0577/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A primeira das condições necessárias à reclassificação para a categoria de técnica superior, ao abrigo do disposto no art. l5°/l do DL nº 497/99, de 19 de Novembro, era que a funcionária viesse exercendo as funções correspondentes, a essa categoria. Não estando preenchida essa primeira Condição determinante, a decisão legal não poderia ser outra senão a de indeferimento da pretensão.

II- Está cumprido o dever legal de fundamentar se a motivação do acto permitir ao destinatário normal, colocado na situação concreta, perceber quais as razões de facto e de direito que determinaram o autor da decisão administrativa, a agir ou a escolher a medida que foi adoptada.

III- Os princípios da justiça e da imparcialidade não relevam, autonomamente, como fonte de invalidade no domínio da estrita vinculação, no qual a medida a adoptar é fixada pela própria lei.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A. .., já identificada nos autos, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho nº 578/2002 – XV do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que, no uso de competência delegada, indeferiu o recurso hierárquico necessário interposto do despacho do Director – Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais Sobre o Consumo, de 8 de Novembro de 2001, exarado sobre a inf. Nº 376/2001, referente à reclassificação obrigatória a que se refere o art. 15º do Dec-Lei nº 497/99, de 19 de Novembro.

Por acórdão de 27 de Janeiro de 2005 o Tribunal Central Administrativo negou provimento ao recurso contencioso.

1.1. Inconformada, a impugnante recorre para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) A Rete. preenchia todos os requisitos fixados no nº 1 do art. 15º do Dec. – Lei nº 497/99, de 19 de Novembro, como condição necessária e suficiente para a sua reclassificação;

b) A subsequente alteração da situação da recorrente na carreira, na sequência de concurso, não elimina os efeitos, já produzidos, de garantir o acesso à carreira técnica superior, por reclassificação;

c) A douta decisão recorrida não se pronuncia sobre o momento relevante para a reclassificação: o da entrada em vigor do diploma ou o da efectiva reclassificação;

d) A entidade recorrida, em situações idênticas à da Rete. reconheceu esse direito e procedeu à reclassificação das colegas da Rete. para a carreira técnica superior, pelo que,

e) Ao não reclassificar a Rete., o acto recorrido violou a lei, nomeadamente o nº 1 do art. 15º do Dec. –Lei nº 497/99, de 19 de Novembro e os princípios constitucionais da justiça e da igualdade e,

f) enferma de falta de fundamentação por ter decidido contra o parecer dos Serviços Jurídicos, sem invocar qualquer fundamento que permitisse afastar os argumentos de que resultava o direito à reclassificação,

g) questão que o Acórdão recorrido igualmente não analisa: como é que alguém que, em 1999, já exercia determinadas funções há mais de um ano (desde 1997), deixa em 2000 de preencher esse requisito e,

h) se antes correspondiam a necessidades permanentes dos serviços, como deixaram de corresponder, só porque a recorrente foi promovida a categoria compatível com o seu conteúdo funcional?

i) Termos em que, como melhor consta do requerimento de interposição do recurso e do articulado subsequente e no mais que será doutamente suprido, quanto ao direito aplicável, deve a douta decisão recorrida ser revogada, proferindo-se Acórdão revogatório do acto impugnado, assim se fazendo a costumada

JUSTIÇA

1.2. A autoridade recorrida contra-alegou defendendo a manutenção do acórdão recorrido.

1. 3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu o seu douto parecer nos seguintes termos:

“Parece-me que o acórdão recorrido fez correcta apreciação dos factos e adequada aplicação da lei.

Na verdade, a recorrente jurisdicional, até ao ingresso na carreira de técnica verificadora aduaneira, em 2000, nunca exerceu funções correspondentes ao conteúdo funcional dessa carreira (fora antes secretária aduaneira), e, por isso, não cumpria a condição prevista na alínea a) do nº 1 do art. 15º do DL nº 497/99, de 19.11 (exercício de “funções correspondentes à carreira distinta” daquela em que está integrada, há mais de um ano).

Mas também, face à informação prestada pelo serviço, as funções “desajustadas” exercidas pela recorrente não representavam necessidades permanentes do serviço, pelo que não se verificava ainda a condição prevista na alínea c) do citado preceito.

Pelas razões aduzidas no acórdão recorrido não ocorre violação dos princípios da justiça e da igualdade e o acto recorrido encontra-se fundamentado.

