0236/07 - Supremo Tribunal Administrativo

O tributo denominado taxa de conservação de esgotos previsto no art. 77.º do Regulamento Geral das Canalizações e Esgotos da cidade de Lisboa, aprovado pelo Edital n.º 145/60, com a redacção dada pelo Edital n.º 76/96, tem natureza de taxa e não de imposto.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., S.A., impugnou judicialmente, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, a liquidação da Taxa de Conservação de Esgotos relativa ao ano de 2003, efectuada pela Câmara Municipal de Lisboa,

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa julgou a impugnação improcedente.

Inconformada, a Impugnante interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1. A Recorrente foi notificada para proceder ao pagamento da prestação da taxa de conservação de esgotos relativa ao ano de 2003.

2. Na sequência desta notificação a Recorrente apresentou reclamação graciosa alegando, em particular, a inconstitucionalidade da referida taxa.

3. A reclamação graciosa foi parcialmente indeferida, não sendo reconhecida razão à ora Recorrente no que se refere à questão da inconstitucionalidade.

4. Não se conformando com tal decisão, a Recorrente apresentou Impugnação Judicial, nos termos do disposto no art. 99.º e segs. do CPPT, requerendo a anulação da liquidação alenta a inconstitucionalidade do art. 52.º, n.º 2 alínea a) da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais.

5. O Meritíssimo Juiz a quo julgou totalmente improcedente tal Impugnação.

6. Contrariamente ao entendimento do Meritíssimo Juiz a quo, a Recorrente defende que a taxa de conservação de esgotos consubstancia um verdadeiro imposto.

7. A mencionada taxa, calculada com base no valor patrimonial dos imóveis, é um verdadeiro imposto, porquanto não se verifica proporcionalidade entre a taxa cobrada e o serviço prestado.

8. Parece ser entendimento generalizado do STA de que não sendo a correspondência económica entre taxa devida e serviço prestado um elemento essencial do conceito de taxa, mas sim mera correspondência jurídica, tem que haver proporção entre os mesmos sob pena de estarmos perante verdadeiros impostos, e já não taxas.

9. Ora, é o que se passa em relação à taxa de conservação de esgotos aqui em causa.

10. Sendo um verdadeiro imposto, a norma do art. 52.º n.º2 alínea a) da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais é inconstitucional por violação da reserva de competência da Assembleia da República, mais concretamente os arts. 103.º, e 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP.

11. A taxa em causa viola, ainda, o princípio da igualdade, previsto no art. 13.º da CRP, porquanto o mesmo serviço prestado a sujeitos passivos diferentes gera taxas diferentes, apenas e só, porque os valores patrimoniais com base nos quais é calculada são distintos.

12. Distinção essa que, como o próprio Governo reconheceu, se traduz numa real e efectiva discriminação e iniquidade do sistema, gerando desigualdades injustificadas de tratamento entre contribuintes semelhantes.

13. Repetindo as palavras de AFONSO QUEIRÓ, transcritas supra, não só "não é natural exigir-se por uma prestação, serviço ou actividade administrativa pagamento de uma taxa de montante superior ao de outra que é cobrada pela Administração por uma prestação, serviço ou actividade idêntica", como tal situação é contra a lei e a CRP,

14. O tratamento discriminatório imposto aos contribuintes por via deste regime de cálculo da taxa de conservação de esgotos é, pois, violador do princípio da igualdade previsto no referido art. 13.º da CRP.

Nestes termos e nos melhores de Direito, deve ser julgado procedente, por provado, o presente recurso, e consequentemente, ser julgada inconstitucional a taxa de conservação de esgotos, prevista no art. 52.º, n.º 2 alínea a) da TTORM.

Assim, farão V. Ex.as a já costumada JUSTIÇA!!!

A Câmara Municipal de Lisboa contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1ª O tributo em causa configura a natureza de uma taxa devida pela contrapartida pela prestação de um serviço público prestado pelo Município -a conservação da rede geral de esgotos -, enquadrando-se no âmbito da

2.ª O facto gerador da obrigação tributária é constituído pela efectiva ligação do imóvel à rede geral de esgotos, momento a partir do qual o respectivo proprietário beneficia do serviço público de manutenção em bom estado de conservação da referida rede de esgotos, tendo como contrapartida uma contribuição patrimonial, devidas pelos mesmos.

3.ª A obrigação de pagamento do tributo em causa não depende da utilização efectiva da rede geral de esgotos, mas tão só da susceptibilidade de a poder utilizar.

