01971/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O princípio da reconstituição da situação actual hipotética exige logicamente a regra de que os actos administrativos praticados em execução do julgado se refiram ao momento da prática do acto anulado, pelo que, como ponto de partida, os actos e operações de execução têm de considerar a situação de facto e a legislação em vigor a essa data, salvo perante modificações do ordenamento jurídico com eficácia retroactiva.

II- O art. 78º, al. f) da Lei do Orçamento de Estado para 2000 (Lei 3/B/2000, de 4 de Abril) ordenando a aplicação do disposto no art. 1º da Lei 19/93, de 25 de Junho com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 1991, é aplicável aos actos de execução de um julgado anulatório de actos processadores de vencimento de um Magistrado Judicial (Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal Administrativo) relativos aos anos de 1991 e 1992, mesmo que o respectivo recurso tenha sido interposto antes da data de início de vigência da referida Lei.

III- Estando em causa o pagamento de quantias que deveriam ter sido pagas em momentos determinados, o âmbito dos actos e operações materiais necessários para plena reintegração da ordem jurídica violada pelo acto anulado, inclui os juros de mora, uma vez que é necessário corrigir não só a falta do pagamento devido, mas também a falta da sua tempestividade.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O SECRETÁRIO DE ESTADO DO ORÇAMENTO recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo que especificou os actos e operações materiais em que deve consistir a execução do Acórdão anulatório de 15 de Março de 2001, proferido nos autos de recurso contencioso de anulação em que foi recorrente A…, formulando as seguintes conclusões:

a) por Acórdão de 15/03/2001, foi dado provimento ao recurso interposto por A…, e anulado, por violação de lei, o despacho do Secretário de Estado do Orçamento, de 10 de Janeiro de 2000, que indeferiu o pedido de processamento e liquidação dos seus vencimentos e abonos, como juiz conselheiro, dos anos de 1991 e 1992, em conformidade com o estabelecido no Estatuto dos Magistrados Judiciais, nos termos do artigo 23°, na redacção dada pela Lei n° 2/90, de 20 de Janeiro;

b) em sede de execução de sentença, foram pagas ao ora agravado as diferenças remuneratórias do ano de 1992, já que nada havia a liquidar relativamente ao ano de 1991 e 1992, por força da alínea f) do artigo 78º da Lei 3-B/2000, de 4 de Abril e nos termos ao disposto no n° 3 do artigo 1º da Lei 63/90, de 26 de Dezembro;

c) por douto Acórdão de 18/06/2003, o Tribunal a quo considerou não executado o julgado, porquanto não houve qualquer acto legislativo que tenha retroagido os efeitos da aplicação do disposto no n° 1 da Lei 19/93, a 1 de Janeiro de 1991, sendo irrelevante que a AR tenha autorizado o Governo a proceder à alegada regularização de responsabilidades do passado, mediante acto administrativo que tenha a virtual idade jurídica de fazer retroagir o disposto no artº 1 da Lei n° 19/93, de 25/06, a 1 de Janeiro de 1991, pois que tal viola grosseiramente o disposto no artigo 112°/6 da Constituição da República Portuguesa;

d) Face a esta invocada inconstitucionalidade o Tribunal a quo especificou as operações e actos para cumprimento do julgado, de harmonia com o disposto no artigo 230 do Estatuto dos Magistrados Judiciais, com a redacção dada pela Lei 2/90, de 20 de Janeiro;

e) Nos termos do disposto na alínea f) do artigo 78º da Lei 3-8/2000, de 4 de Abril, a Assembleia da República decidiu a aplicação, com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 1991, do disposto na Lei n° 19/93, emanada pela Assembleia da República, e autorizou o imediato pagamento das quantias resultantes dessa retroacção, calculadas de acordo com a Lei n° 63/90, igualmente da Assembleia da República.

f) Sendo a Assembleia da República o órgão legislativo competente, não está ferido de inconstitucionalidade, por violação do n° 6 do artigo 1120 da CRP, o disposto na alínea f) do artigo 780 da Lei n° 3-8/2000, de 4 de Abril, ao abrigo do qual foram calculadas e liquidadas as diferenças remuneratórias do biénio 1991/92 ao ora agravado;

g) o princípio da reconstituição da situação actual hipotética exige que os actos e operações de execução têm de considerar a situação de facto e a legislação em vigor à data do acto anulado contenciosamente;

h) considerou o douto Acórdão sob recurso, que o ora agravado em sede de execução de sentença, teria ao recebimento das remunerações calculadas termos do Estatuto dos Magistrados Judiciais, nomeadamente do seu artigo 23º e respectivo mapa anexo, com a redacção dada pela Lei n° 2/90, de 20 de Janeiro;

i) o sistema retributivo dos magistrados judiciais, fixado na lei n° 2/90, de 20/01, foi suspenso com efeitos a 1 de Janeiro de 1991, relativamente às remunerações que excedessem a remuneração base do Primeiro Ministro, nos termos do n° 2 do artigo 10 da lei n° 63/90, de 26 de Dezembro;

j) desde 1 de Janeiro de 1991, por força do disposto na alínea f) do artigo 78º da lei n° 3-B/2000, de 4 de Abril, os vencimentos dos magistrados judiciais encontram-se fixados na lei n° 63/90, de 26/12, com a redacção dada pela Lei nº 19/93, de 25/06;

k) na data da prática do acto anulado, o despacho do Secretário de Estado do Orçamento 2000, a Lei n° 2/90, de 20/01, não se encontrava em vigor, pelo que não poderia ser aplicada pelo Tribunal a quo;

l) a reconstituição da situação actual hipotética que existiria em 10/01/2000, da situação remuneratória do agravado só poderia ser disciplinada pelo disposto na Lei n° 63/90, de 26/12, com a redacção dada pela Lei n° 19/93, de 25/06, aplicável às remunerações de 1991 e 1992, por força da alínea f) do artigo 78º da Lei n° 3- B/2000, que entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2000.

m) assim não tendo sido considerado no douto Acórdão sob recurso, é este censurável por errada aplicação do direito.

