035/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Nos termos dos nºs 1 e 2 do artº 63º-B da LGT, a derrogação do sigilo bancário por acto da Administração Fiscal só pode ocorrer nas situações de recusa da sua exibição ou de autorização para a sua consulta. II – O legislador, ao usar naquele normativo a expressão nas “situações de recusa” no plural, é patente que a conjunção “ou” é ali utilizada, não para separar as duas expressões, mas para as unir. III – Sendo assim, é fundamento do acesso directo da administração tributária à documentação bancária do contribuinte não só a recusa da sua exibição, mas também a falta de autorização deste para a sua consulta. IV – Esta interpretação não viola o princípio da boa-fé.

Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A..., contribuinte nº 500 441 596, com sede na Rua ...., nº ..., Montijo, não se conformando com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que julgou improcedente, por não provado, o recurso da decisão do Director-Geral dos Impostos, que autorizou o acesso directo aos documentos existentes nas contas bancárias de que aquele é titular, dela vem interpor o presente recurso, formulando as seguintes conclusões: No artigo 63.º-B , n.º 1 e n.º 2 da LGT o legislador, apenas previu como fundamento de acesso directo da Administração Fiscal aos documentos bancários dos contribuintes, a recusa de exibição destes, ou autorização para tal dada pelo sujeito passivo. II. Não é previsto em tal norma, como fundamento de acesso directo aos documentos bancários do contribuinte, a recusa de autorização do sujeito passivo para consulta dos mesmos, solicitada pela administração fiscal. III. Tal resulta, desde logo, do emprego da conjunção coordenativa alternativa, “ou”, que de acordo com as regras de sintaxe, liga dois termos ou orações de sentido distinto, indicando que ao cumprir-se um facto, o outro não se cumpre. Caso assim se não entenda, teria o legislador recorrido no texto da norma em análise, à utilização de uma figura de sintaxe, a “elipse”, na forma de “zeugma”. De acordo com as regras de gramática, a “elipse” consiste na omissão de um termo que o contexto ou a situação permitem facilmente supor, só devendo ser invocada quando manifesta, e ainda assim, com extrema prudência, sendo usada de preferência naqueles tipo de enunciado que se devem caracterizar pela concisão ou pela rapidez. VI. O termo omitido na norma em causa, (recusa), não é, tendo em conta o contexto ou a situação facilmente suposto, e muito menos manifesto. VII. Acresce que, uma lei não é seguramente um enunciado que se deva caracterizar pela concisão e rapidez, pelo menos, sendo essas entendidas como supressão de termos ou expressões necessárias à compreensão da sua estatuição. VIII. O recurso a tal figura de sintaxe, por parte do legislador consistiria, in casu, num devaneio estilístico ao arrepio das mais elementares regras de sintaxe, bem como, um desrespeito pelas exigências de determinação a que se encontra vinculado. Segundo o entendimento propugnado na douta sentença, ora recorrida, caso o contribuinte autorize o acesso directo aos seus documentos bancários, pode a Administração Fiscal aceder aos mesmos, caso não seja concedida autorização, pode na mesma. O conceito de autorização, é identificado com permissão, consentimento expresso, licença para a prática de um acto, remoção de um limite à actuação de alguém (in casu, da Administração Tributária), permissão para fazer algo que sem autorização não pode ser legitimamente feito. XI. Ora, se em tais casos existe necessidade de autorização, entender-se que na situação da sua recusa, da mesma forma a Administração Fiscal alcançaria o resultado recusado, é contraditório nos termos. XII. A referência a “autorização para consulta”, na norma em análise, reporta-se à legitimação necessária para que a Administração Fiscal possa exigir às entidades bancárias a derrogação do segredo bancário a que estas se encontram vinculadas, caso o contribuinte o autorize. XIII. De acordo com o entendimento propugnado na douta sentença em crise, o procedimento conducente à obtenção da autorização do contribuinte seria inútil, consubstanciando uma violação do princípio da celeridade consagrado nos art. 57.º do CPA e art. 55.º da LGT , que impede a prática de actos inúteis. XIV. Acresce que, com o pedido de autorização a Administração Fiscal, cria no contribuinte a legítima expectativa, de que aquela pode ser recusada, sendo a recusa de autorização, considerada fundamento de acesso directo aos documentos bancários, tal legítima expectativa seria injustamente defraudada, e em consequência violado o princípio da boa-fé, que decorre dos artigos 266.º , n.º 2 da Constituição da República Portuguesa (CRP), 6.º do CPA e 59.º, n.º 2 da LGT. XV. Nos termos do art. 9.º , n.º 3 do CC , o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados, pelo que resulta claro da letra e do espírito do art. 63-B , n.º 1 e n.º 2 da LGT , que apenas se reporta à recusa de exibição dos documentos bancários e não à recusa de autorização. XVI. O objectivo legislativo de combate à evasão e fraudes fiscais, não legitima o acesso da Administração Fiscal aos documentos bancários do contribuinte em todas as situações, mas apenas nas expressamente previstas. Violou a sentença recorrida, entre outros, o disposto nos artigos 266.º , n.º 2 da CRP, 9.º , n.º 3 do CC , art. 6.º e 57.º do CPA , bem como, o disposto nos artigos 55.º , 59.º , n.º 2 e 63-B, n.º 1 e n.º 2 da LGT . O Magistrado do Ministério Público e a entidade recorrida contra-alegaram nos termos que constam de fls. 209 a 216 e 217 a 221, que aqui se dão por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais. Não foram colhidos vistos legais, dado o carácter urgente do processo. Uma vez que não vem posta em causa no presente recurso, nos termos do disposto nos artºs 713º, nº 6 e 726º do CPC remete-se para a matéria de facto fixada na decisão recorrida. Cumpre decidir. 2 – A questão que constitui o objecto do presente recurso consiste em saber, a propósito da derrogação do sigilo bancário, se o acto de recusa que o legislador refere no artº 63º-B , nºs 1, al. a) e 2, al. a) da LGT diz respeito apenas à “exibição dos documentos bancários” ou também à falta “de autorização para a sua consulta”. Como é sabido, o sigilo bancário tem como finalidade última a salvaguarda de interesses públicos e privados. “Os primeiros têm a ver com regular funcionamento da actividade bancária, o qual pressupõe a existência de um clima generalizado de confiança nas instituições que a exercem, que se revela de importância fundamental para o correcto e regular funcionamento da actividade creditícia e, em especial, no domínio do incentivo ao aforro. E os segundos com o facto de que “a finalidade do instituto do segredo bancário é também o interesse dos clientes, para quem o aspecto mais significativo do encorajamento e tutela do aforro é a garantia da máxima reserva a respeito dos próprios negócios e relações com a banca. Com o sigilo bancário, o legislador pretende, pois, rodear da máxima discrição a vida privada das pessoas, quer no domínio dos negócios, quer dos actos pessoais a eles ligados”. Cfr. o ac. do TC de 31/05/1995, Colectânea, 31º vol., 1995, págs.371 e segts., que, aliás, aqui se seguiu de perto. Assim, o segredo ou sigilo bancário dimana da boa fé e é condição sine qua non do negócio bancário, pelo que não pode confinar-se a uma natureza contratualista bilateral, antes tendo a ver com direitos de personalidade e inerente tutela constitucional. Nos termos da jurisprudência do TC, o sigilo bancário integra-se, pois na própria intimidade da vida privada – art. 26º, n.º 1 da CRP – pelo que, aí, se justificará numa intromissão externa nos casos especialmente previstos e em articulação com os respectivos mecanismos do direito processual. Para outros, porém, o bem jurídico protegido é apenas o da reserva da privacidade, o que consentirá uma maior compressão, em função de valores ou interesses supra-individuais, justificando-se então mais facilmente o dever de cooperação das instituições de crédito nomeadamente para com a Administração Fiscal com base na necessidade de harmonizar esses valores com o dever fundamental de pagar impostos e com as exigências sociais de arrecadar justa e atempadamente as receitas fiscais... Como se refere no mesmo aresto, “tendo em conta a extensão que assume na vida moderna o uso de depósitos bancários em conta corrente, é, pois, de ver que o conhecimento dos seus movimentos activos e passivos reflecte grande parte das particularidades da vida económica, pessoal e familiar dos respectivos titulares. Através da investigação e análise das contas bancárias, torna-se, assim, possível penetrar na zona mais estrita da vida privada. Pode dizer-se, de facto, que, na sociedade moderna, uma conta corrente pode constituir “a biografia pessoal em números”... O segredo bancário constitui, assim, um dever geral de conduta, a observar pelas instituições de crédito e seus representantes, um princípio de ética profissional, que tem como principal finalidade a eficaz protecção do consumidor de serviços financeiros, nos termos do Regime Geral das Instituições de Crédito... Todavia, o segredo bancário não é um direito absoluto, antes podendo sofrer restrições impostas pela necessidade de salvaguardar outros direitos ou interesses também constitucionalmente protegidos: cooperação com a justiça, combate à corrupção e criminalidade económica e financeira, dever fundamental de pagamento dos impostos, etc. ...Por outro lado, e como é sabido, na actividade interpretativa, a letra da lei constitui o primeiro passo da interpretação, constituindo simultaneamente seu ponto de partida e seu limite – cfr. art. 9º do CC . Mas, assim sendo, o intérprete não pode limitar-se ao sentido aparente e imediato, ao seu sentido literal, antes tendo que perscrutar a sua finalidade, em suma, o seu sentido e força normativa... Pelo que, para se fixar o sentido e alcance da norma jurídica, intervêm, para além, desde logo, do elemento gramatical (o texto ou letra da lei) elementos vários que a doutrina vem considerando: de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica. Consiste este na razão de ser da lei (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma. Como escreve Baptista Machado, in Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, págs. 182/183, “o conhecimento desse fim, sobretudo quando acompanhado do conhecimento das circunstâncias (políticas, sociais, económicas, morais, etc.) em que a norma foi elaborada ou da cojuntura político-económico-social que motivou a “decisão” legislativa (ocasio legis) constitui um subsídio da maior importância para determinar o sentido da norma. Basta lembrar que o esclarecimento da ratio legis nos revela a “valoração” ou a ponderação de diversos interesses que a norma regula e, portanto, o peso relativo desses interesses, a opção entre eles traduzida pela solução que a norma exprime. Sem esquecer, ainda, que, pela descoberta daquela “racionalidade” que (por vezes inconscientemente) inspirou o legislador na fixação de certo regime jurídico particular, o intérprete se apodera de um ponto de referência que ao mesmo tempo o habilita a definir o exacto alcance da norma e a advinhar outras situações típicas com o mesmo ou diferente recorte”. Toda a norma assenta, pois, num certo fundamento ou razão de ser que é a finalidade a que se dirige, sendo a ratio legis reveladora da valoração ou ponderação dos diversos interesses que a norma jurídica disciplina. Por sua vez, o elemento sistemático “funda-se na circunstância de que um preceito jurídico não existe por si só, isoladamente, antes se encontrando ligado a vários outros de modo a constituírem todos eles um sistema”, podendo a sua confrontação “vir a revelar um nexo de subordinação, uma relação de analogia ou paralelismo (lugares paralelos) ou ainda um certo grau de conexão”. Cfr. parecer da PGR, de 27/02/2003 in DR, II série, de 05/08/2004, que, aliás, aqui se segue de perto” (Acórdão desta Secção do STA de 13/10/04, in rec. nº 950/04). 3 – Voltando ao caso dos autos e como é sabido, em matéria de acesso à informação protegida pelo sigilo bancário, a regra é de o mesmo depender de autorização judicial (cfr. artº 63º, nº 2 deste diploma legal). A derrogação do dever do sigilo bancário pela administração fiscal constitui uma excepção, que tem como pressupostos os que constam das alíneas dos nºs 1 e 2 do artº 63º-B da LGT . Assim, prescreve o prédito artº 63º-B, nºs 1 e 2 que a administração fiscal tem o poder de aceder directamente a documentos bancários ou a todos esses documentos, nas situações de recusa da sua exibição ou de autorização para a sua consulta. A questão dos autos, como vimos supra é a da interpretação deste preceito legal. Em síntese, fazendo uma interpretação literal daquele artigo, alega a recorrente que não está prevista em tal norma, como fundamento de acesso directo aos documentos bancários do contribuinte, a recusa de autorização do sujeito passivo para consulta dos mesmos, solicitada pela Administração Fiscal. Tal resulta da conjunção “ou” que, de acordo com as regras da sintaxe, liga dois termos ou orações de sentido distinto, indicando que ao cumprir-se um facto, o outro não se cumpre e, se em tais casos existe necessidade de autorização, entender-se que na situação da sua recusa, da mesma forma a Administração Fiscal alcançaria o resultado recusado, é contraditório nos termos. E acrescenta, ainda, que, com o pedido de autorização a Administração Fiscal cria no contribuinte a legítima expectativa de que aquela pode ser recusada, sendo a recusa da autorização considerada fundamento de acesso directo aos documentos bancários, tal legítima expectativa seria injustamente defraudada e, em consequência, violado o princípio da boa-fé, que decorre dos artºs 266º, nº 2 da CRP, 6-A do CPA e 59º, nº 2 da LGT. Salvo o devido respeito que sempre nos merece opinião contrária, não lhe assiste qualquer razão. Desde logo e mesmo no aspecto da respectiva literalidade, existe uma outra explicação para o uso da conjunção “ou”. Com efeito, esta conjunção é ali utilizada, não para separar as duas expressões, mas para as unir. Como, aliás, resulta de naquele normativo o legislador usar a expressão “nas situações de recusa”, isto é, no plural. Sendo assim, é patente que, em qualquer dos referidos normativos, no acesso directo da administração tributária à documentação bancária, o que terá que estar sempre em causa é não só a recusa da sua exibição, mas também a falta de autorização para a sua consulta. Tal derrogação terá que abranger sempre estas duas situações, pois, caso contrário, o uso no plural da referida expressão deixaria de ter qualquer sentido. E não colhe o argumento invocado pela recorrente de que é contraditório nos termos, o facto de a Administração Fiscal aceder à documentação bancária quer obtenha ou não autorização do contribuinte. Como bem anota o Exmº Magistrado do Ministério Público junto da 1ª instância “não podemos esquecer que estamos perante um procedimento da Administração Tributária na âmbito do seus poderes inspectivos e que sobre o contribuinte recai o dever de cooperação. Ora se em regra o acesso à informação protegida pelo segredo bancário depende de autorização judicial - nº 2 do artº 63º da LGT -, tal não ocorre quando a lei admite a derrogação do dever do sigilo bancário pela administração tributária, o que ocorre nos casos expressamente previstos no artº 63º-B da L.G.T.. E nestes casos a falta de cooperação não é legítima, como resulta da alínea b) do nº 4 do artº 63º da L.G.T.. Temos assim que uma diferente conduta do contribuinte entre o dar o consentimento ou recusar a autorização para a consulta da documentação bancária só ganha relevância se esta recusa está relacionada com a discussão sobre os pressupostos em que pode haver lugar a derrogação do sigilo bancário, e não própriamente com o exercício de um direito que lhe assista, como parece pretender a recorrente”. Por outro lado e como vimos supra, para “fixar o sentido e alcance da norma jurídica, intervêm, para além, desde logo do elemento gramatical (o texto ou letra da lei) elementos vários que a doutrina vem considerando: de ordem sistemática, histórica e racional ou teleológica. Consiste este na razão de ser da lei (ratio legis), no fim visado pelo legislador ao editar a norma”. Ora, a tese que, aliás, temos vindo a defender está de acordo com a ratio, mesmo constitucional, do preceito, que visa o interesse da administração tributária em apurar com rigor a situação tributária dos contribuintes e levar a cabo com eficiência acções de fiscalização em casos em que tal está dependente da colaboração dos contribuintes e que tem como objectivo último o combate à evasão e fraude fiscais. Deste modo, não pode ser a mera existência da conjunção “ou” a ditar, em definitivo, a interpretação do preceito em causa. Pelo que é, assim, de concluir que a derrogação do sigilo bancário nos termos do prédito artº 63º-B , nºs 1 e 2 da LGT por acto da Administração Tributária pode ter lugar mesmo no caso de recusa de autorização do contribuinte para a consulta dos seus documentos bancários, desde que, evidentemente, estejam verificados os pressupostos previstos nas suas alíneas. Como referem Leite Campos, Benjamim Rodrigues e Jorge Sousa, in LGT anotada, ed. 3ª, pág. 317, em anotação ao artº 63º-B, “nos n.ºs 1 e 2 prevêem-se situações em que a administração tributária tem acesso directo a determinados documentos cobertos pelo sigilo bancário. Trata-se de situações em que é a própria administração tributária, independentemente de autorização do tribunal ou do interessado, que decide aceder a esses documentos... Em qualquer das situações referidas nos n.ºs 1 e 2, a possibilidade de acesso directo a documentação bancária só pode ter lugar perante uma recusa da sua exibição e falta de autorização para a sua consulta, o que supõe que a administração tributária contacte previamente o titular dos direitos sobre a documentação e que ele não aceda ao pedido de exibição ou não dê autorização para a consulta”. 4 – Nestes termos, acorda-se em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 5 ucs e a procuradoria em 1/6. Lisboa, 16 de Fevereiro de 2005. – Pimenta do Vale – (relator) – Vitor Meira – Jorge de Sousa.