Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I RELATÓRIO
1. J..., casado, auxiliar de acção educativa, a exercer funções na Escola Secundária, 3º-. Ciclo E.B., de ... e residente na Rua ..., Esmoriz, veio interpor o presente recurso jurisdicional do acórdão do TAF de Viseu, datado de 31 de Janeiro de 2007, que julgou improcedente a acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, instaurada pelo recorrente contra a CAIXA GERAL de APOSENTAÇÕES – CGA - , absolvendo-a dos pedidos formulados, a saber, anulação do acto de 17/6/2004, que determinou a devolução do pedido de aposentação do recorrente e de condenação à prática do acto devido – tramitação do respectivo pedido de aposentação antecipada, ao abrigo do Dec. Lei 116/85, de 19/4, declarando-se que o recorrente preenche os requisitos formais e materiais à aposentação, com as necessárias consequências legais.
Nas suas alegações, o recorrente formulou as seguintes conclusões, findas as quais termina pela revogação da decisão recorrida, sendo a recorrida condenada a tramitar o respectivo processo de aposentação antecipada, ao abrigo do Dec. Lei 116/85, de 19/4, com as necessárias consequências legais:
“1. A inexistência de prejuízo para o serviço derivado da aposentação do A., afere-se em conformidade com informação do departamento onde o A. presta serviço, in casu, o Conselho Executivo da Escola Secundária de ... que dispunha de discricionariedade administrativa para o efeito e, em várias informações, declarou e atestou a inexistência de prejuízo para o serviço na aposentação do A., com base no DL 116/85.
2. O pedido de aposentação antecipada do A. foi apresentado em 23-10-2003, ao abrigo do diploma legal em vigor à data, ou seja o DL 116/85, no serviço onde exerce funções, com 90 dias de antecedência à publicação da Lei n.º 1/2004, acompanhado dos necessários documentos comprovativos do tempo de serviço prestado, a informação de inexistência de prejuízo para o serviço, devendo ser despachado em 30 ou 60 dias, tendo sido devolvido pelo CAE de Aveiro por 4 vezes distintas, em cumprimento do Despacho n.º 867/03/MEF, que é ilegal.
3. O pedido de aposentação do A., não obstante as suas constantes devoluções, nunca se alterou substancialmente até ser deferido, sendo que a acção da Administração foi a única inviabilizadora na sua pronta, correcta e legal tramitação, com base na Lei em vigor na data da sua formulação, tendo sido esta a lei que o A. teve em consideração para formular o seu pedido de aposentação, ou seja, o DL 116/85, Lei mais favorável à sua pretensão, não podendo, em suma, ser o particular interessado prejudicado pela acção/omissão da Administração.
4. A Lei a aplicar, in casu, é aquela em vigor na data em que o pedido do autor é formulado, uma vez que foi essa Lei que o A. teve em consideração para efectuar um pedido específico à Administração em quem confiou, como não podia deixar de ser, que tramitasse de forma diligente e correcta o seu pedido.
5. A Administração, ao proceder à devolução do processo de aposentação do A., motivada em virtude e para aplicação do Despacho n.º 867/03/MEF de 05.08.2003 incorreu em violação da Lei, porquanto não actuou, como devia no âmbito do DL 116/85, uma vez que o referido Despacho é ilegal já que vai além dos pressupostos legais da concessão de aposentação antecipada constantes do DL 116/86. Como regulamento que é, não só o mesmo não se pautou no respeito pelos princípios da primaridade ou precedência, da preferência ou preeminência da lei (cfr. art.º 112º n.º 6 e 8, da CRP e n.º 6, da Lei n.º 74/98 de 11-11) segundo os quais, respectivamente, devem ser indicadas expressamente a lei que visa regulamentar ou que defina a competência subjectiva e objectiva para sua emissão, e apenas podem conter normas secundum legem como também deveria ter sido publicado, como determina o art.º 119º, alínea h) da CRP.
6. A Ré não actuou com fundamento no DL 116/85 e dentro dos limites por ele impostos, incorrendo em violação de lei.
7. A Ré deve ser condenada a considerar verificado o requisito de inexistência de prejuízo para o serviço, apreciar o pedido de aposentação antecipada formulado pelo A. nos termos do DL 116/85 de 19-04, devendo proceder à emissão dos actos enunciados nos n.º 5, 7 e 8 do art.º 3º do referido Diploma e reconstituir a situação do A., tendo em conta os descontos efectuados.
8. Foram violados o DL 116/85; art.º 112º n.º 6 e 8, da CRP, art.º 119º, alínea h) da CRP. e n.º 6, da Lei n.º 74/98 de 11-11”.