4.ª A existência do imóvel enquanto tal constitui um pressuposto de tributação, além da efectiva ligação do imóvel à rede geral de esgotos.

5.ª Factos estes constitutivos da relação jurídico-tributária, marcando assim o surgir do nexo sinalagmático existente entre a prestação do serviço em causa e o quantitativo da respectiva contrapartida.

6.ª Na verdade, a obrigação de pagamento da taxa de conservação de esgotos não depende da utilização efectiva da rede geral de esgotos, mas tão só da susceptibilidade de a poder utilizar.

7.ª Aliás, se o imóvel se encontra ligado à rede geral de esgotos, a falta de utilização do serviço proporcionado pelo Município não afasta a necessidade de conservação da mesma.

8.ª Tal permite enquadrar o tributo em causa no conceito de taxa vertido pelo legislador no n.º 2 do art. 4.º da Lei Geral Tributária – "As taxas assentam na prestação de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares".

9.ª Sendo que, na relação jurídica subjacente à obrigação de pagamento da taxa de conservação de esgotos a existência de sinalagma traduz-se na mais-valia obtida pelo proprietário, que é quem beneficia directamente do facto de o seu prédio dispor da rede geral de esgotos em bom estado de conservação, o que o valoriza pela comodidade que proporciona, quer seja habitado pelo próprio, quer seja arrendado.

10.ª Assim sendo, a taxa de conservação de esgotos reveste a natureza de uma taxa, sendo certo que ao montante liquidado corresponde uma contraprestação por parte do ente público, nisto se materializa a respectiva sinalagma.

11.ª Do ponto de vista económico, só casualmente se verificará uma equivalência entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública auferido pelo particular, sendo que ao conceito de sinalagma importa a equivalência jurídica, não tendo necessariamente de ser justificada pelo exacto custo da prestação.

12.ª O facto de o cálculo da taxa de conservação de esgotos ser aferido pelo valor patrimonial dos imóveis, traduz um modo de determinação que não se afigura desajustada para repartir os encargos da conservação da rede de esgotos pela generalidade dos munícipes.

13.ª Não se vislumbrando qualquer desproporção insustentável entre o montante cobrado e os custos inerentes ao serviço prestado, atendendo ao facto de que na determinação do respectivo valor patrimonial integram circunstâncias como a dimensão e localização do imóvel, entre outras.

14.ª Pelo que, tal critério - o do valor patrimonial dos imóveis - afigura-se como uma forma que contempla as correctas ponderações dos interesses relevantes, respeitando o princípio da proporcionalidade entendido na vertente do limite ao excesso ou arbítrio.

15.ª A liquidação e cobrança da taxa de conservação de esgotos encontra suporte legal nas disposições conjugadas dos arts. 16.º, alínea d), 19.º, alínea L, da Lei das Finanças Locais, aprovada pela Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, alterada pela Lei n.º 87-B/98, de 31.12, 3-B/2000, de 04.04, 15/2001, de 05.06 e 94/2001, de 20.08, e al. a) do nº 2 do art. 53.º da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais para o ano de 2003, sendo a Assembleia Municipal competente para deliberar em matéria tributária, nos termos da al. h) do nº 2 do art. 53.º da Lei n.º 169/99, de 18.09, com a redacção dada pela Lei n.º 5/A/2002, de 11.01.

16.ª Desta forma, está o Município de Lisboa, no domínio dos seus poderes tributários - v. art. 241.º da Constituição da República Portuguesa -, habilitado a proceder à liquidação e cobrança da taxa de conservação de esgotos em questão, por força do disposto no n.º 4 do art. 238.º da Constituição da República Portuguesa,

17.ª O acto de liquidação da taxa de conservação de esgotos em causa não enferma de qualquer vício.

18.ª Bem decidiu o tribunal «a quo» na douta sentença proferida em 15 de Setembro de 2006 que deve, assim, manter-se em vigor na ordem jurídica, estando isenta de qualquer reparo.

Nestes termos se conclui, invocando o douto suprimento de V. Exas, pela manutenção da douta Sentença recorrida, para que assim se faça a já costumada JUSTIÇA!

