0738/08 - Supremo Tribunal Administrativo

O recurso contencioso cujo pedido é a declaração de inexistência de um acto administrativo deve ser dirigido contra a entidade a quem é imputado esse acto.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A… e B… recorreram para este Supremo Tribunal da sentença proferida no TAF do Porto que rejeitou o recurso contencioso de anulação, por si interposto, contra a CÂMARA MUNICIPAL DE VILA REAL, por ilegitimidade passiva.

Nas suas conclusões sustenta a legitimidade passiva da Câmara Municipal, pois pretende impugnar um acto inexistente da sua competência, ou, se assim não for entendido se ordene a aplicação do art. 40º, 1, a) da LPTA.

A entidade recorrida não contra - alegou.

Neste Supremo Tribunal, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) Os recorrentes são proprietários e legítimos possuidores de um prédio urbano, composto de casa de habitação e respectivo logradouro, sito no lugar de …, na freguesia de Parada de Cunhos, inscrito na matriz urbana respectiva sob o art. 924º e descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila Real sob o n.º 0078/260196;

b) O prédio descrito em a) forma hoje no seu todo um conjunto indissociável, murado em toda a sua extensão, sendo antes composto por vários prédios, hoje unificados por acção dos recorrentes, que neles construíram uma moradia;

c) Em 10 de Março de 1989 foi dirigido ao presidente da Câmara Municipal de Vila Real por C…, LDA. um pedido de licença por 90 dias para execução das obras descritas na memória descritiva e justificativa anexa, a realizar na localidade de Parada de Cunhos (cfr. fls. 1 a 33 do PA apenso, que aqui se dão por reproduzidas);

d) Em 20-7-1990 a recorrente enviou ao Ministério do Ambiente e Recursos Naturais a carta constante de fls. 41 a 52 do PA apenso que aqui se dá por reproduzida;

e) Em 16 de Agosto de 1990 foi a obra embargada – Construção de um Pavilhão Industrial – por motivo de licença caducada em 29-4-1990 e os trabalhos já realizados não estarem em conformidade com o projecto entregue na Câmara (fls. 38 a 55 do PA apenso);

f) Pela recorrente foram solicitadas em 18-6-1990, 26-6-1990 e 10-9-1990 fotocópias autenticadas do processo de obras n.º 167/89 para efeitos de recurso contencioso, o pedido de renovação n.º 1228 e do auto de embargo (cfr. fls. 57 a 66 do PA apenso);

g) Por deliberação do executivo camarário de 5 de Novembro de 1990 face ao parecer do Consultor Jurídico a Câmara deliberou: 1º- Tomar conhecimento da nulidade do acto que aprovou o projecto e licenciou a obra; 2º - Notificar o requerente do deliberado em 1. e para apresentar, no prazo de 60 dias, o projecto devidamente instruído”;

h) Em 27 de Novembro de 1990 a C…, Lda apresentou novo requerimento de licença de obras nos termos de fls. 112 a 135 do PA apenso, o qual viria a ser indeferido por deliberação camarária de 09 de Dezembro de 1991;

i) Em 26 de Abril de 1993 a C…, Lda apresentou aditamento ao processo de obras particulares em questão n.º 167/89 (cfr. fls. 219 a 297 do PA apenso);

j) Em reunião camarária de 20 de Dezembro de 1993 em deliberação aprovada por maioria foi determinado: “1 – Que a Câmara municipal proporcione à empresa C… a sua instalação no loteamento industrial, através da cedência de um lote, no prazo de 90 dias a partir da data da deliberação, com as características indispensáveis ao funcionamento da mesma; 2 – que a empresa C… proceda à demolição do edificado não licenciado, no prazo de 90 dias a partir de 1 de Janeiro de 1994” (cfr. 315 do PA apenso);

k) Em 25 de Agosto de 1994 o sócio gerente da firma C… solicitou informação sobre a viabilidade de construção de um armazém para arrumos de produtos de apoio à indústria que possui de acordo com a planta de localização que junta em anexo (cfr. fls. 379 a 382 do PA apenso);