Notificadas as alegações, apresentadas pelo recorrente, supra referidas, veio a recorrida Caixa Geral de Aposentações apresentar contra alegações, finalizando-as com as seguintes conclusões:
A) Entende a Caixa Geral de Aposentações que a decisão recorrida deve ser mantida, na medida em que considerou que o autor, quer à data de apresentação do requerimento (ou seja, em 3 de Setembro de 2003) de aposentação antecipada, quer à data da publicação da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, não detinha um direito a essa aposentação consolidado na sua esfera jurídica.
B) Na verdade, tratando-se de regime que anunciava, em primeira linha como medida conjuntural "de descongestionamento da Administração Pública", dependente de não haver "prejuízo para o serviço" e não como o reconhecimento incondicional de um direito dos funcionários à aposentação antecipada, era expectável a sua alteração quando se modificassem as circunstâncias da adopção da medida legislativa.
C) É à CGA que compete verificar se estão reunidas, ou não, todas as condições para a aposentação antecipada e não ao autor, pelo que, atento o estrito cumprimento do prazo peremptório estabelecido no n.º 6 do artigo 1.º da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, a que os interessados se encontram vinculados e que esta Caixa tem de observar, o pedido foi considerado extemporâneo (ou seja, por apenas ter sido enviado à Caixa em 1 de Março de 2004, com a declaração de inexistência de prejuízo para o serviço) e a sua pretensão não podia ser atendida, pelo que só restaria proceder à devolução do processo ao respectivo Serviço, tal como foi feito.
D) Assim, o Tribunal "a quo", por entender que o pedido de aposentação não podia ter sido deferido, por não ter sido enviado, pelo respectivo Serviço, dentro do prazo estabelecido no n.º 6 do artigo 1.º da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro, a esta Caixa, isto é, até 1 de Janeiro de 2004, fez correcta interpretação e aplicação da lei”.
Terminou a recorrida as suas alegações, peticionando, em conformidade, que “….Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a decisão recorrida, com as legais consequências”.
O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado nos termos do artº-. 146º-. nº-.1 do CPTA, pronunciou-se nos termos que constam de fls. 173/175, pelo provimento do recurso.
Colhidos os vistos legais junto dos Exmos. Juízes-Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
2. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660º-., nº-. 2, 664º-., 684º-., ns. 3 e 4 e 690º-., n.º 1 todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140º-., ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1. MATÉRIA de FACTO:
São os seguintes os factos fixados no acórdão recorrido:
1. O Autor é auxiliar de acção educativa, a exercer funções na Escola Secundaria, com o 3.º ciclo E. B., de
2. Em 23/10/2003, o Autor requereu a sua aposentação ao abrigo do diploma legal em vigor à data, o DL 116/85, de 19-04 – cfr. requerimento/nota biográfica a fls. 7 do Processo Administrativo.
3. Em 02/02/2004, o Coordenador da DREC defere o requerimento de aposentação do Autor “por considerar reunidos os requisitos legais” – cfr. requerimento/nota biográfica a fls. 7 do Processo Administrativo.
4. Por ofício de 03/02/2004, a DREC remeteu o processo de aposentação do Autor à CGA – cfr. fls. 8 do Processo Administrativo.
5. Por ofício de 01/03/2004, o Chefe de Serviço da CGA devolveu o processo de aposentação do Autor à procedência, informando que: “O DL n.º 116/85, de 19 de Abril foi revogado pelo n.º 3 do artigo 1º da Lei n.º 1/2004, de 15 de Janeiro. Tendo presente que o pedido de aposentação não foi enviado a esta CGA dentro do prazo estabelecido no n.º 6 do art.º 1º da citada Lei, junto se devolve por falta de fundamento legal – cfr. fls. 36 do Processo Administrativo.
6. Na sequência de recurso hierárquico interposto pelo Autor com data de 07/05/2004, a CGA confirmou o acto de devolução do processo de aposentação do Autor – cfr. fls. 58 a 63 do Processo Administrativo.
2. MATÉRIA de DIREITO:
Assente a factualidade apurada, cumpre, agora, entrar na análise do objecto do recurso jurisdicional, sendo que as decisões deste TCA Norte, quanto à matéria dos autos, têm merecido decisão uniforme, no sentido pugnado pelo recorrente, neste recurso e, obviamente, em dissintonia com o acórdão recorrido.
Na verdade, os acórdãos do TCA Norte, de 8/2/2007, 22/2/2007 (2), 14/6/2007 e 6/7/2007, proferidos nos Processos ns. 01696/04, 424/04, 426/04, 1027/04 e 735/04, respectivamente, decidiram a questão controvertida nos autos, de acordo com a tese defendida pelo recorrente, sendo que, pelas razões expostas nesses acórdãos, que temos por evidentes, justificadas e que melhor interpretam as normas jurídicas em causa, não deixamos de seguir neste aresto, remetendo, para tanto, para a jurisprudência neles vertida e que, data vénia, se transcreve.
