0335/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O despacho que admite o recurso e fixa o seu regime de subida não vincula o tribunal superior (art. 687º, n° 4 do C. P. Civil).

II- O agravo de decisão que não ponha termo ao processo e/ou não tenha por objecto algum dos despachos referidos nas alíneas b), c) e d) do n° 1 do art. 734° do C. P. Civil, só terá subida imediata se a sua retenção o tornar absolutamente inútil.

III- O conceito de absoluta inutilidade - art. 734°, n° 2 do C. P. Civil - reconduz-se, apenas, às situações em que a decisão do agravo, ainda que favorável ao recorrente, já não lhe possa aproveitar, sem abranger aquelas outras nas quais o agravante possa ainda beneficiar do provimento do recurso com a anulação do processado posterior à sua interposição.

IV- Tem subida diferida o recurso do despacho que, em recurso contencioso de anulação, sem precedência de elaboração de especificação e questionário, ordenou, nos termos do art. 848° do C. Administrativo, a notificação das partes para alegações, com fundamento na inexistência de matéria e facto controvertida cujo apuramento interesse à resolução do recurso.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.

1.1. A..., sociedade por quotas, identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto recurso contencioso de anulação da deliberação de 12 de Dezembro de 1991, da Câmara Municipal de Penafiel.

Por despacho de 17 de Setembro de 2002, o juiz do Tribunal Administrativo do Circulo do Porto determinou a apresentação de alegações relativas ao recurso contencioso do acto impugnado, sem ter procedido à elaboração da especificação e questionário nos termos dos artigos 845º e ss. do Código Administrativo.

Inconformada, a impugnante interpõe recurso dessa decisão para este Supremo Tribunal, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª O presente processo é um recurso contencioso de anulação processado nos termos do art. 24º, al. a), da LPTA, pelo que, por se tratar de um recurso de acto administrativo praticado por um órgão da administração pública local (art. 51º, nº 1, al. c) do ETAF), a tramitação processual a seguir é a que se encontra regulada no Código Administrativo, aplicável ex vi art. 24º, a) da LPTA.

2ª Nos arts. 845º e ss. do referido CA, o legislador consagrou uma sequência processual na qual, sempre que existir matéria de facto controvertida, há obrigatoriamente lugar, no despacho saneador, à elaboração da especificação e questionário com vista à preparação da fase de instrução (art. 845º do CA) – cfr. a jurisprudência e doutrina citadas a págs. 4-6 das Alegações).

3ª Nos presentes autos não se verifica acordo das partes em relação a qualquer dos factos que condicionam a decisão a proferir no recurso contencioso interposto, tendo a Entidade recorrida contestado a matéria de facto em que a Recorrente suporta o seu pedido, pelo que se torna evidente a existência de matéria controvertida que o Tribunal a quo deveria ter organizado na especificação e questionário (cfr., por exemplo, arts. 7º, 31º e 33º da Contestação da Entidade Recorrida, onde se impugna a matéria de facto alegada pela Recorrente).

4ª A matéria de facto controvertida é decisiva para o julgamento a efectuar neste recurso, pois, provando-se os factos invocados pela Recorrente procederá, necessariamente, o pedido de declaração de nulidade do acto recorrido com fundamento na violação de princípios fundamentais que tutelam a posição dos administrados face à Administração Pública (igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade) e direitos fundamentais da Recorrente (livre iniciativa económica e propriedade privada).

5ª A não elaboração da especificação e questionário e a preterição in totum da fase de instrução no caso sub judice influi decisivamente no exame e na decisão da causa, pelo que verificada a previsão normativa do art. 201º do C.P.C., aplicável por remissão do art. 1º da LPTA, cometeu-se uma nulidade processual que a Recorrente arguiu no prazo legal.

6ª O dever que incumbia ao Tribunal a quo de proceder à elaboração de especificação e questionário sai ainda reforçado neste processo pela constatação de que a maioria dos factos alegados pela Recorrente para fundamentar a ilegalidade do embargo decretado (cfr. artigos 6º, 12º e 13º) reveste natureza marcadamente técnica, cuja prova dependia da realização de diligências instrutórias e de documentos, também eles de carácter técnico, a realizar e a juntar na fase de instrução do processo, sendo certo que esta questão se afigura de todo essencial para a decisão do recurso contencioso.

7ª O Tribunal a quo deveria ter ordenado todas as diligências necessárias à descoberta da verdade material, o que não aconteceu, pelo que o Despacho recorrido também violou o princípio do inquisitório (art. 265º, nº 3, do C.P.C) – cfr. a jurisprudência do STA citada na pág. 11 das Alegações.

