I - O juízo de «evidência» exigido na al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA é tributário duma ideia de clareza, dum caráter inequívoco para um qualquer jurista, consubstanciando critério excecional que abrange apenas situações em que o triunfo da pretensão deduzida ou a deduzir na ação administrativa principal se revela, no caso, como patente, notório, com forte ou intenso grau de previsibilidade de vir a ocorrer, mercê da semelhança ou paralelo com os julgados invalidatórios anteriores e, bem assim, da natureza ostensiva/grosseira da ilegalidade cometida. II - O carácter manifesto da ilegalidade não se compadece com aturados trabalhos de análise e de subsunção jurídica que é trazida a juízo pelas partes, nem pode derivar duma análise aprofundada de várias posições doutrinais ou jurisprudenciais que as partes tragam aos autos para fazer valer a sua pretensão.
I- O juízo de «evidência» exigido na al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA é tributário duma ideia de clareza, dum caráter inequívoco para um qualquer jurista, consubstanciando critério excecional que abrange apenas situações em que o triunfo da pretensão deduzida ou a deduzir na ação administrativa principal se revela, no caso, como patente, notório, com forte ou intenso grau de previsibilidade de vir a ocorrer, mercê da semelhança ou paralelo com os julgados invalidatórios anteriores e, bem assim, da natureza ostensiva/grosseira da ilegalidade cometida.
II- O carácter manifesto da ilegalidade não se compadece com aturados trabalhos de análise e de subsunção jurídica que é trazida a juízo pelas partes, nem pode derivar duma análise aprofundada de várias posições doutrinais ou jurisprudenciais que as partes tragam aos autos para fazer valer a sua pretensão.
Texto Integral
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1.RELATÓRIO
1.1.MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA [doravante «MAI»], devidamente identificado nos autos, inconformado com o acórdão do TCA Sul, datado de 14.05.2015, que manteve a sentença proferida pelo TAC de Lisboa que havia decretado a providência cautelar de suspensão de eficácia deduzida pela “ASSOCIAÇÃO SINDICAL DOS PROFISSIONAIS DE POLÍCIA - ASPP/PSP” [em representação do seu associado A……………] relativamente ao ato administrativo praticado em 02.12.2014 pelo Diretor do Departamento de Recursos Humanos da Direção Nacional da Polícia de Segurança Pública, comunicado na Ordem de Serviço n.º 195, II parte, da Direção Nacional da PSP, veio interpor o presente recurso de revista para o que apresentou o seguinte quadro conclusivo que se reproduz:
“…
1.O Tribunal a quo manteve a decisão que decretou a providência cautelar de suspensão de eficácia do Despacho do Comandante da UEP de 2/12/2004.
2.Nos termos legais e regulamentares atrás expostos, pelas especificidades inerentes e muito em especial pela exigida sólida relação de confiança entre todos os elementos e o respetivo comando, quis o legislador que o exercício de funções na Unidade Especial de Polícia fosse prestado em regime de comissão de serviço, nos termos do disposto no art. 73.º do Estatuto da PSP.
3.O regime desta comissão de serviço encontra-se regulado no Regime de Recrutamento e Prestação de Serviço na Unidade Especial de Polícia da PSP (RRCPSUEP).
4.Este Regime estipula que a comissão de serviço inicial é de dois anos, prorrogável por períodos de um ano.
5.Constando do mesmo regime que a prorrogação da comissão de serviço é autorizada pelo comandante da UEP, sob proposta do comandante da subunidade operacional ou do chefe de área, sendo publicada em ordem de serviço.
6.No caso concreto, a comissão de serviço do representado cessou naturalmente pelo decurso do tempo (caducou) sem que exista proposta de prorrogação.
7.Não existindo proposta de prorrogação, o comandante da UEP no estrito cumprimento das normas legais e regulamentares referidas, limitou-se a reconhecer a natural cessação daquela comissão de serviço.
8.O Despacho impugnado, isto é, a última parte que mereceu transcrição no Acórdão ora recorrido e que refere: «Mais se informa que não renovam a comissão (…)», foi erradamente entendida pelo Tribunal a quo, como se de um Despacho de não renovação se tratasse e consequentemente de um verdadeiro ato administrativo.
9.Este, «Mais se informa que não renovam a comissão (…)», que uma breve análise e conjugação das normas legais e regulamentares aplicáveis reduz imediatamente à sua condição de mera informação adicional, nunca podia ter sido interpretado no sentido que o Tribunal a quo lhe atribuiu, isto é, elevando-o ao nível de ato impugnável e consubstanciador de uma cessação de comissão de serviço unilateralmente imposta de forma totalmente infundamentada e discricionária da administração.
10.Uma mera informação adicional pois que não se concebe que o próprio interessado não saiba quando iniciou e quando termina a sua comissão de serviço pelo decurso do tempo.
11.Nesta medida o ato considerado ilegal pela decisão recorrida, nem sequer era ato impugnável, de resto como alegado em sede de oposição.
12.Face à regulamentação aplicável, no caso concreto, ou qualquer outro nas mesmas circunstâncias, sem a proposta de prorrogação regulamentarmente exigida, não são legítimas quaisquer expetativas de prorrogação da comissão de serviço na UEP.
13.Assim sendo, cai por terra a tese da falta de fundamentação que sustenta a declaração de ilegalidade do ato em que se baseou o decretamento da providência.
14.Perante a providência requerida, a qual é conservatória, o Tribunal a quo, na fundamentação da sua decisão analisou se estavam verificados os pressupostos para decretação da mesma, tendo considerado verificado o fumus bonis iuris, previsto na al. a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
15.E afastou a aplicação dos subsequentes critérios de decisão previstos na alínea b) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 120.º do CPTA. 16. O Tribunal a quo, num raciocínio lógico quiçá irrepreensível mas irremediavelmente enviesado à partida face à falsa premissa em que o mesmo assentou quando decidiu aceitar como verdadeiro o que era aparente, isto é, tomou como causa o que era uma consequência.
17.Nesses termos, é manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal, na medida em que o que existe efetivamente é uma mera cessação da comissão de serviço determinada pelo decurso normal do tempo e não determinada pela administração, limitando-se esta, a cumprir as normas e regras regulamentares numa atuação totalmente vinculada, não fornecendo a lei, in casu, ao comandante da UEP qualquer margem de discricionariedade.
18.Estando em causa uma providência conservatória, e não se verificando afinal o critério previsto na al. a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, ou qualquer outro da mesma norma legal, a providência cautelar decretada, não tinha sustentação legal.
19.Assim e a esta luz é manifestamente improcedente o pedido do ora recorrido a formular pelo que se impõe não apenas como necessária, mas também como urgente a revogação daquela decisão judicial como única forma de fazer cessar os manifestos e desproporcionais prejuízos para o interesse público que a administração identificou e pretendeu acautelar com a emissão da resolução fundamentada oportunamente apresentada.
20.Na medida em que a providência cautelar foi adotada tendo por base apenas a constatação da falta de fundamentação de uma informação publicitada em ordem de serviço, e essencialmente destinada a informar os próprios serviços da PSP envolvidos na colocação do representado (Comando de ……, Direção Nacional e Comando de ……….), e não de um verdadeiro ato administrativo.
21.A publicitação de uma mera informação que quer em sede de 1.ª instância quer em sede de recurso só por manifesto erro pode ter sido confundido com um verdadeiro ato administrativo.
22.Contudo e porque o pior erro é ignorar o erro e como bem notou o Ministério Público junto do Tribunal a quo, não podia a providência ter sido decretada pois que em momento algum o requerente alegou e muito menos demonstrou que a comissão de serviço se mantinha válida e legal e/ou que a sua cessação era ilegal ...”.