Convém, no entanto, antes de mais, delimitando o objecto deste recurso jurisdicional, desde já, referir que, pese embora o recorrente faça alusão, nas suas alegações (e conclusões – concretamente nos ns. 5 e 6 -, conforme enumeração supra), à ilegalidade do Despacho nº-. 867/03/MEF, de 5/8/2003, o certo é que a decisão que foi impugnada no TAF de Viseu, teve por fundamento, exclusivamente, o facto do pedido de aposentação ter dado entrada na CGA, depois de 1/1/2004, que não o incumprimento desse Despacho, pelo que não cumpre sindicar, nesta sede, a ilegalidade desse Despacho, que, aliás, o acórdão recorrido, também não analisa, nem tinha que analisar.
Acresce referir que, quanto a esta parte
inexistência de prejuízo para o serviço -- requisito essencial, previsto no Dec. Lei 116/85, de 19/4
, o processo foi devidamente informado pela entidade para tal competente, ou seja, o Coordenador da Direcção Regional de Educação do Centro, no sentido da inexistência de prejuízo para o serviço, a aposentação antecipada do recorrente
como o ponto 3 dos factos dados como provados, acima elencados, evidenciam
, pelo que, nesta parte nada terá de recear o interessado, ora recorrente.
Assim, com inteira aplicação ao caso sub judice, num caso muito similar aos dos autos, escreveu-se no Acórdão deste TCA-N, de 14/6/2007, in Proc. 1027/04.9BEBRG, que, por sua vez, se alicerça noutros acórdãos deste TCA :
“No caso sub judice, temos que, de acordo com a factualidade dada como assente, o Recorrente formulou o pedido de aposentação antecipada, mediante requerimento, datado de 28.NOV.03 e apresentado na DREN, ao abrigo do disposto no DL 116/85, de então em vigor.
A DREN, por seu lado, depois de devidamente instruído, de acordo com as exigências legais contidas neste último diploma legal, enviou o pedido apresentado pelo Recorrente à CGA, em 18.FEV.04.
Ora, acontece que, o DL 116/85, de foi revogado pela Lei 01/04, de 15.JAN.
Dispõe o art. 1.º da Lei 01/04 o seguinte:
Artº 1º
3- É revogado o Decreto-Lei n.º 116/85, de 19 de Abril.
…
6- O disposto nos números anteriores não se aplica aos subscritores da Caixa Geral de Aposentações cujos processos de aposentação sejam enviados a essa Caixa, pelos respectivos serviços ou entidades, até à data de entrada em vigor deste diploma, desde que os interessados reúnam, nessa data, as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação, incluindo aqueles cuja aposentação depende da incapacidade dos interessados e esta venha a ser declarada pela competente junta médica após aquela data.
Artº 2º
(Entrada em vigor)
A presente lei entra em vigor no dia 1 de Janeiro de 2004.”.
(…)
Do quadro legal acabado de transcrever parece resultar de uma forma clara que a lei, enquanto fonte imediata de direito, só se torna obrigatória e dotada de eficácia jurídica com a sua publicação no Diário da República, sendo que a data do diploma corresponde, face ao regime, à data vigente, ao dia da sua publicação; e que, em princípio a lei só dispõe para o futuro e ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.
De tal quadro não resulta, porém, que o legislador ordinário esteja impedido de conferir eficácia retroactiva a determinado diploma legal.
Com efeito, não existe, no nosso ordenamento jurídico, uma proibição geral de retroactividade.
A retroactividade da lei é expressamente decretada na Constituição como excepcional (cfr. arts. 18.º, n.º 3, 29.º, n.º 4 e 103.º, n.º 3 da CRP), sendo certo que a mesma lei constitucional só determina a produção de efeitos da declaração de inconstitucionalidade de normas anteriores a partir do seu início de vigência - Cfr. arts. 18.º, n.º 3, 29.º, n.º 4 e 103.º, n.º 3 e 282.º, n.º 2 da CRP.
A retroactividade é uma solução legislativa que necessita de ser compatibilizada com os valores constitucionais, não se configurando como uma solução disponível, de uma forma absoluta pelo legislador ordinário.
Nessa medida, as limitações constitucionais à retroactividade hão-de compaginar-se com os valores da segurança, da igualdade e da protecção dos direitos fundamentais, relativamente aos interesses prosseguidos pelas normas retroactivas – cfr. neste sentido, entre outros, os Acs. do TC nºs Constitucional n.ºs 786/96, 408/99, 269/01 e 467/03, in Procs. nºs 445/92 de 19.JUN.96, 590/98 de 29.JUN.99, 149/95 de 20.JUN.01 e 125/03 de 14.OUT.03, respectivamente.
Efectivamente, o princípio do Estado de Direito Democrático garante um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas juridicamente criadas e, consequentemente, a confiança dos cidadãos e da comunidade na tutela jurídica.
De tal entendimento não resulta que toda a norma retroactiva deva reputar-se inconstitucional, mas apenas aquela que viole de forma intolerável a segurança jurídica e a confiança que as pessoas e a comunidade em geral depositam na ordem jurídica vigente.
Por outro lado, temos que a conduta da Administração deve ser consentânea com a situação de facto e com o quadro legal vigente, à data da sua actuação, em obediência ao princípio “tempus regit actum”.
Por regra, em conformidade com o citado art. 12.º do CC, as normas de direito administrativo aplicam-se a todos os factos e situações que ocorram no período da sua vigência.
Nessa medida, se a lei nova nada dispuser em contrário, temos que se aplica também e imediatamente às situações que, tendo-se iniciado antes da sua entrada em vigor ainda subsistam e projectem a sua existência no futuro; contudo, a aplicação do regime geral de eficácia temporal decorrente da lei nova pode ser afastado por normas transitórias, normas essas que, igualmente, devem observar os princípios e comandos constitucionais, mormente, o principio do Estado de Direito Democrático e os princípios dele decorrentes da confiança e da segurança jurídica.
Em função disso, somos do entendimento que a realização e a efectivação do princípio do Estado de Direito, no nosso quadro constitucional, impõe que seja assegurado um certo grau de calculabilidade e previsibilidade dos cidadãos sobre as suas situações jurídicas, ou seja, que se mostre garantida a confiança na actuação dos entes públicos.
É, assim, que o princípio da protecção da confiança e segurança jurídica pressupõe um mínimo de previsibilidade em relação aos actos do poder, por forma a que a cada pessoa seja garantida e assegurada a continuidade das relações em que intervém e dos efeitos jurídicos dos actos que pratica.
Assiste às pessoas o direito de poderem confiar que as decisões sobre as relações jurídicas tenham os efeitos previstos nas normas que os regulam e disciplinam.
Ora, no caso dos autos, tal atrás se deixou já referenciado, temos que o Recorrente, formulou a sua pretensão de aposentação antecipada, ao abrigo do regime legal definido pelo DL 116/85, de 19.ABR, em 28.NOV.03, nos serviços competentes da DREN, tendo esta entidade remetido o respectivo processo à CGA em 18.FEV.04, depois de devidamente instruído de acordo com esse regime jurídico.
Tal processado foi, entretanto, objecto de pronúncia por parte da CGA, através de ofício datado de 21.ABR.04, tendo o mesmo sido devolvido, com o fundamento de que o DL 116/85 foi revogado pela Lei 1/2004, de 15.JAN e que o pedido de aposentação não fora enviado à CGA dentro do prazo estabelecido no nº 6 do artº 1º deste último diploma legal.
Ora, por força do n.º 3 do art. 1.º da Lei n.º 1/04, o regime especial de aposentação antecipada previsto no DL n.º 116/85, ao abrigo do qual se iniciou o procedimento administrativo, em questão, foi expressamente revogado.
No caso “sub judice”, a eliminação do regime especial previsto no DL n.º 116/85 por parte do legislador afectou expectativas dos destinatários daquela prescrição legal.
Acontece que não havia razão específica para os destinatários que haviam formulado os seus requerimentos com vista à sua aposentação ao abrigo daquele DL tivessem de antecipar aquela mudança na ordem jurídica, designadamente, a imposição dum limite temporal e modo de definição do momento findo o qual aquele direito se extinguia.
Perante os considerandos anteriormente formulados importa saber se tais expectativas, no caso do Recorrente, eram legítimas, no sentido de merecerem a tutela do Direito, ou se o legislador, através do quadro transitório definido, acautelou a possibilidade de formação de tais expectativas, advertindo os destinatários da impossibilidade de manterem aquele regime de aposentação.
Tal como se aludiu a impossibilidade de previsão de uma mudança só frustra expectativas legítimas dos destinatários da norma em causa se estes não devessem razoavelmente contar com a possibilidade da mudança e, em particular, quando já haviam formulado pretensão junto da Administração fundada em regime normativo que lhe conferia um direito à aposentação antecipada.
A este propósito atente-se no entendimento sustentado pelo Dr. J. Cândido Pinho, in Estatuto da Aposentação - Anotado - Comentado - Jurisprudência, 2003, pp. 161), que se sufraga, quando afirma que “(…) o regime da aposentação determina-se em função do momento em que certos factos jurídicos se verificarem (factos determinativos da aposentação e da reforma).
Na aposentação exclusivamente voluntária (…), o facto a considerar é a data do despacho a reconhecer o direito à aposentação (…).
Não releva, deste modo, a data da entrada do requerimento, até porque entre ela e a da resolução final a reconhecer o direito pode decorrer um período mais ou menos longo, no seio do qual possam advir alterações estatutárias ou legais que possam favorecer o requerente. É o que ‘de jure constituto’ está definido. Porém, mal e
em desrespeito constitucional, em nossa opinião.
Efectivamente, cremos que sempre deverá relevar a data em que é apresentado o requerimento nos casos em que à época o interessado já reúna em si os pressupostos efectivos para a concessão da aposentação. Na verdade, se na data em que a aposentação for peticionada, já o funcionário dispuser das condições factuais para a aposentação, não faz sentido submeter o regime desta ao universo jurídico existente no momento em que a resolução definitiva vier a ser tomada uma vez que no momento em que faz o pedido já o direito se encontra adquirido. Pode entre a apresentação do requerimento e a decisão final interpor-se um intervalo de tempo mais ou menos prolongado que se reflicta negativamente sobre a esfera do requerente. Imagine-se, por exemplo, que na data em que a aposentação vem a ser decidida já os requisitos legais se alteraram (v.g., de 65 anos o limite subiu para 70; ou da verificação exclusiva do tempo de 36 anos de serviço para a obtenção da reforma ‘por inteiro’, a lei nova passou a exigir um novo factor adicional de 65 anos de idade). Nos exemplos apontados, o requerente quando efectua o pedido já atingiu os 65 anos de idade ou já tinha perfeito os 36 anos de serviço. Tinha nesse instante uma séria, fortíssima e legítima expectativa de que a reforma lhe seria concedida nos moldes legais existentes e já conhecidos, nunca em função de requisitos futuros totalmente ignorados.
Assim, é de entender que o regime aplicável é o existente na data em que o pedido é apresentado se estiverem já reunidos os pressupostos factuais de acordo com a lei vigente nessa ocasião. Se assim não se entender, estar-se-á a violar os princípios sagrados da boa fé e da confiança (art. 6.º-A do CPA), de consagração constitucional (art. 266.º, n.º 2 da CRP) e que, enquanto corolários da segurança jurídica, se apresentam como pilares infra-estruturantes de um verdadeiro estado de direito, respeitador do indivíduo, das relações inter-individuais e administrativas e dos princípios jurídico-normativos que em cada momento as disciplinam (…).”
E a propósito da alteração legislativa introduzida pelo art. 09.º da Lei n.º 32-B/02, de 30/12, entretanto julgada inconstitucional, conclui o mesmo Autor, na mencionada obra, a pp. 162 que: “(…) Alterações legais que, por conseguinte, venham a ocorrer posteriormente à data do requerimento somente serão de relevar nos casos em que se repercutam positivamente na esfera dos interessados, ou seja, quando se mostrem mais favoráveis aos interesses dos visados. Se o interessado manifesta a sua vontade e exercita o seu direito num dado momento, mostrando que quer ver a sua situação resolvida ao abrigo do regime vigente nessa altura, não poderá o caso ser resolvido senão pela lei desse momento. A lei nova não pode, assim, retroagir os seus efeitos sobre uma situação de facto consolidada anteriormente (cfr. art. 13.º do CC).
É um pouco essa preocupação que subjaz ao art. 09.º, n.º 6 da Lei n.º 32-B/2002, de 30/12, na medida em que garante a aplicação da lei anterior aos subscritores cujos processos sejam enviados à CGA até 31/12/2002. Mas, ainda assim, esta salvaguarda está aquém da garantia plena que tem que ser reconhecida a quem em 31/12/2002 reunisse as condições para a aposentação mais favorável segundo o regime anterior. Cremos na verdade, que o que importa é a data da verificação dos pressupostos, não a data do envio, que até pode, e nalguns casos, até terá mesmo que ser posterior (basta pensar nas situações em que os pressupostos se reúnem apenas no final do ano; é bom de ver que nesses casos, os serviços não terão tempo de enviar o processo devidamente instruído até 31/12). Essa inquietação, porém, é sossegada pelo n.º 8 do mesmo art. 09.º, ao firmar o postulado de que relevante é, afinal, a situação material existente em 31/12/2002.
(…)”.
Transpondo, para o caso dos autos, os considerandos acabados de tecer temos que, perante o quadro jurídico vertente, não poderá deixar de se considerar que a actuação a desenvolver pela CGA na análise da pretensão do Recorrente terá de ser feita à luz do regime decorrente do DL n.º 116/85 e não como sustenta a Recorrida ao abrigo do novo regime legal decorrente da Lei n.º 1/04, sob pena de claramente se violarem os valores e princípios da protecção da confiança, da boa fé e da segurança jurídica que devem nortear e pautar um Estado de Direito Democrático.