Assim, o recurso jurisdicional não merece provimento”.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1. A recorrente, secretária aduaneira de 1ª classe, em comissão de serviço extraordinária como técnico verificador estagiário, colocada na Alfândega de Setúbal/Delegação Aduaneira de Sines, solicitou, em 7.06.2000, ao Sr. Director Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais a sua reclassificação na carreira técnica superior aduaneira nos termos do art. 15º do Dec-Lei nº 497/99, de 19.11.

2. Sobre este requerimento foi prestada a informação no sentido de a recorrente embora cumpra o requisito da al. b) do art. 15º do Dec. Lei nº 497/99, de 19/11, não se verificam os requisitos das alíneas a) e c).

3. Por despacho de 8.11.2001, do Director Geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais, exarado na referida informação, indeferiu a requerida reclassificação.

4. A recorrente interpôs recurso hierárquico do despacho referido em 3., sobre o qual foi emitida a informação nº 129/2001, de 12.03.2002, da 2ª Verificadora Superior, no sentido de ser dado provimento ao recurso.

5. Por despacho do Director Geral de 23.04.2002, foi enviada a informação referida em 4. à DSGRH, tendo em 26.03.2002, a Assessora Principal elaborado a informação nº 128/2002, aqui dada por reproduzida, no sentido de os autos voltarem para parecer final à Direcção de Serviços de Consultadoria Jurídica e do Contencioso, face à posição inicial de reclassificação da recorrente e posteriormente no sentido de que a mesma não reunia os requisitos das alíneas a) e c) do Dec. Lei nº 497/99.

6. Por despacho de 3.04.2002, do Subdirector – Geral, foram aos autos enviados à DSCJC, onde a Assessora Principal, em 30.04.2002, prestou a informação nº 170/2002, no sentido de ser mantido o acto recorrido.

7. No canto superior dessa informação, em 6.05.2002, a Chefe de Divisão emitiu parecer, do seguinte teor: “Concordo”.

Tendo em conta a metodologia seguida pelo Grupo de Trabalho, superiormente sancionada ou determinada, devidamente descrita na informação 128/2002, que aqui se dá por reproduzida, bem como a matéria de facto constante do processo de reclassificação, também ali claramente realçadas julgo que o Sr. Director Geral (autor do acto recorrido) deverá manter a sua posição inicial, ou seja o acto recorrido; não devendo, por outro lado, ser dado provimento ao presente recurso”.

8. Na sequência dos pareceres de “Concordo com a presente informação, em 26.06.2002, a autoridade recorrida exarou o acto impugnado do seguinte teor: “Concordo, pelo que indefiro”.

2.2. O DIREITO

No recurso contencioso discute-se a legalidade da decisão administrativa que, em razão de não estarem reunidos os requisitos das alíneas a) e c) do art. 15º do DL nº 497/99, de 19.11, indeferiu o pedido da interessada, ora recorrente, de reclassificação para a carreira técnica superior aduaneira.

O acórdão recorrido negou provimento ao recurso contencioso, julgando improcedentes os vícios de violação de lei, por erro nos pressupostos e ofensa aos princípios da justiça e da igualdade, e de falta de fundamentação de que vinha acometido o acto contenciosamente impugnado.

2.2.1. Nas conclusões da alegação que, nos termos do disposto no art. 684º/3 C.P.C, delimitam o âmbito do recurso, a recorrente começa por pôr em crise a decisão judicial na parte em que apreciou o primeiro daqueles vícios.

A propósito, diz o acórdão, depois de transcrever a lei – art. 15º do DL nº 497/99, de 19.11”:

“(…) No caso sub judice, a recorrente foi sucessivamente nomeada secretária aduaneira de 1ª classe, em 26.03.99, técnica verificadora estagiária, em 10. 01.2000, com efeitos a 12. 1999 e técnica verificadora de 2ª classe a partir de 15.05.2001.

E, compulsando as fichas de notação da recorrente (vol. IV do PA) e o diploma que define os conteúdos funcionais de técnico superior e técnico verificador aduaneiro (Anexo II à Portaria nº 531-A/93, de 20.05 e arts. 11º a 118º do Dec. Lei nº 252-A/82, de 28.06) verificamos que:

- as funções exercidas pela recorrente enquanto secretária aduaneira eram desajustadas porque caberiam nas funções de técnico verificador aduaneiro;

- essas funções foram parcialmente desajustadas, entre o segundo semestre de 1999 e o primeiro semestre de 2000, porque em 1999 ainda era da categoria e carreira inferior, isto é, desempenhadas enquanto secretária aduaneira;

- desde o início de 2000, a recorrente passa a exercer o conteúdo funcional próprio da nova carreira e categoria, de técnica verificadora estagiária.

