II2. DO DIREITO
Está em causa no presente recurso, como se viu, pedido de autorização de direito de reversão dirigido à ER pelo referido antecessor dos recorrentes, entidade que não proferiu qualquer decisão expressa acerca daquele mesmo pedido, tudo como se alcança dos pontos 7 e 8 da Mª de Fº, o que faz presumir o seu indeferimento (cf. artº 109º, nºs 1 e 2, do CPA).
II.2.1.Como também se viu, a ER, com vista à demonstração de que inexistia da sua parte o dever legal de decidir e bem assim que não se formara acto tácito de indeferimento, para além da sua incompetência relativamente à matéria em questão, invocou que o pedido de autorização de reversão lhe terá sido formulado a título subsidiário, pelo que inexistia aquele dever.
Vejamos então, no que se seguirá de perto jurisprudência já emitida por este STA a propósito de questões similares suscitadas em recursos que decidiram actos com contornos essencialmente idênticos, concretamente o expendido no acórdão de 29/02/2000 (rec. 37531), a que se seguiu outra jurisprudência Entre outros poderão ver-se a propósito os acórdãos de 24-01-2002 (rec. 40230), de 30-01-2002 (rec. 040229) e de 16/04/2002 (rec. 40228)..
A autoridade recorrida disse a respeito daquela questão de competência que “não é líquido que a competência para autorizar a reversão referida, de acordo com o estipulado no nº 1 do artº 70º do Código das Expropriações, tenha transitado para o então Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações posto que não se conheça normativo que tenha feito transitar para a esfera deste membro do Governo esta competência específica (construção da Circular Regional Interior de Lisboa – CRIL)”.
Vejamos.
Sendo óbvio que não está em causa a aludida competência específica, importa que se diga, tal como se disse no acórdão proferido naquele recurso n.º 37.531, respeitante ao pedido de reversão de uma outra parcela da mesma expropriação sistemática e em que intervinham os mesmos interessados e as mesmas entidades, e com o que se concorda.
«... Não há dúvidas de que, à altura do exercício do direito de reversão» - «in casu», 11/5/95 - «a mesma estava radicada no Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.
Desde logo, a Lei Orgânica do XII Governo Constitucional, aprovada pelo DL 451/91, de 4/12, estabelecia no seu art. 17º que o Ministro vindo de referir era coadjuvado pelos Secretários de Estado das Obras Públicas, da Habitação e Adjunto do Ministro, definindo-se assim um vasto campo onde não podiam deixar de caber as questões decorrentes do Plano Integrado Oeiras – Zambujal, voltado essencialmente para a habitação e gerido à altura pelo Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado.
E a própria Lei Orgânica do Ministério veio reforçar isto mesmo (v. DL 99/92, de 28/5).
Diz, com efeito, o art. 1º, n.º 1, que:
“O Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações... é o departamento governamental responsável pela definição e prossecução da política nacional no âmbito das obras públicas, construção civil, habitação, transportes aéreos, terrestres e fluviais, comunicações e telecomunicações, bem como pela coordenação e execução das acções que se compreendem neste sectores...”.
E, mais à frente, no art. 3º, B), c), dispõe-se que, na dependência do Ministro, funciona o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado.
É, assim, evidente que a apreciação do pedido cabia ao Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, pelo que não lhe falecia o mencionado dever de pronúncia.
II.2.2.Vem também sustentado que o requerimento apresentado a este Ministro tinha um carácter subsidiário relativamente ao que antes fora dirigido ao Primeiro Ministro e que, por isso, aquele não estava obrigado a pronunciar-se, pelo que também por isso não se teria formado o indeferimento tácito.
Adiante-se desde já que tal invocação não pode proceder.
Não oferece dúvida, é certo, que o aludido antecessor dos recorrentes, no requerimento a que se refere o ponto 7. da Mª de Fº, alude à hipótese de ser sustentável mais do que uma tese sobre a competência para apreciar o pedido de reversão, mas acaba no entanto por requerer inequivocamente e sem qualquer condicionalismo aquela.
Não pode assim dizer-se que o destinatário do requerimento não estava legalmente obrigado a pronunciar-se face ao modo como a questão foi apresentada.
Donde, o não ser possível negar (também por este fundamento) a formação do indeferimento tácito.
II.2.3. Vejamos agora do mérito do recurso.