É certo que numa interpretação estritamente literal das disposições conjugadas dos artºs 1º-6 e 2º da Lei n.º 1/04, o regime de aposentação antecipada previsto e regulado no DL n.º 116/85, não se aplicaria aos processos de aposentação que tivessem sido enviados à CGA em data posterior a 01/01/2004, já que atendendo à data em que o processo de aposentação do Recorrente foi enviado à CGA, no caso, 18.FEV.04, a ele não seria aplicável aquele DL, mas ao invés o regime previsto no art. 37.º-A EA, ora aditado pelo n.º 2 do art. 1.º da Lei n.º 1/04).
Porém, somos do entendimento de que não deve ser essa a interpretação mais curial desse quadro legal.
Na verdade, a Lei n.º 1/04 foi aprovada pela Assembleia da República em 04.DEZ.03 e só veio a ser publicada, gozando de força de lei e de eficácia, em 15.JAN.04 quando o Recorrente havia formulado a sua pretensão substantiva de aposentação antecipada em 28.NOV.03 e fundado num quadro legal no qual confiava legitimamente e do qual poderia esperar, nos termos do art. 3.º-1 do DL n.º 116/85, um prazo de 30 dias contado da data da entrada do seu requerimento, para o processo ser informado pelo respectivo departamento, designadamente quanto a inexistência de prejuízo para o serviço, para a sua submissão a despacho de concordância por quem tiver poderes para esse efeito e obtido esse à sua remessa ou envio para a CGA.
O interessado uma vez formulada a sua pretensão deixa por completo de controlar o procedimento administrativo tendente à análise do pedido de aposentação.
Assim, não pode o mesmo ser responsabilizado ou prejudicado pela demora na actuação dos serviços da Administração, não sendo legítimo que o mesmo, confiando no regular e normal andamento dos processos e no respeito escrupuloso dos prazos, venha a ser confrontado com o incumprimento daqueles prazos e penalizado na sua esfera jurídica por motivos aos quais é alheio e que apenas são assacáveis a omissão da Administração.
Sob pena de enfermar de inconstitucionalidade pensamos que tanto a letra como o espírito da norma transitória inserta no n.º 6 do art. 1.º, na sua conjugação com o n.º 8 do mesmo normativo legal, vão no sentido de não ser de aplicar o disposto nos n.ºs 1 a 5 aos subscritores cujos processos de aposentação tenham sido formulados e enviados à CGA pelos respectivos serviços ou entidades, desde que os interessados reunissem até 31.DEZ.03 as condições legalmente exigidas para a concessão da aposentação.
O que o legislador ordinário pretendeu foi salvaguardar as situações dos subscritores cujos processos de aposentação se haviam iniciado antes de 31.DEZ.03, desde que os mesmos reunissem, àquela data, os respectivos requisitos.
Atente-se, aliás, para o efeito o regime vertido no n.º 8 do art. 1.º da citada Lei. A não se interpretar deste modo este quadro legal, num esforço para o compatibilizar com a CRP, temos que outra solução não nos resta que não seja a de considerar tal regime transitório definido na Lei 01/04, como violador dos princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica estruturantes dum Estado de Direito Democrático - Cfr. artºs. 2.º, 3.º e 266.º-2 da CRP - e nessa medida como inconstitucional.
De facto, o Recorrente ao efectuar o pedido de aposentação antecipada, na vigência do DL tinha, uma legítima expectativa de que a reforma lhe seria concedida nos moldes legalmente existentes e ao abrigo dos quais formulou a sua pretensão, mas nunca em função de requisitos futuros totalmente ignorados e que vieram a ser introduzidos pela Lei n.º 01/04.
Formulada pretensão junto da Administração ao abrigo de determinado quadro legal é de entender que o regime aplicável será o existente na data em que o pedido é apresentado, devendo ser à sua luz que a pretensão terá de ser analisada.
A lei nova não pode legitimamente retroagir os seus efeitos sobre uma situação de facto consolidada anteriormente - dedução de requerimento contendo pretensão de aposentação ao abrigo de determinado regime legal - quando a confiança do cidadão na manutenção da situação jurídica com base na qual tomou a sua decisão foi violada duma forma que se reputa de intolerável por efeito duma mutação da ordem jurídica com que, razoavelmente, não podia contar e sem que a necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos se devam considerar prevalecentes.