Conclui-se pois, que as funções que a recorrente exerceu, primeiramente desajustadas e, posteriormente, ajustadas nunca corresponderam ao conteúdo funcional de técnico superior aduaneiro, tal como vem definido no Anexo II supra mencionado. Logo, não podia, como pretende, ser reclassificada naquela categoria, já que, pelo menos, não preenche, o requisito da al. a)”.

A recorrente defende que, ao contrário do decidido, as funções desajustadas que desempenhou correspondiam ao conteúdo funcional da carreira técnica superior.

Sem êxito, porém.

O acórdão recorrido baseou a decisão nas fichas de notação da recorrente, sendo que esta não põe em causa a sua autenticidade e não abala a exactidão dos factos por elas documentados. Não o consegue, seguramente, com a mera alegação conclusiva, sem especificação das concretas tarefas desempenhadas, que as funções que vinha exercendo desde 1997, “correspondem ao conteúdo funcional da carreira técnica superior”. Também não surte efeito a invocação do ofício nº 1423, de 7 de Junho de 2006, assinado pelo Director da Alfândega de Setúbal, a propor a reclassificação da funcionária, com referência aos trabalhos executados na Delegação Aduaneira de Sines, esquecendo que esta mesma Delegação, em informação de 13 de Março de 2001, esclarece que as funções desempenhadas foram as descritas nas notações de serviço e na opinião geral das chefias nas referidas notações (vide vol. III do processo instrutor).

Posto isto, comparemos a descrição das funções exercidas pela notada no período de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1999 com o elenco das que integram o conteúdo funcional de técnico superior aduaneiro:

A) Funções indicadas na ficha de notação:

- Serviço de contabilidade

- Preparação e execução da Conta de Gerência

- Serviços de natureza técnica e Administrativa

- Verificação e conferência

- Início de estágio para Técnico Verificador

B) Conteúdo funcional – Portaria nº 531-A/93 de 20 de Maio – Anexo II

Técnico superior aduaneiro. – O técnico superior aduaneiro desenvolve funções consultivas e de investigação, estudo, concepção e adaptação de métodos e processos científico - técnicos na área fiscal e aduaneira, competindo-lhe, nomeadamente:

Exercer os cargos de direcção ou de chefia para que for nomeado;

Efectuar estudos de carácter económico, jurídico e outros de natureza técnico – aduaneira e fiscal;

Instruir os processos por crimes e contra-ordenações que lhe forem distribuídos;

Proceder às auditorias, inspecções, exames e peritagens de que for incumbido,

Efectuar as reverificações e as verificações que, pela sua natureza ou quaisquer outras circunstâncias, o justifiquem;

Superintender e proceder à conferência final dos bilhetes de despacho e dos documentos que com eles se relacionem;

Superintender e coordenar os núcleos funcionais destinados a conferir maior eficácia aos actos inerentes ao controlo fiscal e ao desalfandegamento das mercadorias.

Não há, pois, razão para divergir da conclusão tirada pelo acórdão recorrido.

Ora, é inequívoco que, nos termos do disposto no nº 1 do art. 15º/1/a) do DL nº 497/99 de 19.11, a primeira das condições necessárias à reclassificação para a categoria de técnica superior, era a de que a funcionária viesse exercendo as funções correspondentes a essa categoria. Não estando preenchida essa primeira condição determinante, a decisão legal não poderia ser outra senão a de indeferimento da pretensão, ainda que, porventura se verificassem todos os demais requisitos relativos ao tempo de exercício, habilitações, necessidades permanentes dos serviços e disponibilidade orçamental. Ora, a falta daquele requisito foi um dos fundamentos do acto contenciosamente impugnado.

Neste quadro, não só improcede o alegado erro de julgamento do acórdão recorrido nesta parte, mas também fica prejudicado, por inútil, o conhecimento do suposto vício da decisão judicial na parte em que considerou que as funções desajustadas desempenhadas pela recorrente correspondiam a necessidades transitórias e não a necessidades permanentes do serviço.

2.2.2. Diz a recorrente – vide conclusão f) – numa alegação que interpretamos como crítica ao acórdão, que julgou improcedente o vício de forma por ela invocado no recurso contencioso, que o acto impugnado “enferma de falta de fundamentação por ter decidido contra o Parecer dos Serviços Jurídicos, sem invocar qualquer fundamento que permitisse afastar os argumentos de que resultava o direito à reclassificação”.

Nesta parte, o discurso justificativo do acórdão foi o seguinte:

“(…) o acto administrativo encontra-se fundamentado quando o seu autor dá a entender aos seus destinatários as razões, motivos e critérios que levaram a optar por aquela solução.

No caso “sub judice” o acto impugnado tem o seguinte conteúdo: Concordo, pelo que indefiro”.

