048210 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Face às disposições dos artigos 141, números um e dois, do Código do Procedimento Administrativo e 28, número 2, alínea c) da LPTA, é de um ano o prazo máximo para a revogação dos actos administrativos inquinados de ilegalidade.

II- Tendo o júri de um concurso interno de acesso para a categoria de chefe de serviço de administração escolar deliberado que seriam considerados, para avaliação do factor experiência profissional as tarefas específicas desempenhadas pelos concorrentes que denotem mérito e/ou confiança por parte das chefias, tais como acções de monitoragem profissional, devem como tal ser consideradas, para efeito de avaliação naquele factor de classificação, as funções de tutor local, ao nível de escola, dos cursos de formação à distância organizados pelo DEGRE.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

1. A..., melhor identificada nos autos, interpôs no Tribunal Central Administrativo (TCA) recurso contencioso do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa (SEAE), de 11-11-97 que, revogando o seu despacho anterior, de 20-8-97, negou provimento ao recurso hierárquico interposto pela recorrente da lista de classificação final do concurso interno de acesso à categoria de chefe de serviços de administração escolar dos estabelecimentos de ensino dos 2° e 3° ciclos do Ensino Básico e do Ensino Secundário.

Para tanto, imputou ao acto os vícios de:

- Revogação ilegal do despacho de 20-8-97, que havia deferido parcialmente o referido recurso hierárquico, com violação dos artigos 140° nº 1 b), 141° e 142° do CPA.

- Erro nos pressupostos de facto, visto as interessadas ... e ... não possuírem Acções de Monitoragem -Profissional, ao contrário do admitido pelo Júri.

O TCA, por acórdão proferido a fls. 128, ss., dos autos, julgou pela inexistência desses vícios e, por consequência, negou provimento ao recurso.

Inconformada, a recorrente veio interpor recurso dessa decisão, apresentando alegação, que veio a aperfeiçoar, na sequência de despacho do relator, com as seguintes conclusões:

A) A revogação do acto com fundamentos na sua invalidade, só poderia acontecer dentro do prazo do recurso contencioso, ou até à resposta da autoridade recorrida, o que contraria frontalmente o disposto no artigo 141, nº 1 do CPA;

H) A declaração emitida pela DGAE (por lapso, refere-se DGAP), de que as recorridas não possuem" Acções de Monitoragem Profissional ", tem relevância jurídica para efeitos de concurso;

C) Na verdade, é a própria Administração que vem informar que o exercício de funções como tutor local nos programas de formação à distância não poderiam ser consideradas acções de monitoragem para efeitos de valorização e ponderação neste concurso;

D) Ou seja o Código 36 de tarefas específicas desempenhadas, não devia ser preenchido pelas recorridas, já que nele não podiam ser incluídas;

E) Fazendo incorrer em erro nos pressupostos de facto o despacho recorrido, ao manter a lista de classificação final e infringindo o disposto no nº 7 al. c) do aviso de abertura do concurso.

F) De qualquer modo, não sendo válida tal declaração, também não serão válidas as declarações ou certificações emitidas pelas escolas e confirmaram pelas escolas o exercício de funções nessa área de tarefa;

G) Só se pode pois concluir, que haverá sempre erro nos pressupostos de facto e violação de lei, inquinando pois todo concurso, por infringir o disposto no artigo 140, b) do CPA, 28, nº 1, a) da LPTA, e nº 7 al. c) do aviso de abertura do concurso;

H) Deve pois ser revogado o douto acórdão ora impugnado, decidindo-se pela anulabilidade do despacho recorrido, porque violador das disposições legais invocadas.

Notificada da apresentação dessas conclusões, a entidade recorrida pronunciou-se no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso, pois que a recorrente, na sua alegação, não coloca minimamente em crise o acórdão recorrido.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal emitiu parecer, no sentido que deve ser negado provimento ao recurso. Refere que deve ser considerada tempestiva a revogação do acto contenciosamente recorrido, pois que, de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, é de um ano o prazo para o efeito, face às disposições dos arts 145, nº CPA e 28, nº 1, al. c) LPTA. Quanto à questão da integração do desempenho de funções de tutora local dos cursos de formação à distância para preenchimento do sub-factor TED, com referência ao Código 36 constante da lista anexa ao requerimento-tipo, não constam da alegação da recorrente argumentos críticos que tenham por objecto o exame desenvolvido em 1ª instância, que se revela convincente. Conclui, assim, que deve ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

2. O acórdão recorrido deu por assentes os seguintes factos:

A

A Recorrente foi opositora ao concurso interno de acesso para a categoria de chefe de serviço de administração escolar, aberto por aviso publicado no DR, II, 223, de 26-09-95.

B

Tendo sido graduada na 758 posição, apresentou reclamação que veio a ser admitida como recurso hierárquico do acto de homologação da lista de classificação final, publicada no DR, II, 2, de 3-1-97.

C

Por despacho do SEAE, de 20-8-97, lavrado em concordância com o parecer jurídico 345/97-NATJ, aquele recurso hierárquico obteve deferimento parcial, designadamente quanto à pretensão de "rectificar a classificação final das candidatas ... e ..., deduzindo-lhes -a valoração respeitante ao código 36 por as mesmas não possuírem Acções de Monitoragem Profissional" – documento de fls. 10/16, cujo teor integral se dá por reproduzido.

D

Em 11-11-97 foi emitido o parecer 345-N97-NATJ, que se referiu ao anterior parecer 345/97, nestes termos:

"Verificando-se que o referido parecer se baseia em errados pressupostos de facto e de direito, como seja considerar como cursos "NAFs" e "TEDs" e partir do pressuposto de que determinados candidatos não exerceram tarefas em áreas que as escolas confirmam ter exercido, cumpre analisar de novo o recurso da recorrente por forma a que seja reposta a legalidade o que passamos a fazer. "

E, após nova análise do recurso hierárquico interposto pela ora Recorrente, concluiu como se transcreve:

"Face ao acima exposto, somos de parecer que a recorrente se encontra bem classificada assim como os candidatos identificados no anexo à presente informação, uma vez que lhes devem ser ponderadas as "TED" correspondentes ao código 36 e nos foi confirmado o exercício de funções nessa área de tarefa e, para efeitos de cálculo de avaliação curricular foi ponderado o número de "TEDs" e as "NAFs" a cuja ponderação tinham direito.

Deve, por isso, ser negado provimento ao recurso hierárquico e revogado o despacho de Sua Ex.ª o Secretário de Estado da Administração Educativa datado de 97-08-20...".

E

Sobre o parecer 345-N97-NATJ, o SEAE lavrou o seguinte despacho: "Concordo. Revogo o meu despacho de 20-8-97, ao abrigo dos artigos 141° e 142° do CPA, confirmando o acto recorrido".

- Cfr. doc. Fls.22/29, cujo teor integral se dá por reproduzido.

F

A presidente do Conselho Directivo da Escola ..., ..., de Bragança, certificou que a interessada ..., em " Acções de Monitoragem Profissional (36) desempenhou o cargo de tutor local dos Cursos de Formação à Distância de Vencimentos e Contabilidade, da DEGRE – doc fls. 50.

G

O presidente do Conselho Directivo da Escola ..., de ..., certificou que a interessada ... foi tutora local dos Cursos de Formação à Distância organizados pelo DEGRE – doc fls.19.

H

A DGAE certificou que as interessadas ... e ... "não possuem Acções de Monitoragem Profissional promovidas por estes serviços" – doc fls.118.

I

No nº 7 c) do Aviso de Abertura do concurso, no âmbito do factor experiência profissional dispõe-se, além do mais, que a avaliação dos candidatos incidirá sobre o "desempenho de tarefas de especial relevo, relacionadas com a área de actividade posta a concurso – chefia dos serviços de administração escolar – descritas no anexo ao requerimento do modelo tipo", acrescentando-se: "Em anexo ao requerimento modelo tipo DEGRE/95 consta uma relação de áreas de actividade funcional relevantes, bem como a relação das tarefas específicas a considerar, de forma a possibilitar o preenchimento daquele requerimento."

J

Da acta nº 1 do Júri do concurso (cfr. processo instrutor) consta que serão consideradas para avaliação do factor experiência profissional, além do mais, as tarefas específicas desempenhadas (TED), na seguinte acepção:

"TED- abarcará todas as missões, atribuições, encargos ou mandatos que denotem da parte das chefias confiança e/ou mérito. O número destas tarefas específicas considerará apenas as de natureza diferenciada entre si e estão indicadas em lista anexa ao Requerimento Modelo Tipo."

K

Na referida lista anexa ao modelo tipo, sob a epígrafe "Tarefas específicas diferenciadas relacionadas com a área de actividade funcional", consta o código 36, acções de monitoragem profissional – cfr. fls.29.

L

No "Guia da Formação à Distância" (doc. de fls.119 e 120), entre as entidades intervenientes, caracteriza-se o Responsável Local como "CSAE da escola, quem as suas vezes fizer ou outro funcionário categorizado que obedeça a um perfil adequado, responsável pelo acompanhamento do curso no pólo, procedendo à calendarização/distribuição dos trabalhos e moderação das sessões. Estabelece igualmente a ligação com o Tutor Regional" e o Formando como "Funcionário que desempenha funções na secretaria, devidamente inscrito e seleccionado" – cfr. ainda as referências similares constantes do "Guia do Formando", a fls.83 e 84.

M

Entre outras tarefas, compete ao responsável local (cfr. fls.86 e 120):

"Distribuir e moderar as sessões de trabalho dos formandos".

"Calendarizar e planificar as sessões de trabalho".

"Orientação como animador do grupo de trabalho, da discussão, segundo uma análise crítica das matérias estudadas".

"Esclarecimento de dúvidas que tenham surgido durante o trabalho individual realizado pelos formandos".

"Auxílio na organização dos dossiers individuais da legislação e outro material de apoio".

"Realização de um relatório (...) que deverá ser enviado ao Tutor Regional”.

N

Na definição dos objectivos da Formação à Distância, considerado o isolamento dos intervenientes, é especialmente realçada a colaboração dos Chefes de Serviços Administrativos, mencionando-se que lhes caberá "fornecer a motivação e o acompanhamento sempre necessários para que um projecto deste tipo resulte" – cfr. doc. de fls.55.

O DIREITO

Na respectiva alegação, a recorrente contesta o acórdão recorrido por nele se ter decidido que foi tempestiva a revogação operada pelo acto contenciosamente impugnado e, ainda, por nele se ter entendido, apesar da indicação em contrário da DGAP, que as recorridas realizaram ‘acções de monitoragem profissional’.

Quanto à primeira das questões, importa considerar, antes de mais, que o despacho de 20.8.97 foi revogado com fundamento na sua invalidade, por se basear em errados pressupostos de facto e de direito.

Daí que, como salienta o acórdão impugnado, a revogação tenha sido realizada, coerentemente, “ao abrigo dos artigos 141 e 142 do CPA”.

No primeiro destes preceitos consagra-se a revogabilidade dos actos inválidos, sem distinção entre os que são e os que não são constitutivos de direitos.

Assim, é indiferente que o acto revogado fosse ou não de considerar como constitutivo de direitos, carecendo de fundamento, por isso, a alegação da recorrente de que a revogação decidida no acto impugnado violou o art. 140, nº 1, al. c), do CPA. Violação que, aliás, a recorrente invoca na última das conclusões, sem qualquer correspondência no corpo da própria alegação.

Para além disso, a recorrente alega que, por respeitar o recurso a acto expresso e não a acto tácito, a revogação em causa só poderia ter acontecido no prazo desse recurso (dois meses) ou até à resposta da entidade recorrida.

Mas, sem razão.

Conforme a previsão do nº 2 do citado art. 141, «se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar».

