0221/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A recorribilidade do acto é de conhecimento oficioso.

II- Acto administrativo é "a conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo produza efeitos jurídicos num caso concreto." (Marcelo Caetano, "Manual", I, 9.ª edição, 410).

III- Acto administrativo lesivo é o acto administrativo que projecta, só por si, os seus efeitos negativamente na esfera jurídica do interessado, violando direitos ou interesses legalmente protegidos.

IV- Acto (ou operação) material é a conduta que não produz efeitos imediatos na ordem jurídica (a produção de efeitos jurídicos num caso concreto distingue o acto jurídico da operação material).

V- Acto de gestão privada é aquele em que o órgão se limita "a exercer a capacidade de direito privado da pessoa colectiva, procedendo como qualquer outra pessoa no uso das suas faculdades reguladas pelo Direito Civil ou Comercial."

VI- Não é acto administrativo o despacho de um Presidente de Câmara que tem o seguinte teor: "Instaure-se a correspondente acção judicial".

I Relatório

A. .., SA, com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra (TAC), de 15.10.03, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Santarém, de 20.9.01, que determinou a instauração de uma acção de reversão de um prédio seu que lhe havia sido vendido pela Câmara mediante certas condições.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1.ª Ao contrário do pressuposto na sentença recorrida, o regime de revogação de actos administrativos constante do artigo 140°, n.º 1, al. b) do CPA, não está confinado à categoria dos actos constitutivos de direitos, sendo igualmente aplicável aos actos constitutivos de interesses legalmente protegidos.

2.ª Ao contrário do entendimento expresso na decisão recorrida, a deliberação de 9 de Out. de 1999, ao decidir no sentido de que as alterações de uso propostas pela recorrente seriam aceites no âmbito do processo de revisão do PDM de Santarém, havendo todo "o interesse em viabilizar tal pretensão, de modo a tirar partido da construção já erigida", colocou a ora recorrente numa posição jurídica de vantagem, consubstanciando uma promessa a cujo respeito o Município ficou obrigado sob pena de violação do princípio da boa fé e da protecção da confiança (cfr. art. 6°-A do CPA), tratando-se por isso de um acto constitutivo de interesses legalmente protegidos e enquanto tal insusceptível de revogação (v. artigo 140°, n° 1, al. b) do CPA).

3.ª A sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação o disposto no artigo 140°/1/b) do CPA, pois ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida, o despacho impugnado pela recorrente junto do Tribunal a quo, produziu efeitos incompatíveis com os efeitos que para a recorrente decorreram da deliberação camarária de 7 de Out. de 1999, procedendo a uma revogação ilegal e implícita desse anterior acto constitutivo de interesses legalmente protegidos, em violação do disposto no artigo 140°, al. b) do CPA.

4.ª Ao decidir que o despacho impugnado junto do Tribunal a quo "não careceria de audiência prévia " porque " a recorrente defendeu-se na acção judicial interposta " e porque " a sua oposição à reversão sempre seria inócua atentas as reiteradas decisões de reversão "(cfr. sentença recorrida), a sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação o disposto nos arts. 267° n.ºs 1 e 5 da CRP, 8° e 100° e ss. do CPA.

5.ª Ao decidir que o acto impugnado não enferma de um vício de falta de fundamentação porque "as razões da decisão estão amplamente expressas ao longo de todo o processo administrativo" (v. sentença recorrida), a sentença sub judice enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação o disposto nos artigos 124° e 125° do CPA e 268°, n.º 3 da CRP, normativos que impõem que os fundamentos, ainda que por remissão, devam constar expressos do próprio acto (cfr. Acs. do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA, de 19/01/93, no Proc. N.º 011427 e de 06/07/93, no Proc. N.º 025609, in www.dgsi.pt).

A autoridade recorrida concluiu a sua contra-alegação referindo que:

"Ao negar provimento ao recurso, ante a fundamentação, suficiente e congruente, que adopta, a sentença fez correcta aplicação das Leis Constitucional e Ordinária. Ante o exposto, e pelo sempre mui douto suprimento de V. Exas, deve o recurso ser havido por improcedente, mantendo-se, em consequência, a decisão recorrida."

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"Em nosso parecer, a deliberação camarária, de 7/10/99, não revoga, expressa ou tacitamente, as anteriores deliberações camarárias de proceder à reversão do terreno em causa, nos termos da cláusula 5.ª da escritura de compra e venda respectiva, celebrada entre as ora recorrida e recorrente - cfr. nºs 5/6 e 7/10 da matéria de facto provada.