Fundamentalmente o que os recorrentes invocam em favor da sua pretensão de que lhes assiste o direito de reversão relativamente à parcela de terreno em causa, é que à data da formação do acto tácito impugnado, à mesma não foi dada qualquer utilização, não sendo aplicada ao fim que determinara a expropriação, encontrando-se totalmente abandonada, o que alegadamente preenche a previsão do artº 5º do CE, sem que, por outro lado, se mostre verificada qualquer das causas de exclusão do direito previstas no nº 4 daquele normativo, o que reafirma na alegação.
Vejamos:
O direito de reversão que os recorrentes querem ver reconhecido surgiu, ex novo, no Código das Expropriações (CE) aprovado pelo DL n.º 438/91, de 9/11, e entrado em vigor em 7/2/92 (cfr. o art. 2º do mesmo decreto-lei). A jurisprudência deste STA vem afirmando reiteradamente que, ao direito de reversão de bens expropriados fundado na não aplicação deles ao fim determinante da expropriação, se aplica a lei vigente à data do respectivo exercício, em virtude de aquele direito envolver uma aquisição originária nascida com a verificação dos seus pressupostos. Donde que o CE/91 se aplique aos pedidos de reversão levados a efeito após o início da sua vigência, ainda que respeitantes a expropriações anteriormente efectivadas.
O art. 5º do aludido CE dispunha, no seu n.º 1, que “há direito de reversão se os bens expropriados não forem aplicados ao fim que determinou a expropriação no prazo de dois anos após a adjudicação ou, ainda, se tiver cessado a aplicação a esse fim”. Atendendo a que o Código das Expropriações anterior não reconhecia o género de direito de reversão ora invocado pelos recorrentes, este STA tem vindo a considerar que os direitos desse tipo só surgem depois de aquele prazo de dois anos ter decorrido inteiramente na vigência do Código aprovado pelo DL n.º 438/91, prazo esse concedido às entidades beneficiárias da expropriação para aplicarem o bem ao fim nela tido em vista Entre muitos outros, e em tal sentido, podem ver-se, v.g., os acórdãos de 2/6/99 (rec. n.º 42.031), de 19/1/2000 (rec. n.º 37.652), citado acórdão 24 de Janeiro de 2002, de 20-05-2003 (rec. 045388-PLENO), de 02-06-2004 (Rec. 046991-PLENO), de 28-10-2004 (Rec. 045045-PLENO) e de 27-10-2004 (01438/03). . Esta solução decorre, aliás, do estatuído no art. 12º do Código Civil, pois a lei que dispõe sobre os efeitos de certos factos só visa, em princípio, os factos novos.
Assim, não pode falar-se em direito de reversão se o bem expropriado, embora não aplicado ao fim da expropriação durante mais de dois anos, veio ulteriormente a sê-lo, ou ainda antes de 7/2/92, ou no período compreendido entre 7/2/92 e 7/2/94.
Importa agora atentar na natureza da expropriação em causa, conexionando-a com a caraterização da obra a que se destinaram os respectivos terrenos com vista a averiguar se pode falar-se em cessação do direito de reversão, como invoca a Administração (ER e IGAHPE), e que constitui, aliás, a linha essencial da impugnação que deduzem.
Como emana do que acima se disse, as expropriações das parcelas de terreno necessárias à realização do programa de construção do Plano Integrado de Oeiras-Zambujal (construção de 2.000 fogos), como é o caso da parcela em causa, foram submetidas ao regime de expropriação sistemática (cf. pontos 1 a 4 da Mª de Fº) nos termos do Dec. Lei nº 576/70, de 24 de Novembro (cf. DR.II. de 22/JUL/74, documentado a fls. 52 e vº).
Refere o Despacho Normativo n.º 9-Q/80 do Ministério da Habitação e Obras Públicas, de 14 de Dezembro de 1979, que, “os planos integrados, elaborados pelo Fundo de Fomento da Habitação para servirem de base aos respectivos programas de actuação, apresentam-se como instrumentos urbanísticos destinados a comandar a ocupação do espaço territorial mesmo em áreas não complementares da habitação, confundindo-se, assim, com verdadeiros planos de urbanização”, podendo pois a afectação de espaços destinados a zonas verdes e a outras espécies de apoio urbanístico, como as vias de acesso, considerar-se como satisfazendo os múltiplos fins dos planos integrados.