Nas suas contra-alegações defendeu o recorrente a manutenção do Acórdão recorrido, concluindo:

a) se entendia que com o pagamento realizado em 22-02-2002 ficava executado o douto Acórdão de 15-03-2001, a ora agravante não se podia ter conformado com o douto Acórdão de 28-02-2002: tendo-o deixado transitar em julgado, ficou assente que nessa data de 28-02-2002 o douto Acórdão de 15-03-2001 ainda não se encontrava executado, como resulta do disposto no artigo 663°, n° 1, do CPC;

b) o artigo 78°, alínea f), da Lei n° 3-B/2000 não contém uma disposição directa nem uma autorização legislativa ao Governo: limita-se a autorizar o Ministro das Finanças a praticar actos administrativos (porventura precedidos de regulamento administrativo, nunca emitido) para "regularizar" situações de responsabilidade civil do Estado já (ou ainda não) definidas em sentenças judiciais;

c) esses actos regulamentares e/ou administrativos não tinham a virtualidade de fazer retroagir o art. 1° da Lei nº 19/93 a 1 de Janeiro de 1991, pois isso violaria o art. 112°, nº 6, da CRP.

d) Tendo este recurso contencioso sido instaurado em 9.3.2000, não pode a Administração, através de acto administrativo ou normativo (nem sequer o Poder Legislativo através de norma retroactiva), tentar validamente esvaziar da sua força e do seu conteúdo o caso julgado material em que nos autos se constituiu o douto Acórdão de 15.3.2001.

e) o despacho do SEO de 10 de Janeiro de 2000 é um acto derivado ou secundário, que se limitou a confirmar, em recurso hierárquico, os actos ilegais primários, de 1991 e 1992, que o douto Acórdão de 15-03-2001 também anulou. Por isso há que reconstituir a situação actual hipotética que existiria em 1991 e 1992 e não, como pretende a ora agravante, a que existiria em 10-1-2000.

f) a agravante não impugnou o aresto recorrido no respeitante às duas seguintes parcelas (ou proposições) destacáveis do seu veredicto, que por isso transitaram em julgado e se encontram definitivamente assentes:

i) São devidos juros de mora, às taxas discriminadas a fls. 43, nº 8, sobre cada diferença nos abonos, desde as respectivas datas (discriminadas a fls. 45, nº 16) do seu crédito incompleto até à do pagamento dessas diferenças;

ii) A quantia entretanto já liquidada como diferença de abonos de 1992 será imputada na dívida de juros moratórios, sendo apenas devido IRS à taxa de 15%, sem descontos para a CGA ou para a ADSE, e competindo à autoridade executada proceder à regularização da situação perante os referidos serviços.

Neste supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso “pelas razões sustentadas pelo recorrido…” – fls. 145.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto

a) dá-se aqui por reproduzida a factualidade assente no anterior Acórdão de 28-2-2002, proferido nestes autos de execução de sentença, e mais a seguinte:

b) em 1-3-2002 foi depositado na conta bancária do exequente a quantia de € 1.976,43, em execução do Acórdão anulatório proferido no processo principal;

c) tal quantia reporta-se ao total ilíquido de € 3.428,74 correspondente às diferenças entre os abonos (vencimentos, subsídios de férias e de Natal) efectivamente recebidos no ano de 1992 e aqueles que deveriam ter sido liquidados nesse mesmo período temporal. Sobre a mesma quantia recaíram descontos para a CGA, ADSE e IRS, nos valores de € 342,87, € 29,39 e € 1.080,05, respectivamente (cfr. fls. 39 e 72 a 74);

d) o exequente auferiu durante os anos de 1991 e de 1992 os vencimentos mensais ilíquidos de 684.100$00 e de 738.900$00.

2. 2 Matéria de direito

a) Delimitação da questão – objecto do recurso

Vejamos antes de mais, o sentido do acórdão anulatório, o quadro legal que o mesmo tomou por referência, e os termos em que tal acórdão é posto em crise, neste recurso.

O Acórdão proferido a 15-3-2001 anulou o acto administrativo que definiu o montante dos vencimentos do recorrente, na categoria de Juiz Conselheiro, nos anos de 1991 e 1992. Baseou-se a anulação na inconstitucionalidade do art. 1º n.º 2 da Lei 63/90, de 26/12, uma vez que através de tais regras se eliminou sem fundamento material suficiente “as diferenciações remuneratórias entre as diversas categorias das magistraturas” – fls. 116 do recurso contencioso.

Tal artigo (n.º 2 do art. 1º da lei 63/90) determinou a suspensão da actualização automática dos vencimentos dos Magistrados Judiciais – prevista nos n.ºs 3 do art. 23 da Lei 21/85 e 74º da Lei 47/86, na redacção da lei 2/90 – no tocante à parcela que “exceda o montante correspondente à remuneração base do cargo de Primeiro-Ministro”. Esta situação manteve-se até que, por força da Lei 19/93, de 25 de Junho foi aditado à Lei 63/90 um n.º 3 com a seguinte redacção: “à remuneração ou pensão que resulta da aplicação do número anterior é acrescentado o montante necessário para que se verifique uma diferenciação de 3% em relação à categoria que detenha o índice imediatamente inferior, de acordo com os mapas mandados anexar pela Lei n.º 2/90, de 20 de Janeiro, à Lei 21/85, de 30 de Julho, e á Lei 47/86, de 15 de Outubro”.

O art. 2º, n.º 2, desta Lei autorizou o Governo a legislar, mediante Decreto - Lei, no sentido de determinar a imediata entrada em vigor da lei “com efeitos retroactivos a Janeiro de 1993”.

Foi então publicado o Dec. Lei 339/93, de 30 de Setembro que no seu artigo 1º dispôs: “ O disposto no art. 1º da lei n.º 19/93, de 25 de Junho, entra em vigor no dia imediato ao da publicação, reportando-se os seus efeitos a 1 de Janeiro de 1993”.

Mais tarde, a Lei do Orçamento 3-B/2000 de 4-4-2000 nos termos do art. 78º, al. f) sob a epígrafe “Regularização de responsabilidades” dispôs o seguinte: “Fica o Governo autorizado, através do Ministro das Finanças, que terá a faculdade de delegar, a regularizar responsabilidades decorrentes de situações do passado, designadamente as seguintes: (…)

f) Aplicação do disposto no art. 1º da Lei n.º 19/93, de 25 de Junho, com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 1991, e, em consequência, proceder ao pagamento das quantias decorrentes da aplicação do referido regime, deduzidas dos montantes recebidos entre 1 de Janeiro de 1991 e 1 de Janeiro de 1993, nos termos do disposto no n.º 2 do art. 1º da Lei 63/90, de 26 de Dezembro”.

Perante esta Lei 3-B/2000 de 4-4-2000 a entidade requerida (SECRETARIO DE ESTADO DO ORÇAMENTO) aplicou ao exequente o regime decorrente da Lei 19/93, de 25 de Junho, tendo concluído que no ano de 1991 auferiu, como Juiz Conselheiro, um montante superior a 3%, perante a categoria imediatamente inferior (Juiz Desembargador com 5 anos nessa categoria), e portanto, que, nada havia a pagar; e tendo, relativamente ao ano de 1992 depositado à ordem do exequente os montantes em falta, até atingir a referido diferencial de 3% da categoria imediatamente inferior. Considerou, por isso mesmo, que tinha cumprido integralmente o acórdão anulatório.

O Acórdão, ora recorrido, julgou errado tal entendimento.

“É irrelevante – diz o Acórdão – que a Assembleia da República tenha autorizado o Governo através do Ministro das Finanças, que terá a faculdade de delegar, a proceder à alegada regularização de responsabilidades do passado, mediante acto administrativo que tenha a virtualidade jurídica de fazer retroagir o disposto no art. 1º da lei 19/93, de 25/6, a 1 de Janeiro de 1991, pois que tal viola grosseiramente o disposto no art. 112º, n.º 6 da CRP, segundo o qual está vedado aos actos não legislativos o poder de modificar, com eficácia externa, as leis, os decretos-leis e os decretos legislativos regionais, como é manifestamente o caso. Acresce que ainda que assim não se entendesse e como bem refere o exequente, não há notícia nos autos que o Sr. Ministro das Finanças ou executado tenham praticado o aludido acto normativo a determinar a aplicação retroactiva do disposto no art. 1º daquela Lei 19/93, com efeitos retroactivos, com efeitos reportados a 1/1/91, pelo que o referido entendimento carece de suporte jurídico”.

O recorrente insurge-se contra esta decisão por entender que o pagamento efectuado procede à plena reconstituição da situação actual hipotética.

A questão essencial a decidir neste processo é, assim, a de saber se é válido o entendimento da entidade recorrente que fez retroagir a Janeiro de 1991, o regime remuneratório dos Magistrados Judiciais decorrente da Lei 19/93, de 25 de Junho (que aditou o n.º 3 à Lei 63/90). Se a resposta a esta questão for afirmativa, o acórdão anulatório mostra-se executado e deve ser concedido parcial provimento ao presente recurso – ficaram por pagar juros de mora; se a resposta for negativa, deve negar-se provimento ao recurso.

b) Análise crítica do acórdão e das motivações do recurso.

O recorrido defende, em primeiro lugar, que já está decidido, com força de caso julgado, não ter havido cumprimento integral do julgado. Tal acontece porque tendo-se decidido que não havia causa legítima de inexecução ficou, desde aí, decidido que o julgado não estava integralmente cumprido. O trânsito em julgado do acórdão que julgou não verificada a existência de causa legítima, teria, para si, o sentido de tornar assente que o acórdão anulatório de 15-3-2001, ainda não se encontrava plenamente executado.

Não tem, todavia, razão.

O Acórdão de 28/2/2002,que declarou a inexistência de causa legítima de inexecução, não faz caso julgado, quanto ao integral cumprimento do julgado anulatório, como facilmente se demonstra.

Desde logo, por não fazer parte do objecto das questões a decidir nessa fase do processo, a questão do total cumprimento do julgado. Só nos casos em que a Administração tenha cumprido a obrigação emergente da sentença antes da decisão sobre a existência de causa legítima de inexecução, é que a questão se coloca ao tribunal.

Ora, no presente caso, só em 1/3/2002 foi depositada na conta bancária do recorrente a quantia de € 1.976,43, ou seja, só desde então se poderia colocar a questão do integral cumprimento do julgado. Não poderia, como é óbvio, dizer-se (decidir-se) em 28/2/2002 – com força de caso julgado, se tal não fosse impugnado - que o pagamento efectuado em 1/3/2002, não constituía o integral cumprimento do julgado.

Quanto ao essencial da controvérsia, a questão radica em saber se os actos praticados através, e na sequência, do art. 78º, f) da Lei 3/B/2000, e que determinaram a aplicação do regime decorrente da Lei 19/93, de 25 de Junho, fosse aplicado desde 1 de Janeiro de 1991, dão integral cumprimento ao julgado anulatório.

