ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA - (2ª Subsecção):
1 – A…, id. a fls. 2, intentou no TCA recurso contencioso de anulação que dirigiu contra o indeferimento tácito que alegadamente se teria formado sobre requerimento que em 25.09.2002 dirigiu ao GENERAL CHEFE DO ESTADO MAIOR DA FORÇA AÉREA solicitando o “pagamento do complemento de pensão compatível com o escalão” a que se julgava com direito.
2 – Por acórdão do TCA Sul de 09.02.2006 (fls. 169/177), com fundamento em violação de lei – violação do nº 2 do artº 19º do DL 328/99 - foi concedido provimento ao recurso contencioso, pelo que e inconformado com tal decisão, dela veio o recorrido contencioso, interpor recurso jurisdicional que dirigiu a este STA tendo, na respectiva alegação, formulado as seguintes CONCLUSÕES:
- A)- Os ofícios circular de 2 de Novembro de 1999, ref.ª 109587, de 5 de Junho de 2000, ref.ª 061684, e de 6 de Julho de 2000, ref.ª 074028 levaram ao conhecimento do Recorrido o seu posicionamento no escalão 2.º como bem considera o Acórdão recorrido.
- B)– O acórdão agravado não se pronunciou sobre a existência do dever legal de decidir por parte do ora recorrente, por efeito da formação de caso decidido em consequência da falta de impugnação graciosa de uma definição inovatória e autoritária da posição remuneratória do recorrido.
- C)– Com efeito, tem sido decidido, de forma praticamente uniforme, pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, há já vários anos, que os actos de processamento de vencimentos consubstanciam verdadeiros actos administrativos, que se firmam na ordem jurídica como caso “decidido”, se não forem atempadamente impugnados, desde que tenham sido objecto de notificação com obediência aos elementos essenciais enunciados na lei.
- D)- A situação remuneratória do ora Recorrido foi previamente definida e notificada, constituindo acto administrativo e não simples operação material, encontrando-se consolidada na ordem jurídica, uma vez que não foi objecto de atempada impugnação graciosa, nos termos e ao abrigo do artigo 106.º do EMFAR.
- E)- Em consequência do que se formou caso decidido, acarretando a intangibilidade dos direitos e interesses que à sombra dele se consolidaram, não podendo a Administração ser constituída no dever de decidir de novo uma pretensão cujo objecto já se encontra firmado na ordem jurídica.
- F)- Tendo havido uma decisão administrativa notificada, que se consolidou na ordem jurídica por falta de impugnação graciosa, como caso decidido, porque já decorreu mais de 1 ano sobre tal acto, não impende sobre a Autoridade Recorrida qualquer dever legal de decidir.
- G)- O Acórdão agravado procede a uma errónea interpretação e aplicação do disposto nos artigos 16.º, 17.º, 18.º e 19.º do Decreto-Lei n.° 328/99, de 18 de Agosto.
- H)- A actualização do complemento de pensão militar, por via da aplicação da fórmula de cálculo para o complemento de pensão, prevista no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, com a redacção dada pela Lei n.º 25/2000, de 23 de Agosto, implicou que se procedesse ao cálculo da remuneração ilíquida dos militares, caso estes se encontrassem na situação de reserva, uma vez que é com base no cômputo desta remuneração ilíquida com a pensão de reforma ilíquida que é abonado o complemento de pensão.
- I)- A determinação do valor do complemento de pensão resulta da comparação entre a remuneração ilíquida dos militares, caso estes se encontrassem hipoteticamente na situação de reserva, e a pensão ilíquida de reforma.
J - A definição da remuneração ilíquida dos militares, caso estes se encontrassem hipoteticamente na situação de reserva, tem por referência a remuneração base mensal correspondente no activo aos militares com o mesmo tempo de serviço.
- K)- A remuneração base mensal no activo é determinada pelo escalão em que os militares são posicionados, em função do número de anos no posto.
- L)– Os militares no activo foram reposicionados nos escalões da nova estrutura remuneratória em função do escalão detido de acordo com o número de anos no posto.
- M)- Sendo assim, e contrariamente ao invocado no Acórdão agravado, a alteração de escalão do ora Recorrido resulta da aplicação do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, com a redacção dada pela Lei n.º 25/2000, de 23 de Agosto.
- N)- Esta aplicação do n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, com a redacção dada pela Lei n.º 25/2000, de 23 de Agosto, acarreta necessariamente a aplicação do disposto nos artigos 16.º, 17.º, 18.º e 19.º do Decreto-Lei n.º 328/99, de 18 de Agosto.
- O)- A posição remuneratória global do Recorrido manteve-se inalterada, por via do abono do diferencial remuneratório previsto no artigo 19.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 328/99.
- P)- A Força Aérea Portuguesa estava vinculada a proceder como procedeu, por efeito do disposto no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, com a redacção dada pela Lei n.°25/2000, de 23 de Agosto, e nos artigos 16.º, 17.º, 18.º e 19.º do Decreto-Lei n.° 328/99, de 18 de Agosto.
- Q)- Não assiste ao Recorrido qualquer «direito ao escalão» anterior, o qual é, tão-somente, uma posição remuneratória criada em cada categoria/posto integrada em carreira, como dispõe o artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho.
- R)- O complemento da pensão de reforma dos militares assume a natureza de uma cláusula de salvaguarda, destinada a evitar a diminuição de rendimentos, mas não a aumentar a retribuição dos militares dele beneficiários.
- S)- O Recorrido detém um direito constitucional ao valor da pensão de reforma, cuja inviolabilidade foi garantida pelo artigo 22.º do Decreto-Lei n.º 328/99, de 18 de Agosto, ao estatuir que da aplicação das novas escalas indiciárias não podia resultar redução das remunerações auferidas à data da sua entrada em vigor, e cumprida pela Força Aérea Portuguesa através do abono do diferencial remuneratório.
Nestes termos e nos demais de Direito deve ser revogado o Acórdão agravado, com fundamento em omissão de pronúncia e errónea interpretação e aplicação do disposto no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, com a redacção dada pela Lei 25/2000, de 23 de Agosto, e nos artigos 16.º, 17.º, 18.º e 19.º do Decreto-Lei n.º 328/99, de 18 de Agosto.
3 - O recorrido não contra-alegou.
4 - O Exm.º Magistrado do Ministério Público, a fls. 215/219 emitiu parecer, no sentido de ser negado provimento ao recurso.
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Cumpre decidir:5 - O Acórdão recorrido deu como demonstrada a seguinte MATÉRIA DE FACTO:
A - O Recorrente ingressou nas Forças Armadas em 6-04-1956 e passou à situação de reforma em 1-06-1992 com o 5º escalão do posto de capitão, índice 335;
B – Em 1-07-1999 foi reposicionado no 4º escalão, índice 320, com fundamento em que lhe foi aplicado o art 19º do DL nº 328/99, de 18-08, passando a ser-lhe abonado o diferencial remuneratório necessário para perfazer o índice 335;
C - O Recorrente tomou conhecimento do seu posicionamento no escalão 4º e, bem assim, do referido diferencial remuneratório, através do ofício circular ref.ª nº 109587, de 2-11-1999, da 3ª Repartição da Direcção de Finanças do Comando Logístico-Administrativo da Força Aérea, assinado pelo respectivo Director;
D - Com a entrada em vigor, em 1-01 e 1-07 de 2000, de novas escalas indiciárias (mapas 2 e 3 do anexo I ao DL 328/99), aquele diferencial remuneratório abonado ao Recorrente foi alterado por forma a que fosse atingido o índice 335, tendo o mesmo tomado conhecimento dessas alterações através, respectivamente, dos ofícios/circular refª 061684, de 5-06-2000, e refª 074028, de 6-07-2000, assinados pelo Director da mesma Repartição;
E - Por requerimento datado de 25-9-2002, dirigido ao General Chefe de Estado-Maior da Força Aérea, o Recorrente solicitou que o mesmo ordenasse «a reposição da legalidade nesta incongruente situação existente, determinando o pagamento do Complemento de Pensão compatível com o escalão a que tem direito, contado a partir do escalão de integração, de forma a que, por analogia com os outros Ramos, a base de cálculo do Complemento respeite os direitos legítimos instituídos por lei e corresponda à do escalão da Pensão de Reforma na CGA, ou superior se a isso tiver direito»;
F - Até à interposição do presente recurso, em 6-10-2003, a Autoridade Recorrida não se pronunciou sobre o pedido formulado nesse requerimento.
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6 – Vem impugnado nos presentes autos o indeferimento “tácito” com referência ao requerimento que o ora recorrido em 25.09.2002 dirigiu ao General Chefe do Estado Maior da Força Aérea, através do qual pretendia “(…) a reposição da legalidade... determinando o pagamento do Complemento de Pensão compatível com o escalão a que tem direito, contado a partir do escalão de integração, de forma a que, por analogia com os outros Ramos, a base de cálculo do Complemento respeite os direitos legítimos instituídos por lei e corresponda à do escalão da Pensão de Reforma na CGA, ou superior se a isso tiver direito (…)”, pedindo a anulação desse acto por vício de violação de lei.
O acórdão recorrido, considerando que, na situação, o acto recorrido violara o disposto no artigo 19.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 328/99, concedeu provimento ao recurso.
6.1 - Nas conclusões A) a F), insurge-se desde logo o recorrente contra o acórdão recorrido, na medida em que teria omitido pronúncia sobre questão que suscitara na resposta, invocando que não tinha “qualquer dever legal de decidir” o requerimento que o ora recorrido lhe dirigira, já que a situação remuneratória do recorrido tinha sido “previamente definida” através da prática de anterior acto administrativo oportunamente notificado e que, por não ter sido alvo de oportuna impugnação se teria consolidado na ordem jurídica, como “caso decidido, acarretando a intangibilidade dos direitos e interesses que à sombra dele se consolidaram, não podendo a Administração ser constituída no dever de decidir de novo uma pretensão cujo objecto já se encontra firmado na ordem jurídica”.
Mas não lhe assiste razão:
Efectivamente, na resposta que oportunamente apresentou, a ora recorrente suscitou, como questão prévia, a existência de caso decidido, em termos semelhantes aos que agora invoca nas conclusões A) a F) da alegação.
Tal questão prévia foi no entanto decidida, em conformidade com o que determina o artº 54º da LPTA, pelo Acórdão do TCA de 09.02.2006 (fls. 99/105) onde, aliás, se entendeu que, «tendo o recorrente sido notificado do posicionamento no escalão 4º do posto de capitão e das posteriores alterações do diferencial remuneratório por ofícios de 2.11.99, de 05.06 e de 06.07 de 2000, e não tendo reagido em tempo pelos meios que a lei lhe facultava, tais actos consolidaram-se na ordem jurídica como “caso decidido” ou “caso resolvido”».
Acórdão esse que, embora tivesse concluído no sentido da rejeição do recurso contencioso de anulação, viria no entanto a ser revogado pelo Ac. deste STA de 11.10.2006 (fls. 149/158), que determinou o prosseguimento dos autos a fim de ser apreciado o mérito do recurso contencioso.
Assim, o acórdão recorrido, uma vez que não tinha que se pronunciar sobre uma questão prévia que já se mostrava decidida no processo com trânsito em julgado, não sofre da alegada omissão de pronúncia.
Improcede por conseguinte o alegado nas conclusões A) a F).
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6.2 – Cumpre seguidamente averiguar se, como sustenta o recorrente nas conclusões da alegação, o acórdão recorrido teria feito “errónea interpretação e aplicação do disposto no n.º 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 236/99, de 25 de Junho, com a redacção dada pela Lei 25/2000, de 23 de Agosto, e nos artigos 16.º, 17.º, 18.º e 19.º do Decreto-Lei n.º 328/99, de 18 de Agosto”.
Diga-se desde já que, no que respeita à resolução da questão ora em apreço, seguindo de perto a orientação perfilhada nomeadamente nos ac. deste STA de 31.10.2007, Proc. 547/07 e de 28.11.07, Proc. 401/07, onde estava em questão uma situação idêntica à ora em apreciação, concordamos inteiramente com a conclusão a que se chegou no acórdão recorrido.
Resulta do factualismo dado como demonstrado que o recorrente contencioso, quando se reformou (01.06.92), estava posicionado no escalão 5, índice 335, relativo ao posto de Capitão.
Embora na situação de reforma, a administração considerou no entanto ser aplicável à situação do ora recorrido, para efeitos de determinar a actualização do “diferencial” ou do “complemento de pensão”, as disposições do DL 328/99, que aprovou “o sistema retributivo aplicável aos militares dos quadros permanentes (QP) e em regime de contrato (RC) das Forças Armadas”.
Isto porque, nos termos do estabelecido no artº 12º nº 1 do Dec-Lei nº 34-A/90, de 24 de Janeiro (que aprovou o anterior Estatuto dos Militares das Forças Armadas), bem como no artº 9º do do DL 236/99, de 25 de Junho, com as alterações introduzidas pela Lei nº 25/2000, de 23/08 – (o DL 236/99 aprovou o EMFA e revogou o DL 34-A/90 – artº 30º), o cálculo do referido “complemento de pensão” resulta, como refere o recorrente na cls. I) “da comparação entre a remuneração ilíquida dos militares, caso estes se encontrassem hipoteticamente na situação de reserva, e a pensão ilíquida de reforma.”.
Efectivamente, o artº 9º do Dec-Lei 236/99, com as alterações introduzidas pela Lei 25/2000, determina que seja atribuído ao militar na reforma, a título de complemento de pensão, o diferencial verificado entre o “montante da pensão de reforma ilíquida”, quando este seja inferior “à remuneração da reserva ilíquida” a que o militar teria direito caso a passagem à situação de reforma se não verificasse na data limite estabelecida, para o regime geral da função pública”.
Assim e em função do tempo de permanência no posto de Capitão, fazendo apelo ao que determina o artº 13º/2/a), a Administração posicionou o recorrente, com efeitos a partir de 01.07.99 (data em que entrou em vigor a primeira das várias escalas indiciárias previstas no DL 328/99), no escalão 4, índice 320 do posto de Capitão (cf. artº 25º nº 3/a), e mapa 1 do anexo I) atribuindo-lhe no entanto um diferencial para perfazer o índice que o recorrente possuía quando se reformou.
E, com efeitos a partir de 01.01.2000, posicionou-o no escalão 4, índice 330 do posto de Capitão (cf. mapa 2 do anexo I) atribuindo-lhe no entanto um diferencial.
E por fim, com efeitos a partir de 01.07.2000, posicionou o recorrente no escalão 4, índice 335 do posto de Capitão (cf. mapa 3 do anexo I) atribuindo-lhe igualmente um diferencial de modo a continuar a auferir a remuneração que anteriormente auferia correspondente ao índice 335.
Ou seja, considerando ser aplicável o estabelecido no artº 13 nº 2, posicionou o recorrente no escalão 4 do posto de capitão, a que corresponde, nos termos do anexo I ao DL 328/99, de 18 de Agosto os índices 320 (a partir de 1.7.99); 330 (a partir de 01.01.200); e índice 335 (a partir de 01.07.200).
Ou seja, do escalão 5, índice 335 do Posto de Capitão em que o recorrido estava posicionado em 01.06.92 (altura em que se reformou), foi posicionado no escalão 4, assim baixando o escalão em que o recorrido fora posicionado no momento em que ocorreu a sua reforma.
Afigura-se-nos no entanto que essa redução de escalão e índice não tem qualquer apoio nas disposições legais invocadas pelo recorrente.
O DL 328/99 veio estabelecer o “regime remuneratório aplicável aos militares dos quadros pernanentes (QP) e em regime de contrato (RC) dos três ramos das Forças Armadas” (artº 1º), regulando, não só a situação dos militares no activo (artº 11 a 15), como a dos militares na “situação de reserva” (artº 16 a 18).
O artº 13º do DL 328/99, sobre a epígrafe “progressão”, determina o seguinte:
1Os militares do activo têm direito à progressão no posto, a qual se traduz na mudança de escalão.
2 - A mudança de escalão depende, observadas as disposições estatutárias e regulamentares em vigor, da permanência no escalão imediatamente inferior durante:
- a)- Dois anos, no primeiro escalão;
- b)- Três anos nos restantes.
(...)
7 – O disposto nos nº 1, 2 e 3 é aplicável aos militares na reserva que, nos termos estatutários e regulamentares, sejam chamados à efectividade de serviço, enquanto se mantiverem nessa situação.
Em conformidade com tal preceito, o “direito à progressão no posto” (mudança de escalão, após a permanência no escalão imediatamente inferior durante um certo lapso de tempo), apenas visa os “militares do activo”, bem como, nos termos do nº 7 dessa mesma disposição, os “militares na reserva que, nos termos estatutários e regulamentares, sejam chamados à actividade de serviço, emquanto se mantiverem nesta situação”.
Ou seja, do direito à progressão que se traduz em mudança de escalão, apenas podem beneficiar os militares que se encontrem em “situação de serviço” - militares no activo e militares na reserva enquanto, depois de chamados, se mantiverem ao serviço – pelo que, o disposto nesse preceito não contempla os militares que se encontrem na “situação de reserva”, enquanto se mantiverem nessa situação.
Se o cálculo do “complemento de pensão” depende, nos termos do artº 9º do DL 236/99 e como anteriormente se referiu, do cálculo da remuneração do militar, caso este se encontrasse hipoteticamente na situação de reserva (e não na situação de serviço) então, ao contrário do entendido pelo recorrente, à situação não pode ser aplicável o disposto no artº 13º do DL 328/99 que apenas contempla a situação do militar em “situação de serviço”.
Para efeitos de determinação da “remuneração da reserva”, nos termos e para efeitos do disposto no artº 9º do DL 236/99, é aplicável apenas o “regime de transição”, previsto no artº 19º do mesmo diploma que, como dele resulta, aplica-se quer aos militares que se encontrem na “situação de activo” quer aos que se encontrem na “situação de reserva” e que igualmente exclui a aplicação, à situação em apreço, do disposto no artº 13º, na medida em que impede o abaixamento de escalão, nos termos pretendidos pela Administração.
Aliás, o DL 328/99, de 18 de Agosto, como resulta do respectivo preâmbulo, teve como objectivo “a revisão e dignificação das carreiras militares e sua projecção estatutária”. Em conformidade, estabelece no seu artº 22º, que “da aplicação do presente diploma não pode resultar redução das remunerações actualmente auferidas” o que significa, como se escreveu no ac. deste STA de 31.10.2007, proc. 547/07, onde estava em questão uma situação idêntica à ora em apreço “a revisão do estatuto remuneratório dos militares e, com isso, a dignificação das suas carreiras não se compaginaria com a possibilidade de, da aplicação daquele diploma, resultar a redução das remunerações auferidas antes da sua entrada em vigor”.
Por outra via, tendo em vista impedir a redução da remuneração actualmente auferida pelo militar, o artº 19º do DL 328/99, sob a epígrafe “regime de transição” do anterior, para o novo regime, determina o seguinte:
1 - Os militares abrangidos por este diploma devem ser posicionados no escalão que lhes competir em função do número de anos no posto, de acordo com as regras gerais do sistema retributivo, sem prejuízo do abono de eventuais diferenças.
2 - A transição para a nova estrutura indiciária faz-se sempre para o mesmo posto e escalão, de acordo com as seguintes regras:
- a)Para o escalão da nova estrutura a que corresponda o escalão equivalente da estrutura anterior;
- b)Para o novo escalão da nova estrutura, de índice imediatamente superior, se não existir correspondência directa ao escalão em que o militar se situa na estrutura anterior.
(...)”
Uma vez que, como resulta da matéria de facto dada como provada, o recorrido já se encontrava posicionado no escalão 5 índice 335 quando se reformou, nos termos do artº 19/2/a sempre teria que transitar para o posto e escalão da nova estrutura a que corresponda “escalão equivalente da estrutura anterior”, ou seja para o escalão 5 do posto de capitão que era aquele em que estava anteriormente posicionado, já que esse escalão não foi eliminado na nova estrutura indiciária.
Como no escalão 5 do posto de capitão não existia o índice 335, o recorrido, fazendo apelo à regra do artº 19º/2/b), teria que ser posicionado no “índice imediatamente superior” por “não existir correspondência directa ao escalão em que o militar se situa na estrutura anterior”. Teria por conseguinte que ser posicionado, nos termos do artº 25º e anexo I ao DL 328/99, no escalão 5 a que corresponde o índice 340 (a partir de 01.07.99); no escalão 5 a que corresponde o índice 345 (a partir de 01.01.2000); e no escalão 5º a que corresponde o índice 350 (a partir de 01.07.2000) - (cf. neste sentido o citado Ac. deste STA de 31.10.2007, Rec. 547/07).
Em conformidade, ao ter concluído nos termos acabados de referir, no sentido de que o indeferimento impugnado nos autos violava nomeadamente o disposto no artigo 19 n.º 2, do DL n.º 328/89, de 18 de Agosto, deve o decidido ser mantido, daí derivando a improcedência do presente recurso jurisdicional.
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6 – Termos em que ACORDAM:
- a)– Negar provimento ao presente recurso jurisdicional.
- b)– Sem custas
Lisboa, 5 de Dezembro de 2007. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – António Bento São Pedro – Maria Angelina Domingues.