Se ao que se deixa referido se acrescentar que, tal como afirma a Administração (ER e IGAHPE), e pelo que resulta da planta anexa à declaração de utilidade pública de expropriação (cf. citado documento de fls. 52vº), a obra em causa (conjunto populacional) tem na verdade uma configuração geométrica linear, e que, pela sua natureza, é susceptível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projecto articulado, global e coerente, como é o sobredito Plano Integrado, temos no caso configurada a obra contínua a que se refere nº 3 do citado artº 5º do CE, obra essa há muito iniciada aquando da formulação do pedido de reversão, como é revelado pela posição assumida pelas partes ao longo do processo, e pela documentação integrante do instrutor (cf. requerimento de fls. 270).
Ora, o nº 2 do citado artº 5º do CE prescreve que, “sempre que a realização de uma obra contínua determine a expropriação de imóveis distintos, o seu início em qualquer deles faz cessar o direito de reversão sobre todos os imóveis abrangidos pelo projecto, anteprojecto, estudos prévios, plano, anteplano ou esquemas preliminares das obras aprovadas, consoante o caso”.
Donde, no caso, ao início da realização dessa mesma obra não poder deixar de lhes conferir o significado de que, quanto a todos os bens expropriados, mesmo relativamente àqueles em que não houve, desde logo, qualquer intervenção, começaram a ser aplicados ao fim visado pela expropriação.
É certo que os recorrentes, como se viu, afirmam que à parcela de terreno em causa não foi dada qualquer utilização ou destino, não sendo aplicada ao fim que determinara a expropriação, encontrando-se como se encontrava à data da adjudicação (cf. p.i., alegações, a fls. 178, e alegações complementares, a fls. 250).
Precisamente a propósito da real destinação da parcela em causa, das intervenções processuais da Administração (da ER e do IGAHPE) colhe-se a invocação de que a mesma foi (ou será) afectada, em parte, ao alargamento e reconstrução da Estrada da Circunvalação (posterior IC 17-CRIL), via marginante com o aludido Plano, via esta com incidência, nomeadamente no escoamento do tráfego, e considerada uma infraestrutura viária fundamental ao desenvolvimento do Plano (cf. artºs 15º a 18º da resposta da ER, a fls.149/151), acrescentando nas suas alegações que, “a parte correspondente a zona verde aguarda a ocupação que lhe foi destinada, de acordo com a execução faseada, ao longo do tempo, do Plano em causa” (cf. fls. 190). Por seu lado, o IGAHPE, em consonância com o afirmado pela ER, afirma que, a execução do traçado do IC 17-CRIL, bem como dos acessos deste ao Plano Integrado se processa em parte da parcela em causa (cf. alegações, a fls. 194), sendo a área remanescente, de acordo com o Plano Director, classificada como “zona verde de protecção e enquadramento das áreas construídas”
Ora, relativamente a tais invocações, os recorrentes, a fls. 250/vº, afirmam o seguinte:
“Pretende-se, ao que refere o IGAPHE nas suas alegações, que em parte da area da parcela se encontram a execução do traçado do IC 17 e dos acessos deste ao Plano Integrado.
Ora, mesmo que assim fosse, que não é, estaria inerente ao caso o despacho do Ministro das Obras Publicas, Transportes e Comunicações de 2.10.1990, no qual foi declarada a utilidade publica da expropriação do terreno da mencionada parcela, com vista à construção da CRIL.
Antes de mais, um aspecto fica evidenciado por tal despacho -então, nesse caso, o prédio em apreço não foi, efectivamente, aplicado ao fim determinado pela expropriação primitiva de que o mesmo foi objecto, pois que, no caso contrário, não teria havido necessidade de ser proferida nova declaração de utilidade pública.
E, por outro lado tal despacho não é susceptível de ser aposto aos recorrentes, quer por via directa, quer por via do então proprietário do prédio, de quem os mesmos são sucessores.
Com efeito, evidente é que aquele despacho não foi notificado aos recorrentes (actuais e primitivo) e...” (é nosso o realçado).
Foi esta invocação dos recorrentes que originou nos autos as diligências de que se dá nota no ponto I.5., as quais se revelaram infrutíferas com vista a apurar se foi emitida nova declaração de utilidade pública de expropriação quanto ao terreno em causa.