Este Supremo Tribunal tem repetidamente afirmado que os vícios supervenientes do novo acto – isto é o acto praticado no âmbito da execução do julgado anulatório – estão excluídos do âmbito do processo de inexecução – cfr. Ac. do STA (Pleno) de 29-1-97, recurso 27.517 citando no mesmo sentido os Acórdãos do Pleno de 22-6-83, de 25-2-86, de 15-12-87 e de 23-5-91, proferidos respectivamente nos recursos 10.843/A, 10.648/A, 13.784/A e 22.444/A. Fundamenta esta limitação no âmbito da eficácia do julgado anulatório “circunscrita aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do acto, nada obstando que a Administração emita novo acto com idêntico núcleo decisório mas liberto dos referidos vícios”. Mesmo uma doutrina defendendo um âmbito do objecto do processo de inexecução mais abrangente, como a defendida por AROSO DE ALMEIDA – Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 3, pág. 17 – as ilegalidades que envolvem aspectos novos, devem ser suscitadas e decidas em recurso autónomo. A fronteira – defende o autor citado – traça-se do seguinte modo: “sempre que o particular alegue que o novo acto não passa de uma execução meramente formal ou aparente da sentença, mas que, na realidade mantém sem fundamento, a situação ilegalmente constituída pelo acto anulado, ele coloca uma questão que ainda é de inexecução da sentença e que como tal deve ser apreciada e decidida no processo de execução”.

No presente caso a entidade recorrente defende ter dado integral cumprimento ao julgado, com o pagamento das quantias remuneratórias calculadas de acordo com o disposto no art. 78º, al. f) da Lei 3/B/2000, de 4 de Abril, que mandou aplicar o art. 1º da lei 19/93, com efeitos retroactivos a partir de 1 de Janeiro de 1991.

Estava, assim, fora do âmbito do processo de execução – perante os limites acima definidos – o julgamento da invalidade subsequente à anulação do acto. E, não há dúvida que a decisão recorrida apreciou a validade do cumprimento do julgado, tendo em atenção e com fundamento na “inconstitucionalidade” de um acto posterior ao julgado anulatório. Sendo este julgamento do Tribunal Central Administrativo que constitui o objecto deste recurso, não tendo o mesmo sido impugnado por “excesso de pronúncia”, e não sendo esse vício de conhecimento oficioso, impõe-se apreciar o acerto de tal julgamento.

O recorrido, nas suas contra alegações defende a doutrina sustentada no Acórdão recorrido: “(…) não pode a Administração através de acto administrativo ou normativo (nem sequer o Poder Legislativo através de norma retroactiva) tentar validamente esvaziar da sua força e do seu conteúdo o caso julgado material em que nos autos se constituiu o douto acórdão de 15-3-2001”.

Julgamos assim que a questão da validade dos actos de execução, mesmo que não devesse ter sido apreciada, uma vez que o foi, não pode deixar de ser aqui conhecida, e na medida em que é posta em causa no recurso – quer pelo recorrente, quer pelo recorrido.

A questão é, portanto, a de saber se os actos praticados pela Administração que culminaram com o pagamento dos vencimentos de 1991 e 1992 ao recorrido, de acordo com o art. 78º, al. f) da lei 3/B/2000, de 4 de Abril são ou não válidos.

Vejamos, então, que (i) actos são esses, (ii) qual a sua natureza jurídica e (iii) em que medida põem em causa o julgado anulatório.

i) Actos consitutivos da base legal invocada no cumprimento do julgado.

A Lei do Orçamento do Estado para 2000 (Lei 3-B/2000, de 4 de Abril) com a epígrafe “regularização de responsabilidades”, dispôs o seguinte, no art. 78º, al. f) : “Fica o Governo autorizado, através do Ministro das Finanças, que terá a faculdade de delegar, a regularizar responsabilidades decorrentes da situação do passado, designadamente:

(…)

f) Aplicação do disposto no art. 1º da lei 19/93, de 25 de Junho com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 1991, e, consequência, proceder ao pagamento das quantias decorrentes da aplicação do referido regime, deduzidos dos montantes recebidos entre 1 de Janeiro de 1991 e 1 de Janeiro de 1993, nos termos do disposto no n.º 2 do art. 1º da lei 63/90, de 26 de Dezembro”

O Secretário de Estado do Orçamento através do Despacho 917/2000-SETF definiu a metodologia de pagamento de diferenças de vencimentos dos Senhores Juízes abrangidos pela al. f) do art. 78º do OE/2000. Na sequência do referido entendimento foram pagas ao recorrido as diferenças salariais conforme consta dos autos.

ii) Natureza jurídica de tais actos

Vejamos, agora, que natureza jurídica têm os referidos actos, designadamente o acto que mandou aplicar retroactivamente o regime do art. 1º da Lei 19/93, de 25 de Junho.

O art. 78º, al. f) da Lei 3/B/2000 de 4 de Abril está inserido num acto normativo, emanado da Assembleia da República, no exercício da sua função legislativa, sendo assim uma lei (em sentido formal).

Os termos em que a referida al. f) do art. 78º define o direito aplicável também não lhe retiram, pelo menos no segmento que nos interessa, a natureza de lei.

Julgamos que o referido art. 78º, al. f) contém dois comandos, ou duas regras, com natureza jurídica distinta:

- um manda aplicar o art. 1º da lei 19/93 com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 1991;

- outro autoriza o Governo a regularizar as responsabilidades daí emergentes.

Para o que agora nos interessa, o primeiro segmento da norma é o relevante, pois é aí que se atribui eficácia retroactiva a uma dada norma legal. Neste aspecto, a norma não tem a natureza de lei de autorização, mas sim de uma lei inovadora e autónoma, que, define a partir da sua vigência um dado regime, isto é: a Lei 19/93, passa a ter tem efeitos retroactivos a partir de 1 de Janeiro de 1991. Para ser uma lei de autorização legislativa era necessário que a matéria carecesse de ulterior pormenorização, e não era o caso. Ao mandar aplicar o art. 1º da Lei 19/93 com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1991, nada mais havia a legislar.

Trata-se, assim, sem margem para dúvidas de um acto legislativo, isto é, de uma lei, quer em sentido material, quer em sentido formal.