1.2.A recorrida «ASPP», devidamente notificada, veio contra-alegar, pugnando pela manutenção do julgado para o que terminou concluindo nos termos seguintes:
“…
I - O recurso de revista previsto no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA tem natureza excecional, apenas devendo ser admitido «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». E, como se dispõe no n.º 2 do referido preceito legal, «só pode ter por fundamento a violação de lei substantiva ou processual».
II - À luz dos ensinamentos que emergem da melhor Jurisprudência do STA, não se alcança, que em face das razões alegadas pelo aqui recorrente, possa concluir-se pela verificação dos pressupostos de admissibilidade do presente recurso de revista.
III - Muito menos quando, estando em causa um procedimento cautelar, se pretende que o STA decida sobre questão (existência ou não de ato impugnável) que, em face da posição a este respeito assumida concordantemente por ambas as instâncias, deve ser dirimida na ação principal.
IV - Pelo que, deve o presente Recurso de Revista não ser admitido.
V - Caso assim não se entenda, deve decidir-se pela improcedência do presente Recurso de Revista.
VI - Pois que, o aqui recorrente, no presente recurso se limita a repetir as razões que alegou quer na oposição à providência cautelar, quer no recurso que interpôs da sentença da primeira instância, sendo que quer a sentença prolatada pelo TAC de Lisboa, quer o Acórdão do TCA Sul sob recurso, apreciaram tais razões e decidiram em sentido contrário da pretensão do aqui recorrente, fazendo-o com total acerto.
VII - Assim, o douto Acórdão recorrido deve ser inteiramente mantido já que, por um lado, contém uma correta valoração dos factos dados como provados e, por outro, uma criteriosa aplicação do direito …”.
1.3.Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal, prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 22.09.2015, veio a ser admitido o recurso de revista, tendo para o efeito se afirmado que “… [a] questão - embora limitada a saber se pode, desde já, formular-se um juízo seguro sobre a manifesta improcedência da pretensão do requerente da providência, diz respeito a situações gerais no âmbito da gestão de pessoal da PSP. A decisão deste processo cautelar terá assim reflexos sobre o entendimento daquele artigo 73.º do Dec. Lei 299/2009 (…). Muito embora a questão seja decidida em termos provisórios nesta providência cautelar, a verdade é que apenas está em causa saber se é, efetivamente manifesta e óbvia a ilegalidade do despacho objeto do pedido de suspensão. Neste sentido a questão assume relevância jurídica fundamental, pois reporta-se ao regime geral da prestação de serviço na Polícia de Segurança Pública. (…) Por outro lado a decisão cautelar é, no contexto da conflitualidade emergente da interpretação da referida norma, o meio processual adequado a encontrar soluções com efeitos práticos, uma vez que está em causa a imediata produção de efeitos da cessação de uma comissão de serviço. Deste modo, em situações deste tipo, a análise do preenchimento do requisito previsto na al. a) do art. 120.º, 1 do CPTA - cuja verificação dispensando a análise dos demais - reveste-se de especial importância. Portanto, embora no domínio de uma providência cautelar, a questão a decidir reveste-se de importância jurídica fundamental. (…) Por outro lado, a manifesta procedência da pretensão do ora recorrido na ação principal não depende apenas da falta de fundamentação, mas sobretudo de uma questão que lhe é anterior, ou seja, saber se a comissão de serviço caduca «ope legis» ou se, para tanto, é necessário um ato administrativo. É relativamente a esta questão, ou seja, saber se é manifesto que a comissão de serviço carece de um ato administrativo para cessar a sua vigência, que, em boa verdade, que se torna necessária - com vista a uma melhor aplicação do Direito - a intervenção deste STA uma vez que a argumentação do TCA Sul é muito discutível. O acórdão recorrido considera que a caducidade da comissão não opera «ope legis» porque a sua renovação depende, entre outros fatores, da obtenção de aproveitamento em provas anuais. Ora, a existência de condições para a renovação de uma comissão é apenas incompatível com a sua renovação automática, sendo que está em causa o problema da sua caducidade, pelo mero decurso do tempo. Não pode, pois, dizer-se que a questão em causa, cuja relevância jurídica fundamental acima se reconheceu tenha sido já apreciada por duas instâncias em termos que claramente dispensam a intervenção do STA …”.
1.4.Notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º, nº 1, e 147.º, n.º 2, do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso e da revogação da decisão judicial recorrida, pronúncia essa que objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta.
1.5.Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, o processo foi à Conferência, cumprindo apreciar e decidir.
2. DAS QUESTÕES A DECIDIR
No essencial, constitui objeto de apreciação nesta sede o alegado erro de julgamento suscitado pelo recorrido cautelar, aqui recorrente, dado discordar do decidido pelo TCA Sul por entender haver violação, nomeadamente, do art. 120.º, n.º 1, al. a), do CPTA, visto considerar inexistir a evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de ato manifestamente ilegal [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].
3.FUNDAMENTAÇÃO
3.1.DE FACTO
Resulta da decisão recorrida como assente nos autos o seguinte quadro factual:
I)O associado da requerente, A………….., é trabalhador da PSP e exerce funções policiais, em regime de comissão de serviço na 1.ª Equipa do 1.º Subgrupo da Força Destacada da Unidade Especial de Polícia, em ……. - cfr. doc. n.º 02, junto com o r.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
II)No dia 02.12.2014, através do ofício n.º UEP/NRH/1792, o Comandante da UEP, informou os Recursos Humanos da Direção Nacional da PSP, das renovações e não renovações das comissões de serviço na UEP - cfr. doc. n.º 02, junto com a oposição, cujo teor se dá por integralmente reproduzido - e onde se refere designadamente o seguinte:
“Mais se informa que não renovam a comissão de Serviço, os elementos abaixo indicados, pelo que devem regressar aos seus comandos de origem em 01JAN2015POSTOMATNOMESERVIÇOCHEFE……..B……………. UEP/CIAGENTE PRINCIPAL……..C……………UEP/CIAGENTE PRINCIPAL……..D………….. UEP/CIAGENTE PRINCIPAL…….E…………… FD/UEP/CI/……AGENTE PRINCIPAL…….A……………FD/UEP/CI/……AGENTE……..F…………… FD/UEP/CI/……AGENTE……..G………….. UEP/AA
III) Com data de 22.12.2014, o associado da requerente foi notificado do despacho do Comandante da Unidade Especial de Polícia, comunicado na Ordem de Serviço n.º 195, II Parte, de 22 de dezembro, da Direção Nacional da PSP - cfr. doc. n.º 02, junto com o r.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
«*»
3.2. DE DIREITO
Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à aferição da procedência ou não dos fundamentos de recurso invocados pelo requerido cautelar, aqui recorrente.
I.A requerente cautelar em representação do seu associado estribou a sua pretensão numa alegada verificação, no caso em presença, dos pressupostos legais que se mostram exigidos pelo critério de decisão constantes do art. 120.º, n.º 1, al. a) do CPTA dada a evidente procedência da pretensão por ser manifesta a ilegalidade do ato suspendendo [falta de fundamentação - arts. 124.º, 125.º do CPA/91], pelo que concluiu pela procedência do pedido cautelar de suspensão imediata da eficácia daquele ato.
II. As instâncias acolheram tal tese, respetivamente decretando e confirmando a pretensão cautelar e é contra tal juízo que se insurge o aqui recorrente pugnando pela total improcedência daquela pretensão dado considerar que não é evidente a procedência a deduzir na ação administrativa principal à luz daquilo que é a interpretação que faz do regime da cessação da comissão de serviço inserto no art. 73.º do DL n.º 299/09 [diploma que contém o Estatuto do Pessoal Policial da PSP] na sua articulação com os arts. 13.º e 15.º do Regime de Recrutamento, Colocação e Prestação de Serviço na Unidade Especial de Polícia [doravante «RRCPSUEP»] publicado na Ordem de Serviço n.º 70, II Parte, da Direção Nacional da PSP de 23.04.2010 [documentada nos autos como doc. n.º 01 junto com a oposição].