Ora, para além do caso recurso de acto tácito, o art. 28, nº 2, al. c) da LPTA, na alínea c) do respectivo número 2, expressamente referida no acórdão sob impugnação, prevê o prazo de um ano, para a interposição do recurso por parte do Ministério Público.

Pelo que terá que se atender a este prazo, como é entendimento pacífico da jurisprudência e da doutrina (vd. J. M. Santos Botelho, A. P. Esteves e J. Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 5ª Ed., p. 904).

Assim, tendo o acto revogado a data de 20-8-97 e tendo sido o acto revogatório emitido em 11-11-97, a revogação mostra-se tempestiva, como bem decidiu o acórdão recorrido.

A recorrente manifesta, ainda, discordância quanto ao decidido nesse acórdão, no sentido de que, tal como considerou o acto impugnado, as recorridas realizaram ‘acções de monitoragem profissional’.

Em sentido contrário, invoca a declaração emitida pela DGAE (por lapso, refere DGAP), alegando que é a própria Administração a informar que o exercício de funções como tutor local nos programas de formação profissional não corresponde à realização de acções de monitoragem para efeitos de valorização e ponderação no concurso em causa.

Sobre esta questão, considerou o acórdão recorrido:

Acções de monitoragem profissional

A DGAE, que grosso modo sucedeu nas competências da extinta DEGRE - cfr. DL 122/99, de 19 de Abril – pode certificar se os funcionários interessados intervieram ou não em determinadas acções e em que qualidade o fizeram. Mas, obviamente, não lhe compete certificar a possibilidade ou impossibilidade do enquadramento jurídico dessas acções no item "Acções de monitoragem profissional" pois, tratando-se de questão controvertida no recurso -contencioso, recai na área reservada à função jurisdicional e só poderá ser solucionada e dirimida pelo Tribunal.

A "certificação" de que as interessadas ... e ... "não possuem Acções de Monitoragem Profissional" releva assim da mera opinião daquele organismo e nem sequer pode ser considerada a opinião mais "autorizada" dos serviços, por chocar com a opinião contrária dum superior hierárquico, membro do Governo inserido no mesmo Ministério da Educação e Cultura (o SEAE).

De resto, trata-se duma opinião que, embora formulada de forma categórica, carece de força persuasiva. Na verdade, afirmar que um Projecto de Formação à Distância não constitui "Acção de Monitoragem", sem definir o conceito de "Acção de Monitoragem", corresponde a um silogismo imperfeito em que se formula a conclusão prescindindo da premissa maior.

Simetricamente, as certificações efectuadas pelos órgãos directivos das Escolas apenas têm autoridade quanto à afirmação de que as interessadas exerceram as funções de Responsável Local em determinadas Acções de Formação à Distância, e não quanto ao enquadramento dessas Acções no referido código 36 (Acções de Monitoragem Profissional).

A solução do problema ficaria facilitada se existisse, ou estivesse acessível, qualquer norma de índole legal ou técnico que permitisse construir uma noção estrita de Acções de Monitoragem Profissional. Mas infelizmente, nem as partes forneceram nem o Tribunal descortina qualquer elemento aproveitável para esse efeito.

A solução fica, assim, subsidiária dos múltiplos critérios da ordem jurídica global e do senso comum, embora necessariamente confinados pelo critério do Júri do concurso, no âmbito da chamada "discricionaridade técnica" que só este órgão – com total exclusão dos órgãos permanentes do departamento administrativo que lançou o concurso – é legalmente convocado a exercer.

Aliás, em último reduto de dúvida insanável deveria impor-se, no sentido da estabilidade do acto, a chamada "presunção de legalidade dos actos administrativos", dedutível do privilégio da execução prévia e dos princípios da certeza e segurança jurídica.

Todavia, os critérios a que se pode lançar mão confirmam o acerto da decisão recorrida.

Desde logo, o Júri do Concurso definiu o factor TED fundamentalmente segundo uma perspectiva material das funções a relevar, estipulando que "abarcará todas as missões, atribuições, encargos ou mandatos que denotem da parte das chefias confiança e/ou mérito".