8ª O Tribunal a quo também não especificou os factos que considerava assentes, tendo apenas concluído que no processo já se encontravam os elementos indispensáveis ao conhecimento e decisão do processo, tendo proferido uma decisão sem especificar os fundamentos de facto e de direito que a suportam e sem exteriorizar os pressupostos em que assenta, pelo que, nos termos dos 158º e 668º, nº 1, b) do C.P.C., aplicáveis ex vi do art. 1º da LPTA, o Despacho recorrido é nulo por falta de fundamentação.

9ª Interpretado e aplicado nos termos em que o Despacho recorrido o fez, o art. 845º do CA viola manifestamente os arts. 20º, nº 4 e 268º da Constituição, para além do princípio da igualdade dos cidadãos e das partes (arts. 13º e 20º, nº 4, da Constituição).”

A autoridade recorrida veio propugnar pelo improvimento do recurso jurisdicional, em alegação com as conclusões seguintes:

1 O acto judicial objecto do presente recurso jurisdicional não está ferido de nulidade, pois a elaboração de especificação e questionário no despacho saneador só é obrigatória quando exista matéria de facto controvertida (art. 845º do C. Adm);

2 Nos presentes autos não existe essa obrigatoriedade, pois os factos alegados pelo recorrente como sendo matéria de facto controvertida estão provados no original do processo administrativo enviado ao Tribunal Administrativo do Circulo do Porto;

3 A matéria que a ora recorrente enuncia como sendo matéria de facto controvertida, é matéria cuja apreciação deve ser feita no âmbito de um procedimento administrativo municipal com vista ao eventual licenciamento do executado em desacordo com o projecto aprovado;

4 Uma vez que a recorrente não apresentou projecto de legalização do edificado, impossibilitou a análise administrativa dos factos aduzidos na petição de recurso jurisdicional como sendo matéria controvertida, e não permitiu à Câmara Municipal outra alternativa que não fosse determinação do embargo recorrido”

A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer com o seguinte teor:

“O objecto do presente recurso jurisdicional é o douto despacho de fls. 77, na parte em que declara “que o processo e o respectivo apenso contêm já os elementos indispensáveis ao conhecimento e decisão do presente recurso” – sic.

A questão a dirimir é, pois, a de saber se tal despacho é (ou não) nulo. A abordagem desta questão supõe a prévia resolução de outra que é a de saber se existem (ou não) pontos de facto controvertidos cujo apuramento interessa à resolução do recurso.

Ao recurso contencioso de anulação que está na origem do presente recurso jurisdicional aplica-se o regime do Código Administrativo “ex vi” dos artigos 24º, a) LPTA e 51º, nº 1, c) do ETAF.

A doutrina que dimana dos Acórdãos que o Recorrente transcreve (e nomeadamente dos de 6.10.1994, de 18.4.96 e de 6.04.00) não afasta a possibilidade de se dispensar, no despacho saneador, a elaboração de especificação e questionário. De resto, tal elaboração só é imposta quando venha alegada matéria de facto que se revele controvertida e cujo apuramento interesse à resolução do recurso.

No caso dos autos o Tribunal entendeu que não existem pontos de facto controvertidos cujo apuramento interessa à resolução do recurso. E bem.

Na verdade, não se contesta que haja, “in casu”, matéria controvertida, nomeadamente aquela que a Recorrente aponta a fls. 152 sob as alíneas a), b), c) e d) do artigo 7º da sua alegação de recurso. O que se entende é que tal matéria não é relevante para a decisão do recurso contencioso. Por outras palavras, se fosse considerada provada na sua totalidade, não influenciaria, em nada, a pronúncia sobre o pedido de declaração de nulidade do acto recorrido, fundada em usurpação do poder, na violação de princípios fundamentais (igualdade, proporcionalidade, justiça e imparcialidade) e de direitos fundamentais (livre iniciativa económica e propriedade privada). Dada a natureza destes vícios e a do próprio acto recorrido, o que importa decidir no âmbito do recurso contencioso é se a Recorrida agiu no exercício de poderes discricionários ou no exercício de poderes vinculados (o vício de falta de fundamentação que a Recorrente imputa ao acto recorrido não é gerador de nulidade, mas de mera anulabilidade, insusceptível de ser apreciado, porque extemporaneamente invocado).

Por isso, concordando com o entendimento perfilhado no douto despacho recorrido, que deverá ser mantido, opinamos no sentido da improcedência do recurso.”

1.2. A fls. 194, o relator do processo neste Supremo Tribunal, proferiu o seguinte despacho:

Tendo em conta que:

1. é plausível, como solução de direito, que o recurso a apreciar, deva ter subida diferida e efeito meramente devolutivo (arts. 734º, 735º, nº 1 e 740º C.P.Civil);

2. o despacho que admite o recurso e fixa o regime de subida não vincula o tribunal superior (art. 687º, nº 4 C.P.Civil)

- ouçam-se as partes, em 10 dias, para se pronunciarem, querendo, sobre esta questão que pode obstar ao conhecimento imediato do recurso (art.703º, nº 1 do C.P.Civil)”.

A autoridade recorrida veio defender que o recurso deve ter subida diferida.

A recorrente, acompanhada pela Exmª Magistrada do Ministério Público, propugna pela manutenção do regime de subida que foi lhe foi fixado no tribunal a quo.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.

2.1. Com interesse para a decisão da questão a apreciar, consideram-se provados os seguintes factos e incidências processuais:

a) no dia 29 de Janeiro de 2002 a impugnante A..., intentou no Tribunal Administrativo do Circulo do Porto recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal de Penafiel de 12 de Dezembro de 1991;

b) o juiz a quo, a fls. 77, proferiu, em 17 de Setembro de 2002, o seguinte despacho:

“O Tribunal é absolutamente competente e ainda o é em razão do território.

Inexistem nulidades que invalidem todo o processo.

Recorrente e Recorrido, dotados de personalidade e capacidade judiciárias, são partes legítimas.

Relego para final o conhecimento da questão prévia de extemporaneidade do recurso suscitada pela Autoridade Recorrida na respectiva contestação.

O processo e respectivo apenso contêm já os elementos indispensáveis ao conhecimento e decisão do presente recurso.

Cumpra, oportunamente, o disposto no art. 848º do C. Adm.

Prazo para alegações: 40 dias.

Após alegações, abra vista ao Exmº Magistrado do Ministério Público (arts. 27º, al., c) e 53º da LPTA).”

c) Notificada, a impugnante, apresentou o requerimento de fls. 89/91, que, na parte que interessa, se transcreve:

“(...)

5. Nos termos do art. 201º, nº 1, do C.P.C., aplicável por remissão do art. 1º da LPTA, a omissão de um acto ou formalidade que a lei prescreva dá origem a nulidade processual quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa.

6. No caso sub judice, a não elaboração da especificação e questionário e a preterição in totum da fase de instrução influi decisivamente no exame e na decisão da causa, pelo que se verifica a referida previsão normativa do art. 201º do C.P.C, o que implica uma nulidade processual que, desde já fica arguida.

7. Se assim não se entender, requer-se a interposição de recurso da decisão sub judice para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual será processado como de agravo, com subida imediata (a sua retenção tornaria este recurso absolutamente inútil – art. 734º, nº 2 do C.P.C.) e efeito suspensivo (arts. 102º e 105º da LPTA)”

d) Apreciando o requerido, o juiz a quo, proferiu, a fls. 96, o seguinte despacho:

“Veio a Recorrente arguir a nulidade decorrente de ao ter sido elaborado despacho saneador não se ter procedido também à elaboração de especificação e questionário, impondo o Cód. Adm. a sua elaboração com vista à preparação da fase de instrução, pelo que a não se entender assim, desde já se requer a interposição de recurso da decisão sub judice para o STA.

Entendemos que não foi cometida a invocada nulidade.

Na verdade, o art. 845º do C. Adm. apenas impõe a elaboração de especificação e questionário no próprio despacho saneador quando no recurso se alegar matéria de facto que se revele controvertida e cujo apuramento interesse à resolução do recurso, o que não sucede no caso dos autos, em que, atentos os vícios invocados pelo Recorrente na petição de recurso, não existem pontos de facto controvertidos cujo apuramento interesse à resolução do recurso, razão pela qual se decidiu aquando da elaboração do despacho saneador que o processo e respectivo apenso contêm já os elementos indispensáveis ao conhecimento e decisão do recurso.

Pelo exposto, indefiro a arguição de nulidade do despacho de 17.09.2002 suscitada pela Recorrente.

Notifique.

Por ter sido interposto tempestivamente, por quem para tanto tem legitimidade e ser legalmente admissível, admito o recurso interposto por via do requerimento de fls. 83/90 dos autos, o qual se processa como recurso de agravo em matéria cível, sobe imediatamente para o Supremo Tribunal Administrativo, nos próprios autos e com efeito suspensivo (cfr. arts. 102º e 105º da LPTA, 26º, nº 1 al. b) do ETAF, na redacção do DL nº 229/96 de 29.11 e arts. 734º, nº 2 e 736º, estes do C.P.C.).

Notifique.”

2.2.

A decisão que vem posta em crise no presente recurso jurisdicional é o despacho do juiz a quo que considerando que o processo dispunha já de todos os elementos indispensáveis ao conhecimento e decisão do recurso contencioso, ordenou, nos termos do disposto no art. 848º do Código Administrativo, a notificação das partes para produzirem alegações, fixando o respectivo prazo em 40 dias.

Ora, é inequívoco que tal despacho não é enquadrável em nenhuma das hipóteses previstas no art. 691º do C.P. Civil, isto é, não faz parte do elenco das decisões de que pode apelar-se e que, por consequência, nos termos do disposto no art. 733º do mesmo diploma legal, é de agravo o recurso interposto.

Dito isto, centremos a nossa atenção nas normas, da mesma lei adjectiva comum, que definem o regime geral de subida dos recursos de agravo, excepcionados os interpostos nos procedimentos cautelares e nos incidentes. São elas:

Artigo 734º

Agravos que sobem imediatamente

1. Sobem imediatamente os agravos interpostos:

a) Da decisão que ponha termo ao processo;

b) Do despacho pelo qual o juiz se declare impedido ou indefira o impedimento oposto por alguma das partes;

c) Do despacho que aprecie a competência absoluta do tribunal;

d) Dos despachos proferidos depois da decisão final.

2. Sobem também imediatamente os agravos cuja retenção os tornaria absolutamente inúteis

Artigo 735º

Subida diferida

1. Os agravos não incluídos no artigo anterior sobem com o primeiro recurso que, depois de eles serem interpostos, haja de subir imediatamente.

2. Se não houver recurso da decisão que ponha termo ao processo, os agravos que deviam subir com esse recurso ficam sem efeito, salvo se tiverem interesse para o agravante independentemente daquela decisão. Neste caso, sobem depois de a decisão transitar em julgado, caso o agravante o requeira no prazo de 10 dias.

Ora, no caso em apreço, o recurso tem por objecto um despacho judicial que nem põe termo ao processo, nem faz parte das demais decisões elencadas no nº 1 do art. 734º do C.P.C, cujo recurso deva ter subida imediata.

Assim, este regime de subida, só seria de aplicar se, porventura, a retenção do agravo o tornasse absolutamente inútil.

Ora, o conceito de absoluta inutilidade, como decorre do texto da lei, reconduz-se, apenas, às situações, em que a decisão, ainda que favorável ao recorrente, já não lhe possa aproveitar, sem abranger aquelas outras nas quais o agravante possa ainda beneficiar do provimento do recurso com a anulação do processado posterior à sua interposição (cf., neste sentido, na doutrina, Fernando Luso Soares, “O Agravo e o Seu Regime de Subida”, pp. 305/306, Armindo Ribeiro Mendes, “Recursos em Processo Civil”, 2ª ed., p. 236 e Miguel Teixeira de Sousa, “ Estudos Sobre o Novo Processo Civil”, p. 535 e na jurisprudência deste Supremo Tribunal, o acórdão de 2003.01.28 – recº nº 47 518 e demais arestos nele citados).

No caso em apreço, é manifesto que o retardamento do conhecimento do recurso não torna a situação irreversível. Se, a final, o agravo vier a ser conhecido e provido, o agravante aproveitará dessa decisão favorável, uma vez que a mesma importará a elaboração de especificação e questionário e a inutilização de todos os actos processuais praticados depois da interposição do recurso.

Portanto, não há razão para que o agravo tenha subida imediata, sendo que, nos termos do disposto no artigo 687º, nº 4 do C.P.C., o despacho do tribunal a quo que fixou o efeito e regime de subida do recurso, não vincula este Supremo Tribunal.

3.

Pelo exposto, acordam em :

- alterar o regime do agravo que passa a ser de efeito devolutivo (art. 740º C. P. Civil) e subida diferida, com o primeiro que, depois da sua interposição, haja de subir imediatamente (arts. 734º e 735º, nº 1 C.P.C.);

- ordenar a remessa dos autos ao tribunal a quo, a fim de aí prosseguirem os seus termos.

Sem custas.

Lisboa, 20 de Abril de 2004.

Políbio Henriques – Relator – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira