026/10 - Tribunal dos Conflitos

Compete aos tribunais judiciais conhecer do pedido de indemnização pela expropriação de parcelas de terreno, deduzido pelo titular de contrato de arrendamento rural pela perda da exploração agrícola e de bens com ela relacionados.

Acordam no Tribunal de Conflitos

A…, instaurou, em 6.6.2008, pelo Tribunal Judicial da Comarca de Barcelos, com distribuição ao 1° Juízo Cível - acção declarativa de condenação - com processo ordinário, contra:

Instituto de Estradas de Portugal.

Pedindo que este seja condenado a:

a) Reconhecer que o Autor, em 29.03.2004, data da posse administrativa das parcelas 5 e 5s, era titular de um contrato de arrendamento rural ao agricultor autónomo, relativo a estas parcelas;

b) Pagar ao Autor a quantia de € 20.750, a título de indemnização pelos prejuízos emergentes da cessação do contrato de arrendamento rural sobre as parcelas expropriadas;

c) Reconhecer que o Autor é dono e legítimo possuidor de 4 dias de água e do tubo que a conduz, água essa que rega o período temporal que o Autor é proprietário e de onde foram desanexadas as parcelas expropriadas, tudo conforme é descrito na vistoria ad perpetuam rei memoriam.

d) Pagar ao Autor a quantia de € 40.000 euros, a título de indemnização pela perda da água e do referido tubo de plástico, acrescida dos juros à taxa legal, desde 29.03.2004, data do auto de posse administrativa das parcelas expropriadas, até à data do efectivo pagamento.

Alegou, para tanto e em síntese, ser arrendatário rural das parcelas expropriadas e que, por causa da expropriação, teve de cessar a sua actividade agrícola, o que lhe determinou perda de rendimentos.

Mais alegou que, mercê das obras de construção de uma auto-estrada levadas a cabo pelo réu nas parcelas expropriadas, ficou privado da água para rega que, através de um tubo, era conduzida para um terreno da sua propriedade, o que lhe causou prejuízo.

Citada, a Ré Estradas de Portugal, S.A. excepcionou a incompetência material do tribunal comum para conhecer e julgar a presente acção com o fundamento de que, estando em causa a sua responsabilidade pela prática de actos públicos, o tribunal competente para tanto é o Tribunal Administrativo.

Na sua resposta, o Autor pugnou pela improcedência da invocada excepção de competência.

Foi proferido despacho, que julgou procedente a excepção dilatória de incompetência absoluta e, em consequência, absolveu a Ré da instância.

Não se conformando com tal decisão, dela recorreu o Autor para o Tribunal da Relação de Guimarães, que, por Acórdão de 5.3.2009 - fls. 19 a 26 -, negou provimento ao agravo, mantendo a decisão recorrida, considerando competente o foro administrativo. O despacho recorrido transitou em julgado.

O Autor intentou, então, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga acção declarativa de condenação contra a Ré - Estradas de Portugal, S.A. - [entidade que sucedeu ex. lege à EP-EPE., nos termos do disposto nos arts. 1° e 2° do DL. 374/2007, de 7 de Novembro], pedindo que a Ré seja condenada:

a) - A pagar ao Autor a quantia de € 19.750 euros, a título de indemnização pelos prejuízos emergentes da cessação do contrato de arrendamento rural sobre as parcelas expropriadas de que este era titular, em 29.03.2004, data da posse administrativa das parcelas 5 e 5s;

b) - A pagar ao Autor a quantia de € 40.000 euros, a título de indemnização pela perda da água e do referido tubo de plástico, acrescida dos juros à taxa legal, desde 29.03.2004, data do auto de posse administrativa das parcelas expropriadas, até à data do efectivo pagamento, com fundamento na privação da água de que o Autor é dono e legítimo possuidor, durante quatro dias por semana, e da inutilização do tubo que a conduz, água essa que rega o prédio de que o Autor é proprietário e de onde foram desanexadas as parcelas expropriadas, tudo conforme é descrito na vistoria a.p.r.m, nos seguintes termos:

“Ao longo da parcela e paralela ao muro que margina o caminho público, a uma distância de 300 m. passa um tubo de plástico com o diâmetro de 30 cm e enterrado à profundidade de 1,00 m, que serve de passagem de água, de actualmente dois consortes, tendo o proprietário direito a quatro dias por semana”.

Invocou como causa de pedir, tal como na acção intentada no Tribunal de Barcelos, que, por via da declaração constante do Despacho n.° 19354/2003 (2ª Série), de 8 de Setembro de 2003, do Secretário de Estado das Obras Públicas, publicado no DR n.º 234, 2ª Série, de 9 de Outubro de 2003, foi declarada a utilidade pública (DUP) e atribuído o carácter de urgência à expropriação das parcelas n°5 e 5s, necessárias à execução da empreitada de obras públicas das Estradas “A11/IC24-lanço Esposende/Barcelos/Bragal nó de Barcelos”.

Mais alegou, que, em 29 de Setembro de 1987, tomou de arrendamento a A… e mulher B…, o prédio donde foram desanexadas as parcelas 5 e 5s, objecto da expropriação, pagando a renda anual de 10.000$00 (dez mil escudos), arrendamento esse pelo prazo de um ano, renovável.

Este contrato de arrendamento vigorou até 29.03.2004, data em que, a Ré, na sequência do processo de expropriação, tomou posse administrativa daquelas parcelas 5 e 5s, posse que fez caducar o contrato de arrendamento ficando inviabilizado o aproveitamento económico da exploração do restante do prédio.

Porque o Autor era arrendatário rural das fracções 5 e 5s à data da posse administrativa das mesmas, 29.03.2004, assiste-lhe o direito a ser indemnizado, nos termos do disposto no n°5 do art. 30° do CE, indemnização essa que abrange não só os frutos pendentes como também prejuízos emergentes da cessação do arrendamento.

Para além desta indemnização devida como arrendatário rural, tem ainda o Autor direito a ser indemnizado pelo facto de a Ré ter destruído “a passagem da água referida na vistoria ad perpetuam rei memoriam”.

A indemnização por este facto é devida pois que, no decurso do processo judicial da expropriação, o Autor tornou-se proprietário do prédio de onde foram desanexadas as parcelas expropriadas.

Com efeito, em 15 de Março de 2005, por escritura lavrada no 1º Cartório Notarial de Barcelos, o Autor comprou, a A… e mulher B…, o prédio donde foram desanexadas as parcelas expropriadas, (doc. 3).

Esse processo judicial de expropriação, que também incluiu a parcela 3., terminou com a aceitação do valor da indemnização fixado no Acórdão de Arbitragem, homologado por sentença de 21.11.2005, valor esse recebido por precatório cheque datado de 07/12/2005 e no qual não estava incluída qualquer quantia relativa à perda da água, nem foi considerado qualquer valor relativo à indemnização do arrendatário.

Por decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 10.3.2010 - transitada em julgado - foi declarada a incompetência em razão da matéria daquele Tribunal.

Em 12.11.2010, a Ex.ma Magistrada do Ministério Público junto do Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do disposto nos arts.115°, 116° e 117°, do Código de Processo Civil requereu a resolução de conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga e o Tribunal da Relação de Guimarães.

A fls. 89 a 91, emitiu douto Parecer no sentido de ser atribuída a competência aos Tribunais Comuns.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

Releva factualmente o que se acentuou no Relatório.

Fundamentação:

A questão que importa dirimir consiste em saber se, para apreciação da acção de onde o conflito promana, é competente a jurisdição comum ou a administrativa.

A competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca - cfr. Acs. do Supremo Tribunal de Justiça, de 20.2.1990, in BMJ, 394-453, e de 9.5.95, in CJSTJ, 1995, II, 68, entre vários.

Estabelece o art. 66° do Código de Processo Civil que - “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.

Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil”, lº- 88, acerca do critério aferidor da competência material, ensina:

“São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei).