Ela limitou-se unicamente a "remeter o processo à Comissão para que seja considerado na próxima reunião ao Plano Director Municipal a alteração do uso de unidade" turística "do espaço para equipamento", considerando o "interesse em viabilizar a pretensão" da ora recorrente "de se proceder à remodelação do projecto do hotel com vista à utilização do edifício para clínica médica privada" - cfr. fls. 239 do processo instrutor apenso.

Ora, nem esta pretensão foi formulada em alternativa à reversão do terreno, antes apenas ao objecto contratual inicial, nem o seu acolhimento, nos sobreditos termos, se mostra necessariamente incompatível com a deliberação de reversão, decorrente, em paralelo, do incumprimento contratual.

Certo é também que todas as soluções precedentes, objecto de deliberação camarária, nunca prescindiram do exercício do direito de reversão, mesmo a manter-se a obrigação de construção da unidade hoteleira, assumida contratualmente pela recorrente, ou a ocorrer eventualmente a reformulação do projecto inicial em programa de construção habitacional, de harmonia com anterior proposta da mesma recorrente - cfr. nºs 7, 9 e 10 da matéria de acto e doc. de fls. 228/229 do processo instrutor apenso.

Assim, a deliberação contenciosamente impugnada, de 20/9/01, do Presidente da Câmara de Santarém, ao determinar a instauração da correspondente acção judicial para reversão da parcela de terreno vendida à recorrente não se afirma, nesta matéria, como revogatória da deliberação camarária, de 7/10/99, com ela não colidindo na produção plena dos respectivos efeitos jurídicos.

Aliás, o objecto último do acto impugnado é o de possibilitar a reponderação efectiva da utilização do terreno, destinada anteriormente à construção de um hotel, conforme resulta da informação sobre que foi proferido, havendo assim, sintonia de objectivos prosseguidos por aquela deliberação camarária e o mesmo acto. Consequentemente, este não extingue os efeitos jurídicos de anterior acto administrativo, no caso, aquela deliberação, não se mostrando prejudicada a pretensão da recorrente por esta acolhida, em 7/10/99, na medida em que a reformulação do projecto de construção por ela proposta não se mostra inviabilizada, por si só, por efeito da propositura da dita acção de reversão, caso as necessárias alterações ao PDM venham a ser aprovadas.

Improcederá, nestes termos, o alegado erro de julgamento concernente ao invocado vício de violação de lei, por revogação ilegal, com ofensa do Artº 140º, nº 1, alínea b) do CPA.

Através do acto contenciosamente impugnado, a autoridade recorrida acolheu, sem mais, a proposta no sentido de, "por despacho, ordenar que os serviços jurídicos instaurem a devida acção judicial", pelas razões de facto e de direito nela enunciadas precedentemente.

Pela forma como o fez, exarando despacho correspondente, no rosto da informação onde tal proposta foi formulada, a autoridade recorrida remeteu inequivocamente para as respectivas razões subjacentes, dando a conhecer aos destinatários do acto recorrido, sem qualquer margem para dúvidas, de modo claro, suficiente e congruente, o seu iter cognoscitivo e valorativo.

Improcederá, assim, também o alegado erro de julgamento sobre a improcedência do arguido vício de forma, por falta de fundamentação.

Neste sentido, o Acórdão deste STA, de 30/01/03, rec. 02026/02.

Por fim, não obstante o acto impugnado ter sido antecedido de parecer, este não encerra uma verdadeira actividade instrutória, já que se limita a enunciar uma solução perante a pretensão manifestada no ofício de ..., Lda, que o autor do acto poderia, por si só, sem mais, ter aplicado.

Em nosso entender, não tendo havido instrução, não havia lugar à audiência de interessados, nos termos do Artº 100º do CPA, improcedendo também aqui o alegado erro de julgamento - cfr. Acórdão do STA, de 28/01/04, rec. 047678-Pleno da 1ª Secção.

Improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, nos termos expostos, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso."

Por despacho do Relator ordenou-se a notificação das partes para se pronunciarem sobre a "natureza administrativa do acto impugnado ou da sua lesividade"

O requerente manifestou a sua posição da seguinte forma:

"1. A questão suscitada pelo Ilustre Juiz Conselheiro Relator respeita à natureza administrativa do acto impugnado, ou da sua lesividade, ou seja, à insusceptibilidade do acto impugnado nos autos poder ser objecto de impugnação contenciosa.