A remissão para o elenco constante da lista anexa ao modelo tipo não se destina a fornecer critérios materiais de apreciação, resultando antes de uma necessidade de disciplina e ordenação – designadamente para padronizar de forma objectiva os desempenhos elegíveis e prevenir a eventual duplicação da valorização de tarefas de natureza não diferenciada entre si.

Isto não significa que pudessem ser valorizadas funções que as regras do bom senso e da razoabilidade impedissem de enquadrar naquela lista.

Quanto às Acções de Formação à Distância, é evidente que pelo seu conteúdo programático patente na documentação dos autos, se envolviam intimamente com a área de actividade profissional (CSAE) a que se destinava o concurso.

A objecção principal dos detractores do acto impugnado acaba por reconduzir-se à ideia da antinomia entre as funções de monitoragem e o estatuto de Formando, que o Responsável Local partilhava.

Mas, pelo contrário, em matéria de ensino e formação é tradicional atribuir-se a alunos destacados o papel de Monitor. O Dicionário da Língua Portuguesa (Porto Editora, 7ª edição), por exemplo, contempla uma acepção do termo "monitor" como "primeiro grau da docência universitária, desempenhado por estudantes de anos adiantados ou recém-licenciados para coadjuvar os assistentes".

E tal acepção vigora na ordem jurídica. Com efeito, o Estatuto da Carreira Docente Universitária, aprovado pelo DL 448/79, de 13 de Novembro, com as alterações introduzidas decorrentes da Lei 19/80, de 16 de Julho, preconiza no seu artigo 3° nº 3 a admissão "como monitores (...) de alunos dos dois últimos anos dos cursos".

Estes monitores, continuando a ter o estatuto de alunos, não estão impedidos de exercer funções materialmente docentes.

Mutatis mutandis, afigura-se perfeitamente lícito o paralelismo com a situação dos funcionários a quem, pelo seu especial mérito, as Escolas atribuem o estatuto de Responsáveis Locais nas Acções de Formação à Distância e, com ele, responsabilidades de coordenação, esclarecimento e dinamização inerentes à formação dos demais formandos.

Os responsáveis locais são, pois, funcionários que apesar de manterem o estatuto de formandos, exercem funções materiais de formação, isto é de monitoragem, relativamente aos Formandos, tout court.

Deste modo, não se vê qualquer incompatibilidade entre o estatuto de formando e a actividade de monitoragem em cursos de formação, aceitando-se como adequada a valorização das funções de Responsável Local em causa, no âmbito do mencionado Código 36, em conformidade com as decisões do Júri e da entidade recorrida.

Em face do que se revela infundada a alegação do recorrente, ao pretender que o acórdão impugnado se limitou a preferir a certificação provinda dos órgãos directivos das escolas em detrimento da indicação, em sentido contrário, emitida pela DGAE.

Com efeito, o acórdão indica as razões porque não deve dar-se prevalência à opinião da DGAE sobre a questão em apreço e refere também que, «simetricamente, as certificações efectuadas pelos órgãos directivos das Escolas apenas têm autoridade quanto à afirmação de que as interessadas exerceram as funções de Responsável Local em determinadas Acções de Formação à Distância, e não quanto ao enquadramento dessas Acções no referido código 36 (Acções de Monitoragem Profissional)».

Depois, o próprio acórdão enuncia as razões porque deve o exercício de tais funções de ‘responsável local de acções de formação à distância ser valorizado como ‘acções de monitoragem profissional’.

A recorrente não esboça qualquer esforço para infirmar a consistência dessas razões do acórdão recorrido, que são de acolher.

Assim, concluiu-se pela confirmação da decisão afirmada no acórdão recorrido, que não violou as normas legais nem a regra do concurso indicadas na alegação da recorrente, a qual se mostra, assim, totalmente improcedente.

(Decisão)

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em Euros 350,00 (trezentos e cinquenta euros) e Euros 150,00 (cento e cinquenta euros).

Lisboa, 10 de Julho de 2003.

Adérito Santos – Relator – Azevedo Moreira – Santos Botelho