Constam das várias normas que provêem a tal respeito.

Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção - seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjacentes (identidade das partes).

A competência do tribunal - ensina Redenti (vol. 1, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.

E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes”.

Aferindo-se a competência material pelo pedido do Autor e pelos fundamentos que invoca (causa de pedir), como defende Manuel de Andrade, a questão da competência material e logo da jurisdição competente, apenas terá que ser analisada à luz da pretensão do Autor.

A causa de pedir, “É o facto jurídico concreto de que emerge o direito que o autor se propõe fazer declarar” - Alberto dos Reis, “Comentário ao Código de Processo Civil”, 2°, 375.

O art. 212°, n°3, da Constituição da República estatui:

“Compete aos Tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas ou fiscais”.

Em anotação a este preceito (então art. 214°), afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira - “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3 ed. pág. 815 - que estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais).

“Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras:

(1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público;

(2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.

Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”.

Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico- administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”. (sublinhámos).

Decorre do preceito constitucional citado, que a competência dos tribunais da ordem judicial é residual, ou seja, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional - arts. 66° do Código de Processo Civil e 18°, n°1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei n°3/99, de 13 de Janeiro - LOFTJ.

No que respeita à competência dos tribunais administrativos e fiscais importa ter em atenção os preceitos aplicáveis do ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro (com as alterações das Leis 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e pela Lei 107-D/2003, de 31 de Dezembro).

O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, (ETAF) no art. 1°, n°1, estatui:

“Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.

J. C. Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, Lições, 2000, pág. 79, define a relação jurídica administrativa como sendo “Aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.

No art. 4° do ETAF, enunciam-se, exemplificativamente, as questões ou litígios, sujeitos ou excluídos do foro administrativo, umas vezes de acordo com a cláusula geral do referido art. l, outras em desconformidade com ela.

Aquele normativo define, no âmbito da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, além de outras, a competência para apreciação de litígios que tenham por objecto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal, ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal.

Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, vol. 1, págs. 26 e 27, observam:

“É preciso, porém, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já se disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíeis por normas de direito privado.

E também fez o inverso: também atirou relações onde existiam factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições”.

O actual ETAF eliminou o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido.

O critério material de distinção assenta, agora, em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa - conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público - cfr. Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”, 9ª edição, 103, e Margarida Cortez, “Responsabilidade Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma”, 258.

Tal entendimento encontrou acolhimento no Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 12.02.2007, in www.dsi.pt, em cujo sumário se pode ler:

“I- O âmbito da jurisdição administrativa abrange todas as questões de responsabilidade civil envolventes de pessoas colectivas de direito público, independentemente de as mesmas serem regidas pelo direito público ou pelo direito privado;

II) - Os conceitos de actividade de gestão pública e de gestão privada dos entes públicos já não relevam para determinação da competência jurisdicional para a apreciação de questões relativas à responsabilidade civil extracontratual desses entes por tribunais da ordem judicial ou da ordem administrativa”.

Fernandes Cadilha, in “Dicionário de Contencioso Administrativo”, 2007, págs. 117/118, sustenta:

“Por relação jurídico-administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas.

Pode tratar-se de uma relação jurídica intersubjectiva, como a que ocorre entre a Administração e os particulares, intradministrativa, quando se estabelecem entre diferentes entes administrativos, no quadro de prossecução de interesses públicos próprios que lhes cabe defender, ou inter orgânica, quando se interpõem entre órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva pública, por efeito do exercício dos poderes funcionais que lhes correspondem.

Por outro lado as relações jurídicas podem ser simples ou bipolares, quando decorrem entre dois sujeitos, ou poligonais ou multipolares, quando surgem entre três ou mais sujeitos que apresentam interesses conflituantes relativamente à resolução da mesma situação jurídica (quanto às características de uma relação jurídica deste tipo, Gomes Canotilho, “Relações jurídicas poligonais, ponderação ecológica de bens e controlo judicial preventivo”, “Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente”, n°1, Junho 1994, págs. 55 e ss.)”.

Por “relação jurídica de direito administrativo” entende-se ser “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres aos particulares perante a administração” - Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, vol. 30 pág. 439.

Para Gomes Canotilho e Vital Moreira, in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, pág.815, as relações jurídicas administrativas caracterizam-se por um duplo requisito:

“As acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos um dos sujeitos, é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público; as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo.

Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou jurídico-civil”.

A declaração de utilidade pública é o facto constitutivo da relação de expropriação, (cfr. Marcelo Caetano, Estudos de Direito Administrativo, pág. 182, e Fernando Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, págs. 110 e 178).

As expropriações por utilidade pública têm lugar através de um acto administrativo - o acto declarativo de utilidade pública - de execução continuada, dado que apesar de alguns efeitos se produzirem com a sua publicação, são diferidos para momento posterior.

Tratando-se de um acto administrativo, o expropriado está legitimado a impugnar a sua legalidade, através do recurso contencioso de anulação, sendo inequívoca a competência dos tribunais administrativos, para o efeito.

Estando a nulidade da declaração de utilidade pública, enquanto acto administrativo, subtraída à apreciação dos tribunais comuns.

Atendendo à causa de pedir, desde logo, emerge com clareza que o Autor não impugnou o acto administrativo que declarou a expropriação por utilidade pública das parcelas das quais era arrendatário rural ao tempo da declaração expropriativa, que fez caducar o contrato de arrendamento rural e causou prejuízos pela privação da água para regar os prédios (parcelas expropriadas) de que, depois, se tomou proprietário por contrato de compra e venda celebrado com o então senhorio.

O que o Autor pretende, consumada a expropriação (pelo acto administrativo), é obter o ressarcimento de alegados prejuízos Reconhecendo a Lei Fundamental o direito à propriedade privada, a expropriação só é possível mediante o pagamento de uma “justa indemnização”, de modo a que os princípios da igualdade e da proporcionalidade não sejam afrontados pela extinção forçada de tal direito. Neste sentido, Acórdãos do Tribunal Constitucional n° 264/93, de 30 de Março, in Diário da República, II Série, de 93.08.13; n.º 210/93, de 16 de Março, in Diário da República, II Série, de 93.05.08; n° 316/92, 6 de Outubro, in Diário da República, II Série, de 93.02.18; n° 108/92, de 19 de Março, in Diário da República, II Série, de 92.07.15; n° 390191, de 23 de Outubro, in Diário da República, II Série, de 92.04.02; n° 52/90, Boletim do Ministério da Justiça, n.° 395, 91 e seguintes; n° 131/88, in “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, vol. 11, 465; n.° 115/88, in “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, vol. 11.º, 892; n° 109/88, in “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, vol. 11º, 862; n° 3/88, in “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, vol. 11.º, 495; e n° 341/86, in “Acórdãos do Tribunal Constitucional”, vol. 8.°, 513 - [citação extraída da obra “Expropriações Por Utilidade Pública”, - Dr. José Osvaldo Gomes, pág. 152]. , desde logo o adveniente da caducidade do contrato de arrendamento rural ao tempo vigente, sendo que, para efeito do art. 30º, n°5 do CE aplicável, como interessado terá jus a ser indemnizado.

Na expropriação por utilidade pública surpreende-se uma natureza mista, ou seja, uma fase inicial conectada com o direito administrativo, por estar em causa um acto da administração no uso dos seus poderes públicos, e outra, consumada a expropriação sem impugnação do acto administrativo, em que está em causa a indemnização do expropriado e dos interessados prejudicados nos seus direitos que caducam por causa do acto ablativo, emergente da expropriação, seja o direito de propriedade, ou direitos reais ou pessoais de gozo, como é caso do arrendatário rural (direito obrigacional, que não real).

O pedido indemnizatório formulado, radica, não na ilegalidade do acto administrativo, mas antes nos prejuízos materiais alegadamente causados pela expropriação; a controvérsia, se relacionada com aquele primeiro aspecto, radicaria na jurisdição administrativa; a relacionada com estoutra vertente radica na jurisdição comum, em virtude não relevar a remota conexão com um acto administrativo cuja validade e eficácia se devem ter por inquestionáveis à luz do princípio da legalidade dos actos da Administração.

Neste sentido o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 3.4.2003, in www.dgsi.pt:

“I- No julgamento das questões relativas a expropriações, numa primeira fase há o acto administrativo de declaração de utilidade pública cujos eventuais vícios são sindicáveis pelos tribunais de jurisdição administrativa.

II- Numa segunda fase, todos os litígios referentes à indemnização são da competência dos tribunais de jurisdição comum.”

Mais recentemente, o Supremo Tribunal de Justiça - Acórdão de 4.10.2005 - Proc. 05A2296, igualmente acessível in www.dgsi.pt, reafirmou aquela doutrina, sentenciando:

“I- A relação jurídica da expropriação por utilidade pública reveste natureza híbrida: tem um aspecto que se prende com o direito administrativo e outro que se liga com o direito civil.

III- Nessa primeira fase, encontramo-nos no domínio das relações jurídicas administrativas.

IV- Efectuada a posse administrativa, passa-se à segunda fase, que extravasa o campo do direito público e apenas tem a ver com a determinação do montante concreto da justa indemnização a pagar ao expropriado, de acordo com critérios civilísticos, e onde o expropriante intervém em pé de igualdade com aquele.

V- Sendo o arrendatário rural um dos interessados na expropriação, os tribunais comuns são competentes para conhecer da respectiva indemnização, tal como seriam se aquele tivesse sido chamado a intervir no processo de expropriação e não tivesse chegado a acordo com a entidade expropriante”.

No citado Acórdão pode ler-se:

“...Efectuada a posse administrativa, passa-se à fase seguinte, ou seja, ao segundo aspecto, que extravasa o campo do direito público e apenas tem a ver com a determinação do montante concreto da justa indemnização.

A indemnização a atribuir ao expropriado ou a outro interessado surge como um sucedâneo patrimonial, como decorrência jurídica da extinção do seu direito de propriedade ou de arrendamento, sendo fixada segundo critérios que se prendem essencialmente com o valor real dos bens expropriados ou do direito pertencente aos interessados que se extingue.

Embora o legislador fixe critérios para a determinação da indemnização devida aos expropriados ou a outros interessados, tais critérios não estão sujeitos ao jus auctoritatis da Administração, quanto ao cálculo do respectivo montante, que podem discutir em pé de igualdade com ela, de acordo com critérios de índole privatística e civilista.

Por isso, o tribunal comum é o competente, para conhecer do pedido de indemnização formulado pela autora.

Nesta linha, pode ainda convocar-se o art. 7 do DL. 227/02, de 30 de Outubro, que veio estabelecer o seguinte:

“1- É da competência dos tribunais administrativos o conhecimento dos recursos contenciosos dos actos de gestão pública dos órgãos do IEP, bem como as acções sobre a validade, interpretação ou execução dos contratos administrativos em que seja parte ou tendentes à efectivação da responsabilidade deste Instituto ou dos seus órgãos, emergentes de actos de gestão pública. 2 - O disposto no número anterior não prejudica o conhecimento pelos tribunais comuns das questões que sejam da sua competência em razão da matéria, designadamente os litígios decorrentes das relações regidas pelo direito privado nas quais seja parte o IEP”.

Sufragando este entendimento, é tempo de afirmar que a competência material para decidir o pleito radica nos tribunais comuns.

Decisão:

Termos em que se resolve o conflito de jurisdição, considerando competente, em razão da matéria, a jurisdição comum para o conhecimento da acção.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Fevereiro de 2011. - António José Pinto da Fonseca Ramos (Relator) - Rosendo Dias José - Raul Eduardo do Vale Raposo Borges - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - Ernesto António Garcia Calejo - António Bernardino Peixoto Madureira.