0643/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Improcede a denúncia de que a decisão de facto pecou por deficiência ou omissão se nenhuma razão há para os acrescentamentos pedidos e se a factualidade coligida se mostra bastante para suportar a adequada decisão de direito. II – Contra o despacho que só rejeitou um recurso hierárquico por o acto da entidade «a quo» ser confirmativo, é vão insistir-se na tempestividade desse recurso. III – O acto confirmativo não absorve ou substitui o acto confirmado. IV – Os actos confirmativos são irrecorríveis nas ordens graciosa ou contenciosa, salvo na situação prevista no art. 55º da LPTA. V – Cada recurso hierárquico tem por objecto efectivo o acto nele indicado como tal, e não o acto que aí poderia figurar como seu objecto possível.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A…, identificado nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA-Sul que negou provimento ao recurso contencioso que ele havia deduzido do acto do Secretário de Estado da Solidariedade e da Segurança Social, de 27/3/2002, despacho esse que rejeitara um recurso hierárquico de uma decisão relativa ao «posicionamento indiciário» do recorrente. São as seguintes as conclusões do sobredito recurso jurisdicional: 1 – O acórdão recorrido peca por erro de julgamento, quer na fixação da matéria de facto relevante, quer na interpretação e aplicação do direito. 2 – Na fixação da matéria de facto, porquanto, contrariamente à prova apresentada junto à petição de recurso: Não deu como provado que sobre o procedimento inaugurado pelo requerimento de 9/4/1999, do recorrente e outros, nunca a este foi notificada qualquer decisão final; Não deu como provado que, no requerimento de 9/8/2001, o recorrente apresentou novos fundamentos relativamente ao requerimento de 6/4/1999; Não deu como provado que o recorrente identificou, no doc. 11 junto à petição inicial, os colegas menos antigos que o haviam ultrapassado retributivamente; Não deu como provado que, reagindo ao despacho de 18/9/2001, o recorrente, com base em novos elementos, apresentou reclamação ao autor de tal acto a 9/10/2001. 3 – Concluindo-se no acórdão recorrido que o acto contenciosamente impugnado, ao rejeitar o recurso hierárquico interposto pelo recorrente do despacho de 16/10/2001, fez correcta interpretação e aplicação das disposições legais dos arts. 166º e 173º , al. b), do CPA , o mesmo mostra-se eivado de erro de julgamento. Na verdade, 4 – A circunstância de o recorrente, no recurso hierárquico, ter invocado como objecto imediato deste o despacho de 16/10/2001, não obstava a que a entidade «ad quem» se encontrasse vinculada a apreciar e decidir o recurso hierárquico, visto que, embora o despacho de 16/10/2001 seja confirmativo do despacho de 18/9/2001, a situação não se encontrava estabilizada na ordem jurídica como caso decidido ou resolvido. Pois, 5 – Tendo apresentado, em treze dias úteis, reclamação do despacho de 18/9/2001 (aliás, com novos fundamentos), tendo a decisão desta reclamação sido proferida dentro do prazo legal de trinta dias úteis e do acto confirmativo de 16/10/2001, que absorveu a decisão anterior, tendo sido apresentado, em quinze dias úteis, recurso hierárquico ao membro do Governo, este foi correcta e tempestivamente interposto. 6 – Visto que não pode invocar-se a irrecorribilidade administrativa do acto confirmativo, que absorveu o acto confirmado, se ainda não se mostra esgotado o prazo do recurso hierárquico deste primeiro acto. 7 – Assim, o acórdão recorrido peca por erro de julgamento na matéria de facto e de direito e viola as disposições conjugadas dos arts. 9º , n.º 1, 161º , n.º 1, 163º , n.º 1, 165º , 166º e 173º , al. b), do CPA . A autoridade recorrida contra-alegou, concluindo do modo seguinte: A – O douto acórdão recorrido não incorre em erro de julgamento, nem quanto à fixação da matéria de facto, nem na interpretação e aplicação do direito ao caso concreto. B – No que respeita à matéria de facto, não existe qualquer discrepância que motive o invocado erro de julgamento entre os factos alegados pelo recorrente no n.º 2 do presente recurso e aqueles que integram as als. a), b) e c) do probatório do acórdão recorrido. C – Contrariamente ao que vem alegado, o acórdão recorrido não dá como provado que o doc. n.º 5 anexo à petição inicial configure a natureza de decisão final do procedimento, entendendo-se como «informação sobre a aplicação do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 254/2000...». D – De todo o modo, reconhece-se o facto que o recorrente não se permite contrariar, de que «por despacho da Subinspectora-Geral do MTS, de 22/1/2001, o recorrente foi notificado da citada informação, bem como de uma folha com o reposicionamento indiciário por aplicação dos critérios interpretativos contidos naquele acórdão, tendo sido reposicionado no índice 305». E – E o certo é que o recorrente não impugnou este posicionamento, no sentido de uma eventual alteração da situação salarial que lhe foi fixada. F – Sobre a matéria de direito, contrariamente ao que vem alegado, não incorre o acórdão recorrido em qualquer erro de interpretação ou de aplicação das normas do direito ao caso concreto. G – Se erro existe, este deve ser imputado ao recorrente, pois não tem qualquer fundamento a tese sustentada no recurso, segundo a qual a rejeição do recurso hierárquico foi determinada pela respectiva intempestividade. H – Com efeito, nem da fundamentação do parecer DSJ-49/2002, acolhida no despacho de 27/3/2002, nem da doutrina que emana do acórdão recorrido, se pode retirar que o recurso hierárquico interposto do despacho de 16/10/2001 tenha sido apresentado depois de expirado o prazo fixado no n.º 1 do art. 168º do CPA . I – Como inequivocamente decorre daquele aresto, o recurso hierárquico foi liminarmente rejeitado ao abrigo da al. b) do art. 173º do CPA por se entender que o despacho de 16/10/2001, do Subinspector-Geral do MTS, não definira a situação jurídico-material reportada ao posicionamento indiciário fixado por aplicação dos critérios definidos no acórdão n.º 245/2000, do Tribunal Constitucional. J – Aquela situação jurídica, quer na parte em que respeitava à pretensão formulada no requerimento de 9/4/1999, quer quanto àquela que fora determinada pelo conhecimento de alegados casos de inversão de posicionamento salarial, foi sem sombra de dúvidas objecto de decisão pelo despacho do Subinspector-Geral, de 18/9/2001, pelo que o despacho de 16/10/2001 era, daquele acto, meramente confirmativo. O Ex.º Magistrado do Mº Pº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso. O acórdão «sub censura» considerou provados os seguintes factos: - O Recorrente, Assistente Administrativo Especialista do quadro de pessoal da Inspecção-Geral do Ministério da Segurança Social e do Trabalho, com outros colegas, por requerimento datado de 9-04-1999, solicitou que fosse revisto o seu posicionamento indiciário resultante da aplicação do DL 404-A/98 , que o posicionara no índice 285; - Sobre esse requerimento foi prestada, em 15-01-2000, informação sobre a aplicação do Ac. do Tribunal Constitucional n.º 254/2000, de que consta que «depois de analisados os respectivos processos, procedeu-se à respectiva rectificação das situações incorrectas pelo que se juntam fotocópias com o novo posicionamento e com o valor dos retroactivos a receber por cada funcionário...»; - Por despacho da Subinspectora-Geral do MTS, de 22/01/2001, o Recorrente foi notificado da citada informação, bem como de uma folha com o reposicionamento indiciário por aplicação dos critérios interpretativos contidos naquele Acórdão, tendo sido reposicionado no índice 305; - Tendo requerido uma certidão sobre a evolução profissional e indiciária de alguns colegas, foi-lhe a mesma entregue em 28-06-2001, acompanhada das respectivas fichas de escalões e índices resultantes da aplicação dos critérios interpretativos constantes do mencionado Acórdão do TC; - Por requerimento de fls. 32 e 33, que se dá por integralmente transcrito, com data de 7-08-2001 e dirigido ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, o Recorrente interpôs recurso hierárquico de um alegado “indeferimento tácito do Senhor Inspector-Geral relativamente ao pedido de revisão do respectivo reposicionamento indiciário atribuído na transição operada pelo Decreto-Lei nº 404-A/98 ”; - Por requerimento datado de 9-08-2001 e dirigido ao Inspector-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, fls. 34 e 35 que se dão por integralmente transcritas, o Recorrente, com fundamento em que tomara conhecimento do reposicionamento indiciário efectuado na sequência do citado Acórdão n.º 254/2000, solicitou que fosse revisto o seu reposicionamento por ter ficado prejudicado em confronto com os colegas que foram promovidos a oficial administrativo principal mais tarde quatro anos e sete meses do que ele, devendo ser feita a sua integração em 1-01-1998, no índice 325; - Sobre esse requerimento foi prestada a informação de serviço de 17-09-2001, a fls.37 que se dá aqui por transcrita, de que consta designadamente o seguinte: «1 - O interessado foi oportunamente integrado no escalão salarial que lhe cabia de acordo com os critérios interpretativos do Dec-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, aplicados ao pessoal desta Inspecção – Geral. 2 - Face à doutrina e soluções contidas no Acórdão 254/2000 (…) foi oportunamente revisto o enquadramento salarial do mesmo pessoal, matéria de que se deu conhecimento à Secretaria-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade conforme consta do ofício n.º 403 de 14-02-01. 3 - Por ofício circular datado de 28-08-01 a referida Secretaria-Geral veio comunicar a suspensão de emissão de parecer sobre as disposições transitórias do referido Dec-Lei n.º 404-A/98, comunicação de que o interessado tomou conhecimento em 17-09-01. 4 - Nestas condições afigura-se que o assunto só deverá desenvolver-se a partir das eventuais medidas legislativas ou orientações administrativas previstas no ofício-circular»; - Sobre essa Informação, o Inspector-Geral proferiu, em 18-09-2001, o despacho “Concordo”; - O Recorrente foi notificado desse despacho em 19-09-2001; - Por requerimento datado de 9-10-2001 e dirigido ao Inspector-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, fls. 39 e 40 que se dão por integralmente transcritas, o Recorrente solicitou «novamente que seja proferida decisão sobre a sua pretensão porque a falta de decisão o está a prejudicar seriamente»; - Sobre esse requerimento foi prestada, em 15-10-2001, nova informação de serviço, de que consta que o requerente já foi contemplado na informação de 17-09-2001, aí dada por reproduzida, e que mereceu concordância superior, e ainda que, como então foi referido, o assunto deve ser considerado no quadro das medidas gerais que impendem sobre a matéria; - Sobre essa informação o Inspector-Geral proferiu, em 16-10-2001, o despacho “Concordo”; - Por requerimento datado de 30-10-2001, o Recorrente interpôs recurso hierárquico desse despacho para o Ministro do Trabalho e da Solidariedade; - Sobre este requerimento foi prestada, em 15-02-2002, a Informação de serviço nº 49/2002, fls. 47 a 57 que se dão por integralmente transcritas e de que se destaca o seguinte: «4.(...) Assim, e conforme os seus próprios termos, o despacho de 2001/10/16 é, pois, um acto meramente confirmativo em que o seu autor se limita a reproduzir o conteúdo do acto anteriormente praticado, ou seja, neste caso, o despacho que recaiu sobre a informação da RA da IG, de 2001/08/19. (…) 5. (…) Da factologia descrita decorre que a situação do recorrente foi objecto de decisão na sequência da aplicação do Acórdão n.º 254/2000, daí derivando efeitos jurídicos concretos, tais como a passagem do índice 285, obtido por força das regras de transição do DL n.º 404/98 , para o índice 305. Ora, o recorrente não impugnou hierarquicamente a decisão tomada em sede do Ac. n.° 254/2000, vindo apenas em 2001/08/09 a reclamar para o Inspector-Geral no sentido da regularização do seu caso. 6. Assim, tendo decorrido o prazo legal para a interposição do recurso hierárquico daquela decisão (30 dias, nos termos do artigo 162° do CPA , e art. 172° do CPA ), pode-se dizer que o acto se consolidou “adquirindo o carácter de insindicabilidade análogo ao caso julgado, ficando a coberto de qualquer alteração a partir do impulso externo do particular”(..). Daí que, quanto à matéria decidida em sede de execução do Acórdão carece, pois, o recorrente de legitimidade para de novo a impugnar, pois, segundo o disposto no n.° 4 do artigo 53° do CPA “não podem reclamar ou recorrer aqueles que, sem reserva, tenham aceitado expressa ou tacitamente um acto administrativo depois de praticado”. 7. É certo que a matéria da reclamação de 2001/08/09, na parte que o interessado vem alegar que a sua situação, no confronto com a de colegas promovidos a 1.º oficial em 1993, constitui ainda um caso de inversão de posicionamento salarial, configurando uma situação de injustiça relativa a ser resolvida pelo seu reposicionamento no índice 325, não tem já directamente a ver com a problemática da estrita aplicação do Acórdão. No entanto, analisando os factos anteriormente enunciados, verifica-se que também sobre esse aspecto houve pronúncia do Inspector-Geral no despacho de 2001/09/18, tendo então tomado posição, remetendo a sua resolução para eventuais medidas legislativas a tomar nesse âmbito. Ora, o recorrente deixou igualmente de impugnar hierarquicamente esse acto, limitando-se através da exposição de 2001/10/09, a insistir junto da IGMTS pela regularização da situação anteriormente exposta e com base nos mesmos fundamentos. Daí que o despacho proferido pelo Senhor Inspector-Geral sobre a citada reclamação configure, inquestionavelmente, um acto meramente confirmativo de decisões anteriores e, como tal, hierarquicamente inimpugnável. Por todo o exposto se conclui, propondo que sua Excelência o Secretário de Estado da Solidariedade e Segurança Social, no exercício da competência delegado (..), decida pela rejeição do presente recurso nos termos das disposições conjugadas do artigo 166° e da alínea b) do artigo 173° do CPA »; o) - Sobre essa informação, o Secretário de Estado da Solidariedade e Segurança Social proferiu, em 27-03-2002, o seguinte despacho: «Concordo e rejeito o recurso». Passemos ao direito. O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o despacho da autoridade recorrida que rejeitara um recurso hierárquico por confirmatividade do acto aí impugnado. O TCA-Sul entendeu que tal rejeição se impunha pelo invocado motivo, pelo que veio a negar provimento ao recurso contencioso. Mas o recorrente discorda do aresto, acometendo os seus julgamentos de facto e de direito neste recurso jurisdicional. Como mostra a conclusão 2.ª da alegação de recurso, são quatro as críticas que o recorrente dirige à decisão de facto, configurando todas elas omissões em que o TCA-Sul teria incorrido. Vejamo-las ponto por ponto. Em primeiro lugar, o recorrente censura o acórdão por nele se não dar como provada a falta da notificação de uma certa decisão final. Contudo, o facto de ao recorrente «nunca» ter sido «notificada qualquer decisão final» no «procedimento inaugurado pelo requerimento de 9/4/1999» era absolutamente irrelevante nestes autos, já que a confirmatividade considerada pelo despacho contenciosamente recorrido não fora reportada a um qualquer acto prolatado no sobredito procedimento – mas sim ao acto de 18/9/2001. Em segundo lugar, o recorrente critica o aresto por aí não se julgar provado que um seu requerimento continha «novos fundamentos» relativamente a um outro. Mas são duas as razões por que este ataque soçobra: desde logo, porque toda a afirmação de que são «novos» os fundamentos de um requerimento integra uma conclusão em que, ademais, intervêm critérios jurídicos, pelo que tal novidade não pode nem deve ser levada à matéria de facto; depois, porque nenhum dos dois requerimentos postos em cotejo pelo recorrente é aquele que deu origem ao despacho contenciosamente recorrido – e, como é óbvio, só a inovação ínsita neste último requerimento poderia relevar para se excluir a confirmatividade. Em terceiro lugar, o recorrente insurge-se contra a matéria de facto por aí não constar que ele, num seu requerimento oferecido em 9/8/2001, havia identificado «os colegas menos antigos que o haviam ultrapassado retributivamente». No entanto, o aresto referiu sem dúvida essa identificação, pois deu por «integralmente» reproduzido o requerimento onde ela se achava. Acresce que esse assunto era mesmo irrelevante, já que o aludido requerimento foi o que deu causa ao acto supostamente confirmado – e não ao acto hierarquicamente recorrido, tido pelo decisor do recurso hierárquico como confirmativo daquele. Em quarto lugar, e por último, o recorrente censura a decisão de facto por ela não dizer que o requerimento de 9/10/2001 – sobre que recaiu a pronúncia hierarquicamente impugnada – era uma «reclamação» e fundava-se em «novos elementos». A propósito desta «novidade», retomamos aqui, «mutatis mutandis», o que «supra» afirmámos em segundo lugar; quanto ao outro aspecto da denúncia, é óbvio que a decisão de facto só tinha de comunicar que o requerimento existira, pois a qualificação dele – como «reclamação» ou outra coisa qualquer – haveria de se fazer mais tarde, durante o julgamento «de jure». Portanto, é claríssimo que a factualidade apurada pelo TCA-Sul não sofre dos erros de julgamento apontados, antes se mostrando suficiente – como melhor veremos «infra» – para suportar a apropriada solução de direito. Improcedem, assim, a conclusão 2.ª e, ainda, o segmento da conclusão 1.