l) Tal pedido foi deferido por maioria em reunião camarária de 18 de Outubro de 1994 (cfr. fls. 379 e 390/391 do PA apenso);

m) Em 28 de Julho de 1995 a C… requereu aprovação de projecto de arquitectura e licenciamento da obra, conforme informação prévia da Câmara de 18-10-1994 (cfr. fls. 1 a 33 do PA II Vol. Apenso);

n) Aquele pedido viria a ser aprovado, nos termos da informação dos serviços em reunião de Câmara de 3 de Outubro de 1995 (cfr. fls. 1 e 34 do PA II Vol. II Apenso);

o) Em 30 de Julho de 1996 a C… apresentou projecto de estabilidade e estudo de isolamento térmico (cfr. fls. 36 a 130 do PA II Vol Apenso) objecto de deferimento pelo Presidente da Câmara em 6 de Agosto de 1996;

p) Em 28 de Janeiro de 1997 foi emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Real o alvará n.º 41/97 em nome da C… para construção de um armazém industrial, nos termos de fls, 149 do PA II Vol. Apenso;

q) Dá-se aqui por reproduzida a exposição apresentada pelo mandatário dos aqui recorrentes datado de 21-11-2000, dirigida ao processo de licenciamento de obras constante de fls. 159;

r) O presente recurso contencioso foi instaurado em 27 de Julho de 2001.

2.2. Matéria de Direito

A sentença considerou a Câmara Municipal de Vila Real, sem legitimidade passiva, por entender que o autor do acto recorrido era o Presidente da Câmara. Entendeu ainda que tal erro era indesculpável e, por isso, não convidou os recorrentes a corrigirem a petição inicial, ao abrigo do art. 40º, 1 da LPTA.

Neste recurso sustentam os recorrentes, a título principal, que a entidade com legitimidade passiva é a Câmara Municipal e não o seu Presidente, uma vez que a sua pretensão é ver declarada a inexistência de um acto de licenciamento da competência da Câmara, acto esse que nunca foi proferido, mas que é suposto no Alvará de licença emitido pelo Presidente da Câmara. Nestas condições os recorrentes entendem que a legitimidade passiva é da entidade com competência para proferir o acto inexistente. O acto que a sentença elege como sendo o acto recorrido, na visão dos recorrentes, é o “acto material e burocrático, de natureza meramente formal, de emissão do Alvará, sendo um simples acto de execução…”

Como decorre da matéria de facto, no presente caso, a Câmara Municipal deferiu o projecto de arquitectura, relativo a um pedido de legalização de uma construção, em 3 de Outubro de 1995 (al n)).

A C… em 30 de Julho de 1996 apresentou um projecto de estabilidade e estudo de isolamento térmico, que foi aprovado pelo Presidente da Câmara, em 6 de Agosto de 1996 (al. o)).

Em 28 de Janeiro de 1997 foi emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Vila Real o alvará n.º 41/97 em nome da C… para construção de um armazém industrial, nos termos de fls, 149 do PA II Vol. Apenso – (al. p).

Ou seja, foi proferido um acto deferindo o projecto de arquitectura, um acto deferindo o projecto de estabilidade e foi emitido o Alvará.

Não foi efectivamente proferido qualquer acto administrativo deferindo o pedido de licenciamento. A questão foi levantada nos autos e a Câmara Municipal veio a fls. 91 a 93 veio a fls. 91 a 93 e 101, explicitar o procedimento adoptado: “(…) quanto à questão, se houve alguma deliberação da Câmara Municipal ou despacho a ordenar a emissão do alvará de licença de construção após a data de 3/10/95, cumpre-me informar que não houve nenhum despacho nem deliberação para esse efeito (…)” – cfr. fls. 93.

O Alvará foi emitido pelo Presidente da Câmara por se ter entendido que depois do projecto de arquitectura ter sido aprovado e depois de juntos os documentos necessários à emissão do alvará, bem como liquidadas as taxas nada obstava à sua emissão.

Perante estes factos, onde localizar o acto recorrido?

A sentença considerou que o acto recorrido era o acto que emitiu e concedeu o alvará de licença de construção 41/97 a favor da C…, baseando-se no intróito da petição inicial, “(…) praticado pela Câmara Municipal de Vila Real em 28 de Janeiro de 1997 (…)”. Como o único acto praticado nessa data, 28 de Janeiro de 1997, foi a emissão do Alvará 41/97, assinado pelo Presidente da Câmara, entendeu que era este o acto recorrido e, portanto, era contra o seu autor que deveria ter sido dirigida a petição do recurso.

Vejamos.

Ainda que no intróito da petição inicial os recorrentes tenham imputado um acto à Câmara Municipal praticado em 28 de Janeiro de 1997, o que decorre da petição inicial tem contornos algo diferentes, como se pode ver da leitura dos artigos 56º a 64º:

“56º

Como se vê do teor do alvará de licença de construção n.º 41/97, passado a favor da C… – doc. n.º 3 – a construção em causa teria sido aprovada por deliberação camarária de 3 de Outubro de 1995.

57º

Mas esta deliberação, conforme da mesma certidão consta, limitou-se a aprovar o projecto de arquitectura do pavilhão destinado a armazém para apoio à indústria da C…, pavilhão aliás já existente e com ordem de demolição por executar.

58º

Não corresponde, assim, esta deliberação, constante da acta nº 35, à deliberação exigida por lei para aprovação e licenciamento do projecto de construção ao abrigo dos art.s 21º e 29º do RLOP.

59º

Nem ao que já fora sobre o assunto decidido pelo STA.

60º

Também de acordo com a mesma certidão se vê que só a deliberação tomada em 3/10/95 foi objecto de divulgação pública através de edital de 11 de Outubro de 1995.

61º

Pelo exposto se conclui que o réu, uma vez mais, agiu em absoluto desrespeito da lei e do Acórdão do STA, que não poderia desconhecer, já que foi parte no recurso onde o mesmo foi proferido, emitindo a favor da C… um alvará de licença de construção sem mesmo existir qualquer deliberação prévia que ao abrigo da legislação citada tivesse aprovado e licenciado o projecto de construção.

62º

Assim agindo, o Município de Vila Real mais não fez do que ser coerente com a reiterada ilicitude de que a acção faz eco, pretendendo dar eficácia externa a um acto administrativo inexistente.

63º

O acto recorrido é pois nulo.

64º

Inexistindo deliberação camarária que tivesse deferido o pedido de licenciamento nos termos do disposto no art. 20º, n.º 3 do RLOP, não podia a Câmara Municipal emitir o alvará de licença de construção.”

O acto que os recorrentes atacam não é, como parece ter concluído a sentença, o acto do Presidente da Câmara que assinou o Alvará. É certo que quando intentaram a acção julgavam ter sido esta entidade a emitir o Alvará (cfr. art. 64º da petição inicial acima transcrito) sendo que a questão só ficou esclarecida no desenrolar do processo. Mas, apesar desse lapso, não é na emissão do Alvará que radica a alegada invalidade mas sim no “inexistente” acto da Câmara Municipal que o deveria preceder lógica e juridicamente.

O acto que pretendem ver declarado nulo, por inexistência, é o acto de deferimento do licenciamento.

Recorde-se que, como alegaram, os autores tinham oportunamente recorrido da deliberação da Câmara Municipal de Vila Real que aprovara o projecto de arquitectura, tendo o recurso contencioso sido rejeitado. No respectivo acórdão do STA, junto aos autos, deixara-se clara necessidade de haver um futuro acto de licenciamento recorrível:

“(…)

É certo que - diz o acórdão - ( o acto que deferiu o projecto de arquitectura) contribui em parte, para o conteúdo do acto de licenciamento na medida em que “é incorporado na deliberação final” – art. 19º, n.º 3, 34, 39 e 45, n.º 1. Mas este último aspecto apenas releva que o acto de aprovação do projecto de arquitectura está finalisticamente orientado na preparação do acto final de licenciamento, esgotando-se nessa vocação auxiliar, com ausência de autonomia funcional para só por si próprio e desde logo ter eficácia lesiva e imediata na esfera jurídica dos contra - interessados no licenciamento. Os seus efeitos são apenas virtuais ou meramente eventuais, pois, na falta do acto final de licenciamento, a que se subordina como fim a que tende, tal acto não se consolida como caso decidido ou caso resolvido,

(…)”

Os recorrentes, depois de lhe ter sido rejeitado o recurso do acto que aprovou o projecto de arquitectura e de ter sido referido que tal acto se destinava a preparar um “acto final de licenciamento”, insurgem-se, no presente processo, contra o facto de ter sido emitido o Alvará sem esse acto final de licenciamento.

Tanto assim que, na parte final, pedem que se declare “nulo o acto recorrido, reconhecendo-se e declarando-se cumulativamente a invalidade absoluta do alvará de licença de construção 41/97 de 28 de Janeiro de 1997 para que não possa produzir quaisquer efeitos jurídicos ou de facto e reconhecer-se ainda como não licenciado o projecto de construção…”.

Quando foi levantada nos autos a questão da legitimidade passiva da Câmara Municipal, os recorrentes vieram dizer o seguinte:

“(…) perante a inexistência de acto administrativo recorrível, como aliás muito bem se reconhece no parecer em causa, não se vê como se possa concluir dever o recurso ser dirigido ao autor do acto, sendo seguro que não havendo acto, também não se perfila quem seja o seu autor. O recurso pretende obter a nulidade absoluta do procedimento por inexistência do acto administrativo de licenciamento, que nunca chegou a ser produzido, daí se extraindo a conclusão de que é inválido o instrumento de alvará indevidamente emitido e entregue à recorrida particular (…) Sendo assim, deve concluir-se que o recurso deve dirigir-se, como sucedeu, à entidade com competência legal para a prática do acto inexistente que “in casu” é a Câmara Municipal de Vila Real e não contra o seu Presidente que não praticou qualquer acto recorrível (…)”

Em suma, para a tese dos recorrentes, a nulidade do Alvará de licença de construção 41/97 de 28 de Janeiro, dependerá da nulidade – por inexistência – do acto final de licenciamento. Em termos jurídicos os recorrentes concebem o Alvará como um acto consequente do deferimento do licenciamento, pelo que a nulidade deste implicará a nulidade daquele. Entendem, ainda, que não tendo o Presidente da Câmara praticado um “acto recorrível” não é contra ele que o recurso deve ser dirigido.

Não podia, assim, a sentença recorrida concluir que o acto recorrido era o acto praticado pelo Presidente da Câmara que se limitou a assinar o Alvará de licença de construção, quando o recorrente – já depois de várias vicissitudes ocorridas nos autos, com vista a esclarecer o procedimento adoptado - destacou como acto, objecto do processo, e portanto como aquele relativamente ao qual se verificava o vício alegado, o inexistente acto da Câmara Municipal.

Nestas condições, a Câmara Municipal tem legitimidade passiva por ser ela a entidade a quem é imputado o acto cuja inexistência se pretende ver declarada – cfr. art. 36º, al. c) da LPTA

Os problemas que se colocam nesta situação são, efectivamente, outros, que não o da falta de legitimidade passiva da Câmara Municipal.

Importa com efeito saber se, no presente caso, deve ou não considerar-se o recurso contencioso sem objecto, pois o acto administrativo contra o qual se dirige nunca foi proferido – cfr. sobre a questão os acórdãos deste Supremo Tribunal de 24-6-82, proferido no recurso 010775; de 27-6-84, proferido no recurso 01775; de 5-11-2002, proferido no recurso 048304 e de 3-5-05, proferido no recurso 01139.

Contudo, estas questões não foram ainda apreciadas no recurso contencioso e, portanto, não fazem parte do objecto do presente recurso jurisdicional.

Impõe-se deste modo revogar a sentença e ordenar o prosseguimento dos autos.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença e ordenar o prosseguimento dos autos.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Dezembro de 2008. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.