Este acto foi exarado no canto superior da informação nº 170/2002, que se apropriou da informação nº 128/2000 e na sequência dos pareceres emitidos também no canto superior da mesma informação. Pelo que, quer esses pareceres quer as referidas informações fazem parte integrante do conteúdo do acto recorrido – art. 125º do CPA – E, analisando essas informações e pareceres, qualquer destinatário normal do acto, como a recorrente, fica a saber porque se decidiu nesse sentido, não obstante a informação nº 129/2001, em sentido contrário. Logo, o acto está fundamentado.”

Nenhuma censura merece o acórdão nesta parte.

Primeiro, em relação ao critério de que lançou mão para apreciar a suficiência da fundamentação uma vez que conforme este Supremo Tribunal desde há muito entende, em jurisprudência consolidada e da qual se não vê razão para divergir, que o ponto de vista relevante para avaliar se o conteúdo da fundamentação é adequado àquele imperativo, é o da compreensibilidade do destinatário normal, colocado na situação concreta, devendo dar-se por cumprido o dever legal se a motivação contextualmente externada lhe permitir perceber quais as razões de facto e de direito que determinaram o autor do acto a agir ou a escolher a medida adoptada (vide, entre os mais antigos, os acórdãos publicados em AD 256, p. 528 e ss; AD 286, p. 1039 e ss.; AD 319, p. 849 e ss. e, mais recentemente, por todos, os acórdãos de 2001.12.19- recº nº 47 849 e de 2003.05.27 – recº nº 1835/02).O mesmo é dizer, primeiro, que o dever de fundamentação se cumpre sempre que o discurso justificativo da decisão administrativa seja apto a realizar aquele esclarecimento e, segundo, que a fundamentação tem uma dimensão formal autónoma que se satisfaz com tal objectivo, ainda que, porventura, as razões aduzidas não sejam exactas, indiscutíveis ou convincentes. Esta é outra vertente, que tem já a ver com a legitimidade material do acto administrativo (vide, neste sentido, Vieira de Andrade, “O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos”, pp. 11 e 236 e acórdão STA de 2002.07.04 – recº nº 616/02).

Segundo, pelas razões expostas, quanto à conclusão de que a fundamentação contextual, no seu conjunto, assegura o esclarecimento exigido por uma fundamentação formal.

A mais disso, diremos ainda que no caso em apreço, a mera indicação de que o pedido foi indeferido por não estarem reunidos os requisitos das alíneas a) e c) do nº 1 do art. 15º do DL nº 497/99, de 19.11, em si mesma cumpre o dever de fundamentar. A mera leitura das citadas disposições legais dá nota imediata de que o pedido foi indeferido em razão da funcionária não vir a exercer, há mais de um ano, as funções da categoria para a qual pretendia ser reclassificada e que as funções desajustadas que exercera não correspondiam a necessidades permanentes do serviço.

2.2.3. Finalmente, o recurso jurisdicional soçobra, ainda, na parte relativa ao julgamento de improcedência dos vícios de violação dos princípios da justiça e da igualdade, feito com fundamento em que o acto administrativo decorre do exercício de um poder vinculado e que neste domínio aqueles princípios não têm relevo autónomo.

Não há dúvida, tanto que nem a recorrente põe isso em causa, que a norma de competência – art. 15º do DL nº 497/99 de 19.11 – não abre ao aplicador a possibilidade de escolha alternativa. Se estão verificados os pressupostos tem que deferir. Se não estão, é forçoso indeferir.

Ora, não se discute, nem se vê razão para tal, qualquer implicação de direito constitucional naquela norma de direito ordinário, decorrente daqueles princípios. A questão é única e simplesmente ao nível da respectiva aplicação, sendo que, nesta vertente, tal como decidiu o acórdão recorrido, os princípios referidos, que são, seguramente limites internos ao exercício da discricionariedade, não relevam, com autonomia, no domínio da vinculação em que a medida a adoptar é fixada pela própria lei (cf, por todos o acórdão STA de 2005.05.11 – rec. nº 1400/04). A eventual desigualdade radicada na existência de situações iguais de outros funcionários que foram reclassificados contra legem, a comprovar-se, não seria fundamento de anulação, pois que não há direito de igualdade na ilegalidade (vide Gomes Canotilho e Vital Moreira, anotação ao art. 13º, in Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed.)

Em suma: improcedem todas as conclusões da alegação da recorrente.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 350€ (trezentos e cinquenta euros)

Procuradoria: 175€ (cento e setenta e cinco euros

Lisboa, 04 de Outubro de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira.