2806/23.3BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O direito de informação não abrange factos futuros, nem meras intençõesda Administração.

II- O direito à informação procedimental, tal como preconizado no CPA, e o direito de acesso aos documentos administrativos, enunciado na LADA, dependem, respectivamente, de actos ou procedimentos que tenham sido praticados, com existência, e de documentos administrativos já produzidos.

Acordam, em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- Relatório.

Universidade Nova de Lisboa, doravante Recorrente, no âmbito da intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões que lhe foi deduzida por J..., doravante Recorrido, em que o ora Recorrido requereu um conjunto de seis informações sobre a eventual alienação de património imobiliário afecto à ora Recorrente, incluindo o fornecimento de informações sobre possíveis transferências de faculdades para outros prédios e ainda sobre os promotores privados envolvidos nos respectivos procedimentos, mostra-se agora inconformada tão-só com o segmento decisório 1.1 vertido na sentença do TAC de Lisboa, de 29/10/2023, que a intimou a “Informar o requerente a quem prevê vender, e por que valor, as instalações da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas sitas na Avenida de Berna, em Lisboa”, conformando-se a Recorrente, portanto, com as demais parcelas decisórias que o Tribunal a quo fez inscrever na referida sentença.

A Recorrente vem interpor recurso ordinário de apelação contra a sentença do Tribunal a quo, limitando-o, como vimos, à fracção decisória supra transcrita, apresentando alegações de recurso, nas quais formula as seguintes conclusões (transposição feita a partir da peça de recurso inserta no SITAF):

“(1.ª) O presente recurso tem por objeto a Sentença proferida em 29/10/2023 no âmbito de uma intimação para a prestação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, pela qual o Recorrido/Requerente peticionava em 6 perguntas por informação diversa sobre as novas instalações da Entidade Demandada/Recorrente e suas unidades orgânicas.

(2.ª) A referida Sentença intimou a Recorrente a, designadamente, informar o Recorrido sobre a quem prevê vender, e por que valor as instalações da NOVA FCSH sitas na Avenida de Berna (pergunta n.º 1).

(3.ª) A Recorrente não se conforma essa decisão intimidatória, porquanto a satisfação da pretensão informativa aí vertida não pode ser objeto do direito à informação administrativa.

(4.ª) Conforme a Recorrente já havia esclarecido nos autos, por requerimento datado de 16/10/2023 (fls 60-65 da paginação eletrónica do SITAF), a alienação das instalações da NOVA FCSH constitui apenas uma intenção, um objetivo infraestrutural estabelecido no Plano Geral […] de Valorização dos Ativos Imobiliários 2020-2030.

(5.ª) Tal objetivo não foi ainda concretizado em qualquer decisão e, nessa medida, também ainda não foi iniciado oficiosamente qualquer procedimento administrativo para o efeito, o que significa que a Recorrente não sabe ainda a quem e por que valor vai vender as referidas instalações.

(6.ª) Nos termos do artigo 13.º, n.º 6, da LADA, a Administração não está sujeita a nenhum dever de criação ou de adaptação de documentos para satisfazer o pedido do requerente, o que permite concluir que o direito à informação administrativa incide apenas sobre informação vertida em documentos e elementos pré-existentes e que estejam na sua disponibilidade.

(7.ª) Por conseguinte, o exercício do direito à informação pelos administrados não pode ser utilizado para exigir à Administração a produção de novos documentos ou decisões, muito menos a emissão de juízos de avaliação previsional acerca de elementos informativos futuros.

(8.ª) Nesta senda, a Sentença em recurso enferma de um erro de julgamento, pois não pode a Recorrente ser intimada a responder a informação que não dispõe, nem existe, ou seja, ser intimada a formular juízos de prognose sobre elementos futuros (bem evidente na expressão que se sublinha «a quem prevê vender, e por que valor»).

(9.ª) Com efeito, a identidade do adquirente e o valor da venda das instalações na NOVA FCSH são informações que pertencem à esfera da futurologia, ou seja, não são elementos informativos pré-constituídos em poder da Recorrente, sendo certo que a jurisprudência é unânime em assinalar que o direito à informação administrativa não incide sobre factos ou atos reportados a vicissitudes futuras.

(10.ª) Ora, a Sentença recorrida ao intimar a Recorrente a prestar informação sobre algo que só se saberá no futuro (a quem e por quanto vai vender as instalações na NOVA FCSH sitas na Avenida de Berna) enferma de erro de julgamento, porquanto tal informação, ao implicar a formulação de juízos antecipatórios de prognose, não pode ser objeto do direito à informação administrativa.

(11.ª) Assim sendo, deveria ter o tribunal a quo decidido pela impossibilidade da lide (leia-se, por impossibilidade de ser satisfeita a pretensão informativa do Recorrido) e, em consequência, ter declarado extinta a instância pelo que deve a sentença ora em recurso ser revogada com fundamento em erro de julgamento, e substituída por outra sentença.”

A Recorrente termina as suas alegações com a expressa pretensão recursiva de ver revogado “o Ponto 1.1. do dispositivo da sentença recorrida”.

O Recorrido não contra-alegou.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.

O parecer do MP foi notificado às partes.

Sem vistos das Exmas. Juízas-Adjuntas, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento.

II- Delimitação do objecto do recurso.

Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir no caso vertente, resumidamente, se o teor do segmento decisório contido no referido ponto 1.1 da sentença recorrida, por se encontrar dependente de futura e eventual produção de actos, contratos, formalidades ou procedimentos administrativos (ainda inexistentes na actualidade), extravasa de tal modo o que se entende por informação procedimental, nos termos dos artigos 82.º a 85.º do CPA, e por direito de acesso a documentos administrativos, vertido no n.º 1 do artigo 5.º da Lei n.º 26/2016, de 22/08, que regula o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa, incluindo em matéria ambiental (doravante LADA), que torne inexigível à Recorrente, por ora, fornecer ulterior informação no domínio em causa.

III- Matéria de facto.

Considerando que a matéria de facto fixada na sentença recorrida não foi impugnada, nem há lugar a qualquer alteração, remetemos para os termos da decisão da 1.ª instância que a decidiu, conforme o disposto no n.º 6 do artigo 663.º do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.

IV- Fundamentação de Direito.

Na parte que aqui nos importa perscrutar, vejamos o segmento decisório da sentença recorrida:

“V. DECISÃO

Face ao quadro dessumido, julgo:

1. Parcialmente procedente o presente processo, com o que intimo a entidade requerida, no prazo de (10) dez dias, contados nos termos do artigo 87.º do CPA, desde o trânsito em julgado da presente decisão, a:

1. 1 Informar o requerente a quem prevê vender, e por que valor, as instalações da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas sitas na Avenida de Berna, em Lisboa;

1. 2 Informar o requerente quais os parceiros privados da área da Medicina Laboratorial envolvidos na instalação da Faculdade de Ciências Médicas.

2. Verificada a inutilidade superveniente da lide quanto às informações referidas nos pontos (4), (5) – circunscrito ao valor pago pelos serviços de consultadoria imobiliária e (6) da comunicação que consta do ponto (2) do probatório e, em consequência, determino a extinção da presente instância, na parte correspondente;

3. Improcedente, o demais peticionado (…)”

Tendo presente o essencial das conclusões de recurso, constatamos que a Recorrente não se conforma com a específica intimação vertida no ponto 1.1 do dispositivo da sentença recorrida, que determinou a seguinte prestação de informação: “Informar o requerente a quem prevê vender, e por que valor, as instalações da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas sitas na Avenida de Berna, em Lisboa”.

E cremos bem que a Recorrente tem razão no recurso que interpôs contra tal segmento decisório. Vejamos os fundamentos.

Considerando que nenhuma discórdia existe entre as partes quanto à matéria de facto fixada pela 1.ª instância, porque ausente do recurso “sub judice” qualquer impugnação nesse sentido, há que trazer à colação que o probatório deu por assente a existência de um documento denominado por “PLANO GERAL DE VALORIZAÇÃO DE ATIVOS IMOBILIZADOS 2020-30”, aprovado “no Conselho Geral da Universidade NOVA de Lisboa a 01.10.2020” (cf. alínea A) do probatório inserto na sentença recorrida).

Desse documento, apenas extraímos que se prevê a transferência da Faculdade de Ciências Sociais e Humanas (FCSH) para outro edifício, que o projecto em causa “encontra-se atrasado devido à dificuldade em alienar a propriedade da Avenida de Berna” e que “Em 2019 foram consultadas quatro imobiliárias internacionais de referência para apresentação de propostas para venda estruturada do imóvel da Avenida de Berna. Dessa consulta resultou um valor de referência em torno dos €42 milhões (…)”.

Posto isto, não dimana desse mesmo probatório que a Recorrente já tivesse produzido qualquer ulterior documento, procedimento administrativo ou contrato tendente à concretização da projectada alienação do edifício da FCSH, sito na Avenida de Berna, ou seja, até ao momento da prolação da sentença recorrida, inexistia no campo material dos factos ou da realidade física qualquer elemento/suporte documental do qual se pudesse retirar uma informação firme e certa sobre a identidade do potencial ou do efectivo comprador do imóvel e sobre o valor dessa venda, nomeadamente, um contrato-promessa de compra e venda.

Ora bem, não resulta dos autos que exista ainda qualquer acto, contrato ou procedimento administrativo que concretamente haja sido proferido, outorgado ou desencadeado sobre tal temática (a projectada alienação do edifício da FCSH), tal como inexiste sobre o mesmo assunto qualquer outro “documento administrativo” que isoladamente haja sido elaborado (ainda que não inserido em procedimento administrativo).

Deste modo, não podemos deixar de dar razão à Recorrente quando alega que, face aos elementos documentais então disponíveis, a venda do edifício da FCSH mais não passa de uma mera intenção anunciada no seu “PLANO GERAL DE VALORIZAÇÃO DE ATIVOS IMOBILIZADOS 2020-30”, com projecção para o futuro, inexistindo, por ora, ulterior informação que de modo concreto possa ser facultada ao Recorrido.

Portanto, na falta do necessário substracto físico-documental, entendemos que a sentença recorrida, na única parte que é objecto do recurso “sub judice”, não pode ser mantida, porquanto, não há como exigir à Recorrente, por um lado, que satisfaça o direito a informação procedimental ainda inexistente (vide os artigos 82.º a 85.º do CPA), nem, por outro lado, que garanta o direito de acesso a “documentos administrativos” ainda não produzidos (cf. artigo 5.º, n.º 1, da LADA).

Neste mesmo sentido já se pronunciou este TCAS, conforme resulta de modo bem elucidativo da fundamentação plasmada no acórdão de 04/03/2021, prolatado no processo sob o n.º 1950/20.3BELSB, citado no douto Parecer do MP e consultável em www.dgsi.pt, destacando-se o seguinte excerto:

“A ação de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões vem prevista nos art.s 104.º e ss. do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Trata-se de um meio processual autónomo através do qual podem ser exercidos o direito à informação procedimental e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos - informação extraprocedimental -, assim se tutelando o direito à informação, consagrado constitucionalmente - cfr. art. 268.°, nºs 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa (CRP) - e regulado, na lei ordinária, nos arts. 17.º e 82.° a 85.º e ss. do Código do Procedimento Administrativo (CPA) e pela Lei n.º 26/2016, de 22.08. (LADA).

Conforme decorre da matéria de facto provada – factos n.º 3, 4 e 5 da matéria de facto -, na pendência da ação, os Requeridos, ora Recorrentes, prestaram ao Requerente, ora Recorrido, as informações existentes acerca do(s) procedimento(s) regulamentar(es) em apreço e suas vicissitudes.

Porém, entendeu o tribunal a quo que deveria ainda ser prestada informação «acerca da data previsível para a conclusão do procedimento», tal como o Requerente, ora Recorrido, havia solicitado no requerimento de 22.09.2020, subjacente aos presentes autos de intimação, e peticionado nos autos – cfr. facto n.º 2 da matéria de facto.

Mas sem razão.

A informação em causa é uma informação sobre factos futuros, reportada a vicissitudes e atos administrativos ainda inexistentes, pelo que não cabe no âmbito do direito de informação procedimental, pois este direito apenas abrange os procedimentos e atos que já tenham sido praticados, que já existam.

Ou seja, no âmbito do direito de informação não cabe o dever da Administração de fornecer, ulteriormente e independentemente de novo requerimento, todas as informações que possam interessar ao Requerente, ora Recorrido” (sublinhado nosso).

De igual modo, no ponto II do sumário do acórdão deste TCAS, de 30/03/2017, emitido no processo sob o n.º 277/16.0BEFUN, também consultável em www.dgsi.pt, foi entendido que “O processo de intimação para a prestação de informações apenas se destina à informação e entrega de elementos existentes no procedimento administrativo” (sublinhado nosso).

Acresce dizer que o artigo 13.º, n.º 6, da LADA, no que concerne à forma de acesso aos documentos administrativos, é inequívoco ao prescrever que “A entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido (…)” (sublinhado nosso).

Neste conspecto, destacamos o entendimento propugnado pelo STA nos pontos I e II do sumário do acórdão de 14/01/2016, tirado no processo sob o n.º 01398/15, “in” www.dgsi.pt, que nos diz o seguinte:

“I- Nos termos do art.º 5.º, da LADA, o direito de acesso aos documentos administrativos compreende os direitos de consulta, de reprodução do seu teor e de informação sobre a respectiva existência e conteúdo, sendo ao requerente que cabe optar por qualquer das formas de acesso previstas no art.º 11.º, n.º 1, desse diploma, formulando requerimento que contenha os elementos essenciais dos documentos a que pretende aceder.

II- Não podendo esse direito ser utilizado para impor à Administração a produção de novos documentos, nem para esclarecer o requerente sobre questões respeitantes a uma anterior actuação administrativa, sempre seria de indeferir o requerimento extrajudicial na parte em que se traduzia em pedidos de esclarecimento, de explicações ou de justificações.” (sublinhado nosso).

Em síntese, como atrás já aludimos, o direito à informação não tem o alcance de ser exercido para factos futuros, nem incide sobre meras intenções declaradas pela Administração, mormente, quando se encontram despojadas da concreta existência física do documento administrativo.

Transpondo para o caso em apreço, saber a quem a Recorrente prevê vender o edifício da FCSH e por que valor, na ausência de ulteriores elementos documentais trazidos ao processo até à prolação da sentença recorrida, traduz um facto futuro ou projectado para o futuro, que se reporta a acto, procedimento ou contrato ainda inexistente, e, como tal, ainda não consubstanciável num qualquer documento administrativo.

Assim sendo, do que emerge destes autos, o quadro legal atrás citado não exige à Recorrente a prestação da informação nos moldes patentes no ponto 1.1 do dispositivo da sentença recorrida, nem ao Recorrido é facultado um direito informativo tão amplo.

Nesta senda, na parte recorrida, a sentença do Tribunal a quo não pode manter-se, devendo, em consequência, ser revogada, com a consequente absolvição da Recorrente nessa parte do pedido.

Considerando ainda que o recurso incidiu somente sobre o ponto 1.1 do dispositivo da sentença recorrida, mantém-se, porque não impugnado, o julgamento do Tribunal a quo sobre as restantes partes decisórias, nos termos do artigo 635.º, n.º 5, do CPC, “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.

As custas, quanto ao presente recurso, são a cargo do Recorrido, e pela decisão de 1.ª instância, na proporção do decaimento que ora se decide, fixando-se a responsabilidade do Recorrido em 30% e a da Recorrente em 70% – cf. artigos 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, 1.º e 189.º do CPTA, e 12.º, n.º 1, alínea b), do RCP.

Em conclusão, é elaborado sumário, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:

I- O direito de informação não abrange factos futuros, nem meras intenções da Administração.

II- O direito à informação procedimental, tal como preconizado no CPA, e o direito de acesso aos documentos administrativos, enunciado na LADA, dependem, respectivamente, de actos ou procedimentos que tenham sido praticados, com existência, e de documentos administrativos já produzidos.

V- Decisão.

Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, revogar a sentença na parte recorrida, mais absolvendo a Recorrente no que respeita a tal pedido de intimação.

Custas nos termos supra definidos.

Registe e notifique.

Lisboa, 11 de Abril de 2024.

Marcelo Mendonça – (Relator)

Lina Costa – (1.ª Adjunta)

Marta Cavaleira – (2.ª Adjunta)