Um regime transitório como o consagrado na Lei 01/04 que se abstrai por completo da data em que é formulado o requerimento contendo pedido de aposentação antecipada ao abrigo do DL n.º 116/85, que se limita a atender apenas à data em que o processo deu entrada ou tinha de ter dado entrada na CGA, penalizando e prejudicando os administrados cujos processos deram entrada na CGA após a entrada em vigor daquela Lei e por motivos a que os mesmos são absolutamente alheios, não pode ter-se como respeitador dos princípios em referência.
Cremos, por conseguinte, que o que importa para assegurar no caso os princípios constitucionais em questão é a data da dedução da pretensão e não a data do envio a qual até pode, e nalguns casos, até terá mesmo que ser posterior.
Aliás, essa inquietação preside ao próprio teor da solução consagrada no n.º 8 do mesmo art. 01.º quando ali se firma o postulado de que o que é relevante é, afinal, a situação material existente em 31.DEZ.03.
As regras basilares dum Estado de Direito Democrático - cfr. artº 2.º da CRP - reclamam que, no caso, a confiança e segurança na situação jurídica preexistente haverá de prevalecer sobre a medida legislativa que veio agravar a posição do cidadão e isso porque, tendo tal confiança, nesse caso, maior relevo constitucional que o interesse público subjacente à alteração legislativa em causa, é justo que o conflito se resolva daquela maneira postulando um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que lhes são juridicamente criadas, censurando as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais não se poderia razoavelmente contar.
Refira-se, por outro lado, que se é certo que o art. 43.º do EA incorpora uma previsão genérica de possibilidade de mudança de regimes, ao determinar que o regime da aposentação se fixa com base na lei em vigor e na situação existente à data em que se verifiquem os pressupostos que dão origem à aposentação, tal não significa, sob pena também de inconstitucionalidade do normativo, que perante um pedido de aposentação formulado ao abrigo dum determinado quadro legal, no qual se consagrava a possibilidade de aposentação antecipada, o mesmo venha a ser rejeitado ou devolvido pelo simples facto de entretanto se ter publicado novo quadro legal que eliminou aquela forma de aposentação e que fez aplicação desse novo regime legal a procedimentos administrativos que estavam já em curso e que se haviam legitimamente fundado num quadro legal que à data da sua interposição vigorava.
Como justificar ou considerar adequada e respeitadora da Lei Fundamental uma solução legal transitória que permite que dois interessados que hajam formulado a mesma pretensão - aposentação antecipada ao abrigo do DL n.º 116/85 - num mesmo dia (v.g., 01/09/2003 ou outra qualquer data até 31/12/2003) possam ver a Administração decidir em sentidos diametralmente opostos pelo simples facto de quanto a um dos indivíduos o processo se haver desenvolvido com respeito dos prazos e o processo ter dado entrada na CGA antes de 31/12/2003 e quanto ao outro por omissão da Administração o processo só ter dado entrada após aquela data?
Não é jurídica e eticamente sustentável e defensável uma tal solução.
Não está aqui em causa a constituição ou não dum direito adquirido por parte dos interessados à aposentação antecipada, mas apenas a tutela legítima do interesse na confiança e na segurança jurídicas de todos aqueles que já haviam formulado pretensão invocando um quadro legal de referência e que, confiadamente, esperavam uma decisão ao abrigo do mesmo quadro legal pretensivo. Note-se que, nesta sede, não se está a tutelar posições ou eventuais direitos de cidadãos, que à data da entrada em vigor da nova lei, ainda não haviam formulado qualquer pretensão pois relativamente a estes é legítimo o operar e a aplicabilidade do novo regime legal, visto os mesmos não deterem posição ou situação substantiva merecedora de protecção da confiança e da segurança jurídica. Já o mesmo não pode ser entendido quanto a todos aqueles que tinham formulado requerimento segundo regime legal que à data vigorava e visando um determinado objectivo.
Deve, assim, concluir-se pela inconstitucionalidade material das normas vertidas no n.º 6 do artº 1.º e do artº 2.º da Lei n.º 01/04 quando entendidas no sentido, como faz agora a CGA nos presentes autos, de que não é aplicável o regime do DL n.º 116/85 aos processos que se iniciaram antes de 31/12/2003, pelo simples facto de não terem dado entrada na CGA até à data da entrada em vigor daquela Lei, por violação conjugada do dispostos nos artºs 2.º e 266.º da CRP - princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica inerentes ao princípio do Estado de Direito.
Em função disso, será de atender ao regime decorrente do DL n.º 116/85.
Nessa medida, a decisão da CGA objecto de apreciação na presente acção administrativa, assentando os seus pressupostos na interpretação que fez dos citados normativos, cuja interpretação este tribunal se recusa a fazer por entender contrariar a mesma a CRP, padece de ilegalidade que a invalida.
Presentes estes considerandos importa, agora, aferir da verificação, no caso sub judice, dos requisitos da pretensão formulada pelo Recorrente.
Para preenchimento da condição “inexistência de prejuízo para o serviço” resultante da aposentação do funcionário a lei apenas exigia uma declaração dos serviços de origem onde o funcionário prestava serviço e ainda despacho de concordância do membro do Governo competente, que detivesse poder hierárquico sobre tal serviço, ou por quem tivesse poderes delegados para o efeito, entidade essa que, concordando com a declaração do serviço de origem, procederia ao envio do processo para a CGA para apreciação e fixação da pensão provisória e definitiva.
No caso presente o órgão máximo com competência delegada para proferir o despacho de inexistência prejuízo para o serviço era à data, a DREN, entidade essa que, concordando com a declaração dos serviços, determinou o envio do processo para a CGA para apreciação.
Ora resulta da análise dos factos apurados que o serviço de origem emitiu declaração no sentido da “inexistência de prejuízo para o serviço”, declaração essa que mereceu a concordância de quem detinha o poder hierárquico sobre aquele serviço através de despacho proferido no uso de poderes delegados.
Nessa medida e ao invés do que sustenta a R., ora Recorrida, quando procedeu à devolução do processo de aposentação no decurso já do ano de 2004, temos de considerar que estava preenchida a condição ou o requisito da “inexistência de prejuízo para o serviço”, resultante da aposentação do funcionário em questão.
Tendo presente que o pedido de aposentação deduzido pelo Recorrente tem de ser apreciado à luz do regime legal previsto pelo DL n.º 116/85, pela CGA, verifica-se que sobre esta impende um dever de emitir pronúncia/despacho, no prazo de 30 dias a contar da data de entrada na mesma do processo para efeitos de conceder ou não desligação para aposentação e fixação de pensão provisória, não podendo ou não sendo legítima a atitude da mesma de, escudando-se na interpretação que fez do nº6º do artº 1º da Lei 1/2004, não emitir pronúncia sobre aquela concreta pretensão.
Impõe aquele regime legal de aposentação que, além da verificação daquele requisito, o funcionário ou agente reúna ainda um outro requisito cumulativo que é o de o mesmo, independentemente da sua idade, dispor de 36 anos de serviço, requisito esse que o Recorrente reúne também, em função dos elementos constantes dos autos.
Omitindo aquele seu dever de pronúncia a CGA desenvolveu conduta que contraria aqueles normativos, legitimando o procedimento e pretensão deduzida pelo A. nos presentes autos.
Na sequência do supra considerado impõe-se, em reconstituição da legalidade postergada com a emissão do acto denegatório por parte da R. que a mesma venha a proferir decisão sobre a pretensão formulada pelo A., ora Recorrente, ao abrigo do regime legal de aposentação, disciplinado pelo DL n.º 116/85, dever esse a ser efectivado no prazo legal fixado para o efeito e uma vez remetido o procedimento administrativo em presença contendo os trâmites procedimentais previstos no n.º 2 do art. 3.º deste diploma legal.
(Na elaboração deste Acórdão seguiu-se, de perto, a jurisprudência contida, entre outros nos Acs. deste TCAN, de 08.FEV.07, 22.FEV.07, 22.FEV.07 e 06.JUN.07, in Recs. nºs 01696/04.0BEPRT, 424/04.4BECBR, 426/04.4BECBR e 735/04.9BECBR, respectivamente, a qual se subscreve).
Procedem, este modo, as conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a revogação do Acórdão impugnado”.
Atenta a manifesta similitude destes autos ao Proc. 1027/04, acabado de transcrever, quanto à sua decisão jurisdicional, nada mais havendo a acrescentar, por ser manifestamente despiciendo, importa apenas concluir pelo provimento do recurso, revogação do acórdão recorrido, e, quanto à acção, julgá-la procedente, com a consequente anulação do acto impugnado e condenação da recorrida – CGA – na apreciação do pedido de aposentação antecipada do recorrente, nos termos supra referidos.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência:
--- Revogar o acórdão recorrido;
--- Julgar procedente a acção administrativa especial; e,
--- Condenar a CGA à prática de acto devido, consubstanciado na apreciação do pedido de aposentação, em referência.
Custas pela recorrida CGA, em ambas as instâncias, fixando-se a taxa de justiça em 6 UC´s na 1ª-. instância e 10 UC´s, neste TCA, nos termos dos arts. 73º-,., D, nº-.3 e 73º-. E, nº-. 1, al. a) do CCJ, ex vi do artº-.189º-., nº-.2 do CPTA.
Notifique-se.
DN.
Restitua-se aos mandatários do recorrente e recorrida os suportes informáticos enviados.
Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. artº-. 138º-., nº-. 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do artº-. 1º-. do CPTA).
Porto, 13 de Dezembro de 2007
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