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

1. A jurisprudência do Tribunal Constitucional (TC) e do STA tem sustentado, sem divergência, com excelência de argumentação que nos dispensamos de reproduzido entendimento de que:

a) a prestação devida às Câmaras Municipais pela conservação da rede de esgotos configura um tributo com a natureza de taxa

b) o critério de quantificação deste tributo (aplicação do coeficiente de 0,25% do valor patrimonial do prédio), no caso em apreço estabelecido no art.53.º n.º 3 da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais do Município de Lisboa para o ano 2003, não ofende os princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade, na vertente da proibição do excesso ( ( ) Acórdãos TC n.ºs 652/2005 e 52/2006/acs. STA - Secção de Contencioso Tributário 29.03.95 processo n.º 18725; 25.11.98 processo n.º 22593; 22.05.2002 processo n.º 26472; 31.03.2004 processo n.º 1921/03; 28.09.2006 processo n.º 605/06; 15.11.2006 processo n.º 566/06; 22.11.2006 processo n.º 803/06. )

2. Registe-se que o novo critério de fixação do valor da taxa (l/4 ou 1/8 do valor do IMI) apenas se aplica a partir do ano 2004, na sequência da substituição da Contribuição Autárquica pelo Imposto Municipal sobre Imóveis (DL n.º 87/2003,12 Novembro),

CONCLUSÃO O recurso não merece provimento.

A sentença impugnada deve ser confirmada.

As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1. Em Novembro de 2004 foi a impugnante notificada para proceder ao pagamento da 1ª prestação da taxa de conservação de esgotos do ano de 2003 relativa ao prédio sito na ..., inscrito na matriz predial urbana da freguesia do Coração de Jesus, no valor de € 9.586,99 (fls. 39).

2. Esta Taxa está prevista na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, aprovada, em anexo ao Orçamento do Município para o ano financeiro de 2003, pelo edital n.º 1/2004, nomeadamente na al. a) do n.º 2 do art.º 52, conforme documento de fls. 156 e 157, que aqui se dá por inteiramente reproduzido.

3. A impugnante apresentou reclamação graciosa, a qual foi parcialmente deferida (fls. 84 a 107).

4. A impugnante foi notificada desta decisão em 9/11/2005 e apresentou a impugnação via fax em 23/11/2005 (fls. 3 e 176 e 177).

3- A questão que é objecto do presente recurso jurisdicional é a da natureza jurídica da denominada «Taxa de Conservação de Esgotos», prevista na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais aprovada em anexo ao Orçamento do Município de Lisboa para o ano de 2003.

A Recorrente defende, em suma, que se trata de um verdadeiro imposto e, por isso, é inconstitucional, por violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.

Na sentença recorrida, entendeu-se que se está perante uma verdadeira taxa, pelo que a sua criação não se inclui na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.

Como bem refere o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, esta questão já foi apreciada, a propósito de situação semelhante, pelo Tribunal Constitucional, sendo uniforme a jurisprudência no sentido da qualificação do tributo referido como taxa e não como imposto. ( ( ) Acórdão do Tribunal Constitucional de 652/2005, de 2-11-2005, Diário da República, II Série, de 5-1-2006, acompanhado no acórdão n.º 52/2006, de 17-1-2006. )

A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo também é uniforme no mesmo sentido. ( ( ) Neste sentido podem ver-se, a propósito de questões idênticas, os seguintes acórdãos:

- de 29-3-1995, recurso n.º 18725, AP-DR de 31-7-97, página 942

- de 11-3-1998, recurso n.º 20485, AP-DR de 8-11-2001, página 773;

- de 25-11-1998, recurso n.º 22593, AP-DR de 21-1-2002, página 3276;

- de 22-5-2002, recurso n.º 26472, AP-DR de 8-3-2004, página 1626;

- de 31-3-2004, recurso n.º 1921/03;

- de 28-9-2006, recurso n.º 605/06;

- de 15-11-2006, recurso n.º 566/06;

- de 22-11-2006, recurso n.º 803/06. )

4- Os arts. 16.º, alínea d), e 19.º, alínea l), da Lei das Finanças Locais em vigor em 2003 (Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto) estabelecem que são receitas dos municípios «o produto da cobrança de taxas ou tarifas resultantes da prestação de serviços pelo município» e que estas taxas respeitam, entre outras, às actividades de «ligação, conservação e tratamento de esgotos».

A Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais do Município de Lisboa foi aprovada pela respectiva Assembleia Municipal em anexo ao Orçamento para 2003, pelo Edital n.º 1/2004, prevendo-se no seu art. 53.º, n.º 3, que a Taxa de Conservação de Esgotos tem o valor anual de 0,25% do valor patrimonial dos prédios. ( ( ) É esta a disposição que prevê a taxa de conservação de esgotos, como se constata pelo cópia da Tabela que consta de fls. 156 a 158. )

Foi ao abrigo desta disposição que foi efectuada a liquidação impugnada.