Presentemente a Lei do Orçamento, que a partir da revisão constitucional de 1982, integra o “orçamento do Estado”, possui as virtualidades normativas das restantes leis. Como refere SERVULO CORREIA (Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, pág. 299) “não têm razão os que desse modo intentam concluir que a natureza jurídica da lei do orçamento consiste tão só em estabelecer para a administração os limites dos cabimentos orçamentais sem por isso habilitar de raiz à prática de quaisquer actos, por lhe faltar carácter normativo”. Entendimento que é também seguido, segundo o autor citado, por CARDOSO DA COSTA, contestando a possibilidade de considerar a lei do orçamento apenas como “lei em sentido formal” (Sobre as autorizações legislativas na Lei do orçamento, 18 e 19.), GOMES CANOTILHO (A lei do Orçamento na Teoria da Lei, 587 e 579.) e A. BERNARDO LOBO XAVIER (Enquadramento orçamental em Portugal, Alguns Problemas, 223 e 230 e seguintes.) . SOUSA FRANCO (Direito Financeiro e Finanças públicas, I, pág. 253 e 254) admite, que a Lei do Orçamento não se limite à mera produção de efeitos na “economia interna do Estado”, podendo dispor, ainda que não principalmente, sobre a regulação de direitos e deveres, para além de outros mecanismos de imperatividade como os estímulos/incentivo ou desincentivo do comportamento dos sujeitos.

O Despacho do Secretário de Estado do Orçamento limitou-se a definir a metodologia da concretização de tal norma, com efeitos meramente interorgânicas (ou internos). E, segundo pensamos, não era necessário qualquer acto legislativo ou regulamentar com eficácia externa, para que a norma do art. 78, f) da Lei 3/B/2000 de 4 de Abril, produzisse efeitos. Trata-se de uma norma de direito transitório material, que se destina a tornar aplicável a uma determinado período temporal, o que já constava de uma outra norma. Desta forma, a existência de um despacho definindo os termos de aplicação da al. f) do art. 78º não é inovador, limitando-se a estabelecer uma tramitação – com efeitos meramente internos e sem definir os termos da relação entre os interessados e o Estado - com vista à aplicação da norma legal.

iii) Validade de tais actos perante o julgado anulatório

Do exposto resulta assim, e desde logo, que a violação do art. 112º, n.º 6 da Constituição invocada pelo Acórdão recorrido não se verifica. Não se verifica porque o acto legislativo que mandou aplicar retroactivamente o art. 1º da Lei 19/93 tinha a mesma categoria – em ambos os casos estávamos perante Leis da Assembleia da República. A tese sustentada no acórdão não tem, como se viu, a menor consistência.

O recorrido entende, por seu turno, que “tendo este recurso contencioso sido apresentado em 9-3-2000, antes de publicada aquela Lei 3-B/2000, não pode a Administração através de acto administrativo ou normativo (nem sequer o Poder Legislativo através de norma retroactiva) tentar validamente esvaziar da sua força e do seu conteúdo o caso julgado material em que nos autos se constitui o douto acórdão de 15-3-2001”.

Já vimos que não foi através de acto administrativo, mas legislativo, que se atribuiu eficácia retroactiva à Lei 19/93, de 25 de Junho, a partir de 1 de Janeiro de 1991. Daí que, apenas interessa agora questionar se essa via (Lei) é uma via admissível de tornar aplicável a Lei 19/93, de 25 de Junho, desde 1 de Janeiro de 1991, ao caso do recorrido.

O seu caso tem de particular a existência de uma decisão com trânsito em julgado anulando o despacho que indeferiu um recurso hierárquico, onde pedia que os seus vencimentos, na qualidade de Juiz conselheiro do Supremo Tribunal Administrativo, fossem processados, tendo em conta a inconstitucionalidade dos n.ºs 1 e 2 do art. 1º da Lei 63/90, de 26/12, e consequentemente, se ordenasse o processamento e liquidação dos seus vencimentos em conformidade com o estabelecido no Estatuto dos Magistrados Judiciais, acrescido dos respectivos juros ou correcção monetária.

Será, então, que o julgado anulatório, impede que uma lei retroactiva publicada depois de proferido o acto – mas que não foi tomada em conta nesse julgamento (Impõe-se esta ressalva, na medida em que a lei retroactiva em causa foi publicada antes da decisão anulatória, e não é de afastar em absoluto o relevo de tal lei na apreciação da validade de actos praticados anteriormente (lei de validação). Mas no caso não foi, e bem, na medida em que apesar da lei ter sido publicada a Administração não lhe deu execução antes da decisão anulatória (o que implicaria a revogação dos actos recorridos com inutilidade superveniente da lide) e o vício reconhecido (violação do princípio da igualdade) foi apreciado tendo em conta os concretos actos administrativos impugnados e a lei por eles concretamente aplicada, como não poderia deixar de ser. Portanto, os reflexos da lei retroactiva na situação jurídica do recorrente, na pendência do processo, não foram apreciados na decisão exequenda, e, portanto, quanto a eles não se estendem os efeitos do julgado anulatório.) - redefinindo a base legal vigente à data do acto anulado, seja aplicável?

O julgado anulatório implica a reconstituição da situação hipotética, tendo em consideração a situação de facto e de direito vigente na data da prática do acto anulado. Esta é a regra. E dentro desta regra, o relevo da lei (posterior) vigente à data da prática dos actos de execução do julgado, apenas permitiria justificar, ou seja, tornar legítima, a respectiva inexecução - cfr. neste sentido, VIEIRA DE ANDRADE (A Justiça Administrativo, Lições 3ª edição, pág. 296;) A. QUEIRÓ (Anotação ao Acórdão do STA-P de 10-11-60, RLJ, 3267, pág. 89 e seguintes.) , e o Acórdãos deste STA de 10 de Junho de 1997, recurso 27.739/A. Apêndice do Diário da República de 12 de Junho de 2001, pág. 5715 e seguintes, e de 23/5/95, recurso 36.913.

“Com efeito (argumenta-se no citado acórdão) o princípio da reconstituição da situação actual hipotética exige logicamente a regra de que os actos administrativos praticados em execução do julgado têm de se reportar ao momento da prática do acto anulado, isto é, como ponto de partida, os actos e operações de execução têm de considerar a situação de facto e a legislação em vigor a essa data. Em princípio o novo acto tem de posicionar-se na ordem jurídica em lugar e no tempo do acto contenciosamente eliminado. É um corolário da temporalidade ex tunc dos efeitos da decisão de anulação”. “Em princípio (continua o acórdão) esta regra impõe-se mesmo no caso em que posteriormente à emissão do acto que veio a ser judicialmente invalidado as normas que disciplinavam a relação tenham sido revogadas ou que tenha ocorrido alteração do quadro jurídico relevante”. Nestes casos, em que lei posterior não retroactiva vem regular a situação jurídica em termos incompatíveis com o julgado anulatório, surge um conflito dos interesses regulados na lei posterior e o interesse do particular “expropriado” do direito à execução integral das sentenças. Conflito que uma equilibrada ponderação pode decidir a favor da inexecução legítima, embora com o direito do particular a ser indemnizado, nos termos do art. 7º e 10º do Dec. Lei 256/A/76, de 17/6.

Todavia, há casos em que não é assim.

Trata-se daqueles casos em que a nova lei, - posterior à prática do acto – mas relativa à base legal vigente à data da prática do acto, tenha eficácia retroactiva. Este Supremo Tribunal tem entendido, nestes casos, que os actos de execução do julgado anulatório devem ser proferidos à luz da nova lei retroactiva. Como se disse no sumário do Acórdão acima referido de 10/7/97:

“O princípio da reconstituição da situação actual hipotética exige logicamente a regra de que os actos administrativos praticados em execução do julgado se refiram ao momento da prática do acto anulado, pelo que, como ponto de partida, os actos e operações de execução tem de considerar a situação de facto e a legislação em vigor a essa data. Salvo perante modificações do ordenamento jurídico com eficácia retroactiva, a prática de um novo acto administrativo desfavorável à pretensão do recorrente com fundamento somente em disposições legais posteriores ao acto anulado não constitui execução integral da decisão anulatória”.

Aceitamos o entendimento sublinhado, como um corolário da admissibilidade de leis retroactivas. Se o legislador pode em determinados casos regular os efeitos já produzidos no passado, esse poder é um poder legal (primário) a que o poder administrativo deve submeter-se. Os actos administrativos devem assim, dada a sua subordinação ao princípio da legalidade, aplicar leis retroactivas, nos termos em que o legislador definir essa retroactividade. A natureza derivada do poder administrativo perante o poder legislativo implica que a própria validade dos actos administrativos (ou quaisquer outros actos jurídicos) possa vir a ser afectada por força de lei posterior retroactiva (BATISTA MACHADO dá alguns exemplos de casos em que a Lei Nova vem expressamente conformar a validade de actos onde era segura a sua invalidade perante a Lei Velha, mas em que a Lei Nova vem expressamente declarar que a invalidade do acto é afastada desde que cumpridos os requisitos da Lei Nova – art. 183º do Dec. Lei 496/77 (no que respeita às perfilhações anteriores) e art.os 13º e 22 do Dec.Lei 47344 (no que respeita ao casamento) – Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Coimbra, 1983, pág. 250. Do mesmo modo o autor deixa claro que, se uma lei vier a declarar nulas, por exemplo, as alienações do domínio público, não seria inconstitucional por ser retroactiva, mas por violar o direito de propriedade constitucionalmente reconhecido (ob. cit. pág. 228). ) . Nestes casos o que está em causa são apenas as consequências da retroactividade da lei impostas pelo legislador à Administração. A validade da lei retroactiva, depende assim de serem respeitados os limites constitucionais da retroactividade. Nos casos em que a Constituição proibir a aplicação de leis retroactivas, e com o preciso âmbito de tal proibição, devem considerar-se inconstitucionais as regras que impõem tal retroactividade. Esta é, então, a questão a resolver: saber em que medida a constituição proíbe a retroactividade, e se existe alguma proibição que atinja o presente caso.

Nas constituições modernas o princípio da não retroactividade não assume foros de princípio constitucional, a não ser, de um modo geral, no domínio do Direito Penal. Fora desse domínio, o legislador ordinário não está constitucionalmente impedido de conferir retroactividade às leis, “salvo se através da retroactividade vier a violar direitos fundamentais constitucionalmente tutelados ou qualquer outro princípio ou garantia constitucional”. (BAPTISTA MACHADO, ob. cit. pág. 228.) Os limites constitucionais à retroactividade podem decorrer de normas especiais, como é o caso do art. 29º, 1 da CRP, relativamente aos pressupostos da punição e do art. 103º, 3 da crp relativamente a leis fiscais; do princípio da confiança, quando a solução da lei nova ofenda de modo arbitrário, inesperado ou desproporcionado, legítimas expectativas do agente (Cfr. por exemplo a situação tratada no Acórdão do Tribunal Constitucional, de 29/10, 2002, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 54º, pág. 659 e seguintes, sobre a alteração das causas de suspensão do prazo de prescrição do procedimento criminal. A doutrina do TC pode sintetizar-se nos seguintes termos: “(…)Nesse aresto, citando, entre outros, o Acórdão nº 66/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4º vol., 1984, p. 35 e ss.), o Tribunal, depois de admitir que a Constituição, na redacção então em vigor, não proibia toda a retroactividade fiscal, considerou que o princípio da protecção da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito democrático, só exclui a possibilidade de leis fiscais retroactivas, «quando se esteja perante uma retroactividade intolerável, que afecte de forma inadmissível e arbitrária os direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos contribuintes» - cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional, de 28/3/2000, proferido no Proc. 176/99.); de direitos fundamentais -– dado que o art. 18º, 2 e 3 da CRP apenas legitima a restrição de direitos, liberdades e garantias, “nos casos previstos na Constituição” (VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos Fundamentais na Constituição de 1976, 3ª edição, pág. 303.) e esta prever um importante conjunto de requisitos de validade das leis restritivas: “têm de revestir carácter geral e abstracto, não podem ter efeitos retroactivos, as restrições têm de limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos, não podendo em caso algum diminuir a extensão e o alcance do núcleo essencial dos preceitos constitucionais”.

