0971/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Para que um acto se possa considerar confirmativo de outro, torna-se necessário não só que tenham por pressupostos a mesma situação fáctica e o mesmo regime jurídico, mas também que em ambos seja utilizada a mesma fundamentação. II - Assim, não tem carácter meramente confirmativo o despacho de indeferimento de uma reclamação apresentada pelo interessado, se na apreciação da reclamação foram apreciados e desvalorizados novos meios de prova, não tidos em conta no primeiro despacho de indeferimento.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A.... recorreu para este Supremo Tribunal da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que, por ilegalidade manifesta na respectiva interposição rejeitou o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO que interpusera do despacho o VOGAL DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INGA (Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola), formulando, em síntese, as seguintes conclusões: o documento que a sentença recorrida qualifica como reclamação é a resposta da recorrente em sede de audiência prévia; o acto recorrido foi proferido após vasta instrução efectuada pela entidade recorrida, incluindo junto de outros organismos públicos, no seguimento e por força da resposta da recorrente em sede de audição prévia; o acto recorrido tem fundamentação de facto e de direito diferente da constante do acto, que a sentença recorrida erradamente diz ser o acto confirmado; o acto recorrido revogou e substituiu o acto que a sentença recorrida alega ser o acto confirmado; o acto recorrido estabeleceu à recorrente um prazo de pagamento voluntário e, simultaneamente, informou que, em caso de incumprimento voluntário, haveria execução do mesmo através de processo de execução fiscal; é assim evidente que o acto recorrido não é, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, acto conformativo, sendo, consequentemente, recorrível. Nas contra-alegações a entidade recorrida defende a manutenção da decisão impugnada. Em síntese defende que a exposição do recorrente, posterior à decisão final, foi tratada como uma reclamação da mesma, independentemente de, na sua epígrafe, constar que se trata de uma resposta ao ofício 001453, de 2-2-2001 (a notificação para a audiência dos interessados) e que, nessa medida, poderia ter sido ignorada por extemporânea; solicitou à Direcção das Alfândegas do Porto, entidade responsável nos termos da lei pelas acções de controle relativas à ajuda em causa, que se pronunciasse sobre a citada exposição; a Direcção das Alfândegas, concluiu que a mesma nada trazia de novo ao processo, pelo que se pronunciou no sentido de manter integralmente as conclusões do relatório de controlo; o recorrido elaborou a resposta à reclamação, atenta a irrelevância da exposição apresentada, atestada no ofício da Direcção das Alfândegas, na qual manteve integralmente a decisão final já tomada e notificada, no que constitui o acto sob recurso; nem havia outra coisa a fazer, uma vez que não se levantou nenhuma questão nova ou superveniente; o recorrente, por ter deixado passar o prazo para recorrer contenciosamente da decisão final de 5-3-2001, tenta agora o recurso de um acto que, bem sabe, não é recorrível. O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto A decisão recorrida não destaca, em local sistematicamente adequado, os factos relevantes para a decisão. Pode, todavia, notar-se que para decidir como decidiu, assentou nos seguintes factos: em Março de 2001 a ora recorrente já havia sido notificado de decisão final do vogal ...; a decisão ora impugnada surge como resposta a reclamação e refere no seu ponto 1 a “decisão final”, acima referida; a segunda decisão “apenas confirma a primeira, nada de novo (…) até porque o assunto que é discutido é o mesmo nas duas decisões”. 2.2. Matéria de direito A única questão objecto do recurso é a de saber se entre o acto comunicado através do ofício 008088 de 1001-Março-05 e o acto recorrido comunicado pelo ofício 008274 de 2003-Março-05, existe uma relação de mera confirmatividade. A matéria de facto invocada para fundamentar a decisão recorrida é manifestamente exígua. A conclusão – apresentada como um facto – que a segunda decisão apenas confirma a primeira, nada acrescentando de novo não tem qualquer base factual, onde possa fundamentar-se. Tal conclusão só poderia deduzir-se da comparação dos dois actos, quanto aos seus aspectos essenciais, isto é, quando ambos tivessem como pressupostos a (i) mesma situação fática , o (ii) mesmo regime jurídico e (iii) em ambos tivesse sido utilizada a mesma fundamentação . Não basta a identidade de decisão, isto é, que os efeitos jurídicos por ela produzidos em concreto seja idênticos, para se falar em acto meramente confirmativo. A identidade do assunto discutido também não tem qualquer relevo, uma vez que o mesmo assunto pode ter a mesma decisão, por fundamentos diversos . Uma fundamentação diferente da mesma decisão, altera e modifica os pressupostos da decisão e não legitima a conclusão de que nada se acrescentou ao acto supostamente confirmado. É com este âmbito que deve ser entendida a jurisprudência deste Supremo Tribunal que reiteradamente julgou irrecorríveis os actos proferidos na sequência de uma impugnação administrativa facultativa, que nada acrescentavam à decisão impugnada - cfr., entre outros, os Acórdãos do Pleno de 27/2/96 (recurso n.º 23.486) e da Secção de 25/5/01 (recurso n.º 43.440), de 23/5/01 (recurso n.º 47.137) e de 7/1/02 (recurso n.º 45.909). Importa, assim, identificar correctamente as duas decisões para que do seu confronto seja possível concluir pela identidade de fundamentação (isto é pela identidade dos factos e do direito aplicado em ambos os actos), já que no presente caso não há dúvidas quanto à identidade da decisão. O acto comunicado através do ofício 008088 de 5 de Março de 2001, está junto aos autos (fotocópia) a fls. 72 e 73. A sua fundamentação é essencialmente a seguinte: “… constatou-se que recebeu indevidamente o valor de 1.723.406$00, em virtude de a factura n.º 31 de 13 de Abril de 1995, respeitante a 24 cabeças de gado, não se encontrar contabilizada e por não ter sido encontrada documentação comprovativa do transporte dos animais descritos na mesma. De acordo com os Reg. (CEE) n.º 1600/92 do Conselho e n.º 1696/92 da Comissão, de 15 de Junho e 30 de Junho, respectivamente, que estabelece as normas do prémio, a irregularidade constatada implica uma diminuição do montante da ajuda. Considerando que não foi apresentada qualquer resposta ao ofício supra referido (ofício nos termos e para os efeitos do art. 100º do CPA ), determina-se a reposição da quantia de 1.723.406$00, considerada como indevidamente recebida, relativamente à ajuda ao Abastecimento de Carne de Bovino – campanha de comercialização de 1995 (…). O acto recorrido encontra-se junto aos autos a fls. 8 e seguintes. Nesse despacho é referida a anterior decisão de 5-3-2001, interpreta-se o requerimento de 13-3-2002, como uma reclamação dessa decisão. O referido requerimento (que foi formulado como resposta ao abrigo do direito de audiência) veio a ser tramitado como uma reclamação (administrativa), tendo merecido um tratamento pormenorizado. No ponto 2 a entidade recorrida descreveu as razões da “reclamação”. No ponto 3 adianta que os argumentos invocados não são concludentes, e nos pontos seguintes faz essa demonstração. Assim a partir do ponto 4 diz: “ Em primeiro lugar, cumpre referir que, no âmbito da legislação aplicável à presente ajuda, as facturas emitidas pelos respectivos fornecedores e que se encontram apensas ao processo de candidatura da mesma, podem considerar a totalidade ou apenas parte das cabeças de gado que foram transaccionadas. 5. Por outro lado, e à luz da referida legislação, nesse mesmo pedido deve ser igualmente identificada, entre outros requisitos, a mercadoria, factura ou facturas, meios de transporte e certificado da ajuda. 6. Por ser assim, e no âmbito do controlo efectuado a essa sociedade ao abrigo do Regulamento CEE n.º 4045/89, levado a cabo pela DGAJEC, foi devidamente analisado o pedido de imputação POSEIMA feito junto deste Instituto, apenas se tendo constatado, contrariamente ao alegado por essa sociedade, a existência das facturas n.ºs 952 e 953, bem como dos contentores TMYU 810.861/8, TMYU810.847/5,TMYU 750.011/5 e TMYU 750.005/9. 7. Por outro lado, apenas se encontra assinalado na respectivo pedido de imputação o conhecimento de embarque 6CGD, correspondente a cabeças de gado exclusivamente provenientes do fornecedor ... – empresa associada dessa sociedade, com sede na Região Autónoma dos Açores – e não, como é referido na reclamação ora em análise de um qualquer conhecimento de embarque com os n.ºs 2LGD, 5LGD, 6LGD e G02; 8. Ainda quanto a esta matéria, e após controlo cruzado á empresa de navegação “...”, igualmente se constata ter esta empresa facturado o serviço apenas e só à empresa ... (pela análise do seu respectivo registo contabilístico), tendo sido mesmo devidamente liquidado por esta empresa. 9. Não se verifica, portanto a existência de um qualquer comprovativo referente ao transporte de um determinado número de cabeças de gado facturadas pelo Sr. ..., designadamente o BL em nome deste e/ou facturação do respectivo serviço. 10. Não obstante a falta de registo anteriormente referido, o qual diga-se, se impunha como meio de prova essencial e indispensável relativamente à factualidade ora argumentada, sempre se poderia tentar delinear e compreender os contornos da alegada transacção, designadamente pela confrontação entre o circuito do transporte subjacente à operação e a própria realidade contabilística dessa empresa. 11. Contudo, podemos desde logo, concluir que seria de todo impossível concretizar esse estudo, pelo simples facto de que, após análise efectuada à conta-corrente existente na contabilidade dessa empresa, relativamente ao fornecedor ..., não se encontrar comprovada, tão pouco a compra respeitante à já referida factura n.º 31, nomeadamente pelo seu obrigatório registo na referida contabilidade dessa empresa. Nesse mesmo sentido, igualmente se constata não existir um qualquer comprovativo da sua respectiva liquidação. 12. De referir, ainda, que não foi igualmente apresentada, durante a inspecção realizada, uma justificação aceitável pelo técnico de contas dessa empresa pelo incumprimento verificado, em manifesta violação com o disposto no art. 5º do já referido Regulamento n.º 4045/89. 13. Tendo, pois, em atenção a análise efectuada do manifesto de carga da própria contabilidade da empresa transportadora “...” podemos constatar não ter sido encontrado um qualquer comprovativo do embarque das cabeças de gado constantes na factura n.º 31, nem tão pouco o comprovativo de ter havido uma efectiva transacção inerente a esta factura, nomeadamente entre a empresa A... e o fornecedor ...; 14.Concluir-se-á, assim, pelo indeferimento total da reclamação apresentada por essa empresa, e, consequentemente, pela manutenção da decisão tomada por este Instituto no sentido da obrigatoriedade de reposição da quantia de € 8.596,31, considerada como indevidamente recebida para ajuda e campanha em apreço…. (…)” No ponto 18 conclui-se : “Por conseguinte e considerando as razões de facto e de direito supra referidas, considera-se improcedente a reclamação deduzida por essa empresa, mantendo-se, em consequência, a decisão final comunicada em 5 de Março de 2001, para a qual remetemos… (…)” Parece-nos evidente não haver identidade da fundamentação. A reclamação foi indeferida porque a argumentação aí aduzida, e que não o fora antes de ser proferido a decisão dita conformada, foi analisada e julgada irrelevante. A recorrente na “reclamação” apresentou elementos de prova novos, designadamente, que a operação se encontra documentada com conhecimentos de embarque, que o valor da compra foi liquidado por cheque a favor do Sr. .... Os alegados meios de prova foram apreciados e, após análise aos mesmos, com diligências várias, incluindo o “cruzamento” de informações provenientes de outras empresas (como a ...) conclui-se que os mesmos não eram relevantes. A desvalorização dos meios de prova agora aduzidos é, em nosso entender, um aspecto novo da fundamentação. Note-se que no acto (dito confirmado) apenas era invocado “não ter sido encontrada documentação comprovativa do transporte dos animais”. A recorrente procurou demonstrar que havia prova do referido transporte, e tal prova foi analisada e refutada. Se os meios de prova desvalorizados pelo acto ora recorrido o foram erradamente, isto é, se os meios de prova invocados – maxime os conhecimentos de embarque – tiverem força bastante para comprovar o que é alegado na reclamação, a fundamentação do acto recorrido está errada. O erro consistirá na desvalorização da prova produzida e apreciada na “reclamação”. Seria inaceitável que a entidade recorrida (apesar de não estar obrigada a fazê-lo) aceitasse reconsiderar a sua posição, analisasse novos meios de prova para apuramento dos pressupostos de facto de um acto administrativo e não fosse admissível recorrer do acerto dessa reapreciação. Julgamos que o facto da Administração ter admitido a reclamação facultativa e ter diligenciado no sentido de apurar se os meios de prova então invocados eram relevantes para modificar o seu juízo sobre os pressupostos de facto, é algo mais do que manter a anterior posição . Numa situação destas não há uma mera confirmação. A diferença está na refutação dos novos meios de prova. Tal actividade redundou, ao fim e ao cabo, numa fundamentação diferente, mais sólida e mais densa é certo, mas que – para o que interessa – não pode considerar-se idêntica . Ora, a nova e distinta motivação afasta a identidade de fundamentação necessária à figura do acto confirmativo. Como se sublinhou no Acórdão deste Supremo Tribunal de 29-4-03 (recurso 0363/03) “(….) sendo diferente a fundamentação utilizada, não há relação de confirmatividade entre os dois actos, pois que, conforme jurisprudência uniforme deste STA, essa relação só existe quando ambos tenham por pressupostos a mesma situação fática, o mesmo regime jurídico e em ambos seja utilizada a mesma fundamentação - cfr., por todos, neste sentido, os acórdãos de 27/11/2002, 18/12/2002 e 6/2/2003, proferidos nos recursos n.ºs 708/02, 48 366 e 818/02, respectivamente ”. No mesmo sentido ainda (entre muitos outros) os acórdãos deste Supremo Tribunal de 27-2-2002 (recurso nº 47 932), de 29-5-2002 (recurso nº 47 541) e de 3-7- 2003 (recurso nº 1605/02). Assim, em nosso entender, o recurso merece provimento, pelo que deve ser revogada a decisão recorrida. 3 . Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em dar provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar o prosseguimento dos autos, se nada mais obstar. Sem custas. Lisboa, de Fevereiro de 2005. – São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.