0933/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Personalidade judiciária é a possibilidade de requerer ou de contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecida na lei.

II- O critério fixado na lei (artº 5º n.º 2 o CPC) é o da correspondência (coincidência ou equiparação) entre a personalidade jurídica (ou capacidade de gozo de direitos) e a personalidade judiciária.

III- Estabelecimentos públicos consideram-se os institutos públicos de Carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam.

IV- Uma Escola E.B. é um serviço local do Ministério da Educação, fazendo parte da chamada administração directa e periférica do Estado.

V- Uma acção de indemnização baseada em responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito de gestão pública praticada por uma Escola referida em IV deve ser proposta contra o Estado e não contra tal Escola.

VI- Na hipótese referida em V, por falta de personalidade judiciária deve a ré ser absolvida da instância (arts. 288. nº 1 al. c), 493º. n.º 2, 494 al. c) e 495º, todos do CPC).

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

A. .., intentou, no TAC do Porto, acção de responsabilidade civil extracontratual contra a B

Por decisão daquele tribunal de fls., foi a R. Escola Secundária absolvida da instância com o fundamento de que "carece de personalidade jurídica e, consequentemente, de personalidade judiciária".

Não se conformando com o assim decidido, o A. interpõe para este Supremo tribunal o presente recurso a defender que a escola R. é pessoa colectiva pública dispondo de personalidade jurídica e/ou personalidade judiciária, sendo que a sentença recorrida é nula por não se ter pronunciado sobre a questão da personalidade judiciária da R. e as inconstitucionalidades invocadas.

Formula as seguintes conclusões da sua alegação:

A- A Escola Ré nos autos é pessoa colectiva pública, mais precisamente, pessoa colectiva pública representativa, dotada de autonomia administrativa e financeira, nos termos do art. 3° do Dec.-Lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio.

B- Nos termos do art. 9° da Lei de Bases da contabilidade pública (Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro), os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira disporão de personalidade jurídica.

C- Dispõe, assim, "ipso iuri", de personalidade jurídica.

D- À Escola Ré, foi-lhe, ainda, atribuído número de pessoa colectiva pelo Registo nacional de Pessoas Colectivas.

E- Dispõe, também assim, por acto de poder público a escola em causa de personalidade jurídica pública.

F- Decidindo, como decidiu, em sentido contrário, o meritíssimo Juiz "a quo" violou a norma legal resultante da conjugação dos referidos art. 3° do Dec.-lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, e do art. 9.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro.

G- Atendendo a que o Dec.-lei n.º 115-A/98, de 4 de Maio, concretiza o preceito constitucional da descentralização democrática da administração pública, contido no n.º 1, "in fine", art. 6, da CRP, na decisão agravada, quando entende que a Escola Ré não constitui pessoa colectiva publica e não possui personalidade jurídica - aliás nem sequer judiciária - é materialmente inconstitucional por violação da referida norma constitucional.

H- Tendo presente que o legislador constituinte, conhecia e usou os conceitos técnico-jurídicos de forma rigorosa, a decisão "a quo" de remeter a Escola Ré para a Administração Directa do Estado, é materialmente inconstitucional por violação do n.º 1 do art. 75° da CRP.

I- A Decisão agravada é ainda nula, nos termos da al. d), art. 668° do Código do Processo Civil, porquanto o Sr. Juiz "a quo" não apreciou questões que deveria apreciar, nomeadamente as questões de inconstitucionalidade anteriormente referidas, e que foram oportunamente arguidas pela agravante.

J- Nula, ainda, por idêntica violação da al. d) do art. 668° do CPC, uma vez que o meritíssimo Juiz "a quo" não se pronunciou, como deveria e lhe foi tempestivamente requerido, sobre a personalidade judiciária da Escola Ré, ainda que, e a prevalecer a tese da sua falta de personalidade jurídica, na simples qualidade de sucursal, agência, filial, delegação ou representação do Estado, atendendo a que a mesma foi accionada por factos praticados por órgãos próprios e representativos da comunidade educativa cujo substracto personaliza.

L- Da decisão anterior, não expressa - daí a nulidade requerida - mas implícita no Despacho agravado, ressalta ainda a inconstitucionalidade material da interpretação (implícita realce-se) que o Tribunal "a quo" faz da norma contida no n.º 1 do art. 7° do CPC, consubstanciada na asserção de na mesma não caber a Escola Ré, ainda que accionada por factos ou actos da exclusiva responsabilidade dos seus órgãos representativos.

M- A decisão recorrida viola ainda, sendo assim materialmente inconstitucional, os n.ºs 1 e 4 do art. 20º da CRP, e o princípio pró-actione, neles contido, bem como o art. 22º da CRP.

N- Pelo que ao decidir como decidiu, o Despacho agravado violou todo o Regime Jurídico de Autonomia, Administração e Gestão dos Ensino Pré-Escolar, Básico e Secundário e Agrupamentos de Escolas, aprovado pelo Dec.-lei nº 115-A/98, de 4 de Maio, mais precisamente seu art. 3° conjugado com a norma do art. 9° da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro, bem como os n.ºs 1, 4 e 5 do art. 20° e ainda art. 22° da CRP.

O- Viola ainda, o n.º 1 do art. 7° do CPC, conjugado com as normas constitucionais acima referidas.

P- A Decisão agravada viola ainda o princípio da responsabilização dos órgãos individuais ou colectivos das Escolas pelos seus actos e decisões, previsto na alínea e), art. 3° do Dec.-Lei n.º 43/89, de 3 de Fevereiro.

A entidade recorrida não apresentou contra-alegação.

O Ex.mº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso não merece provimento, nos seguintes termos:

A sentença sob recurso com fundamento na carência de personalidade jurídica e, consequentemente, de personalidade judiciária da R. B..., absolveu-a da instância.

Não se crê que o decidido mereça qualquer censura, porquanto traduz correcta interpretação e aplicação do direito.

Na verdade, ainda em bem recente acórdão proferido neste Supremo Tribunal (ac. de 1-7-03, no recurso n.º 579/03), em cuja douta fundamentação, por brevidade, nos louvamos, se concluiu que uma Escola Secundária, enquanto serviço local do Ministério da Educação, integrando a chamada administração directa e periférica do Estado, não é detentora de personalidade jurídica e, concomitantemente, de personalidade judiciária, devendo, em consequência, uma acção de responsabilidade civil extracontratual por acto ilícito ser proposta contra o Estado e não contra a Escola que terá praticado esse acto.

A recorrente, por outra parte, argui ainda a sentença de nulidade por omissão de pronúncia em face da previsão constante da alínea d), n.º 1 do artigo 668.º do CPC.

Nenhuma razão, a meu ver, lhe assiste em tal arguição.

Com efeito, a sentença ao concluir pela procedência da questão prévia da falta de personalidade judiciária da R., pronunciou-se sobre a única questão que importava conhecer, não relevando a esse respeito a circunstância de poder não ter afrontado alguns dos argumentos brandidos pelo recorrente com o objectivo de sustentar a tese contrária.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir:

As questões a decidir, mormente a da personalidade jurídica de serviços desconcentrados, integrando a administração directa e periférica do Estado, como a escola demandada na presente acção, tem sido tratada neste Supremo Tribunal com solução idêntica à que vem consignada na sentença recorrida, como se vê, aliás, no Ac. de 27.05.98, rec. 43 509 e no recente acórdão de 1.07.03, proferido no rec. nº 579/03, em que tais questões foram colocadas pela recorrente em termos perfeitamente idênticos.

Sufragando inteiramente a doutrina daquele aresto de 1.07.03, seguiremos de perto a sua fundamentação que, também na apreciação do caso sub judice, atenta a identidade das situações, se considera ajustada.

Vem suscitada nulidade da sentença por violação do disposto no artº 668º al. d) do CPC, por omissão de pronúncia, porquanto, por um lado, não se teria pronunciado relativamente às invocadas inconstitucionalidades por violação dos artigos 6° e 15° da CRP, por parte das normas aplicadas com o sentido que lhe foi dado na sentença recorrida, e, por outro, não se teria pronunciado sobre a personalidade judiciária da R. ainda que, a prevalecer a tese da sua falta de personalidade jurídica, na simples qualidade de sucursal, agência, filial, delegação ou representação do Estado, atendendo a que a mesma foi accionada por órgãos próprios e representativos da comunidade educativa cujo substrato personaliza.

No que concerne às invocadas inconstitucionalidades por violação dos artigos 6° e 75° da CRP, a sentença recorrida, entendeu que as Escolas Secundárias, como a demandada, correspondem, por opção legislativa, a serviços desconcentrados e não descentralizados do Estado, ambos modelos de organização administrativa que a Constituição permite, e não tendo qualificado a recorrida como estabelecimento público, referindo antes que "não constitui uma pessoa colectiva de direito público, por não existir qualquer lei formal ou acto de poder público que lhe confira personalidade jurídica", pronunciou-se sobre o conteúdo daquelas normas. Ao fazer estas afirmações está-se a decidir que a recorrida não se integra na chamada descentralização administrativa e não sendo pessoa colectiva pública, não pode ser um estabelecimento público enquanto entendido como pessoa colectiva pública.

Por outro lado a sentença recorrida pronuncia-se quanto à possibilidade de a personalidade judiciária não coincidir com a personalidade jurídica, considerando que não se verifica, no caso em apreço, tal discrepância em termos de poder a recorrida ter personalidade judiciária ainda que não tivesse personalidade jurídica.

Pronunciou-se, pois, a sentença recorrida sobre tais questões pelo que não se verifica a invocada nulidade por omissão de pronúncia.

Quanto ao fundo da questão, porque a sentença recorrida absolveu a R da instância por entender que, em consequência da falta de personalidade jurídica, carece de personalidade judiciária, começaremos, como se faz Ac. de 1.07.2003, que seguiremos de perto, por delimitar o conceito de personalidade judiciária.

Nos termos do artº 5º do CPC a personalidade judiciária consiste na susceptibilidade de ser parte, isto é, como refere a Doutrina, na possibilidade de requerer ou contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei, devendo entender-se como partes as pessoas pelas quais ou contra as quais é requerida , através de acção adequada, a providência judiciária.

Nos termos do nº 2 do artº 5° ao CPC, quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária, embora, nos casos do artº 6° (do CPC) em cujas alíneas se não integra a recorrida, possa haver personalidade judiciária mesmo na falta de personalidade jurídica. Aquela norma consagra o princípio da correspondência entre a personalidade jurídica e a personalidade judiciária no sentido de que quem pode ser titular de direitos pode igualmente defendê-los (ainda que através de representante) judicialmente, se necessário.

A recorrente defende que a escola secundária recorrida é um verdadeiro estabelecimento público e, portanto, um instituto publico, estando deste modo a inseri-la na administração indirecta do Estado.

Ora, como se diz no citado acórdão de 1.07.2003, "a administração estadual indirecta pode ser entendida num sentido objectivo ou material, sendo, então, uma actividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira.

Já de um ponto de vista subjectivo ou orgânico, a administração estadual indirecta pode definir-se como o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado (Cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Iº vol. 2ª ed., 2002, pág. 333).

A ser correcta a posição assumida pela recorrente, estaríamos perante pessoas colectivas públicas, portanto com personalidade jurídica e, consequentemente, judiciária.

É que estabelecimentos públicos consideram-se os institutos públicos de carácter cultural ou social; organizados como serviços abertos ao público e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1º vol. 2ª ed. 2002, pag. 352).

E por Instituto Público deve-se entender a pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencendo ao Estado ou a outra pessoa colectiva (Freitas do Amaral, ob. cit. pág. 345)

Ora a recorrida não assume esta natureza.

Na verdade o artº 73° n° 1 da Constituição da República Portuguesa refere que todos têm direito à educação e à cultura, impondo ao Estado, no artº 74° seguinte, garantir a educação permanente (nº 3 al. c) e inserir as escolas nas comunidades que servem (nº 3 al. f)).

Para satisfação do direito de acesso por parte dos cidadãos à educação e à cultura e para a inserção daquelas escolas, deve o Estado criar uma rede de estabelecimentos públicos de ensino que cubra as necessidades de toda a população (artº 75° da CRP)

Com esta obrigação imposta ao Estado de criar um sistema público de ensino, tem este a tarefa pública (Estado aqui entendido como administração central e autoridades regionais e locais) de criar a rede de estabelecimentos que cubra todas as necessidades educativas do país (Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anot., 3ª ed. pág. 369).

Mas para melhor garantir o direito de acesso ao ensino e igualdade de oportunidades de acesso, o Estado tem de criar, por um lado, escolas públicas em número suficiente para permitir o acesso a todos à escola, e por outro, garantir as condições para frequentar tais escolas (construindo escolas próximas dos cidadãos, criando uma adequada rede de transportes, prestando tal ensino gratuitamente, concedendo subsídios, instituindo bolsas, fornecendo alojamento, comparticipando nos custos da refeições, etc.)

Para atingir e desempenhar tais fins, superiormente impostos pela Constituição, o Estado cria serviços locais, a quem incumbe o desempenho daquelas tarefas, transferindo competências para determinados órgãos de tais serviços locais.

