0791/04 - Supremo Tribunal Administrativo

A restrição prevista no artigo 133.º, n.º 2, alínea i), segunda parte, do CPA, não contempla os contra-interessados que foram partes no recurso contencioso interposto do acto anulado.

Acordam em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1.

1.1. A…, com os sinais dos autos, interpôs, no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação da deliberação de 22 de Julho de 1998, da CÂMARA MUNICIPAL DE CABECEIRAS DE BASTO, que, alegadamente em acatamento de decisão judicial anulatória de precedente acto administrativo, retirou a licença concedida ao Recorrente por deliberação de 9.04.91, para o exercício da indústria de transportes de aluguer em automóveis ligeiros de passageiros na freguesia de Basto, do concelho de Cabeceiras de Basto.

Imputou ao acto recorrido vícios de violação de lei, por erro de interpretação e aplicação do caso julgado contido no Acórdão do STA de 6.06.95, já que o acatamento do referido Acórdão não implicava que fosse revogada a deliberação de 09.04.91 (que atribuiu a licença ao Recorrente), até porque, dado o tradicional princípio da separação dos poderes, os tribunais não dão ordens à Administração, mas é esta que, anulado um acto administrativo, tem dessa anulação extrair as necessárias consequências jurídicas; e por violação dos arts. 77°, al. b) do DL n° 100/84, de 29.03 e 140°, n° 1, al b) do CPA, já que a deliberação de 09.04.91, revogada pela deliberação recorrida, é constitutiva de direitos para o Recorrente e por isso só podia ser revogada se fosse ilegal e dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso ou até à interposição deste, sendo que não só a deliberação de 91/04/09 não padece, na parte que se refere ao Recorrente, de qualquer ilegalidade, mas também foi ultrapassado, e há muito, o prazo para a sua (eventual) revogação.

1.2. Por sentença de fls. 36-48, foi negado provimento ao recurso.

1.3. Inconformado, o recorrente vem impugnar aquela sentença, concluindo nas respectivas alegações:

“1- A deliberação de 22 de Julho de 1998, pela qual foi revogada a licença concedida ao ora recorrente, por deliberação de 9/04/1991, enferma de manifesta ilegalidade.

2- Por um lado, o acatamento do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06/06/1995 não implicava que fosse revogada a deliberação de 09/04/1991.

3- Aliás, dado o tradicional princípio da separação dos poderes (art.° 111.° da C.R.P.), os tribunais não dão ordens à Administração, mas é esta que, anulado um acto administrativo, tem dessa anulação extrair as necessárias consequências jurídicas.

4- A deliberação de 09/04/1991 na parte em que exclui o concorrente B... do concurso e atribui a licença da freguesia de Busto ao ora recorrente, é perfeitamente válida, em virtude de aquele não ter optado por uma das vagas a que concorreu, pelo que os seus efeitos mantêm-se no mundo jurídico.

5- Anulada, em parte, a deliberação de 09/04/1991, teve lugar a abertura de um novo procedimento, que não implicava a revogação da deliberação de 09/04/1991, mas tão somente a abertura de novo concurso em que todos os concorrentes (para os lugares de Basto/Oleia, Buços/Buços e Rio Douro/Cambeses) tivessem oportunidade de se pronunciar, de harmonia com o princípio da audiência dos interessados (art.° 100.° do C.P.A.), e não manter o concurso dando possibilidade ao recorrido particular de fazer nova opção de qualquer daqueles lugares (mantendo a que já possui na sede do concelho).

6- Por outro lado, tendo a Câmara Municipal imposto, na altura própria do concurso, ao senhor B... para optar por uma das vagas a que concorreu e não o tendo feito (mantendo a que possui na sede do concelho), não podia ser aberto (salvo anulação do concurso com nova audição de todos os concorrentes) novo procedimento em que se voltasse a possibilitar nova opção àquele interessado.

7- A deliberação recorrida violou por erro de interpretação e aplicação o caso julgado contido no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06/06/1995.

8- Deste modo, não pode o recorrente concordar com a douta sentença recorrida que decidiu não ocorrer no caso concreto a invocada violação do caso julgado contido no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06/06/1995.

9- A douta sentença recorrida deveria ter sustentado que mesmo que o recorrido particular, senhor B..., tivesse feito a aludida opção, ainda assim, não seria respeitado o caso julgado em toda a sua extensão contido no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06/06/1995, pois a opção em causa, em nome do princípio da vinculação da administração ao interesse público, consagrado constitucionalmente no art.° 266.° da C.R.P., sempre deveria ser tomada pela Administração, ou seja, pela Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto e não pelo recorrido particular.

10- No caso concreto, deveria ter sido a Câmara Municipal a fazer a aludida opção, opção essa que deveria ser norteada pela resposta à questão de saber em qual das vagas o recorrido particular estaria em condições de prestar um serviço com melhor qualidade à população, salvaguardando-se o interesse público.

11- Acresce que, a abertura de novo concurso, aberto a todos os concorrentes para as licenças das várias freguesias, justificava-se plenamente em virtude de ter entrado em vigor, pelo Decreto-Lei n.° 251/98, de 11/08, novo regime da actividade de transportes de aluguer em veículos ligeiros de passageiros, pelo qual só têm acesso àquela actividade as sociedades comerciais e cooperativas licenciadas pela D.G.T.T.

12- A deliberação de 09/04/1991 (revogada pela deliberação de 22 de Julho de 1998) é constitutiva de direitos para o recorrente e, consequentemente, só podia ser revogada se fosse ilegal e dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso ou até à interposição deste (art.° 77.° al. b), do Decreto-Lei n.° 100/84, de 29/03, e 140.°, n.° 1, al. b) do C.P.A.), pelo que o recorrente não pode concordar com a douta sentença recorrida na parte em que se decidiu que "quanto ao invocado vício de violação de lei por revogação ilegal de acto (válido) constitutivo de direitos (art. ° 77.º al. b), do DL n. ° 100/84, de 29/3 - em vigor à data da deliberação ora recorrida - e art. ° 140. °, n. ° 1, al. b) do CPA), tal vício também não se verifica".

13- Deste modo, a deliberação recorrida violou, também por esta via, o art.º 77.º, al. b), do D.L. n.° 100/84, de 29/03 e art.º 140.°, n.° 1, al. b) do C.P.A. e, consequentemente, a douta sentença recorrida deveria ter decidido que no caso concreto ocorreu o invocado vício de violação de lei por revogação ilegal de acto (válido) constitutivo de direitos.

Termos em que, com o douto suprimento, deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a douta sentença recorrida, e ser também julgado procedente o recurso contencioso, anulando-se a deliberação de 22 de Julho de 1998 da Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto, pela qual foi revogada a licença concedida ao ora recorrente, por deliberação de 9/04/1991, tudo com as legais consequências”.

1.4. Não foram apresentadas contra-alegações.

1.5. O EMMP emitiu o seguinte parecer: ”Face ao disposto nos Art°s 139° n° 1/ alínea a) e 133º, n° 2, alínea i), ambos do CPA, o acto contenciosamente impugnado limitou-se, em rigor, a reconhecer a invalidade da deliberação camarária de 9/4/91 - na parte em que concedera ao recorrente licença para o exercício da indústria de transportes de aluguer em automóveis ligeiros de passageiros, no lugar de Odeia, freguesia de Basto – emergente da sua natureza de acto consequente da ilegal exclusão do ora recorrido particular do concurso em questão, nos termos decididos no Acórdão deste STA, de 6/6/95, a que alude a alínea h) da matéria de facto provada, e que determinou a sua anulação contenciosa.

A reconstituição da situação actual hipotética, em que a execução deste julgado se traduz, implicava necessariamente a reintegração da ordem jurídica violada através da eliminação dela daquele acto consequente - nulo por natureza - e o reconhecimento efectivo do direito de opção do mesmo recorrido particular, na qualidade de 1° classificado graduado, nos exactos termos decididos naquele Acórdão, mantendo-se incólume, em tudo o mais, o procedimento do concurso, por estranho ao objecto do julgado anulatório.

A sentença recorrida fez pois correcta interpretação e aplicação de lei, não enfermando dos alegados erros de julgamento que lhe são imputados pelo recorrente nas suas alegações, cujas conclusões improcederão totalmente.

Pelo exposto, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso e inteiramente confirmada a sentença recorrida”.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. A sentença recorrida fixou a seguinte matéria, no que não vem controvertida:

“II. MATÉRIA DE FACTO PROVADA

Dos autos resultam provados os seguintes factos.

a) por aviso publicado no Diário da República, III Série, n° 33, de 8/2/91, foi aberto concurso, pela Câmara Municipal recorrida, para atribuição de seis licenças para o exercício da industria de transportes de aluguer em automóveis ligeiros de passageiros, nas freguesias de Vila Verde, Basto, Vilar de Cunhas, Buços, Cavez e Rio Douro, do concelho de Cabeceiras de Basto;

b) o ora recorrido particular, B..., residente no lugar de Lameiras, da freguesia de Refojos, daquele concelho, concorreu, na sua qualidade de industrial de transportes, a três lugares do referido concurso:

- freguesia de Basto - lugar de Olela

- freguesia de Buços - lugar de Buços;

- freguesia de Rio Douro - lugar de Cambezes;

c) por sua vez, o recorrente concorreu, como motorista profissional, à licença da freguesia de Basto, lugar de Olela;

d) o referido B... ficou classificado, na lista provisória, em 1° lugar, tendo a Câmara Municipal imposto àquele para:

1- optar por uma das vagas a que concorreu; e

2- optar entre a vaga que escolher e a que possui na sede do concelho.

e) não concordando com tais imposições, o ora recorrido apresentou uma reclamação em que requereu a anulação das opções que lhe tinham sido impostas;

f) por deliberação de 09.04.91, a Câmara Municipal recorrida indeferiu tal reclamação e excluiu aquele Recorrido do concurso, atribuindo a licença do lugar de Olela, da freguesia de Basto, ao ora Recorrente;

g) o ora recorrido B... impugnou contenciosamente neste Tribunal aquela deliberação que, por sentença de 05.04.94, a anulou (cfr. Proc. n° 2.762/91 apenso, no qual o ora Recorrente interveio na qualidade de recorrido particular);

h) desta sentença foi interposto recurso jurisdicional para o S.T.A. que, por acórdão de 6.06.95, transitado em julgado, revogou a sentença recorrida na parte em que considera que, para efeitos da aplicação do disposto no n° 3 do art° 4° do DL 74/79, deve considerar-se terem sido abertos tantos concursos quantas as vagas a que se reportam as licenças referidas no Aviso de Abertura do concurso em apreço e, consequentemente, na parte em que anula a deliberação recorrida que impõe ao ora recorrido, B..., a opção por apenas uma das vagas a que se candidatara e em que obteve preferência, mantendo, porém, a anulação da deliberação recorrida na parte em que impõe ao mesmo recorrido a opção entre a licença que escolher, das postas a concurso, e a que possui na sede do concelho, isto é, na parte em que não permite ao recorrido a titularidade simultânea daquelas duas licenças;

i) pelo ofício n° 121, datado de 96/01/12 - e recebido em 96/01/15 -, foi comunicado ao recorrente o seguinte:

"Comunico a V. Ex." que por acórdão do S.T.A. de 6 de Junho de 1995, foi revogada a sentença do T.A.C.P., pelo que a Câmara em reunião de 12 de Novembro de 1995, deliberou acatar a decisão do S.T.A

O Snr. B..., indicou a esta Câmara que escolhia a licença de aluguer do veículo ligeiro de passageiros da Santa Senhorinha (Olela).

De acordo com o que dispôs o Decreto - Lei n° 74/79, de 4 de Abril e Decreto - Lei n° 448/80, venho notificar V. Ex.a que a licença (n° 55/91, veículo 79-06-CH) que lhe havia sido concedida fica cancelada, uma vez que o acórdão assim o determina.";

j) o recorrente instaurou, neste Tribunal, recurso contencioso de anulação da referida deliberação de 95/11/12 que, por sentença de 97/10/31, a anulou por violação do art.° 100° do C.P.A. (cfr. Proc. n° 177/96 apenso);

k) interposto, pelo ora recorrido particular, B..., recurso jurisdicional dessa sentença, o STA, por douto acórdão de 98/06/09, transitado em julgado, negou provimento ao recurso e confirmou a sentença recorrida;

l) pelo ofício n° 2249/GAM, de 98.06.26, junto a fls. 6 dos presentes autos, cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido, foi comunicado ao recorrente que, "tendo por base o Acórdão do S. TA., datado de 6/6/95", estava a autarquia "na intenção de revogar a licença que havia sido concedida por deliberação de 09/04/91 a V. Ex.a", pelo que era o mesmo notificado, "nos termos do art. 100° do CPA", "para, querendo, dizer, por forma escrita, o que se lhe oferecer sobre o provável sentido da decisão deste Órgão, no prazo de 10 dias úteis";

m) em 98.07.07 respondeu o ora Recorrente, nos termos de requerimento de igual teor ao constante de fls. 7 dos presentes autos, cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido;

n) pelo ofício n° 2842, de 98.07.29, junto a fls. 8 dos presentes autos, cujo teor aqui dou por integralmente reproduzido, foi comunicado ao Recorrente que a Câmara ora recorrida, por deliberação de 22 de Julho de 1998, tinha revogado a licença concedida por deliberação de 9/4/91, "acatando a decisão do Supremo Tribunal Administrativo, de acordo com o teor da informação número 153/98 da Jurista da Autarquia";

o) dou aqui por integralmente reproduzido o teor da informação n° 153/98 da Jurista da Autarquia, a que se reporta a deliberação e ofício referidos na antecedente al. n), cuja cópia constitui fls. 9-10 dos presentes autos”.

2.2.1. Delimitação do objecto do recurso.

A sentença é omissa quanto à matéria constante das conclusões 9 e 10 das alegações de recurso, que, aliás, não foi invocada como fundamento do recurso contencioso.

Ora, o recurso jurisdicional, salvo alegação de omissão de pronúncia delimita-se, no seu máximo, pelo âmbito da sentença - artigo 684.º do CPC.

No caso não vem alegada omissão de pronúncia, pelo que tal matéria extravasa o objecto do recurso.

2.2.2. 1. A sentença impugnada deu detalhada conta do que está em discussão, não sendo objecto de reparo o seu enunciado.

O problema principal que interessa à resolução do presente caso tem a ver com o alcance do caso julgado formado pelo acórdão do STA de 06/06/1995, no recurso n.º 38468.

Convém recordar que o recorrente contencioso daquele processo, B..., é o recorrido particular nos presentes autos; e que, entre os ali recorridos particulares (aqueles a quem tinham sido atribuídas as licenças) figurava o ora recorrente.

Lembre-se ainda que, naquele processo, a sentença proferida pelo TAC concedera completo ganho de causa ao ali recorrente contencioso.

Todavia, os recorridos particulares impugnaram aquela sentença, tendo obtido provimento do respectivo recurso jurisdicional através do dito acórdão do STA de 06/06/1995.

Para melhor compreensão do sobredito acórdão convém recuperar a alegação que então foi produzida pelos recorrentes, conforme respectivas conclusões:

“1. A douta sentença recorrida ao considerar que um dos concorrentes a três lugares para atribuição de licenças para o exercício da indústria de transportes de aluguer de automóveis de passageiros, poderá, como industrial de transportes, serem-lhe atribuídas essas licenças, sem ter de optar por uma delas, violou o disposto no artº 4.º do Decreto-Lei n.º 74/79, de 4 de Abril, art. 6.º da Portaria n.º 149/79, de 4 de Abril, em conjugação com o Decreto-Lei n.º 448/80, de 6 de Outubro;

2. Na verdade, tais licenças têm carácter pessoal (e intransmissível), implicando o exercício da actividade pelo próprio e não por outrem, até para defesa do interesse público da segurança na condução automóvel, pelo que,

3. Àquele concorrente, ainda que tivesse concorrido na qualidade de industrial de transportes, só poderia ser-lhe atribuída uma das licenças para as três vagas (postas a concurso), devendo, por isso, optar por uma delas, o que não fez, apesar de para isso ter sido convidado”.

Deve salientar-se a conclusão 3, ou seja, a alegação de que o ali recorrente contencioso teria tido que proceder a opção, e não o fizera.

Ora, o acórdão de 06/06/1995 deu provimento àquele recurso, fundando-se em que:

“A deliberação camarária recorrida não é, assim, censurável na parte em que impõe ao ora recorrido que opte por uma das vagas a que concorreu e em que ficou posicionado em 1.º lugar.

Já não tem qualquer base legal a imposição que na mesma deliberação é feita ao ora recorrido para que opte entre a vaga que escolher e a que já possui na sede do concelho.

É que tendo concorrido na qualidade de industrial de transportes, não se lhe aplica a norma do art. 4.º, n.º 1 do DL n.º 74/79 que obriga os motoristas profissionais a quem foram atribuídas licenças a exercerem a actividade de condução dos veículos a que aquelas se referem, podendo, por isso ser titular de mais do que uma licença desde que legalmente obtida.

Procede, nos termos expostos, e por motivos algo diversos dos invocados pelos recorrentes o recurso jurisdicional por eles interposto.

Revoga-se, pois, a sentença recorrida na parte em que considera que, para efeitos da aplicação do disposto no n.º 3 do art. 4.º do DL 74/79, deve considerar-se terem sido abertos tantos concursos quantas as vagas a que se reportam as licenças referidas no Aviso de Abertura do concurso em apreço e, consequentemente na parte que anula a deliberação recorrida que impõe ao ora recorrido, B..., a opção por apenas uma das vagas a que se candidatar e em que obteve preferência.

Mantém-se, porém, a anulação da deliberação recorrida na parte em que impõe ao mesmo recorrido a opção entre a licença que escolher, das postas a concurso, e a que possui na sede do concelho, isto é, na parte em que não permite ao recorrido a titularidade daquelas duas licenças.

Custas na primeira instância pelo recorrente B... na parte em que decaiu (...)”

O acórdão considerou, pois, existir na deliberação camarária ali em equação, dois elementos, sendo um legal e outro ilegal.

2.2.2. 2. Perante o acórdão, a Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto entendeu que o que havia a fazer era notificar o interessado (aqui, recorrido particular) para proceder à opção cuja imposição não fora anulada pelo tribunal.

Feita essa notificação, o interessado indicou a vaga por que optava e, em consequência, a Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto retirou a licença que inicialmente concedera ao recorrente, atribuindo-a ao recorrido particular.

A sentença considerou que esse modo de proceder correspondia à adequada execução do acórdão.

É o que impugna o recorrente.

Vejamos.

2.2.2. 3. Afigura-se resultar directamente do texto do acórdão de 06/06/1995 que ele julgou não enfermar de vício a deliberação ali apreciada, na vertente de imposição ao candidato (concorrente e recorrrente) de opção por uma das vagas a que se candidatara.

A anulação da deliberação verificou-se, apenas, na medida a que a essa opção acrescia a exigência de opção entre essa vaga e uma licença preexistente.

Isto significa que, em relação ao concurso em causa, a execução do acórdão implicava que a Administração verificasse em que termos é que do elemento anulado resultavam alterações no que, entretanto, tinha decidido.

2.2.2. 4. Aparentemente, e é uma das vertentes da alegação do recorrente, pois que não fora julgada ilegal uma parte da deliberação impugnada, a Administração não teria que proceder a novo convite para que o interessado indicasse de entre as vagas para as quais ficara classificado em primeiro lugar (e fora provisoriamente classificado em primeiro lugar quanto a todas) qual a que escolhia.

Diga-se que esse entendimento contrariaria frontalmente as regras da boa-fé.

É certo que o acórdão considerou que não era inválida a imposição de opção por uma das vagas. Só que, esse segmento, na determinação primitiva, estava coligado à exigência de o interessado prescindir, também, de uma licença anteriormente atribuída.

Ora, o aqui recorrido particular impugnou a sua exclusão do concurso, que se baseou na não satisfação da determinação em todas as suas vertentes.

Face aos termos do acórdão a exigência de opção por uma das vagas a concurso não é anulada, mas é anulada a exigência de opção entre a vaga que seja escolhida e a licença já existente.

Assim, o dever da Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto, em execução, era, como por ela foi considerado, e também pela sentença, o de fazer o convite nos termos que foram julgados válidos, por isso, sem qualquer outra exigência.

Só nesta medida é que, verdadeiramente, e pela primeira vez, fez a Câmara o convite de opção nos termos que o acórdão julgou serem válidos.

Ora, feito o convite, o interessado, optou pela vaga que inicialmente havia sido atribuída ao ora recorrente. E pois que não havia mais nenhuma, e pois que ficara classificado à frente do recorrente, tinha de lhe ser retirada a licença atribuída, salvo outra qualquer razão de alteração da classificação, que não vem colocada.

2.2.2. 5. Disse a sentença impugnada que o acto atributivo de licença ao recorrente era um acto consequente da deliberação anulada. Disse bem, e convém frisar que, tendo o recorrente intervindo no respectivo recurso, tendo mesmo sido recorrente jurisdicional, não se lhe aplica a restrição prevista no artigo 133.º, n.º 2, alínea i), segunda parte, do CPA, que contempla apenas os contra-interessados “alheios à disputa sobre o acto principal, anulado” (cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, J. Pacheco de Amorim, “Código do Procedimento Administrativo comentado”, 2.ª Edição, nota XVI ao artigo 133.º).

2.2.2. 6. Defende, ainda, o recorrente que devia ter sido aberto um novo concurso.

Não é assim, como a sentença explicou, e para cujos termos se remete.

O acórdão não anulou o concurso, apenas se pronunciou sobre uma deliberação que, em momento final de decisão, excluiu um candidato.

Verificado o não fundamento dessa exclusão, apenas haveria que o retomar no ponto afectado pela apreciada ilegalidade, mantendo incólume tudo o resto.

No caso, só a vertente ligada à classificação para a licença de Olela foi afectada, e as consequências a retirar, em sede de execução, foram as supra descritas.

3. Improcedendo todas as conclusões da alegação, nega-se provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Taxa de justiça: 200 Euros

Procuradoria: 100 Euros

Lisboa, 4 de Outubro de 2005. - Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.