Salvo o devido respeito, tal questão não pode ser suscitada no presente recurso, pois nesta sede ao Supremo Tribunal Administrativo só é possível, nos termos da alínea b) do art. 110° da LPTA (D.L. n° 267/85, de 16 de Julho, aqui aplicável), "julgar excepções ou questões prévias de conhecimento oficioso e não decididas com trânsito em julgado" -cfr. art.110º/b) da LPTA.

2. Ora, no caso dos autos, embora esteja em causa uma questão de conhecimento oficioso, a mesma já se encontra decidida com trânsito em julgado por ter sido suscitada junto do Tribunal a quo e então expressamente decidida no sentido da "lesividade própria e imediata" do acto recorrido "no seguimento, aliás, da posição sustentada pela recorrente ao pronunciarem-se sobre esta questão, concluindo-se então que a decisão teve efeitos directos e imediatos na esfera jurídica da recorrente" sendo "contenciosamente recorrível" (cfr. ponto A) da sentença do TACL, sob a epígrafe " Quanto às questões prévias").

3. Tal decisão do Tribunal a quo não foi objecto de impugnação através de recurso jurisdicional interposto pela parte da entidade recorrida (cfr. autos), nem constitui objecto do recurso jurisdicional interposto pela recorrente (cfr. conclusões da alegação de recurso), pelo que a mesma transitou em julgado (cfr. art. 677° do CPC), não podendo integrar o âmbito do presente recurso, cujo objecto são os vícios ou erros da decisão impugnada, pois o recurso "visa modificar a decisão submetida a recurso e não conhecer matéria nova, salvo se se tratar de matéria de conhecimento oficioso e não decidida com trânsito em julgado." - Acs. STA de 07.04.2002, Proc. n° 1041/02 e de 03/18/2003 no Proc. n° 01787/02, in www.dgsi.pt.

O recorrido referiu que "O concreto acto administrativo recorrido não é lesivo dos interesses do recorrente. Quando muito, a questão da eventual lesividade de interesses deste poderá, apenas, colocar-se em sede de acção de reversão.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAC:

1. Por escritura pública outorgada em 24/01/1991, a Câmara Municipal de Santarém (CMS) vendeu à recorrente um terreno com a área de 83.520 m2, sito nas Encostas da Carmona, freguesia de Marvila - cfr. documento de fls. 11 a 14 dos autos.

2. De acordo com a cláusula terceira daquele contrato de compra e venda, o terreno destinava-se "única e exclusivamente à implantação de uma Unidade Hoteleira, com cento e vinte quartos na primeira fase".

Na cláusula quarta, do mesmo contrato, a recorrente obrigou-se "a fazer aprovar o projecto do Hotel no prazo de seis meses e a construí-lo no prazo de dois anos após a aprovação" .

Na cláusula quinta, ficou acordado "Que o terreno reverterá para o Município de Santarém, com todas as suas benfeitorias, no caso de incumprimento das condições referidas nos números segundo, terceiro e quarto".

3. Em 1992.03.04, a CM de Santarém emitiu em nome da recorrente o Alvará de Licença de Construção n° 1079/92, titulando o licenciamento de obras de construção da unidade hoteleira, válido até 3/6/1992, licença que foi renovada através do Alvará n° 3440/92, válido até 9/12/1993.

4. Por deliberação camarária de 14/3/1994 foi indeferido o pedido da recorrente para prorrogação do prazo de licença daquelas obras, solicitado em 14/2/94 até 9/12/94- cfr. fls. 59 do PA.

5. Em reunião da CMS, de 31/3/1994, ao abrigo do clausulado supra, mencionado no contrato de compra e venda, dito em I e 2, foi deliberado "proceder à reversão do respectivo terreno, com a área de oitenta e três mil quinhentos e vinte metros, localizado nas Encostas da Carmona (...) bem como as benfeitorias existentes ..." -cfr. fls. 82 do PA.

6. Em reunião de 20/2/1995, a CM de Santarém, depois de ter ordenado a avaliação do imóvel (deliberação de 915194- fls. 101 do PA), após o envolvimento no processo do "Fundo de Turismo", deliberou manter a deliberação de 31/3/94 ( cfr. fls. 109/108 do PA).

7. Em reunião de 25/9/1995, a requerimento da recorrente de 19/9/95, a CMS deliberou, por unanimidade, proceder à escritura de reversão, e efectuar nova escritura de venda daquela parcela de terreno - cfr. fls. 121 do PA.

8. Em reunião tripartida de 13/8/1996, foi alcançado acordo entre a CMS, a recorrente e a Secretaria de Estado do Comércio e Turismo, ratificado pelo executivo camarário em reunião de 26/8/1996, assumindo os respectivos compromissos, onde se previa o prazo de dois anos para conclusão do Hotel - cfr. fls. 150 a 148 do PA.

9. Em reunião de câmara de 28/01/1998, foi deliberado aprovar "Protocolo" a celebrar entre a Câmara Municipal de Santarém e "A..., SA".

10. A CM de Santarém, por deliberação de 24/8/1998, com fundamento na falta de novo protocolo com a "A..., SA" e o manifesto incumprimento dos prazos, decidiu confirmar a deliberação de 31 de Março de 1994 e solicitar a "A... SA." que, "... para cumprimento do estabelecido pela autarquia em vinte e oito de Janeiro de mil novecentos e noventa e oito, subscreva a respectiva escritura de reversão, marcando-se este acto para 10 de Setembro e encarregando-se os serviços jurídicos das necessárias diligências" -cfr. fls. 207 do PA.

11. A recorrente foi notificada, por carta registada com A/R, em 2/9/1998, dos termos desta deliberação, e nada disse ou fez -cfr. fls. 215 e 216 do PA.

12. Atento o requerimento da recorrente de 27/9/99, onde solicitava a reformulação do projecto em negociações/construção, com vista a convertê-lo numa Clínica Médica Privada e uma Unidade para Vida Activa, por deliberação da CMS de 7/10/99, foi decidido, com base em Parecer do Chefe de Divisão do Departamento de Gestão Urbanística e Ambiente, "remeter o processo à Comissão para que seja considerado na próxima revisão do PDM, a alteração ao uso de unidade do espaço para equipamento".

13. Da decisão dita 12, foi a recorrente notificada em 15/11/99- fls. 246 do PA

14. Apresentado ao Presidente da CMS o requerimento de fls. 247 do PA, onde a sociedade "..., Lda" se propunha adquirir o "HOTEL" para fins assistenciais (Clínica Feriátrica), foi lavrada a Informação N°-. 41 -A/DAF/2001, de 20/9/2001, pelo Director do Departamento Administrativo e Financeiro (que constitui fls. 248/247 do PA e que aqui se dá como reproduzida), onde se propunha a instauração de acção judicial para obter a reversão da parcela vendida à recorrente, na falta de escritura de reversão.

15. Na informação, dita em 14, a entidade recorrida - Presidente da CMS -, manuscreveu o despacho " Instaure-se a correspondente acção judicial" - acto recorrido.

16. Na sequência da decisão, referida em 15, em 3 de Dezembro de 2001, o Município de Santarém, representado pelo Presidente da CMS, propôs no Tribunal Judicial de Santarém acção declarativa, com processo ordinário, onde corre termos com o n° 725/2001, no 3° Juízo, e em que se pede, para além do mais, a resolução do contrato de compra e venda, titulado pela supra referida escritura pública, e o reconhecimento do Município como dono e legítimo possuidor do prédio e benfeitorias nele existentes - cfr. fls. 100 e ss. dos autos.

III Direito

1.

Vejamos, em primeiro lugar, a questão suscitada pela recorrente no sentido de que a recorribilidade do acto e a sua lesividade estavam definitivamente fixadas na sentença recorrida já que ali se decidira as questões prévias, invocadas pela autoridade recorrida, da qualificação do acto como acto interno e como acto de mera execução.

Vista a sentença constata-se, de facto, terem-se apreciado, e julgado improcedentes, as questões suscitadas, concluindo-se que o acto recorrido não era um acto interno nem tão pouco um acto de execução (esgota-se aí o caso julgado constituído). Mas nada mais se decidiu para além disso. Portanto, como não pode haver decisões implícitas nesta matéria, e situando-se a questão da natureza administrativa do acto a montante delas seguramente que este Supremo Tribunal dela pode conhecer, o que, de resto, a recorrente aceita (a objecção da recorrente resulta simplesmente do facto de entender que o indeferimento daquelas questões determinaria a impossibilidade de apreciar esta matéria)

2.