ª que se reporta à «fixação da matéria de facto». A única «quaestio juris» a decidir é a de saber se o acto hierarquicamente impugnado era, deveras, um acto confirmativo; pois, sendo essa a sua natureza, justificar-se-ia a rejeição do recurso hierárquico imposta pela autoridade «ad quem». Na origem da presente disputa, está a convicção do recorrente de que a Administração deve rever o seu posicionamento nos índices retributivos. Assim, em 9/4/1999, ele e outros funcionários requereram essa revisão; e, do indeferimento tácito desse requerimento, atribuído ao Inspector-Geral do Ministério do Trabalho e da Solidariedade (doravante, MTS), o ora recorrente recorreu hierarquicamente para o respectivo Ministro – não havendo notícia nos autos de que tal meio impugnatório tenha sido expressamente decidido. Em 9/8/2001, voltou a solicitar a mesma revisão, tendo esse seu requerimento sido indeferido pela Subinspectora-Geral do MTS – através de um acto de 18/9/2001, notificado ao recorrente no dia seguinte. Em 9/10/2001, o recorrente voltou a pedir, agora ao Inspector-Geral do MTS, «decisão sobre a sua pretensão»; e, tendo-lhe esse Inspector-Geral respondido, por despacho de 16/10/2001, que a questão já fora decidida em 18/9/2001, o recorrente interpôs recurso hierárquico «do despacho de 16/10/2001 do Senhor Inspector-Geral que não decidiu o seu pedido» – sendo esse o recurso que veio a ser rejeitado pelo acto contenciosamente impugnado. Perante isto, é incontroverso que o acto hierarquicamente recorrido apenas repetira ou confirmara o despacho de 18/9/2001. Aliás, essa confirmatividade é tão óbvia que o próprio recorrente se viu coagido a admiti-la na sua conclusão 4.ª. Mas nem assim o recorrente aceita a exactidão do despacho contenciosamente impugnado; pois, debatendo-se ainda, afirma três coisas: que o seu requerimento de 9/10/2001 é uma reclamação do acto de 18/9/2001, cujo efeito suspensivo diferiu para depois o «dies a quo» do prazo para recorrer hierarquicamente; que a decisão dessa reclamação absorveu o acto reclamado e confirmado (o de 18/9/2001); e que a entidade «ad quem» deveria ter decidido o recurso hierárquico dado que, ao deduzi-lo, o recorrente ainda estava em tempo de acometer o acto de 18/9/2001 na ordem hierárquica. Mas é clara a improcedência de tais fantasias. Independentemente de o requerimento de 9/10/2001 ser, ou não, uma reclamação do despacho de 18/9/2001 – e tudo, a começar pelo seu teor, indica que não é – é decisivo reter três inabaláveis certezas: a de que o recurso hierárquico não foi rejeitado por extemporaneidade, o que torna imediatamente inútil tudo o que o recorrente deixou sugerido acerca da tempestividade da sua dedução; a de que os actos confirmativos não absorvem, incorporam ou substituem os actos confirmados entretanto alvo de notificação aos interessados (cfr. o art. 55º da LPTA); e a de que os recursos hierárquicos têm por objecto o acto que o respectivo recorrente designe como tal, acto que os especifica objectivamente, e não o acto que as circunstâncias ulteriores apontem como mais indicado ou mais conveniente. Nesta conformidade, e porque o recurso hierárquico sobre que recaiu o despacho contenciosamente recorrido indicara como seu alvo o acto de 16/10/2001, não podia a entidade «ad quem» encarar o recurso como dirigido contra o acto de 18/9/2001; e, como o acto hierarquicamente impugnado não absorvera nem substituíra o outro, e antes o repetira ou confirmara, dúvidas não havia de que o meio administrativo tomara por objecto um despacho inimpugnável – fosse na ordem graciosa, fosse na contenciosa. E isto não era negado pela eventualidade de o recorrente, ao interpor o recurso hierárquico, poder deduzi-lo ainda do acto de 18/9/2001; pois é certo e insofismável que ele não interpôs recurso deste acto, mas sim do despacho 16/10/2001 – e o recorrente não pode transpor para a linha da realidade aquilo que porventura lhe foi possível mas que nunca aconteceu. Assim, o recurso hierárquico foi bem rejeitado pelo acto contenciosamente recorrido, atendendo ao disposto no art. 173º , al. b), do CPA . E o acórdão «sub judicio», que assim decidiu, não merece a mínima censura, designadamente a que se prende com a ofensa dos preceitos indicados pelo recorrente «in fine». Soçobram, pois, as conclusões 3.ª a 7.ª e a parte ainda não apreciada da conclusão 1.ª, todas elas da alegação de recurso. Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido. Custas pelo recorrente: Taxa de justiça: 400 euros. Procuradoria: 200 euros. Lisboa, 28 de Novembro de 2007. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Costa Reis.