Analisemos.
III. É comummente aceite que o legislador através da reforma operada pelo CPTA procurou evitar que o tardio julgamento do processo principal pudesse determinar a inutilidade da sua decisão ou fosse responsável pela colocação do interessado numa situação de facto consumado ou numa situação em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilizasse a possibilidade de reverter à situação que teria se a ilegalidade não tivesse sido cometida.
IV. De molde a evitar a verificação ou produção de tais perigos veio no art. 112.º do CPTA, em cumprimento do comando constitucional decorrente dos arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP, a consagrar-se ou a autorizar-se o decretamento de medidas cautelares enquanto medidas destinadas a garantir que a decisão a proferir no processo principal possa produzir os efeitos que lhe são próprios e, dessa forma, repor a legalidade ofendida.
V.Previu e exigiu o legislador, todavia, que o decretamento de tais providências estivesse sujeito ao preenchimento dos pressupostos fixados no art. 120.º do mesmo código, mormente, o da al. a) do n.º 1 do citado preceito, aqui em questão face aos termos da invocação que foi feita pelo requerente [cfr., nomeadamente, o cabeçalho e o art. 12.º do requerimento inicial].
VI. Na referida alínea autonomizam-se as situações de providências dirigidas contra atos/normas manifestamente ilegais, por si ou por referência a atos/normas idênticos já anteriormente anulados, declarados nulos ou inexistentes e contra atos de aplicação de normas já anulados.
VII. E o seu decretamento é quase automático na medida em que assenta em requisitos objetivos, fazendo apelo a um critério de evidência, que incorpora, em simultâneo, a salvaguarda do interesse público [sob a forma do princípio da legalidade - a Administração não deve praticar tais atos] e a tutela dos interesses privados [o particular tem direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada].
VIII. O critério legal ali definido tem seu cerne na expressão “evidente procedência da pretensão” enquanto reportada à invocada posição jurídica subjetiva alegada ou a alegar no processo principal, sendo que o julgador cautelar é convocado para a emissão dum juízo procedência ou concludência sobre mesma sem que isso envolva, ainda assim, uma decisão sobre o mérito da causa.
IX. Se é certo que, por regra, a demonstração do bonus ius em termos cautelares se basta com o fumus, enquanto juízo de verosimilhança a obter de modo sumário [summaria cognitio], o que ocorre é que neste critério de decisão o legislador, ao introduzir e exigir ao juízo cautelar o atributo qualificado da evidência da “procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal”, acaba por aproximar o juízo cautelar do juízo de mérito da ação principal.
X.Nessa medida, face ao tipo de juízo cautelar em questão temos que pelo grau de exigência colocado na sua decretação, mercê dum “aproximar” a decisão cautelar da decisão principal quanto a um juízo de mérito, dúvidas não temos de que só em casos extremos e excecionais será possível afirmar-se, com segurança, que a procedência da ação principal é de tal modo evidente que não há razão para deixar de conceder a providência.
XI. Tal juízo de «evidência» é, assim, tributário duma ideia de clareza, dum caráter inequívoco para um qualquer jurista, realidade essa de que são nítido exemplo as três situações enunciadas na al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA [ou seja, a existência de ato idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo, a aplicação de norma já anteriormente anulada e o ato manifestamente ilegal], consubstanciando as mesmas situações em que o triunfo da pretensão deduzida ou a deduzir na ação administrativa principal se revela ou se afirma, no caso, como patente, notório, visível e com forte ou intenso grau de previsibilidade de vir a ocorrer, mercê da semelhança ou paralelo com os julgados invalidatórios anteriores e, bem assim, da natureza ostensiva/grosseira da ilegalidade cometida.
XII. Como se sustentou no acórdão do Pleno deste STA de 11.12.2007 [Proc. n.º 0210/07 consultável in: «www.dgsi.pt/jsta»] “o acento tónico na «evidência» da «procedência da pretensão» formulada ou a formular no processo principal … deve ser notória e visível sem necessidade de qualquer elaborada indagação. Só pode ser considerado evidente, como nele se escreveu, o «que se constata de maneira imediata e manifesta. Há uma diferença irredutível entre captar imediatamente uma evidência e realizar uma demonstração tendente a captá-la, pois esta supõe o recurso a definições, divisões ou argumentações que possibilitem e suportem a captação de uma realidade que não era patente». (…) … o preceito em questão «sugere logo que o deferimento imediato do meio cautelar, aí previsto, há de resultar de ilegalidades patentes e flagrantes, capazes de convencer primo conspectu, e sem necessidade de um laborioso discurso coadjuvante, da procedência da ação principal»” [cfr., igualmente, entre outros, os Acs. deste Supremo de 24.09.2009 - Proc. n.º 0821/09, de 09.12.2009 - Proc. n.º 0799/09, de 18.03.2010 - Proc. n.º 0105/10, de 25.08.2010 - Proc. n.º 0637/10, de 27.07.2011 - Proc. n.º 0520/11, de 25.09.2012 - Proc. n.º 0588/12, 26.09.2012 - Proc. n.º 0720/12, de 06.11.2012 - Proc. n.º 0855/12, de 30.01.2013 - Proc. n.º 01253/12, de 20.03.2014 - Proc. n.º 0148/14, de 26.06.2014 - Proc. n.º 0500/14, de 25.09.2014 - Proc. n.º 0799/14, de 23.10.2014 - Proc. n.º 0725/14, de 28.05.2015 - Proc. n.º 01536/14, de 18.06.2015 - Proc. n.º 0469/15 todos consultáveis no mesmo endereço].
XIII. Ainda no âmbito da caracterização deste critério afirmou-se no acórdão de 19.12.2012 deste mesmo Supremo [Proc. n.º 01053/12 consultável no mesmo sítio] que “é mister que o juízo de prognose se funde em algo já evidente ou manifesto, isto é, em algo que, sem recurso a complexos ou questionáveis esforços argumentativos, se capte quase «de visu». O que, contudo, também não significa que só seja evidente ou manifesto o que se deteta num primeiro olhar, ao modo da intuição sensível. Na verdade, o êxito ou o malogro do processo principal não deixarão de ser evidentes ou manifestos por se concluírem a partir dum discurso argumentativo - pois o exercício do direito faz-se por raciocínios. O que se exige, para que se diga que se atingiu um estado de evidência, é que tal discurso seja claro e sólido, eliminando quaisquer dúvidas. Todavia, há que admitir que a quantidade e a complexidade dos raciocínios utilizados, por aumentarem o risco da insinuação de erros, não são um «iter» muito apropriado à colheita de evidências. Decerto que, para tanto, o essencial é que o processo discursivo que as atinge seja objetivo e seguro; mas é inegável que sê-lo-á tanto mais quanto maior for a sua simplicidade”.
XIV. Cientes dos considerandos de enquadramento quanto ao critério de decisão sob apreciação temos que, visto o procedimento e o teor do ato suspendendo; presente a alegação efetuada pela requerente cautelar no seu articulado inicial, mormente, o único fundamento de ilegalidade assacado ao ato suspendendo [arts. 06.º a 12.º do requerimento inicial - falta de fundamentação (arts. 124.º e 125.º ambos do CPA/91)] e aquilo que constituiu a argumentação expendida pelo requerido cautelar na sua oposição em torno da interpretação que faz do regime da comissão de serviço do pessoal da PSP, mormente em funções na UEP, e sua cessação decorrente dos arts. 73.º do Estatuto do Pessoal da PSP [diploma ainda aplicável por força do disposto no art. 44.º da Lei n.º 35/2014, a qual veio aprovar «Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas»], 12.º, 13.º, 15.º e 17.º do RRCPSUEP [arts. 10.º a 40.º]; impunha-se concluir, ao invés do entendimento firmado pelas instâncias, pela inexistência de manifesta ou evidente procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
XV. Na verdade, não estando em causa “ato de aplicação de norma já anteriormente anulada” ou “ato idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente” restaria determinar se, na situação, estaríamos em face de “ato manifestamente ilegal”, conclusão essa que, como avançado supra, não se logra extrair dum juízo sumário sobre o fundamento de ilegalidade invocado pela requerente e enunciado no ponto antecedente.