Vejamos, então se existe qualquer obstáculo à retroactividade.

Que não há qualquer disposição constitucional expressa parece-nos evidente.

Também não há qualquer violação, de modo arbitrário, inesperado ou desproporcionado das expectativas legítimas do interessado. A expectativa jurídica a um determinado vencimento programaticamente definido, e que foi “defraudada” pela vigência da Lei 63/90, de 26 de Dezembro, apesar de invocada nos recursos junto do Tribunal Constitucional, não foi considerada obstáculo a sua constitucionalidade. Tanto o Acórdão do Tribunal Constitucional proferido no processo 56/95, de 4 de Março de 1998, como o proferido no processo 816/96, de 3 de Novembro de 1998, apenas consideraram que a referida Lei 63/90, de 26 de Dezembro, violava o princípio da igualdade. Quanto a este ponto, este último Acórdão concluiu: “As expectativas dos magistrados à percepção de um vencimento mais elevado não tinham uma consistência tal que a sua suspensão deva considerar-se intolerável. E a isto acresce que houve fundadas razões para a decisão legislativa de suspensão desses aumentos – razões que têm a ver com o alarme provocado pelo aumento dos vencimentos dos titulares de cargos políticos, anteriormente aludido. Eis, pois, as razões pelas quais as normas questionadas no presente recurso, na dimensão assinalada, não infringem o princípio da protecção da confiança, ínsito no princípio do Estado de Direito democrático, consagrado nos artigos 2º e 9º, al. b) da Lei Fundamental” - .

O Tribunal Constitucional para dar menos relevo à frustração da expectativa dos interessados ao cumprimento de um programa escalonado de aumento de vencimentos, referiu que essa expectativa nunca se subjectivou, uma vez que a suspensão dos aumentos, deu-se antes do início da sua produção de efeitos.

No caso dos autos, julgamos válido e aplicável o mesmo argumento.

Também nunca houve um acto de concretização (acto administrativo) de forma a transformar em direito subjectivo a mera expectativa do interessado. E se é certo que o interessado viu anulados os actos de processamento de vencimento, certo é que o fundamento de tal anulação foi apenas a violação do princípio da igualdade. Por isso a sua expectativa – no momento da prática do acto anulado - limitava-se a esperar que os seus vencimentos, na qualidade de Juiz Conselheiro, não fossem iguais, mas superiores aos vencimentos dos Juízes de categoria inferior. Ora, esta expectativa não foi defraudada pela retroactividade da Lei 19/93, aos anos de 1991 e 1992. Pelo contrário foi dada uma total equiparação às situações surgidas nos anos de 1991 e 1992 e nos anos seguintes, dando assim satisfação às expectativa que, na situação concreta, eram justificadas (legítimas).

Quanto à violação de direitos fundamentais, “maxime” o direito ao recurso contencioso, também julgamos não haver qualquer violação, como vamos ver. O recorrido, invoca, neste particular que o recurso contencioso foi interposto antes da publicação de Lei 3/B/2000, de 4 de Abril de 2000, e que desse facto resulta que o caso julgado, formado no seu processo, impede a aplicação (a si) dos efeitos retroactivos dessa mesma lei.

É certo que a Lei 19/93, de 25 de Junho é menos favorável que o regime que decorria da pura e simples remoção da ordem jurídica da norma do art. 1º da Lei 63/90, de 26/12, julgada inconstitucional como fundamento da anulação do acto. O quadro normativo aplicável (antes da aplicação retroactiva da lei nova), na data da prática do acto anulado, conferia um regime remuneratório mais favorável (não era aplicável o tecto imposto pela Lei 63/90, e portanto vigoraria o regime remuneratório sem a respectiva limitação). Na data da interposição do recurso contencioso (em 14/3/2000) ainda não fora publicada a Lei 3/B/2000, de 4 de Abril, sendo certo que o foi antes de ser anulado o acto contenciosamente impugnado.

Assim, mesmo admitindo que a lei retroactiva não afecte qualquer outro direito fundamental, nem o princípio da confiança, ínsito no Estado de Direito, (como é, a nosso ver, o caso do art. 78º, al. f) da Lei 3/B/2000, de 4 de Abril) importa delimitar se tal retroactividade pode ser aplicável aos casos relativamente aos quais estava pendente um litígio judicial. Este aspecto é já uma questão sobre o alcance da retroactividade, ou sobre o grau de retroactividade. (BATISTA MACHADO, ob. cit. pág. 226, distingue três graus de retroactividade: grau máximo, quando o próprio caso julgado não é respeitado; grau médio, respeitando o caso julgado, mas não respeita os efeitos jurídicos já produzidos no passado mas que não chegaram a ser objecto de uma decisão judicial, ou título equivalente; retroactividade normal, a referida no art. 12º, 1 do C.Civil, que respeita os efeitos de direito já produzidos pela situação jurídica sob a lei antiga.) Poderá o legislador atribuir eficácia retroactiva a uma lei, desprezando os efeitos jurídicos constituídos na pendência de um recurso contencioso, mas anteriores a uma decisão com trânsito em julgado?

Julgamos que pode.

A constituição quanto ao grau de retroactividade da lei impõe, em princípio, o respeito pelo caso julgado. No art. 282º, 3 ao determinar os efeitos da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, o legislador constitucional manda ressalvar, em princípio, “os casos julgados”. Deste regime, e por maioria de razão, podemos concluir que apenas retroactividade de grau máximo, ou seja, aquela que ofende o caso julgado – fora dos casos expressamente permitidos no art. 282, 3º da Constituição (norma sancionatória mais favorável) - pode ser inconstitucional. (OLIVEIRA ASCENSÃO, a violação da garantia constitucional da propriedade por disposição retroactiva, Rev. dos Tribunais, Porto 1974; BAPTISTA MACHADO, ob. cit. pág. 228; GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição, pág. 265, sublinhando que as excepções ao caso julgado deverão ter um fundamento material inequívoco. Um caso em que a retroactividade da lei mais favorável, que abrange as decisões já transitadas (mas ainda não executadas) pode ver-se no art. 3º, n.º 2 Do Dec. Lei 433/82, na redacção do Dec. Lei Decreto-Lei n.° 244/95 de 14 de Setembro.) Não existe, porém, qualquer protecção constitucional contra uma retroactividade de grau médio, ou seja, que não respeite os efeitos jurídicos produzidos na pendência do processo, anteriores a uma decisão judicial ou título equivalente transitada em julgado – que é precisamente o caso destes autos. Deste modo, a circunstância da lei retroactiva ser publicada depois da interposição do recurso contencioso, mas antes de ser proferido julgado anulatório, não impede a sua aplicação ao caso dos autos. Tal lei poderia, de facto, ser aplicada no momento em que foi proferida a decisão anulatória – se o âmbito do recurso contencioso o permitisse, v. g. numa acção para reconhecimento de direitos – e poderia ser invocada mais tarde para proferir um novo acto em execução do julgado anulatório, que a não teve em conta.

Daí que, em nosso entender, com a retroactividade do regime definido pela Lei 19/93, de 25 de Junho, aos vencimentos dos anos de 1991 e 1992, não fosse atingida qualquer posição jurídica do interessado constitucionalmente protegida. Dado que a Administração, pagou ao recorrido as diferenças remuneratórias, calculadas de acordo com o disposto no art. 78º, al. f) da lei 3-B/2000, de 4 de Abril, - o que nem sequer foi posto em causa (As operações constam dos quadros de fls. 187 e 188 dos autos: no ano de 1991 o vencimento base do 1º ministro (684.100$00), auferido pelos juízes Conselheiros, já era superior a 3% ao vencimento de Desembargador com 5 anos de serviço (663.000$00 x 3% = 682.900$00), e portanto, o recorrente não tinha direito a qualquer abono; no ano de 1992, utilizando a mesma metodologia tinha a receber um diferencial de 49.100$00 x 14 meses = 687.400$00, que foi a quantia paga ao recorrente em Fevereiro de 2002, deduzida dos descontos legais.) - podemos concluir com toda a segurança que o julgado anulatório se mostra cumprido, quanto às remunerações devidas ao recorrido nos anos de 1991 e 1992.

Contudo, e uma vez que tais quantias apenas foram pagas em 1 de Março de 2003, é evidente que houve atraso no respectivo cumprimento, devendo em consequência ser pagos os respectivos juros de mora à taxa legal, devidos desde a data em que se verificou o incumprimento – cfr. art.ºs 804º, 805º, 2 e 806º do C.Civil – e até integral pagamento (em 1-3-2003). É entendimento pacífico neste Supremo Tribunal que tais juros são devidos, não existindo neste particular qualquer isenção do Estado. Como se pode ver, por exemplo no Acórdão de 18-5-2004 (Pleno), recurso 047695: “Ora sobre a questão assim equacionada já este Tribunal Pleno em decisão recente – acórdão de 16/5/2000, rec. nº. 45 041 – se pronunciou, concluindo, na esteira do entendimento firmado no acórdão ora recorrido, inexistir lei que conceda qualquer isenção de juros de mora quanto a dívidas do Estado por diferenças de vencimento ou outros abonos. Não se vê, neste momento, qualquer razão séria que possa levar ao abandono de semelhante entendimento, o qual, aliás, se pode agora dizer pacífico na jurisprudência deste Supremo Tribunal (cfr., neste sentido, entre outros, os acs. da 1ª. secção de 20/2/2001, rec. nº. 46 818, de 22/5/2001, rec. 46 716, de 24/5/2001, rec. 47 205 e de 11/10/2001, rec. 47 927”.

Tal pagamento impõe-se, ainda que a decisão anulatória nada tenha dito. “No caso de estar em causa, em execução de julgado, - diz-se no Acórdão de 2-6-2004 (Pleno), recurso 41169 - o pagamento de quantias que deviam ser pagas em momentos determinados, entre os actos os actos práticos e operações materiais necessários para a plena reintegração da ordem jurídica violada inclui-se o pagamento de juros de mora (arts. 804 n.ºs 1, e 2, 805, n.º 2, alíneas a) e b), e 806.º, n.ºs 1 e 2, do Código Civil), que é necessário para corrigir não só a falta do pagamento mas a falta da sua tempestividade, pelo que se impõe o seu pagamento independentemente de condenação na sentença anulatória do acto administrativo”.

O ora recorrido formulou tal pretensão no requerimento de execução do julgado, e não foi invocada, pela ora recorrente, prescrição dos juros de mora.

Assim, e em conclusão, para a execução integral do julgado anulatório deve a entidade recorrente pagar ao recorrido os juros de mora decorrentes do atraso do pagamento acima referido.

Consideramos 30 dias o prazo necessário para tal cumprimento.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam:

a) Conceder parcial provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e considerar parcialmente cumprido e dever de executar o julgado anulatório, quanto às remunerações devidas ao recorrido nos anos de 1991 e 1992, pelo pagamento que lhe foi efectuado em 1/3/2002;

b) Considerar que o julgado anulatório não está integralmente executado, uma vez que não foram pagos ao recorrido juros de mora devidos pelo atraso no pagamento das quantias referidas na alínea anterior;

c) Fixar em 30 dias o prazo para que sejam pagos ao recorrido os juros de mora, à taxa legal, vencidos desde a data de vencimento das prestações em causa, e 1/3/2002, data do respectivo pagamento.

Custas pelo recorrido, tendo em conta o seu decaimento neste recurso, fixando a taxa de justiça em 250 € e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 14 de Dezembro de 2004. – António São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.