Estamos perante a figura da desconcentração administrativa, que pode ser entendida como o sistema em que o poder decisório se reparte entre o superior e um ou vários subalternos, os quais, todavia, permanecem em regra, sujeitos à direcção e supervisão daquele (Marcelo Caetano, Manual, 1° vol., 10ª ed. pág. 254).

As escolas como a recorrida, são estabelecimentos públicos, não no sentido que a recorrente lhe dá, mas sim, como serviços locais do Ministério da Educação, um órgão do Estado, desempenhando uma atribuição que a este incumbia, a do ensino e cultura.

A estrutura de um ministério civil, como é o da Educação, segundo a Directiva aprovada em Dezembro de 1972 pelo Conselho de Ministros, composto, normalmente, por gabinetes ministeriais, serviços de estudo e concepção, serviços de coordenação, apoio e controle, serviços executivos, serviços regionais e locais e organismos dependentes.

Pertencem, assim, os serviços regionais e locais à chamada administração directa e periférica do Estado.

Aliás, repare-se que as direcções regionais de Educação, como serviços regionais do Ministério da Educação, coordenam, acompanham e apoiam a organização e funcionamento dos estabelecimentos de educação e ensino não superior e a gestão dos recursos humanos e materiais (artºs 3°, al. b) e 4°, al. a) do DL 141/93, de 26.04).

E esta conclusão não é afastada pelo regime do DL 115-A/98, de 4/05.

Este diploma aprova o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário.

No artº 3°, nº 1, do Regime de Autonomia Administração e Gestão dos Estabelecimentos da Educação Pré-escolar e dos Ensinos Básico Secundário, aprovado pelo DL 115-A/98, refere-se que "autonomia é o poder reconhecido à escola pela administração educativa de tomar decisões nos domínios estratégico, pedagógico, administrativo, financeiro, e organizacional, no quadro do seu projecto educativo e em função das competências e dos meios que lhe estão consignados”.

Esta autonomia aqui referida diz respeito tão só ao projecto educativo ao estabelecimento de ensino e em função das competências e dos meios que lhe estão afectados.

E por projecto educativo deve entender-se “o documento que consagra a orientação educativa da escola, elaborado e aprovado pelos seus órgãos de administração e gestão para um horizonte de três anos, no qual se explicitam os princípios, os valores, as metas e as estratégias segundo os quais a escola se propõe cumprir a sua função educativa" (artº 3º, nº 2 a. a) daquele Regime)."

Confunde, pois, a recorrente, autonomia do projecto educativo com autonomia, qualidade das pessoas colectivas que são detentoras de personalidade jurídica e, consequentemente, de personalidade judiciária.

Aliás, como se refere ainda no citado acórdão que inteiramente se sufraga, "'tudo o que se vem dizendo está totalmente de acordo com o regime jurídico da autonomia da escola, aprovado pelo DL 43/89, de 3/02, que se aplica às escolas oficiais dos 2° e 3° ciclos do ensino básico e às do ensino secundário (artº 1°).

Aqui se entende por autonomia da escola a capacidade de elaboração e realização de um projecto educativo em benefício dos alunos e com a participação de todos os intervenientes no processo educativo, traduzindo-se este designadamente na formulação de prioridades de desenvolvimento pedagógico em planos anuais de actividades educativas e na elaboração de regulamentos internos para os principais sectores escolares (arts. 2°, nºs 1 e 2).

É, pois, diferente o conceito de autonomia próprio de quem é detentor de personalidade jurídica e o de autonomia inserida num processo educativo por parte de um estabelecimento de ensino.

Não tendo a recorrida autonomia administrativa, não se lhe aplica o disposto no artº 9° da Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei 8/90, de 20/02) segundo o qual os serviços e organismos dotados de autonomia administrativa e financeira disporão de personalidade jurídica."

Não é, aliás, aplicável a disposição do artº 7°, n° 1 do CPC por, como resulta dos fundamentos expostos inteiramente aplicáveis ao caso sub judice, não se integrar a escola demandada em qualquer das figuras ali referidas.

Em suma, a recorrida não é detentora de personalidade jurídica e, consequentemente, de personalidade judiciária o que conduz, nos termos referidos na sentença recorrida, à absolvição da instância.

Improcedendo, destarte, as conclusões da recorrente, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 14 de Outubro de 2003

Adelino Lopes – Relator – João Belchior – António São Pedro