XVI. É que não é claro que o ato cuja suspensão se pretende obter padeça de ilegalidade que seja manifesta no sentido de conduzir à “evidência evidente” da procedência da ação principal, dado que, além de se revelar controvertida entre as partes, temos que a sua apreciação ou verificação mostra-se complexa, não resultando o juízo de ilegalidade como inequívoco, visto envolver, pela natureza das questões em discussão [em termos fácticos/jurídicos], um juízo de perceção ou de “impressão do julgador” cautelar que não é unívoco no seu segmento decisório.
XVII. Com efeito, extrai-se do art. 73.º do Estatuto Pessoal Policial da PSP, sob a epígrafe de “prestação de serviço na UEP” que “[o] regime de recrutamento, colocação e prestação de serviço na UEP é aprovado por despacho do diretor nacional, sem prejuízo do disposto nos números seguintes” [n.º 1] e que “[a] colocação do pessoal na UEP é feita em regime de comissão de serviço por períodos de dois anos, sucessivamente renováveis por períodos de um ano” [n.º 2], sendo que “[a] permanência e renovação da comissão de serviço do pessoal operacional da UEP depende, entre outros fatores, da obtenção de aproveitamento em provas anuais de certificação da aptidão física e técnica, a aprovar pelo comandante da UEP” [n.º 3].
XVIII. E em execução/concretização do n.º 1 do referido normativo veio a ser prolatada pela Direção Nacional da PSP, em 23.04.2010, a ordem de serviço n.º 70, II Parte [RRCPSUEP], relativa à orgânica da UEP e ao regime de recrutamento, colocação e prestação de serviço naquela unidade da PSP, em cujo art. 12.º, n.º 2, se prevê que “[o] pessoal presta serviço na UEP e nas FD/UEP em regime de comissão de serviço de dois anos, prorrogável por períodos de um ano”, derivando do art. 13.º que “[a] prorrogação das comissões de serviço é autorizada pelo comandante da UEP, sob proposta dos comandantes das subunidades operacionais ou dos chefes de área (…)” [n.º 1] e que “[a] prorrogação das comissões de serviço é comunicada aos elementos policiais trinta dias antes do final das mesmas” [n.º 2] e do art. 15.º que “[s]ão colocados no comando territorial policial de origem, no que entretanto tenham pedido ou adquirido o direito a ser colocados de acordo com as listas gerais de colocações da PSP ou no Comando Metropolitano de ……… os elementos a quem não sejam prorrogadas as comissões de serviço” [n.º 1] e que “[o]s elementos que pretendam ser colocados após a prestação de serviço da UEP ou nas FD/UEP comunicam essa pretensão ao comando da UEP, pelo menos três meses antes do final das comissões de serviço” [n.º 2], estipulando-se, ainda, no art. 17.º que “[t]odo o pessoal operacional da UEP é sujeito a provas anuais de certificação física, técnica e de tiro com armas de fogo” [n.º 1], que essa “certificação vale para cada ano civil e até que ocorram as provas de certificação do ano seguinte” [n.º 2] e que “[a] prorrogação das comissões de serviço do pessoal operacional depende, nomeadamente, da realização das provas referidas no número anterior e da obtenção de resultados positivos nas mesmas” [n.º 3], sendo que “[a] não aprovação nas provas de certificação ou a sua não execução por motivo não autorizado pelo comando da UEP, determina a cessação imediata da comissão de serviço” [n.º 8].
XIX. Por outro lado, importa atender no quadro do regime da comissão de serviço além do previsto no Estatuto Pessoal Policial da PSP [DL n.º 299/09] àquilo que deriva do enquadramento geral inserto, nomeadamente, nos arts. 06.º, n.º 3 e 09.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas [publicada em anexo à Lei n.º 35/2014 e que veio revogar a Lei n.º 12-A/2008- relativo à Lei de vínculos, carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas - vide no âmbito desta última o regime decorrente dos arts. 09.º, n.º 4, 23.º e 24.º].
XX. Perpassa de todo o quadro normativo convocado uma ideia de que a comissão de serviço, enquanto modalidade de exercício de vínculo de emprego público no âmbito de funções policiais na UEP/PSP, é temporária e não perdura ad aeternum, já que está sempre sujeita a uma duração determinada ou determinável e, inclusive, à verificação e preenchimento de certos requisitos e pressupostos para a sua manutenção/prorrogação [cfr. arts. 73.º Estatuto Pessoal Policial da PSP, 12.º, 13.º, 15,º e 17.º, n.ºs 1, 2, 3 e 8 do «RRCPSUEP»].
XXI. As regras relativas à sua cessação e, bem assim, causas em que a mesma ocorre, procedimentos e atos a desenvolver ou não, bem como aquilo que é o regime relativo à prorrogação da comissão de serviço do pessoal policial da UEP/PSP, não permitem ou habilitam o julgador cautelar a extrair um entendimento, uma interpretação, clara e inequívoca como foi aquela que se mostra veiculada pelas instâncias, não surgindo o mesmo como o único possível ou admissível no contexto do quadro normativo a convocar.
XXII. Não se tem, assim, como manifesto e evidente que a cessação da comissão de serviço para operar careça da existência dum ato administrativo e que não possa nunca operar pelo simples e mero decurso dos limites temporais para a mesma previstos, constituindo um tal entendimento uma das leituras possíveis mas não a única consentida pelo quadro normativo em crise.
XXIII. A abertura e o alertar para diferentes leituras, para as possíveis interpretações, já havia sido perspetivada no acórdão da formação prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA que recebeu este recurso revista, quando ali se alertou para o facto de o “acórdão recorrido considera que a caducidade da comissão não opera «ope legis» porque a sua renovação depende, entre outros fatores, da obtenção de aproveitamento em provas anuais” mas que “a existência de condições para a renovação de uma comissão é apenas incompatível com a sua renovação automática, sendo que está em causa o problema da sua caducidade, pelo mero decurso do tempo”.
XXIV. Ora as exigências que in casu se mostram necessárias em termos da tarefa do julgador cautelar de ponderação da ilegalidade em crise à luz do regime jurídico em presença tendentes à emissão dum juízo de evidência da procedência da pretensão principal não são, no caso concreto, compatíveis ou compagináveis com o tipo de juízo decorrente da citada al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA, na certeza de que a solução e decisão das questões jurídicas em que se estriba o fundamento de ilegalidade suscitado, estando longe de uma posição pacífica, tem sede própria na ação principal.
XXV. Assente que se mostra que a adoção de providência cautelar pretendida não tem enquadramento na al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA não poderá manter-se o juízo firmado no acórdão recorrido já que lavrado em infração do mesmo normativo, pelo que na procedência do recurso jurisdicional de revista que se nos mostra dirigido se impõe revogar tal decisão.
XXVI. Não derivando do demais alegado qualquer realidade e substrato fáctico-jurídico que permita concluir pelo preenchimento in casu dos requisitos ou das condições de procedência que se mostram consagrados nos n.ºs 1, al. b) e 2 do mesmo normativo impõe-se julgar totalmente improcedente a pretensão cautelar deduzida pela requerente.
3DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:
A)Conceder total provimento ao recurso jurisdicional sub specie e, em consequência, revogar a decisão judicial recorrida;
B)Julgar totalmente improcedente a pretensão cautelar, recusando a providência requerida.
