ser do subsídio de desemprego e da enorme lesão dos interesses decorrente da decisão da Autoridade Administrativa que indeferiu a sua atribuição ao recorrente.

36. A ilegalidade do acto administrativo sub judice é assim evidente, quando é certo que o actual texto constitucional apenas exige que o recurso contencioso diga respeito a actos que, apesar de não definitivos, lesem de forma directa e imediata a esfera jurídica dos administrados.

37. A entender-se que o art. 25°, nº 1 da LPTA não admite a recorribilidade de actos não definitivos e executórios, tem de entender-se que tal norma está ferida de inconstitucionalidade material, atenta a sua evidente incompatibilidade com a norma constante do art.268°, nº 4 da CRP.

38. À luz deste comando constitucional, tais actos são recorríveis quando afectem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares.

39. Para além de eficaz, tal acto foi igualmente lesivo de interesses juridicamente tutelados do recorrente e condicionou de forma decisiva, concreta e imediata, a formação do seu plano de vida, na medida em que ficou sem outra forma de subsistência que não fosse o auxílio dos seus pais, vendo-se igualmente forçado a suspender diversos projectos de futuro que já tinha, nomeadamente a aquisição de casa própria.

40. Após a revisão constitucional de 1989, o recurso hierárquico passou a ter um carácter facultativo, não constituindo pressuposto essencial do recurso contencioso.

41. O princípio da reapreciação hierárquica dos actos administrativos por iniciativa dos interessados, consagrado no art. 166° do CPA, é uma faculdade dos interessados, mesmo quando se trate de recurso hierárquico necessário.

42. Não se trata, pois, de uma imposição do legislador aos interessados de usar sempre o recurso hierárquico necessário, quando há hierarquia administrativa, exactamente porque pode haver casos em que se depare uma lesão efectiva e irreparável de direitos ou interesses legalmente protegidos, que deve ser logo apreciada contenciosamente.

43. Verifica-se uma evidente contradição entre o art. 25°, nº 1 da LPTA e o art. 268°, nº 4 da CRP.

44. O art. 25°, nº 1 da LPTA, ao estabelecer que só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios, decalca-se sobre o programa de uma fórmula constitucional rejeitada na revisão de 1989, não sendo, deste modo, capaz de uma interpretação em conformidade com a Constituição.

45. A auxiliar tal entendimento, importa referir que o art. 51°, nº 1 da nova LPTA, aprovada pela Lei n° 15/2002, de 22 de Fevereiro estabelece, como regra a impugnabilidade dos actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos, ainda que inseridos num procedimento administrativo.

46. Trata-se de uma norma que se encontra perfeitamente harmonizada com o actual texto constitucional e que, apesar de apenas iniciar a sua vigência em Janeiro de 2003, tem enorme importância em sede interpretativa.

Não houve contra-alegação:

A Exma. Magistrada do Ministério Público neste STA emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II. Considera-se assente a seguinte factualidade relevante para a decisão do presente recurso:

a) Em 9 de Março de 2001, o recorrente apresentou junto do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Lisboa, serviço local da Amadora, um requerimento, para efeitos de atribuição de subsídio de desemprego, do qual fez constar ter trabalhado, no período compreendido entre 1/2/99 e 16/11/2000, na B... e ter o respectivo contrato de trabalho cessado por falta de pagamento de remunerações.

b) Por ofício datado e 5/7/2001, foi o recorrente notificado de que o seu requerimento seria indeferido (por exercer actividade profissional, não se encontrando, assim, em situação de desemprego total) se, no prazo de 10 dias úteis a contar da data de recepção deste ofício, não desse entrada nos serviços “resposta escrita, da qual constem elementos que possam obstar ao indeferimento...”.

c) Em 18/7/01, o recorrente apresentou no Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Lisboa, serviço local da Amadora, o seguinte requerimento:

“A. .., notificado do despacho de indeferimento do pedido de atribuição de prestações de desemprego que formulou, não se conformando com o teor do mesmo, vem deste reclamar junto de v. a nos termos seguintes:

1. Em Novembro de 2000, o ora exponente rescindiu com justa causa e com fundamento na falta de pagamento dos seus salários, o contrato de trabalho que mantinha com a sua empregadora B

2. Pois que, tal como justificou na comunicação rescisória, desde Maio do referido ano, se encontrava sem receber quaisquer salários, vivendo a expensas de seus pais.

3. Segundo apurou o beneficiário, mau grado a sobredita rescisão, a sua empregadora terá continuado a remeter descontos para a Segurança Social, mesmo para além da data da ruptura contratual.

4. Sendo certo que, por força de tais remessas, foi entendido pelos vossos serviços que o ora requerente mantinha uma relação de trabalho subordinado.

5. E, por isso, não se justificava a concessão do subsídio de desemprego.

6. Ora, a realidade é diferente, pois que o requerente continua desempregado, sem quaisquer meios de subsistência próprios.

7. Sendo, por outro lado, completamente alheio à prática da empresa, aliás estranha, que persistiu em continuar a fazer descontos ao ora requerente, mesmo após ter rescindido o contrato com invocação de justa causa.

Termos em que requer a V.Exa se digne revogar o despacho recorrido e, em consequência, sejam atribuídas ao requerente as prestações a que tem direito a título de subsídio de desemprego.”.

d) Em 10.8.01, foram proferidas as seguintes informações:

“O supra citado requereu prestações de desemprego em 2001/03/09 e foi feita proposta de indeferimento uma vez que apresenta cessação de contrato de trabalho em 2000/11/16, não constando qualquer referência a salários em atraso.

Perante reclamação, que se anexa, submeto o assunto à consideração superior”.

(assinatura ilegível)

“À Consideração Superior, em virtude de o Beneficiário ter lançamento de salários até 01/01/2001, não sendo o processo em si de salários em atraso, mas sim, de processo disciplinar.

Julgo ser de manter o indeferimento.”.

(assinatura ilegível)

e) Em 17/8/01, a Chefe de Repartição proferiu o seguinte despacho:

“Informar o Beneficiário que se se trata de salários em atraso, teria de requerer o subsídio social de desemprego com salários em atraso e respectivos documentos. No entanto, face aos documentos entregues, o indeferimento mantém-se.”.

1) O recorrente foi notificado de tal despacho por ofício datado de 24SET2001, do qual consta, além do mais:

“O despacho de indeferimento foi proferido no uso de subdelegação de competências nos termos do art° 36° do CPA, conforme Despacho n° 12172/2000 publicado no Diário da República 2ª série n° 136 de 14 de Junho de 2000.

Mais se informa de que poderá reclamar do acto praticado no prazo de 15 dias contenciosamente”.

III. O recurso contencioso, interposto do despacho a que se alude nas antecedentes alíneas e) e f), foi rejeitado com fundamento na manifesta ilegalidade da sua interposição, decorrente da falta de definitividade vertical do acto e da sua consequente falta de imediata lesividade, e não por ser acto confirmativo ao contrário do que parece inferir-se do seu contexto quando nele se afirma que o “indeferimento mantém-se”.

Com efeito, o primeiro acto foi proferido sob condição suspensiva, pois a pretensão do recorrente só seria indeferida, como veio a acontecer, se, no prazo de 10 dias úteis a contar da data da recepção do ofício/notificação, não desse entrada nos serviços resposta escrita da qual constassem elementos que a tal obstassem.

Com o assim decidido não concorda o recorrente para o qual, sob pena de violação dos princípios da boa fé, da confiança, da tutela jurisdicional efectiva e do acesso ao direito, o acto deve ser considerado lesivo e o recurso prosseguir os seus termos, revogando-se a sentença recorrida.

Vejamos.

Os Centros Regionais de Segurança Social são institutos públicos dotados de autonomia administrativa e financeira.

Os institutos públicos são entidades juridicamente distintas do Estado, têm personalidade jurídica, os seus órgãos dirigentes são, em princípio, órgãos do instituto público e não órgãos do Estado; o seu pessoal é privativo, não é funcionalismo do Estado; as suas finanças são para-estaduais, e o seu património é próprio; são pessoas jurídicas autónomas da Administração Central do Estado, fazendo parte da Administração Indirecta, que estão na simples dependência tutelar do Governo. Os serviços existentes no seio dos Institutos Públicos, por via de regra, estruturam-se numa organização vertical que supõe a hierarquia.

O acto contenciosamente impugnado (conforme consta do ofício de notificação) foi proferido ao abrigo de delegação de competência ainda que à data da prolação do acto contenciosamente impugnado já tivesse caducado, como claramente se decidiu na sentença recorrida e que o recorrente não pôs em causa.

A impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos assenta, após a revisão constitucional de 1989, na potencialidade para lesarem direitos ou interesses legítimos dos interessados (artigo 268°, nº 4 da CRP), pelo que depende do apuramento dessa lesão, que terá de ser feita em cada caso concreto.

Por outro lado, constitui jurisprudência pacífica o entendimento de que a tónica posta pela nossa Constituição nessa lesividade não implica a abertura imediata do recurso contencioso, admitindo que a lei ordinária imponha aos interessados o prévio esgotamento das vias de impugnação graciosa, a menos que o uso destas lhes coloque tais dificuldades que, na prática impossibilite ou restrinja o direito ao recurso contencioso, (cfr. neste sentido, por todos, os acórdãos do Tribunal Constitucional n.° 603/95 e 425/99, publicados nos Acórdãos do TC, vol. 32°, pág. 411 e ss. e DR, II Série, nº 281, de 3/12/99, e os acórdãos deste STA de 23/05/00, 16/11/00, 20/12/00, 09/05/02 e de 12/12/02, proferido nos recursos nºs 45 404, 45 796, 45 797, 47 555 e 47 491, respectivamente).

Daí que o artigo 25.° da LPTA não seja inconstitucional pois não viola o disposto no n.° 4 do artigo 268.° da CRP, nem qualquer dos preceitos invocados do diploma fundamental.

Há, pois, que apurar, em primeiro lugar, se, por força da lei, o acto estava sujeito a recurso hierárquico necessário.

No caso dos autos, o acto da Chefe de Repartição do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Lisboa, estava sujeito a recurso hierárquico necessário, para o Conselho Directivo do referido Centro, posição que consagra pacífica jurisprudência deste Supremo Tribunal (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos de 30/06/98, 3/12/98, 11/05/99, 16/10/99 e 16/11/00, proferidos nos recursos n°s 43 410, 43 862, 44012, 43 841 e 45 796, respectivamente).

Dando como certa a necessidade de interposição de recurso hierárquico, há que questionar se com a interposição desse recurso o recorrente sofria lesões que não sofreria se interpusesse directamente recurso contencioso desse acto.

A resposta é negativa.

Isto porque, o recurso hierárquico teria efeito suspensivo (cfr. artigo 170.°, n.° 1 do CPA), donde se extrai que dele não resultavam quaisquer efeitos lesivos, imediatos, que só com julgamento desse recurso, caso fosse desfavorável ao recorrente, podiam começar a operar.

Bem decidiu a sentença recorrida ao considerar manifestamente ilegal a sua interposição.

A tal posição não obsta, como defende o recorrente, o facto de, no acto de notificação, constar que desse acto cabia recurso contencioso, pois que o invocado princípio da boa-fé não permite transformar recursos ilegais em recursos legais, implicando, isso sim, que, após o trânsito em julgado da decisão que rejeite o recurso, comece a correr prazo para a interposição do recurso hierárquico e que não seja tributado em custas (cfr. Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, in Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, pag. 221 e acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 2/12/99, 23/5/00 e 24/5/02, proferidos nos recursos n.°s 45 289, 45 404 e 41 433, respectivamente).

Pelo exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida, por manifesta ilegalidade na sua interposição.

Sem custas no tribunal “a quo”, revogando-se nesta parte a sentença recorrida, mas custas neste STA pelo recorrente que se fixam em 200 euros em taxa de justiça e em 100 euros em procuradoria.

Lisboa, 14 de Fevereiro de 2006. - Isabel Jovita (relator) - António Samagaio - Azevedo Moreira.