O acto impugnado nos autos A esse acto estão imputadas ilegalidades, só que tais ilegalidades, como vícios do acto administrativo, só podem ser apreciadas se tal acto puder ser qualificado como acto administrativo. A lógica do sistema assenta justamente na natureza administrativa do acto, de tal modo que se o não for também não poderão ser ponderadas como tais. Assim, para se poder entrar na apreciação do mérito do recurso terá de se definir, antes de tudo, que o acto impugnado nos autos é um verdadeiro acto administrativo lesivo. é um despacho do Presidente da Câmara Municipal de Santarém que decidiu pela instauração de uma acção judicial Nos tribunais comuns, sublinhe-se. ("Instaure-se a correspondente acção judicial"). Visava essa acção a reversão de uma parcela de terreno vendida pelo Município à recorrente, com determinadas condições não cumpridas, reversão essa prevista no próprio contrato de compra e venda.

Nos termos da Constituição - art.º 268, n.º 4, da CRP - É garantida aos administrados "a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem"... . O padrão da recorribilidade contenciosa é, assim, determinado, em primeiro lugar, pela natureza administrativa do acto praticado, e, em segundo, pela sua lesividade.

Acto administrativo é "A conduta voluntária de um órgão da Administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo produza efeitos jurídicos num caso concreto." (Marcelo Caetano, "Manual", I, 9.ª edição, 410). Acto administrativo lesivo "é o acto administrativo que projecta os seus efeitos negativamente na esfera jurídica do interessado, violando direitos ou interesses legalmente protegidos" (acórdão STA de 20.2.02 no recurso 44194 No mesmo sentido, entre muitos outros, os acórdãos STA de 8.10.03 no recurso 1494/03, de 8.7.03 no recurso 998/03, de 17.6.03 no recurso 262/03 e de 1.4.03 no recurso 1581/02.). Numa outra formulação "Só os actos administrativos que operam, por si, a modificação da situação jurídica concreta dos recorrentes podem ser considerados lesivos, sendo que, a lesividade é condição "sine qua non" da recorribilidade contenciosa." (acórdão STA de 5.11.03 no recurso 569/03).

O confronto destes conceitos com a realidade inserta no acto impugnado mostra-nos não estarmos perante um acto administrativo Aliás, seria bom perguntar-se de que modo poderia executar-se a decisão que o anulasse. e muito menos, perante um acto administrativo lesivo. Com efeito, do acto administrativo apenas conecta a conduta voluntária de um órgão da Administração (mesmo para a prática de actos de gestão privada, não sendo os órgãos da Administração pessoas físicas, existe sempre um certo ritualismo na forma de o expressar) já que não é a manifestação do exercício de um poder público - a expressão contida no acto sempre seria a manifestação de um qualquer particular que pretendesse accionar judicialmente um terceiro - não produz efeitos jurídicos num caso concreto - a produção de efeitos jurídicos depende da existência de norma que atribua essa eficácia à conduta do órgão da Administração Marcelo, "Manual", I, 9.ª edição, 417. - nem corresponde, finalmente, à prossecução de um específico interesse público posto por lei a cargo do seu autor.

Portanto, não sendo acto administrativo, será, numa vertente, um acto material, por não produzir efeitos imediatos na ordem jurídica (a produção de efeitos jurídicos num caso concreto distingue o acto jurídico da operação material Idem, 416.), e noutra, um acto de gestão privada por se constatar que o órgão se limitou "a exercer a capacidade de direito privado da pessoa colectiva, procedendo como qualquer outra pessoa no uso das suas faculdades reguladas pelo Direito Civil ou Comercial. Idem, 413."

Mas, ainda que pudesse qualificar-se como acto administrativo ele não seria lesivo e por isso, também não seria recorrível. Pois se a lesividade é determinada pela violação de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos, onde estão esses direitos ou interesses quando se decide instaurar uma acção judicial? Onde estão as normas que os prevêem e protegem? Não foram apontados pela recorrente nem identificados pela decisão recorrida.

A recorribilidade do acto é de conhecimento oficioso (acórdão do Pleno da Secção de 30.7.97 no recurso 30441 "A questão da natureza do acto contenciosamente impugnado, no tocante à sua recorribilidade em juízo, é do conhecimento oficioso do tribunal, em qualquer altura da instância.").

IV Decisão

Assim, nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e em rejeitar o recurso contencioso, por ilegalidade na sua interposição.

Custas a cargo da recorrente fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 3 de Novembro de 2004. – Rui Botelho (relator) – Santos Botelho – Freitas Carvalho.