Deve agora, no entanto, esclarecer-se que ao preparar o julgamento do presente recurso o relator apurou que aquele despacho da ER de 2.10.1990 (cujo extracto se mostra publicado no DR.II.S de 31.DEZ.90-4º Suplemento-,a fls. 14288-169)), de que falam os recorrentes, já tinha sido objecto de análise nalguns acórdãos deste STA, pelo menos a partir do referido acórdão de 31.01.02.
É que, na verdade, a eventual emissão de novo despacho expropriativo, incidente sobre a mesma parcela, vedava o surgimento do direito de reversão, ao menos de acordo com a jurisprudência que vem sendo proferida sobre o tema por este STA Vejam-se em tal sentido, entre outros, e por mais recentes, o citado acórdão de 31.01.02, e o acórdão de 19-02-2004 (rec. 040228-PLENO)..
Só que, como a leitura do aludido extrato daquele despacho da ER não esclarece se a parcela em causa se encontra ali incluída, e como a Administração, apesar de instada para o efeito, como se viu, se desinteressou de todo de informar o Tribunal sequer sobre a existência do aludido despacho, o que os recorrentes expenderam, temerariarmente embora, sobre o mesmo despacho também não é de molde a esclarecer em definitivo sobre aquela inclusão, mormente depois de, em sede de p.i., haverem afirmado que uma tal expropriação “não aconteceu” (cf. artº 25º). Importa, assim, retornar ao que se vinha discorrendo sobre a destinação da parcela de terreno em causa.
Ora, independentemente do que alega a Administração relativamente ao fim concreto a que se destina a parcela de terreno em causa, como ressalta da Mª de Fº (cf. ponto 3), a mesma parcela foi expropriada com vista à execução do Plano integrado de Oeiras – Zambujal, e, uma tal circunstância, conatural pois ao acto expropriativo, não é questionada, sendo que os próprios recorrentes a invocam (cf. artºs 11 a 15 da p.i.), sendo também certo, como se viu, que a obra a que se destinava revestia as características de obra contínua, a qual havia muito que tinha sido iniciada quando foi formulado o pedido de autorização da reversão.
Por outro lado, no regime do CE/91 não existe normativo idêntico ao constante do nº 9 Artigo 5.º do Código das Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro (segundo o qual “cessa o disposto no n.º 2 anterior se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a dois anos, contando-se o prazo a que se refere o n.º 5 anterior a partir do final daquele”, nº 2 aquele essencialmente idêntico ao do anterior código), sendo de todo o modo certo que nada foi invocado a tal respeito pelos recorrentes, concretamente em sede de alegações complementares, altura em que o mesmo diploma já vigorava.
Face ao exposto, e sintetizando, pode dizer-se:
Dado que o terreno em causa expropriado ao antecessor dos recorrentes se destina a obra que tem a natureza de obra contínua, natureza essa que tem apoio nos elementos convocáveis (normativos e factuais, acima referidos), obra a que o terreno em causa foi geneticamente afectado, e que tal obra há muito que havia sido iniciada aquando da formulação do pedido de reversão, nos termos acima vistos, deve ter-se como verificada a aplicação do imóvel expropriado ao destino visado pela expropriação (aplicação essa que, recorde-se, poderia começar a fazer-se até 7/2/94), o que significa, concretamente relativamente à parcela de terreno em causa, a emergência de causa de cessação do direito de reversão (cf. nº 2 do artº 5º do CE/91).
Efectivamente, em tal circunstancialismo, mostra-se materializado um tempestivo começo de aplicação do bem ao fim que determinara a expropriação, o que acarreta a impossibilidade de os aqui recorrentes poderem fazer uso do estatuído no art. 5º, n.º 1, do Código das Expropriações.
Assim sendo, e em contrário do invocado pelos recorrentes, o imóvel expropriado não foi abandonado pela entidade beneficiária da expropriação, isto é, os recorrentes, alegando-o embora, não só não provaram que o bem expropriado em causa não foi aplicado ao fim que determinou a expropriação (até ao termo do prazo de dois anos após a vigência daquele Código das Expropriações, sublinhe-se), como, ao invés, a Administração, de harmonia com o disposto no artº 342º, nº2, do Cód. Civil, alegou e provou um facto impeditivo daquele direito.
O mesmo é dizer que o acto contenciosamente impugnado, em contrário do que alegam os recorrentes, não violou o citado artº 5º, nº 1, do CE/91.