A ter a natureza de taxa (ou tarifa, que é conceito constitucionalmente semelhante, sem autonomia constitucional em relação ao de taxa)( ( ) O Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 76/88, de 7-4-88, processo n.º 2/87, entendeu que se trata de taxas, dizendo que «a tarifa, no campo das finanças locais, não se delineia como uma figura tributária em absoluto nova, como uma espécie de tertium genus entre a taxa e o imposto; ela, de facto, e sob todos os aspectos, apresenta-se como uma simples taxa, embora taxa sui generis cuja especial configuração lhe advém apenas da particular natureza dos serviços a que se encontra ligada: a taxa diferencia-se da tarifa pública na medida em que o serviço a que corresponde o pagamento da taxa é efectuado pela administração do Estado no desempenho das suas funções institucionais fundamentais e em ordem à realização dos fins estaduais primários», concluindo que «tarifa, se ao nível da lei ordinária pode ter significação própria, não releva, porém, numa perspectiva constitucional, como categoria tributária autónoma» e que, nesta «óptica, ela constitui apenas uma modalidade especial de taxa e nada mais».

Esta jurisprudência foi seguida nos acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 1139/96, de 6-11-96, processo n.º 573/96, e n.º 1140/96, de 6-11-96, processo n.º 569/96,

), o tributo liquidado terá suporte jurídico nos referidos arts. 16.º, alínea d), e 19.º, alínea l) da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, pois não há qualquer obstáculo constitucional à criação de taxas pelos municípios, estando mesmo expressamente prevista a possibilidade de as autarquias locais cobrarem receitas pela utilização dos seus serviços (art. 238.º, n.º 3, da CRP).

5- A solução da questão em apreço depende dos conceitos constitucionais de imposto e de taxa.

A distinção constitucional entre os conceitos de imposto e de taxa tem por base o carácter unilateral ou bilateral e sinalagmático dos tributos, sendo qualificáveis como impostos os que têm aquela primeira característica e como taxas, os que têm as últimas.

Como se refere no n.º 2 do art. 4.º da L.G.T., as taxas podem ter por fundamento a prestação concreta de um serviço público, a utilização de um bem do domínio público ou a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.

No caso em apreço, está-se perante uma situação em que a correspectividade pode assentar na prestação concreta de um serviço público.

Essa relação sinalagmática entre o benefício recebido e a quantia paga não implica uma equivalência económica rigorosa entre ambos, mas não pode ocorrer uma desproporção que, pela sua dimensão, demonstre com clareza que não existe entre aquele benefício e aquela quantia a correspectividade ínsita numa relação sinalagmática.

No caso em apreço, é evidente a existência de uma contrapartida do Município de Lisboa relacionada com a taxa referida, pois, sendo facto notório que as redes de esgotos exigem manutenção, a actividade de conservação constitui uma actividade permanente dos serviços camarários, que é contrapartida da taxa referida.

No que concerne ao cálculo do montante do tributo ser baseado no valor patrimonial dos imóveis, trata-se de uma forma de determinação desse montante que não se demonstra ser desajustada para repartir os encargos da conservação da rede de esgotos pela generalidade dos munícipes, pois tendencialmente os valores patrimoniais mais elevados corresponderão a imóveis de maior dimensão, habitados por maior número de utentes.

Por isso, não se pode concluir que a fixação do valor da taxa pela forma indicada viole o princípio da igualdade que, nesta situação, proíbe que se cobrem taxas diferentes a munícipes, proprietários de imóveis, que estão em situações iguais a nível da utilização dos serviços de esgotos, mas não que se cobrem taxas diferentes àqueles que estão em situação diferente.

Por outro lado, não tendo sido dados como provados os custos da actividade de conservação de esgotos e o montante global cobrado pela Câmara Municipal de Lisboa à generalidade dos munícipes, não se pode considerar demonstrada desproporção entre o montante cobrado e os custos da conservação, que possa afectar o juízo sobre o carácter sinalagmático da relação estabelecida entre a Câmara Municipal de Lisboa e os seus munícipes.

Por isso, é de concluir que o tributo em causa não ofende os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade.

Pelo exposto, é de qualificar como taxa o tributo que foi liquidado pelo acto impugnado, pelo que a sua criação pela Assembleia Municipal não envolve violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente, com procuradoria de 50%.

Lisboa, 27 de Junho de 2007. Jorge de Sousa (relator) – Baeta de Queiroz – Pimenta do Vale.