Custas neste Supremo e nas instâncias a cargo da requerente cautelar tudo sem prejuízo da demonstração de que, no caso, ocorre isenção da mesma por haver prestado serviço jurídico gratuito ao seu associado e o rendimento ilíquido deste não for superior a 200 UC’s [cfr. arts. 04.º, n.º 1, als. f) e h) do RCP e 338.º, n.º 3, Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (publicada em anexo à Lei n.º 35/2014) - correspondente ao anterior art. 310.º, n.º 3, do Regime do Contrato de Trabalho na Função Pública (Lei n.º 59/2008) - e o Ac. do STA n.º 5/2013, de 14.03.2013, no Processo n.º 1166/12 publicado DR de 17.05.2013 que uniformizou jurisprudência] e, bem assim, do disposto nos n.ºs 6 e 7 do mesmo art. 04.º do RCP.
D.N..
Lisboa, 25 de novembro de 2015. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.
Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA [ doravante «MAI»], devidamente identificado nos autos, inconformado com o acórdão do TCA Sul, datado de 14.05.2015, que manteve a sentença proferida pelo TAC de Lisboa que havia decretado a providência cautelar de suspensão de eficácia deduzida pela “ASSOCIAÇÃO SINDICAL DOS PROFISSIONAIS DE POLÍCIA - ASPP/PSP” [ em representação do seu associado A…………… ] relativamente ao ato administrativo praticado em 02.12.2014 pelo Diretor do Departamento de Recursos Humanos da Direção Nacional da Polícia de Segurança Pública, comunicado na Ordem de Serviço n.º 195, II parte, da Direção Nacional da PSP, veio interpor o presente recurso de revista para o que apresentou o seguinte quadro conclusivo que se reproduz: “ … O Tribunal a quo manteve a decisão que decretou a providência cautelar de suspensão de eficácia do Despacho do Comandante da UEP de 2/12/2004. Nos termos legais e regulamentares atrás expostos, pelas especificidades inerentes e muito em especial pela exigida sólida relação de confiança entre todos os elementos e o respetivo comando, quis o legislador que o exercício de funções na Unidade Especial de Polícia fosse prestado em regime de comissão de serviço, nos termos do disposto no art. 73.º do Estatuto da PSP. O regime desta comissão de serviço encontra-se regulado no Regime de Recrutamento e Prestação de Serviço na Unidade Especial de Polícia da PSP (RRCPSUEP). Este Regime estipula que a comissão de serviço inicial é de dois anos, prorrogável por períodos de um ano. Constando do mesmo regime que a prorrogação da comissão de serviço é autorizada pelo comandante da UEP, sob proposta do comandante da subunidade operacional ou do chefe de área, sendo publicada em ordem de serviço. No caso concreto, a comissão de serviço do representado cessou naturalmente pelo decurso do tempo (caducou) sem que exista proposta de prorrogação. Não existindo proposta de prorrogação, o comandante da UEP no estrito cumprimento das normas legais e regulamentares referidas, limitou-se a reconhecer a natural cessação daquela comissão de serviço. O Despacho impugnado, isto é, a última parte que mereceu transcrição no Acórdão ora recorrido e que refere: «Mais se informa que não renovam a comissão (…)», foi erradamente entendida pelo Tribunal a quo, como se de um Despacho de não renovação se tratasse e consequentemente de um verdadeiro ato administrativo. Este, «Mais se informa que não renovam a comissão (…)», que uma breve análise e conjugação das normas legais e regulamentares aplicáveis reduz imediatamente à sua condição de mera informação adicional, nunca podia ter sido interpretado no sentido que o Tribunal a quo lhe atribuiu, isto é, elevando-o ao nível de ato impugnável e consubstanciador de uma cessação de comissão de serviço unilateralmente imposta de forma totalmente infundamentada e discricionária da administração. Uma mera informação adicional pois que não se concebe que o próprio interessado não saiba quando iniciou e quando termina a sua comissão de serviço pelo decurso do tempo. Nesta medida o ato considerado ilegal pela decisão recorrida, nem sequer era ato impugnável, de resto como alegado em sede de oposição. Face à regulamentação aplicável, no caso concreto, ou qualquer outro nas mesmas circunstâncias, sem a proposta de prorrogação regulamentarmente exigida, não são legítimas quaisquer expetativas de prorrogação da comissão de serviço na UEP. Assim sendo, cai por terra a tese da falta de fundamentação que sustenta a declaração de ilegalidade do ato em que se baseou o decretamento da providência. Perante a providência requerida, a qual é conservatória, o Tribunal a quo, na fundamentação da sua decisão analisou se estavam verificados os pressupostos para decretação da mesma, tendo considerado verificado o fumus bonis iuris, previsto na al. a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA. E afastou a aplicação dos subsequentes critérios de decisão previstos na alínea b) do n.º 1 e no n.º 2 do artigo 120.º do CPTA. 16. O Tribunal a quo, num raciocínio lógico quiçá irrepreensível mas irremediavelmente enviesado à partida face à falsa premissa em que o mesmo assentou quando decidiu aceitar como verdadeiro o que era aparente, isto é, tomou como causa o que era uma consequência. Nesses termos, é manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal, na medida em que o que existe efetivamente é uma mera cessação da comissão de serviço determinada pelo decurso normal do tempo e não determinada pela administração, limitando-se esta, a cumprir as normas e regras regulamentares numa atuação totalmente vinculada, não fornecendo a lei, in casu, ao comandante da UEP qualquer margem de discricionariedade. Estando em causa uma providência conservatória, e não se verificando afinal o critério previsto na al. a) do n.º 1 do artigo 120.º do CPTA, ou qualquer outro da mesma norma legal, a providência cautelar decretada, não tinha sustentação legal. Assim e a esta luz é manifestamente improcedente o pedido do ora recorrido a formular pelo que se impõe não apenas como necessária, mas também como urgente a revogação daquela decisão judicial como única forma de fazer cessar os manifestos e desproporcionais prejuízos para o interesse público que a administração identificou e pretendeu acautelar com a emissão da resolução fundamentada oportunamente apresentada. Na medida em que a providência cautelar foi adotada tendo por base apenas a constatação da falta de fundamentação de uma informação publicitada em ordem de serviço, e essencialmente destinada a informar os próprios serviços da PSP envolvidos na colocação do representado (Comando de ……, Direção Nacional e Comando de ……….), e não de um verdadeiro ato administrativo. A publicitação de uma mera informação que quer em sede de 1.ª instância quer em sede de recurso só por manifesto erro pode ter sido confundido com um verdadeiro ato administrativo. Contudo e porque o pior erro é ignorar o erro e como bem notou o Ministério Público junto do Tribunal a quo, não podia a providência ter sido decretada pois que em momento algum o requerente alegou e muito menos demonstrou que a comissão de serviço se mantinha válida e legal e/ou que a sua cessação era ilegal ... ”. 1.2. A recorrida «ASPP», devidamente notificada, veio contra-alegar, pugnando pela manutenção do julgado para o que terminou concluindo nos termos seguintes: “ … I - O recurso de revista previsto no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA tem natureza excecional, apenas devendo ser admitido «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». E, como se dispõe no n.º 2 do referido preceito legal, «só pode ter por fundamento a violação de lei substantiva ou processual». II - À luz dos ensinamentos que emergem da melhor Jurisprudência do STA, não se alcança, que em face das razões alegadas pelo aqui recorrente, possa concluir-se pela verificação dos pressupostos de admissibilidade do presente recurso de revista. III - Muito menos quando, estando em causa um procedimento cautelar, se pretende que o STA decida sobre questão (existência ou não de ato impugnável) que, em face da posição a este respeito assumida concordantemente por ambas as instâncias, deve ser dirimida na ação principal. IV - Pelo que, deve o presente Recurso de Revista não ser admitido. V - Caso assim não se entenda, deve decidir-se pela improcedência do presente Recurso de Revista. VI - Pois que, o aqui recorrente, no presente recurso se limita a repetir as razões que alegou quer na oposição à providência cautelar, quer no recurso que interpôs da sentença da primeira instância, sendo que quer a sentença prolatada pelo TAC de Lisboa, quer o Acórdão do TCA Sul sob recurso, apreciaram tais razões e decidiram em sentido contrário da pretensão do aqui recorrente, fazendo-o com total acerto. VII - Assim, o douto Acórdão recorrido deve ser inteiramente mantido já que, por um lado, contém uma correta valoração dos factos dados como provados e, por outro, uma criteriosa aplicação do direito … ”. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal, prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 22.09.2015, veio a ser admitido o recurso de revista, tendo para o efeito se afirmado que “ … [a] questão - embora limitada a saber se pode, desde já, formular-se um juízo seguro sobre a manifesta improcedência da pretensão do requerente da providência, diz respeito a situações gerais no âmbito da gestão de pessoal da PSP. A decisão deste processo cautelar terá assim reflexos sobre o entendimento daquele artigo 73.º do Dec. Lei 299/2009 (…). Muito embora a questão seja decidida em termos provisórios nesta providência cautelar, a verdade é que apenas está em causa saber se é, efetivamente manifesta e óbvia a ilegalidade do despacho objeto do pedido de suspensão. Neste sentido a questão assume relevância jurídica fundamental, pois reporta-se ao regime geral da prestação de serviço na Polícia de Segurança Pública. (…) Por outro lado a decisão cautelar é, no contexto da conflitualidade emergente da interpretação da referida norma, o meio processual adequado a encontrar soluções com efeitos práticos, uma vez que está em causa a imediata produção de efeitos da cessação de uma comissão de serviço. Deste modo, em situações deste tipo, a análise do preenchimento do requisito previsto na al. a) do art. 120.º, 1 do CPTA - cuja verificação dispensando a análise dos demais - reveste-se de especial importância. Portanto, embora no domínio de uma providência cautelar, a questão a decidir reveste-se de importância jurídica fundamental. (…) Por outro lado, a manifesta procedência da pretensão do ora recorrido na ação principal não depende apenas da falta de fundamentação, mas sobretudo de uma questão que lhe é anterior, ou seja, saber se a comissão de serviço caduca «ope legis» ou se, para tanto, é necessário um ato administrativo. É relativamente a esta questão, ou seja, saber se é manifesto que a comissão de serviço carece de um ato administrativo para cessar a sua vigência, que, em boa verdade, que se torna necessária - com vista a uma melhor aplicação do Direito - a intervenção deste STA uma vez que a argumentação do TCA Sul é muito discutível. O acórdão recorrido considera que a caducidade da comissão não opera «ope legis» porque a sua renovação depende, entre outros fatores, da obtenção de aproveitamento em provas anuais. Ora, a existência de condições para a renovação de uma comissão é apenas incompatível com a sua renovação automática, sendo que está em causa o problema da sua caducidade, pelo mero decurso do tempo. Não pode, pois, dizer-se que a questão em causa, cuja relevância jurídica fundamental acima se reconheceu tenha sido já apreciada por duas instâncias em termos que claramente dispensam a intervenção do STA … ”. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146.º, nº 1, e 147.º, n.º 2, do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido da procedência do recurso e da revogação da decisão judicial recorrida, pronúncia essa que objeto de contraditório não mereceu qualquer resposta. Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, o processo foi à Conferência, cumprindo apreciar e decidir. 2. DAS QUESTÕES A DECIDIR No essencial, constitui objeto de apreciação nesta sede o alegado erro de julgamento suscitado pelo recorrido cautelar, aqui recorrente, dado discordar do decidido pelo TCA Sul por entender haver violação, nomeadamente, do art. 120.º, n.º 1, al. a), do CPTA, visto considerar inexistir a evidência da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de ato manifestamente ilegal [ cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas ]. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Resulta da decisão recorrida como assente nos autos o seguinte quadro factual: O associado da requerente, A………….., é trabalhador da PSP e exerce funções policiais, em regime de comissão de serviço na 1.ª Equipa do 1.º Subgrupo da Força Destacada da Unidade Especial de Polícia, em ……. - cfr. doc. n.º 02, junto com o r.i. cujo teor se dá por integralmente reproduzido. No dia 02.12.2014, através do ofício n.º UEP/NRH/1792, o Comandante da UEP, informou os Recursos Humanos da Direção Nacional da PSP, das renovações e não renovações das comissões de serviço na UEP - cfr. doc. n.º 02, junto com a oposição, cujo teor se dá por integralmente reproduzido - e onde se refere designadamente o seguinte: “ Mais se informa que não renovam a comissão de Serviço, os elementos abaixo indicados, pelo que devem regressar aos seus comandos de origem em 01JAN2015 POSTO MAT NOME SERVIÇO CHEFE …….. B……………. UEP/CI AGENTE PRINCIPAL …….. C…………… UEP/CI AGENTE PRINCIPAL …….. D………….. UEP/CI AGENTE PRINCIPAL ……. E…………… FD/UEP/CI/…… AGENTE PRINCIPAL ……. A…………… FD/UEP/CI/…… AGENTE …….. F…………… FD/UEP/CI/…… AGENTE …….. G………….. UEP/AA III) Com data de 22.12.2014, o associado da requerente foi notificado do despacho do Comandante da Unidade Especial de Polícia, comunicado na Ordem de Serviço n.º 195, II Parte, de 22 de dezembro, da Direção Nacional da PSP - cfr. doc. n.º 02, junto com o r.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido. «*» 3.2. DE DIREITO Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à aferição da procedência ou não dos fundamentos de recurso invocados pelo requerido cautelar, aqui recorrente. A requerente cautelar em representação do seu associado estribou a sua pretensão numa alegada verificação, no caso em presença, dos pressupostos legais que se mostram exigidos pelo critério de decisão constantes do art. 120.º, n.º 1, al. a) do CPTA dada a evidente procedência da pretensão por ser manifesta a ilegalidade do ato suspendendo [ falta de fundamentação - arts. 124.º , 125.º do CPA /91 ], pelo que concluiu pela procedência do pedido cautelar de suspensão imediata da eficácia daquele ato. II. As instâncias acolheram tal tese, respetivamente decretando e confirmando a pretensão cautelar e é contra tal juízo que se insurge o aqui recorrente pugnando pela total improcedência daquela pretensão dado considerar que não é evidente a procedência a deduzir na ação administrativa principal à luz daquilo que é a interpretação que faz do regime da cessação da comissão de serviço inserto no art. 73.º do DL n.º 299/09 [ diploma que contém o Estatuto do Pessoal Policial da PSP ] na sua articulação com os arts. 13.º e 15.º do Regime de Recrutamento, Colocação e Prestação de Serviço na Unidade Especial de Polícia [ doravante «RRCPSUEP» ] publicado na Ordem de Serviço n.º 70, II Parte, da Direção Nacional da PSP de 23.04.2010 [ documentada nos autos como doc. n.º 01 junto com a oposição ]. Analisemos. III. É comummente aceite que o legislador através da reforma operada pelo CPTA procurou evitar que o tardio julgamento do processo principal pudesse determinar a inutilidade da sua decisão ou fosse responsável pela colocação do interessado numa situação de facto consumado ou numa situação em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilizasse a possibilidade de reverter à situação que teria se a ilegalidade não tivesse sido cometida. De molde a evitar a verificação ou produção de tais perigos veio no art. 112.º do CPTA, em cumprimento do comando constitucional decorrente dos arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP, a consagrar-se ou a autorizar-se o decretamento de medidas cautelares enquanto medidas destinadas a garantir que a decisão a proferir no processo principal possa produzir os efeitos que lhe são próprios e, dessa forma, repor a legalidade ofendida. Previu e exigiu o legislador, todavia, que o decretamento de tais providências estivesse sujeito ao preenchimento dos pressupostos fixados no art. 120.º do mesmo código, mormente, o da al. a) do n.º 1 do citado preceito, aqui em questão face aos termos da invocação que foi feita pelo requerente [ cfr., nomeadamente, o cabeçalho e o art. 12.º do requerimento inicial ]. VI. Na referida alínea autonomizam-se as situações de providências dirigidas contra atos/normas manifestamente ilegais, por si ou por referência a atos/normas idênticos já anteriormente anulados, declarados nulos ou inexistentes e contra atos de aplicação de normas já anulados. VII. E o seu decretamento é quase automático na medida em que assenta em requisitos objetivos, fazendo apelo a um critério de evidência, que incorpora, em simultâneo, a salvaguarda do interesse público [ sob a forma do princípio da legalidade - a Administração não deve praticar tais atos ] e a tutela dos interesses privados [ o particular tem direito a que a sua situação seja legalmente apreciada e conformada ]. VIII. O critério legal ali definido tem seu cerne na expressão “ evidente procedência da pretensão ” enquanto reportada à invocada posição jurídica subjetiva alegada ou a alegar no processo principal, sendo que o julgador cautelar é convocado para a emissão dum juízo procedência ou concludência sobre mesma sem que isso envolva, ainda assim, uma decisão sobre o mérito da causa. Se é certo que, por regra, a demonstração do bonus ius em termos cautelares se basta com o fumus , enquanto juízo de verosimilhança a obter de modo sumário [ summaria cognitio ], o que ocorre é que neste critério de decisão o legislador, ao introduzir e exigir ao juízo cautelar o atributo qualificado da evidência da “ procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal ”, acaba por aproximar o juízo cautelar do juízo de mérito da ação principal. Nessa medida, face ao tipo de juízo cautelar em questão temos que pelo grau de exigência colocado na sua decretação, mercê dum “ aproximar ” a decisão cautelar da decisão principal quanto a um juízo de mérito, dúvidas não temos de que só em casos extremos e excecionais será possível afirmar-se, com segurança, que a procedência da ação principal é de tal modo evidente que não há razão para deixar de conceder a providência. XI. Tal juízo de «evidência» é, assim, tributário duma ideia de clareza, dum caráter inequívoco para um qualquer jurista, realidade essa de que são nítido exemplo as três situações enunciadas na al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA [ ou seja, a existência de ato idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo, a aplicação de norma já anteriormente anulada e o ato manifestamente ilegal ], consubstanciando as mesmas situações em que o triunfo da pretensão deduzida ou a deduzir na ação administrativa principal se revela ou se afirma, no caso, como patente, notório, visível e com forte ou intenso grau de previsibilidade de vir a ocorrer, mercê da semelhança ou paralelo com os julgados invalidatórios anteriores e, bem assim, da natureza ostensiva/grosseira da ilegalidade cometida. XII. Como se sustentou no acórdão do Pleno deste STA de 11.12.2007 [ Proc. n.º 0210/07 consultável in: «www.dgsi.pt/jsta» ] “ o acento tónico na «evidência» da «procedência da pretensão» formulada ou a formular no processo principal … deve ser notória e visível sem necessidade de qualquer elaborada indagação. Só pode ser considerado evidente, como nele se escreveu, o «que se constata de maneira imediata e manifesta. Há uma diferença irredutível entre captar imediatamente uma evidência e realizar uma demonstração tendente a captá-la, pois esta supõe o recurso a definições, divisões ou argumentações que possibilitem e suportem a captação de uma realidade que não era patente». (…) … o preceito em questão «sugere logo que o deferimento imediato do meio cautelar, aí previsto, há de resultar de ilegalidades patentes e flagrantes, capazes de convencer primo conspectu , e sem necessidade de um laborioso discurso coadjuvante, da procedência da ação principal» ” [ cfr., igualmente, entre outros, os Acs. deste Supremo de 24.09.2009 - Proc. n.º 0821/09, de 09.12.2009 - Proc. n.º 0799/09, de 18.03.2010 - Proc. n.º 0105/10, de 25.08.2010 - Proc. n.º 0637/10, de 27.07.2011 - Proc. n.º 0520/11, de 25.09.2012 - Proc. n.º 0588/12, 26.09.2012 - Proc. n.º 0720/12, de 06.11.2012 - Proc. n.º 0855/12, de 30.01.2013 - Proc. n.º 01253/12, de 20.03.2014 - Proc. n.º 0148/14, de 26.06.2014 - Proc. n.º 0500/14, de 25.09.2014 - Proc. n.º 0799/14, de 23.10.2014 - Proc. n.º 0725/14, de 28.05.2015 - Proc. n.º 01536/14, de 18.06.2015 - Proc. n.º 0469/15 todos consultáveis no mesmo endereço ]. XIII. Ainda no âmbito da caracterização deste critério afirmou-se no acórdão de 19.12.2012 deste mesmo Supremo [ Proc. n.º 01053/12 consultável no mesmo sítio ] que “ é mister que o juízo de prognose se funde em algo já evidente ou manifesto, isto é, em algo que, sem recurso a complexos ou questionáveis esforços argumentativos, se capte quase « de visu ». O que, contudo, também não significa que só seja evidente ou manifesto o que se deteta num primeiro olhar, ao modo da intuição sensível. Na verdade, o êxito ou o malogro do processo principal não deixarão de ser evidentes ou manifestos por se concluírem a partir dum discurso argumentativo - pois o exercício do direito faz-se por raciocínios. O que se exige, para que se diga que se atingiu um estado de evidência, é que tal discurso seja claro e sólido, eliminando quaisquer dúvidas. Todavia, há que admitir que a quantidade e a complexidade dos raciocínios utilizados, por aumentarem o risco da insinuação de erros, não são um «iter» muito apropriado à colheita de evidências. Decerto que, para tanto, o essencial é que o processo discursivo que as atinge seja objetivo e seguro; mas é inegável que sê-lo-á tanto mais quanto maior for a sua simplicidade ”. XIV. Cientes dos considerandos de enquadramento quanto ao critério de decisão sob apreciação temos que, visto o procedimento e o teor do ato suspendendo; presente a alegação efetuada pela requerente cautelar no seu articulado inicial, mormente, o único fundamento de ilegalidade assacado ao ato suspendendo [ arts. 06.º a 12.º do requerimento inicial - falta de fundamentação ( arts. 124.º e 125.º ambos do CPA /91) ] e aquilo que constituiu a argumentação expendida pelo requerido cautelar na sua oposição em torno da interpretação que faz do regime da comissão de serviço do pessoal da PSP, mormente em funções na UEP, e sua cessação decorrente dos arts. 73.º do Estatuto do Pessoal da PSP [ diploma ainda aplicável por força do disposto no art. 44.º da Lei n.º 35/2014 , a qual veio aprovar «Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas» ], 12.º, 13.º, 15.º e 17.º do RRCPSUEP [ arts. 10.º a 40.º ]; impunha-se concluir, ao invés do entendimento firmado pelas instâncias, pela inexistência de manifesta ou evidente procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal. XV. Na verdade, não estando em causa “ ato de aplicação de norma já anteriormente anulada ” ou “ ato idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente ” restaria determinar se, na situação, estaríamos em face de “ ato manifestamente ilegal ”, conclusão essa que, como avançado supra, não se logra extrair dum juízo sumário sobre o fundamento de ilegalidade invocado pela requerente e enunciado no ponto antecedente. XVI. É que não é claro que o ato cuja suspensão se pretende obter padeça de ilegalidade que seja manifesta no sentido de conduzir à “ evidência evidente ” da procedência da ação principal, dado que, além de se revelar controvertida entre as partes, temos que a sua apreciação ou verificação mostra-se complexa, não resultando o juízo de ilegalidade como inequívoco, visto envolver, pela natureza das questões em discussão [ em termos fácticos/jurídicos ], um juízo de perceção ou de “ impressão do julgador ” cautelar que não é unívoco no seu segmento decisório. XVII. Com efeito, extrai-se do art. 73.º do Estatuto Pessoal Policial da PSP, sob a epígrafe de “ prestação de serviço na UEP ” que “ [o] regime de recrutamento, colocação e prestação de serviço na UEP é aprovado por despacho do diretor nacional, sem prejuízo do disposto nos números seguintes ” [ n.º 1 ] e que “ [a] colocação do pessoal na UEP é feita em regime de comissão de serviço por períodos de dois anos, sucessivamente renováveis por períodos de um ano ” [ n.º 2 ], sendo que “ [a] permanência e renovação da comissão de serviço do pessoal operacional da UEP depende, entre outros fatores, da obtenção de aproveitamento em provas anuais de certificação da aptidão física e técnica, a aprovar pelo comandante da UEP ” [ n.º 3 ]. XVIII. E em execução/concretização do n.º 1 do referido normativo veio a ser prolatada pela Direção Nacional da PSP, em 23.04.2010, a ordem de serviço n.º 70, II Parte [ RRCPSUEP ], relativa à orgânica da UEP e ao regime de recrutamento, colocação e prestação de serviço naquela unidade da PSP, em cujo art. 12.º, n.º 2, se prevê que “ [o] pessoal presta serviço na UEP e nas FD/UEP em regime de comissão de serviço de dois anos, prorrogável por períodos de um ano ”, derivando do art. 13.º que “ [a] prorrogação das comissões de serviço é autorizada pelo comandante da UEP, sob proposta dos comandantes das subunidades operacionais ou dos chefes de área (…) ” [ n.º 1 ] e que “ [a] prorrogação das comissões de serviço é comunicada aos elementos policiais trinta dias antes do final das mesmas ” [ n.º 2 ] e do art. 15.º que “ [s]ão colocados no comando territorial policial de origem, no que entretanto tenham pedido ou adquirido o direito a ser colocados de acordo com as listas gerais de colocações da PSP ou no Comando Metropolitano de ……… os elementos a quem não sejam prorrogadas as comissões de serviço ” [ n.º 1 ] e que “ [o]s elementos que pretendam ser colocados após a prestação de serviço da UEP ou nas FD/UEP comunicam essa pretensão ao comando da UEP, pelo menos três meses antes do final das comissões de serviço ” [ n.º 2 ], estipulando-se, ainda, no art. 17.º que “ [t]odo o pessoal operacional da UEP é sujeito a provas anuais de certificação física, técnica e de tiro com armas de fogo ” [ n.º 1 ], que essa “ certificação vale para cada ano civil e até que ocorram as provas de certificação do ano seguinte ” [ n.º 2 ] e que “ [a] prorrogação das comissões de serviço do pessoal operacional depende, nomeadamente, da realização das provas referidas no número anterior e da obtenção de resultados positivos nas mesmas ” [ n.º 3 ], sendo que “ [a] não aprovação nas provas de certificação ou a sua não execução por motivo não autorizado pelo comando da UEP, determina a cessação imediata da comissão de serviço ” [ n.º 8 ]. XIX. Por outro lado, importa atender no quadro do regime da comissão de serviço além do previsto no Estatuto Pessoal Policial da PSP [ DL n.º 299/09 ] àquilo que deriva do enquadramento geral inserto, nomeadamente, nos arts. 06.º, n.º 3 e 09.º, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas [ publicada em anexo à Lei n.º 35/2014 e que veio revogar a Lei n.º 12-A/2008 - relativo à Lei de vínculos, carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas - vide no âmbito desta última o regime decorrente dos arts. 09.º, n.º 4, 23.º e 24.º ]. XX. Perpassa de todo o quadro normativo convocado uma ideia de que a comissão de serviço, enquanto modalidade de exercício de vínculo de emprego público no âmbito de funções policiais na UEP/PSP, é temporária e não perdura ad aeternum , já que está sempre sujeita a uma duração determinada ou determinável e, inclusive, à verificação e preenchimento de certos requisitos e pressupostos para a sua manutenção/prorrogação [ cfr. arts. 73.º Estatuto Pessoal Policial da PSP, 12.º, 13.º, 15,º e 17.º, n.ºs 1, 2, 3 e 8 do «RRCPSUEP» ]. XXI. As regras relativas à sua cessação e, bem assim, causas em que a mesma ocorre, procedimentos e atos a desenvolver ou não, bem como aquilo que é o regime relativo à prorrogação da comissão de serviço do pessoal policial da UEP/PSP, não permitem ou habilitam o julgador cautelar a extrair um entendimento, uma interpretação, clara e inequívoca como foi aquela que se mostra veiculada pelas instâncias, não surgindo o mesmo como o único possível ou admissível no contexto do quadro normativo a convocar. XXII. Não se tem, assim, como manifesto e evidente que a cessação da comissão de serviço para operar careça da existência dum ato administrativo e que não possa nunca operar pelo simples e mero decurso dos limites temporais para a mesma previstos, constituindo um tal entendimento uma das leituras possíveis mas não a única consentida pelo quadro normativo em crise. XXIII. A abertura e o alertar para diferentes leituras, para as possíveis interpretações, já havia sido perspetivada no acórdão da formação prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA que recebeu este recurso revista, quando ali se alertou para o facto de o “ acórdão recorrido considera que a caducidade da comissão não opera «ope legis» porque a sua renovação depende, entre outros fatores, da obtenção de aproveitamento em provas anuais ” mas que “ a existência de condições para a renovação de uma comissão é apenas incompatível com a sua renovação automática, sendo que está em causa o problema da sua caducidade, pelo mero decurso do tempo ”. XXIV. Ora as exigências que in casu se mostram necessárias em termos da tarefa do julgador cautelar de ponderação da ilegalidade em crise à luz do regime jurídico em presença tendentes à emissão dum juízo de evidência da procedência da pretensão principal não são, no caso concreto, compatíveis ou compagináveis com o tipo de juízo decorrente da citada al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA, na certeza de que a solução e decisão das questões jurídicas em que se estriba o fundamento de ilegalidade suscitado, estando longe de uma posição pacífica, tem sede própria na ação principal. XXV. Assente que se mostra que a adoção de providência cautelar pretendida não tem enquadramento na al. a) do n.º 1 do art. 120.º do CPTA não poderá manter-se o juízo firmado no acórdão recorrido já que lavrado em infração do mesmo normativo, pelo que na procedência do recurso jurisdicional de revista que se nos mostra dirigido se impõe revogar tal decisão. XXVI. Não derivando do demais alegado qualquer realidade e substrato fáctico-jurídico que permita concluir pelo preenchimento in casu dos requisitos ou das condições de procedência que se mostram consagrados nos n.ºs 1, al. b) e 2 do mesmo normativo impõe-se julgar totalmente improcedente a pretensão cautelar deduzida pela requerente. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em: Conceder total provimento ao recurso jurisdicional sub specie e, em consequência, revogar a decisão judicial recorrida; Julgar totalmente improcedente a pretensão cautelar, recusando a providência requerida. Custas neste Supremo e nas instâncias a cargo da requerente cautelar tudo sem prejuízo da demonstração de que, no caso, ocorre isenção da mesma por haver prestado serviço jurídico gratuito ao seu associado e o rendimento ilíquido deste não for superior a 200 UC’s [ cfr. arts. 04.º, n.º 1, als. f) e h) do RCP e 338.º, n.º 3, Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (publicada em anexo à Lei n.º 35/2014 ) - correspondente ao anterior art. 310.º, n.º 3, do Regime do Contrato de Trabalho na Função Pública ( Lei n.º 59/2008 ) - e o Ac. do STA n.º 5/2013, de 14.03.2013, no Processo n.º 1166/12 publicado DR de 17.05.2013 que uniformizou jurisprudência ] e, bem assim, do disposto nos n.ºs 6 e 7 do mesmo art. 04.º do RCP. D.N.. Lisboa, 25 de novembro de 2015. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes .
