0363/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A impraticabilidade da realização da audiência a que se refere a al. c) do nº 1 do art. 103.º do CPA é a que resulta do comprometimento da sua utilidade para os fins do procedimento, não só por razões de morosidade, mas de agravamento complexivo do procedimento decisório, em face da interdependência e multiplicidade das questões que possam ser levantadas por um número elevado de candidatos. II - Não se verifica impraticabilidade de realização de audiência num concurso para instalação de farmácia com 22 candidatos em que a classificação dos candidatos é feita com base em poucos elementos.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo A…, identificada nos autos, recorre da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por B…, identificada nos autos, anulou a deliberação de 27-09-2002, do Conselho de Administração do Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), que homologou a lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para instalação de um nova farmácia no Lugar da Urbanização …, sita em Cotovia, freguesia do Castelo, concelho de Sesimbra. A recorrente formula as seguintes conclusões : O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 30.09.2007, que julgou procedente o recurso contencioso de anulação interposto pela Recorrida e determinou a anulação da deliberação do Conselho de Administração do Infarmed constante da acta n.° 511CA12002; Foram admitidos ao concurso público para a instalação de uma farmácia sita na Cotovia, freguesia do Castelo, concelho de Sesimbra, um total de 22 candidatos; A norma do artigo 103.° , n.° 1, alínea e) do CPA não contém a quantificação do número de interessados a partir do qual se deve considerar impraticável a realização da audiência prévia; O artigo 10.° da Lei n.° 83/95 , de 31 de Agosto prevê que a autoridade instrutora, quando deva proceder a mais de 20 audições, possa determinar que os interessados escolham representantes nas audiências a efectuar; No Código de Processo nos Tribunais Administrativos consideram-se processos em massa todos os casos em que sejam intentados mais de 20 processos que digam respeito à mesma relação jurídica material; Conclui-se, assim, que quando estejam envolvidos mais de 20 interessados há fundamento para a aplicabilidade de mecanismos de agilização processual e procedimental; A apreciação das candidaturas admitidas ao concurso foi realizada de acordo com o disposto nos artigos 6.° e 10.° da Portaria n.° 936-A/99 , de 22 de Outubro; A adopção de mecanismos de agilização procedimental impunha-se no caso concreto ao Júri do Concurso, uma vez que estava em causa a ponderação e aplicação das mesmas regras de direito; Nos presentes autos não se suscita qualquer questão que diga respeito à dispensa da audiência dos concorrentes; O Júri do Concurso estava obrigado a classificar e ordenar os concorrentes admitidos a concurso verificada a inexistência do dever de audiência dos interessados; Só são objecto de esclarecimento os actos relevantes para a decisão final do procedimento; A motivação determinante da inexistência do dever de audiência dos interessados resulta do conteúdo do artigo 103.° , n.° 1, alínea c) do CPA ; A avaliação das candidaturas admitidas teve por objecto a documentação entregue pelos concorrentes, à qual foi atribuída a pontuação respectiva de acordo com os critérios descritos na Portaria n.° 936-A/99 , de 22 de Outubro; A classificação atribuída à Recorrida foi obtida pela análise dos documentos previstos no artigo 6.° da Portaria n.° 936-A/99 e pela aplicação do artigo 10° da Portaria n.° 936-A/99 ; O acto impugnado contém a exposição dos fundamentos de direito da decisão, por remissão para a Portaria n.° 936-A/99 ; Foi indicado o quadro jurídico que habilita o órgão a decidir; A Recorrida pôde apurar o sentido da decisão apresentada, tendo agido em conformidade com o resultado obtido no concurso; A fundamentação adoptada é coerente, pois a decisão tomada conforma-se com os documentos apresentados com as candidaturas; Atendendo à objectividade dos termos que determinaram a pontuação, o conteúdo da decisão era suficiente para que a Recorrida ficasse a conhecer a razão da sua pontuação; O destinatário normal é o licenciado em Farmácia que exerça ou tenha exercido actividade enquanto farmacêutico; Deste modo, os destinatários do acto homologado pelo INFARMED estavam em condições de se aperceber do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão. Contra alegou a recorrida formulando as conclusões seguintes: 1. No concurso público sub judice não foi realizada a audiência prévia dos interessados. 2. Os candidatos admitidos não é um número de tal forma elevado que torne impraticável a audiência prévia (cfr. douto Acórdão do STA de 7 de Novembro de 2002). 3. Pelo que esteve bem a douta sentença recorrida ao julgar procedente o vício de preterição do dever de audiência prévia dos interessados por considerar não estarmos na presença de um caso de inexistência de audiência prévia previsto na alínea e) do n.° 1 do Art.° 103° do CPA . 4. Ainda que se entendesse que o número de interessados é de tal forma elevado que torna impraticável a audiência prévia a deliberação impugnada é ilegal, e, como tal deve ser anulada, porquanto, por um lado não foi realizada a consulta pública exigida na alínea c) do n.° 1 do Art.° 103° do CPA nem foi fundamentada a impossibilidade de a mesma se realizar e, por outro lado não existiu nenhuma decisão fundamentada de inexistência da audiência prévia. 5. Termos porque, ao abrigo do disposto no Art.° 684°-A n.°1 do CPC , expressamente se requer a V. Ex.ª que, caso entendam que o número de interessados ao concurso público sub judice torna impraticável a realização da audiência prévia, conheçam e julguem procedentes estes fundamentos indicados pela recorrente na petição de recurso contencioso e, em consequência, anulem a deliberação impugnada. 6. A deliberação impugnada homologa a lista de classificação final dos candidatos anexa à Acta n.° 5 do Júri do Concurso, o que significa que apenas aceita ou remete para a deliberação do júri constante da Acta n.° 5. 7. Na acta n.° 5 o Júri do Concurso limita-se tão-só a indicar as pontuações obtidas por cada concorrente sem qualquer explicitação das razões que terão determinado tais pontuações. 8. O que devia constar da acta n.° 5 para que esta se pudesse considerar devidamente fundamentada e não consta são as razões subjacentes à atribuição de cada uma das pontuações que cada concorrente obteve em cada um dos critérios de apreciação. 9. A deliberação impugnada padece, assim, em absoluto, de falta de fundamentação, devendo, por conseguinte, ser anulada (Art.s 124º 125° e 135° do Código do Procedimento Administrativo). 10. Esteve, pois, bem a douta sentença recorrida ao julgar procedente o vício de falta de fundamentação. 11. Caso se entenda que não se verificam os vícios de preterição do dever de audiência prévia dos interessados e de falta de fundamentação, ainda assim a deliberação impugnada deve ser anulada por vício de violação de lei por violação do artigo 10° n.° 1 alínea a) da Portaria n.° 936-A/99 , de 22/10. 12. Resulta da documentação apresentada pela recorrente que a mesma tem 14 anos completos de exercício profissional em farmácia de oficina, pelo que devia ter-lhe sido atribuída a pontuação máxima de 10 pontos neste critério nos termos do disposto no Art.° 10º n.° 1 alínea a) da Portaria n.° 936-A/99 , de 22 de Outubro. 13. Ao atribuir-lhe O pontos violou o Júri do Concurso e, em consequência, a deliberação recorrida a disposição do Art.° 10° n.° 1 alínea a) da Portaria n.° 936- A/99, de 22 de Outubro, devendo, por conseguinte, ser anulada com este fundamento ( Art.° 135º do C.P.A.). 14. Termos porque, ao abrigo do disposto no Art.° 684°-A n.° 1 do CPC , expressamente se requer a V. Ex.ªs que, caso entendam que não se verificam os vícios de preterição do dever de audiência prévia dos interessados e de falta de fundamentação, conheçam e julguem procedente o vício de violação de lei invocado pela recorrente na petição de recurso contencioso, e, em consequência, anulem a deliberação impugnada. 15. Deverá assim a douta sentença recorrida ser mantida assim se fazendo a Costumada Justiça O Procurador Geral Adjunto, apoiando-se em jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso. II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos : 1. Por aviso publicado sob o n° 7968-GT (2 Série), no Diário da República, II Série, 10 Suplemento, n° 137, de 15.06.01, fez-se público que, por deliberação do conselho de administração do IFARMED, de 09.06.01, se encontrava aberto concurso público para instalar uma farmácia da Urbanização …, sita em Cotovia, freguesia de Castelo, concelho de Sesimbra, distrito de Setúbal. 2. Através do aviso nº 14 847-GQ/2001, publicado no Diário da República, II Série, 2° Suplemento, n° 283, de 07.12.01, foi tornada pública a lista de candidatos admitidos ao citado concurso público, na qual figura a ora Rte e mais 21 candidatos (cfr. doc. de fls. não numeradas do PA). 3. No processo administrativo, encontra-se, a fls. não numeradas, uma grelha referindo a pontuação atribuída a cada candidato em cada um dos dois critérios previstos no artigo 10° da Portaria n° 936-A/99 . 4. Em reunião de 25.09.02, reuniu o júri do concurso, com a seguinte ordem de trabalhos: 1º ponto: Estudo detalhado e avaliação das candidaturas dos candidatos previamente admitidos, de modo a determinar a sua pontuação; 2° ponto: Elaboração da lista de classificação final para publicação em Diário da República. 5. Dessa reunião foi elaborada a acta n° 5 do júri do concurso, a fls. não numeradas do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e na qual se pode ler o seguinte: “ Aos vinte e cinco dias do mês de Setembro de 2002, reuniu-se o júri com a seguinte ordem de trabalhos: 1º - Estudo detalhado e avaliação das candidaturas dos candidatos previamente admitidos, de modo a determinar a sua pontuação. 2° - Elaboração da lista de Classificação Final para publicação em Diário da República. Em relação ao ponto 1º da ordem de trabalhos, o júri estudou e analisou as candidaturas, respeitantes aos candidatos admitidos ao concurso, tendo verificado a documentação entregue e obtido a pontuação respectiva, de acordo com os critérios descritos na Portaria n° 936-A/99 , de 22 de Outubro. Relativamente ao ponto 2° da ordem de trabalhos, foram seriados os candidatos por ordem decrescente de pontuação, de acordo com a apreciação realizada anteriormente, sendo incluída a data de nascimento, para o caso de haver empate na pontuação obtida por dois ou mais candidatos, de acordo com os critérios descritos na Portaria n° 936-A/99 , de 22 de Outubro. Foi elaborada a lista de classificação final dos candidatos, que faz parte integrante desta acta. Com base nessa lista, foi elaborado o documento para envio ao Diário da República para publicação do mesmo. Os candidatos vão ser notificados do envio desta lista para Diário da República .” 6. Da tabela anexa à acta referida no ponto anterior consta a lista de classificação final para a instalação da farmácia em apreço, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, surgindo em 1º lugar, A…, nascida a 19.12.1966, com a pontuação de 10, e em 11º lugar, B…, nascida a 06.12.1963, com a pontuação de 5. 7. O teor da mencionada acta, contendo a lista de classificação final, foi homologado por deliberação do Conselho de Administração do INFARMED, de 27.09.02. (cfr. carimbo aposto sobre a mesma acta, com as assinaturas dos diversos membros do conselho de administração). 8. A Rte e os demais 21 candidatos admitidos a concurso não foram ouvidos previamente à deliberação de homologação referida no ponto anterior. 9. A mencionada lista de classificação final foi publicada no Diário da República, II Série, n° 240, de 17.10.02 (cfr. aviso n° 10.819/2002, a fls. não numeradas do processo administrativo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido). 10. Em 12.11.02, a Rte dirigiu à Rda o requerimento de fls. 124 e 125 do processo administrativo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, no qual se pode ler, designadamente, o seguinte: “Vem requerer a V Ex° se digne mandar passar-lhe certidão donde conste. (..) c) Teor completo da fundamentação que deu origem à classificação final dos candidatos ao concurso identificado, publicado no Diário da República de 17 de Outubro de 2002. d) Teor da deliberação do conselho de Administração do Infarmed que nos termos do artigo 110 da Portaria n° 936-A/99 , de 22 de Outubro, aprovou a classificação final publicada;” 11. A Rda não procedeu, nos dez dias úteis seguintes, à entrega da certidão requerida. 12. Em 06.12.02, a Rte requereu a intimação judicial da Rda para a passagem da aludida certidão (cfr. doc. de fls. 127). 13. Em 11 de Dezembro de 2002, a Rda entregou à Rte a certidão por esta requerida. 14. A petição de recurso deu entrada em juízo em 23.12.02, conforme carimbo aposto na mesma (cfr. fls. 1 do autos). III A sentença recorrida anulou o acto administrativo contenciosamente impugnado - deliberação do Conselho de Administração do INFARMED, de 27/09/2002 – que homologou a respectiva lista de classificação final dos candidatos admitidos ao concurso público para instalação de um nova farmácia em Cotovia, freguesia do Castelo, concelho de Sesimbra, onde a ora Recorrente figurava em primeiro lugar, por ter entendido que a mesma estava ferida dos dois vícios de forma: preterição do direito de audiência prévia previsto no artigo 100.º do CPA e falta de fundamentação. A recorrente não se conforma com esta decisão alegando, em síntese, que no concurso em apreço estavam envolvidos mais de 20 interessados pelo que, nos termos do n.º 1, al. c), do artigo 103 , do CPA 2, “se deve considerar impraticável a realização da audiência prévia” e, ainda, que o acto recorrido contém a motivação da decisão do júri, sendo que a “objectividade dos termos que determinaram a pontuação, o conteúdo da decisão era suficiente para que a Recorrida ficasse a conhecer a razão da sua pontuação”, razões por que a sentença recorrida, considerando verificados aqueles vícios de forma, incorreu em erro de julgamento. Vejamos. Relativamente à primeira questão, assente que está que a decisão final não foi precedida da audiência prévia dos interessados, bem como que o número de candidatos ao concurso em causa era de 22 - ponto 8 da matéria de facto -, diga-se desde já que a sentença recorrida não merece qualquer reparo. Na verdade, dispondo o artigo 103 , n.1, al. c), do CPA que não há lugar à audiência dos interessados, obrigatória nos termos do artigo 100, n.º 1, do mesmo diploma, “quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso preceder-se de consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada”, é manifesto que, no concurso em causa em que o número de candidatos a ouvir era o de 22, a audiência prévia dos mesmos não é, de modo nenhum, impraticável. De facto, não só não ocorre uma situação em que o cumprimento de tal formalidade implique “um custo desrazoável em meios materiais e humanos” nem a realização da audiência “introduz perturbação ou complexidade entorpecente na fase decisória do procedimento administrativo” – acórdão de 7-11-2002, Proc.º n.º 201/02 -, já que se está perante um concurso com poucos elementos relevantes (cfr. artigo 10º , da Portaria n.º 936-A/99 , de 22-10) para a classificação dos concorrentes, pelo que do exercício do direito de audiência não é de supor que resultasse um tal número de questões a decidir que provocasse uma demora exagerada da decisão final do procedimento. Acresce que, como se escreve no acórdão deste STA, de 21-05-2008, Proc.º n.º 54/08, de 21-05-08, a propósito de situação idêntica em que estava em causa a audiência prévia de 26 interessados, “ para além de tudo indicar que podia praticar-se, convinha mesmo que a formalidade omitida fosse praticada, pois a audiência dos interessados é o «situs» e a ocasião em que cada um dos concorrentes, que é parte numa relação poligonal, procederá ao controle dos elementos de prova oferecidos pelos outros, assim se logrando que, ainda no procedimento administrativo, se realize e esgote toda a instrução tendente a suportar o acto decisório do concurso («vide» o art. 104º do CPA ). De todo o modo, a Administração não formulou esse juízo de impraticabilidade, nem lhe acrescentou a realização da consulta pública a que alude o art. 103º , n.º 1, al. c), do CPC ou, sequer, a afirmação de que tal consulta era impossível” . Improcedem, assim, as conclusões C a L das alegações da recorrente. Conclui-se, deste modo que, no caso, se verificou a omissão do dever de audiência prévia dos interessados consignado no artigo 100 , do CPA , pelo que a sentença recorrida ao anular o acto contenciosamente impugnado não merece qualquer reparo - Neste sentido podem ver-se os acórdãos deste STA de 25-02-2008, Proc.º n.º 54/08, de 14-07-2008, Proc.º n.º 24/08, e de 13-11-08, Proc.º n.º 471/08 . , tornando-se, assim, inútil o conhecimento da questão (fundamentação do acto) a que aludem as restantes conclusões da alegação da recorrente, já que, independentemente da solução que se venha dar à mesma, o acto em causa é anulado e o procedimento administrativo é retomado em fase anterior à decisão final para que seja suprida a omissão em falta. IV. Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, julgando prejudicado o conhecimento da restante matéria constante das conclusões M a U. Custas pela recorrente, fixando-se em 400 Euros a taxa de justiça e a procuradoria em metade. Lisboa, 11 de Março de 2010. - Freitas Carvalho (relator) – Pais Borges – Adérito Santos.