01392/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I — Não são actos administrativos os actos integrados num procedimento legislativo visando a união de freguesias. II — As freguesias não estão isentas de custas nas acções judiciais tendentes a impugnar os actos referidos em I.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório A JUNTA DE FREGUESIA DE Peral reclama para a conferência do despacho do relator que indeferiu li m inarmente a PROVIDÊNCIA CAUTELAR - SUSPENSÃO DE EFICÁCIA da “proposta” da UNIDADE TÉCNICA PARA A REORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO TERRITÓRIO, que funciona junto da ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA (UTRAT) que propõe a sua união com a freguesia de Proença-a-Nova. Sem vistos procedeu-se à conferência. Decisão, objecto da reclamação. O teor da decisão do relator é o seguinte: “(…) A requerente é uma JUNTA DE FREGUESIA que vem instaurar uma providência cautelar contra a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA pedindo a SUSPENSÃO DE EFICÁCIA da ‘‘proposta” da UNIDADE TÉCNICA PARA A REORGANIZAÇÃO DO TERRITÓRIO (UTRAT), de que teve conhecimento em 13-11-2012, inserida no site da Assembleia da República que propõe a sua união com outras freguesias. Os factos relevantes são os seguintes: A UTRAT apresentou à Assembleia da República uma proposta concreta de reorganização do território, onde se inclui a freguesia ora requerente — junto aos autos e aqui dado como integralmente reproduzido Nos termos do art. 116º, nº 2, al. d) do CPTA constitui fundamento de rejeição das providências cautelares a “manifesta ilegalidade da pretensão formulada”. É o que ocorre no presente caso, como vamos ver. No presente caso é manifesta a incompetência dos Tribunais Administrativos e Fiscais para apreciar a ilegalidade da pretensão formulada uma vez que a “proposta” — objecto do pedido de suspensão de eficácia — se insere num procedimento legislativo da Assembleia da República, melhor dizendo, num procedimento legislativo, relativamente ao qual a Assembleia da República tem reserva absoluta de competência (art.164º, n) do CRP): “É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias: (...) n) Criação, extinção e modificação das autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das Regiões Autónomas;”. Deste modo, estando perante um procedimento legislativo, traduzindo o exercício de uma actividade legislativa, os tribunais administrativos não têm competência material para a respectiva fiscalização. Com efeito, diz-nos o art. 4º, n.º 2 do ETAF: “Está nomeadamente excluída da jurisdição administrativa e fiscal: (...)a) actos praticados no exercício da função política e legislativa. (...)”. A requerente entende, todavia, que a proposta em causa contém actos administrativos inseridos num procedimento legislativo. Daí que, tendo em conta o disposto no art. 52º, 1 e 54º do CPTA, tais actos administrativos — ainda que inseridos em diploma legal — podem ser impugnados nos tribunais administrativos. Contudo, para se poder falar em acto administrativo não basta que esteja em causa um acto com eficácia externa, isto é, que produza efeitos individuais (ou plurais) e concretos. É necessário, antes de mais, que esse acto seja proferido no exercício da função administrativa. O art. 268º, 4 da CRP ao permitir a impugnação dos actos administrativos — independentemente da sua forma — deve ser interpretado no sentido de ser irrelevante a forma dos actos praticados no exercício da função administrativa. Os actos praticados no exercício da função legislativa, ainda que individuais e concretos, como ocorre com as leis — medida, por exemplo, não perdem a natureza de actos legislativos, só porque produzem efeitos concretos numa situação concreta. Deste modo, e sendo certo que o acto em causa se insere numa “proposta” que, por seu turno, integra um procedimento legislativo da competência exclusiva da Assembleia da República, é manifesto não estarmos perante um acto proferido no exercício da função administrativa, não sendo por isso um acto administrativo. Do exposto resulta que a apreciação da validade do acto, objecto do pedido de suspensão de eficácia, está excluída da jurisdição administrativa. É, assim, evidente desde já, a existência de um circunstancialismo que obsta ao conhecimento do mérito da acção principal, situação que, nos termos do art. 120º, 1, al. b) do CPTA leva à improcedência da providência cautelar. Perante a evidência da incompetência material da jurisdição administrativa para apreciar a validade de actos proferidos no decurso de um procedimento legislativo (falta evidente de um pressupostos processual para a acção principal poder prosseguir) indefere-se liminarmente o pedido de suspensão de eficácia. Custas pela requerente, fixando a taxa de justiça no mínimo. Valor do processo: o indicado pela requerente. (...)”. Reclamação A reclamante sustenta no essencial que não pretende interferir no procedimento conducente à produção de actos legislativos. Em seu entender o que está a fazer é a impugnar um acto administrativo (conclusões 1ª a 13ª) Refere ainda “não se poder compreender o aliás douto despacho de Ex.mo conselheiro Relator na parte em que refere “fora as possibilidades de intervenção do Tribunal Constitucional, a apreciação dos actos materialmente legislativos só é possível por via da sua aplicação a casos concretos submetidos a tribunal” (conclusão 14ª). O despacho reclamado não formulou o juízo constante da conclusão 14ª pelo que sobre esse ponto nada se dirá. Sobre a qualificação do acto — objecto do pedido de suspensão de eficácia — o despacho reclamado entendeu que o mesmo não era um acto administrativo precisamente por não ter sido praticado no exercício da função administrativa . O despacho reclamado deve manter-se uma vez que no presente caso é particularmente evidente que a “proposta” não traduz o exercício da função administrativa, desde logo, porque, a actividade exercida se insere no âmbito da competência legislativa — exclusiva de resto — da Assembleia da República (cfr. art. 164º, al. n) da CRP). Custas A reclamante pede ainda a isenção de custas ao abrigo do art. 4º, n.º 1 al. g) do Regulamento das Custas Processuais Aprovado pelo Dec. Lei 34/2008 , de 26 de Fevereiro. O Regulamento das Custas aplicável foi aprovado pela Lei 7/2012 , de 13 de Fevereiro e não pelo Dec. Lei 34/2008 , de 26 de Fevereiro — cfr. Art. 8º , 1 da lei 7/2012 , de 13 de Fevereiro. Todavia, nos termos do art. 4º, 1, g) do RCP aplicável, estão isentas de custas: “As entidades públicas quando actuem exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições para defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou de interesses difusos que lhe estão especialmente conferidos pelo respectivo estatuto, e a quem a lei especialmente atribua legitimidade processual nestas matérias”. Como se disse no acórdão deste STA de 20-11-2012, processo 0892/11: “ Para uma entidade pública poder beneficiar da isenção de custas prevista no artigo 4º, n.º 1, alínea g) do Regulamento das Custas Processuais, tem de, cumulativamente: (i) actuar, no processo judicial, exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições para defesa de direitos fundamentais dos cidadãos ou de interesses difusos que lhe estejam especialmente conferidos pelo respectivo estatuto; (ii) e de a legitimidade para essa actuação lhe ser especialmente atribuída por lei.”. Assim as autarquias locais gozam de isenção de custas — nos termos do aludido preceito — quando exerçam as acções referidas no art. 9º, 2 do CPTA, ou seja, para defesa de valores e bens “ constitucionalmente protegidos, como a saúde, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território , a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado ” A Lei 22/2012 de 30 de Maio estabelece os objectivos, os princípios e os parâmetros da reorganização administrativa territorial autárquica (art. 1º). A presente providência cautelar pretende suspender uma proposta de fusão da freguesia requerente com outra freguesia, ou seja, trata-se de uma questão que não se enquadra na defesa de valores sobre ordenamento do território propriamente dito. Com efeito, a CRP considera como matéria diversa legislar sobre a criação, modificação ou extinção de freguesias e ordenamento do território — cfr. artigos 164º, n) e 165º, al. z). Se a CRP considera, desde logo, que a criação, extinção e modificação de autarquias locais não se enquadra no ordenamento do território — pois atribui o poder legislativo sobre cada uma das matérias em termos diversos — então não podemos considerar que o litígio sobre a fusão de freguesias seja uma questão de “ordenamento do território”. Sendo assim, a requerente não goza da isenção de custas prevista no art. 4º, 1, al. g) do RCP. Decisão Face ao exposto os Juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento à reclamação e manter o despacho do relator. Custas deste incidente pela reclamante, fixando a taxa de justiça no mínimo. Lisboa, 9 de Janeiro de 2013. - António Bento São Pedro (relator) - Rosendo Dias José - António Políbio Ferreira Henriques .