O SINDICATO DOS FUNCIONÁRIOS JUDICIAIS intentou, neste Supremo Tribunal, com fundamento em vícios de violação de lei determinantes da sua nulidade ou anulabilidade, a presente acção especial pedindo a declaração de nulidade ou a anulação
- do acto administrativo consubstanciado na Resolução do Conselho de Ministros n.º 153-A/2005, datada de 29/9/05, que reconheceu a necessidade de se proceder à requisição civil dos Oficiais de Justiça,
- do acto administrativo consubstanciado na Portaria do Ministério da Justiça n.° 950-A/2005, datada igualmente de 29/9/05,
- do Despacho Conjunto dos Ministros da Justiça e da Solidariedade de 23/09 que definiu os serviços mínimos a serem prestados nos dias de greve de 29 e 30 de Setembro e 3 e 4 de Outubro de 2005
- do Despacho do Director Geral da Administração da Justiça, datado de 27/9/05, que procedeu à designação dos funcionários afectos à prestação de serviços mínimos
e a condenação dos Réus no ressarcimento dos danos sofridos como consequência directa e necessária dos actos supra-referenciados.
Contestando os Réus sustentaram não só a legalidade dos actos impugnados como também que os mesmos não provocaram os peticionados danos.
Notificadas, as partes exerceram o direito de alegar.
O Autor concluiu assim as suas alegações:
1. A presente acção é a própria e é tempestiva, as partes são legítimas, o Tribunal o competente, os actos são recorríveis e a cumulação de pedidos inteiramente lícita, tudo nos termos das disposições conjugadas dos art.°s 58°, n.ºs 1 e 2, al. b), 9.°, n.° 1, al. a), 21°, n.° 1, 51°, n.° 1 e 42.°, n.° 1 e 4°, n.° 1, al. a) e n.° 2, al. a) e f), todos do CPTA, 134°, n.° 2 e 135.° do CPA e 24.°, n.° 1, al. a) - iii) do ETAF.
2. O 1° acto impugnado, consubstanciando uma verdadeira requisição civil "preventiva", decretada antes de efectivamente se verificar qualquer situação de real incumprimento das obrigações dos serviços mínimos padece desde logo de óbvio vício de violação da lei ordinária (Dec. Lei 637/74, de 20/11) e constitucional (art.º 57° da CRP),
3. Consubstanciando uma interpretação e aplicação da lei que restringe de forma em absoluto desproporcionada, desadequada e desnecessária o conteúdo essencial do direito fundamental à greve (consagrado no art.º 55° da CRP). Por outro lado,
4. Não estando constituído o Código arbitral a quem, nos termos do art.º 599°, n.° 4 do C.T., compete, em caso de greve na Administração Directa do Estado, a definição dos serviços mínimos, não se pode considerar (designadamente por via analógica) atribuída tal competência ao Governo (que assim seria de certa forma simultaneamente "parte" e Juiz em causa própria),
5. Mas antes, e tal como a melhor doutrina e jurisprudência já sustentava face à Lei 65/77, às associações sindicais, sujeitando-se estas, caso não definissem e assegurassem devidamente tais serviços mínimos, então e só então ao decretamento da requisição civil.
6. Sendo o direito à greve um direito fundamental que, "ex vi” dos art.°s 17° e 18° da CRP, só pode ser comprimido ou restringido nos casos especialmente previstos nesta, não é admissível aplicar analogicamente o regime do n.° 3 às situações do n.° 4 do art.º 599°.
7. O 1° acto impugnado não invoca e muito menos demonstra que a greve (mesmo com a impossibilidade do recurso a não grevistas e mesmo sem a prestação daqueles serviços mínimos que o Governo, unilateral e ilegalmente, se arrogou definir) pudesse vir a determinar, como sua consequência directa e necessária, prejuízos e prejuízos incomportáveis.
8. Assim, tal 1° acto ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental constitucionalmente garantido (art.º 57° da CRP), padecendo de óbvia nulidade, "ex vi” dos art.°s 133°, n.° 1, al. d) e 134°, n.° 2 do CPA,
9. Além de que ao determinar uma requisição civil fora dos casos estritos e precisamente definidos na lei (art.º 599°, n.° 4 e 601º do CT e 1° do Dec. Lei 637/74, de 20/11) e ao invocar pressupostos de facto em absoluto desconformes com a realidade material, padece de duplo vício de lei com a consequente anulabilidade.
10. O 2° acto, desde logo, absorve e padece de todos os vícios do 1 °, do qual é consequência directa e necessária,
11. Além de que não define, em clara violação da lei [art.º 4°, n.° 4, al. a) do Dec. Lei 637/74, de 20/11] o objecto da requisição, antes procedendo a uma simples, genérica e abstracta remissão para o despacho ilegal de definição dos serviços mínimos.
12. O 3° acto padece desde logo do vício de violação de lei por, desde logo e nos termos do já analisado art.º 599°, n.° 4 do CT, o Governo não ter competência legal para definir unilateral e autoritariamente os serviços mínimos,
13. Mas também por o referido normativo, acaso fosse interpretado e aplicado como tal definição podendo possibilitar e conduzir a uma compressão e mesmo inutilização do direito constitucional à greve ser então materialmente inconstitucional, por violação dos art.°s 57° e 18° da CRP,
14. E ainda por no dia 30/9 não haver quaisquer serviços mínimos a prestar, até por os mesmos, a existirem, já estarem garantidos pelos normais serviços de turno de 1/10,
15. E por, em violação da LOTJ, v.g. dos seus art.°s 86°, n.° 1, al. d) e 98°, n.° 1, e ainda no respectivo Regulamento (art.º 16°, n.° 1), retirar ao Juiz Presidente do Tribunal a competência de direcção e orientação superiores dos serviços judiciais.
16. E ainda por fixar serviços que não são mínimos mas sim máximos, obrigando a estar presente nos Tribunais um funcionário por cada secção (o que poderá significar 8, 9, 10 ou mais), quando para os turnos de Sábado são designados apenas dois, e ainda assim podendo os magistrados designarem mais funcionários dos que os supra-referenciados e sem qualquer limite.
17. Acresce que, conforme já demonstrado, o Governo não tem competência legal para definir unilateralmente os serviços mínimos numa situação de greve na Administração Directa do Estado.
18. Para além de que foi proferido flagrantemente fora do prazo fixado pelo n.° 3 do art.º 599° do CT, padecendo assim de novo e evidente vício de violação de lei.
19. O 4° acto impugnado, porque proferido ao abrigo dos três actos anteriores, dos quais é consequência directa e necessária, absorve e padece de todos os vícios já apontados aqueles. Além disso,
20. É proferido por entidade legalmente incompetente (que não invoca qualquer delegação ou sub delegação de competências), nos termos do art.º 599°, n.° 6 do CT, e em contradição com o disposto no art.º 86° da LOTJ,
21. Além de desrespeitar as categorias, carreiras e conteúdo funcional dos trabalhadores abrangidos pelos seus efeitos.
22. Todos os quatro actos impugnados por via da presente acção são assim nulos - por, desde logo, todos eles afectarem o núcleo essencial do direito fundamental à greve - ou, pelo menos anuláveis, por múltiplo vício de violação da lei, devendo assim proceder o pedido de condenação de todos os RR. a procederem à prática de todos os actos que se revelem adequados a fazer apagar todos os efeitos daqueles decorrentes.
23. Os mesmos quatro actos atingiram o A. no âmago da sua actividade, não apenas ferindo gravemente a honra como igualmente a credibilidade, prestígio e confiança do mesmo A. enquanto associação sindical, quer junto dos seus associados, quer junto da opinião pública em geral.
24. Verificam-se in casu todos os pressupostos da constituição da obrigação de responsabilidade civil: o(s) facto(s) ilícito(s), o nexo de imputação deste ao(s) agente(s), os danos (que são muito profundos e elevados) e o nexo de causalidade entre estes e a conduta daquele(s).
25. Tendo todos os RR contribuído com a sua conduta ilícita para o resultado danoso final, a sua responsabilidade é, nos termos do art.º 497°, n.° 1 do CC, solidária.
26. E atendendo à natureza, extensão e gravidade dos referidos danos, a situação do A, o elevado grau de culpa da conduta dos RR, a elevada condição económica destes e as demais circunstâncias relevantes do caso, e atentos os critérios dos art.ºs 496° e 494° do Cod. Civil, o peticionado valor de 50.000,00 euros revela-se em absoluto parcimonioso.
O Sr. Ministro da Justiça formulou as seguintes conclusões:
1. A Resolução do Conselho de Ministros n.º 153-A/05, de 29/09, conteve-se por inteiro dentro dos limites que a CRP e a lei ordinária lhe impõem, designadamente os constantes dos art.ºs 57° da CRP, art.ºs 1° e 4° do Dec. Lei n.º 637/74, de 20/11, e artº. 601° do Código do Trabalho pelo que se mostra isenta de qualquer vício.
2. Tal acto reúne os requisitos de que o Autor faz depender a validade de acto de requisição, isto é, a pré-existência de uma greve instalada e em execução, em que o dever de assegurar os serviços mínimos já tenha sido desrespeitado.
3. A requisição civil só foi ordenada após o início da greve e quando se haviam já constatado os seus efeitos: muitos tribunais encontravam-se encerrados, sem que os serviços mínimos se encontrassem assegurados. Foi esta constatação que fundou a autorização da requisição civil, conforme consta da RCM: "Constatando-se que no primeiro dia de greve não se apresentaram ao serviço, nas secretarias judiciais e serviços do Ministério Público dos tribunais judiciais de todas as instâncias materialmente competentes para a execução dos actos tipificados como serviços mínimos pelo referido despacho conjunto, oficiais de justiça em número correspondente ao determinado no mesmo despacho, o incumprimento da obrigação de prestação dos serviços mínimos impõe ao Governo a determinação da requisição civil.”
4. E não cabe ao Autor determinar se e quando a extensão da greve é justificativa da requisição civil, apreciação que, pelo artº. 1°, n.° 1 do Decreto - Lei n.º 637/74, de 20/11, e pelo artº. 601° do CT é exclusiva do Governo. Constatando o não cumprimento da obrigação de serviços mínimos, cabe ao Governo avaliar se a necessidade de satisfazer as necessidades que justificam a fixação daqueles implica a determinação da requisição civil.
5. O Governo apenas atendeu a exemplos anteriores e ao comportamento do sindicato em todo o processo, designadamente ao afirmar repetidamente que não haveria que assegurar a prestação de serviços mínimos, dando, pois, "especial atenção aos antecedentes da greve” e valorizando "por prognose, as declarações dos sindicatos, ou outras quaisquer circunstâncias que tome por indício de que vai haver incumprimento dos serviços mínimos.”
6. Como afirmado no Ac. do Tribunal Constitucional n.º 199/2005, Proc. 117/04, que assim sintetiza, sufragando-a, a tese do Ac. recorrido (Ac. do STA de 9/12/03): "o Governo pode, (sem estar condicionado à eventual «definição» que os trabalhadores façam dos serviços mínimos a prestar lançar mão do instrumento da requisição civil, daí resultando, no entendimento da decisão recorrida, que «não se coloca nas mãos dos trabalhadores em greve a determinação do que constituem as necessidades sociais impreteríveis e o modo de as satisfazer (...); através do instituto da requisição civil, o Governo não fique preso à «definição" operada pelos trabalhadores, «bastando que os membros do Governo entendam (...) que os trabalhadores em greve não estão a assegurar a satisfação das necessidades sociais impreteríveis.”
7. O Autor não invocou nem provou que a greve não se havia iniciado, ou que a adesão à mesma fora tão fraca que se encontravam assegurados os serviços mínimos; invoca apenas que o Governo se limita "a desenvolver uma argumentação meramente formal e abstracta, sem fazer qualquer invocação e muito menos qualquer demonstração de que tais pressupostos de facto estivessem efectivamente reunidos"; e não caberia ao Autor, neste sede, fazer prova da não verificação dos requisitos que reputa necessários para o efeito? Obviamente que sim.
8. Não se esqueça que o presente pedido reveste a natureza de pedido indemnizatório, cabendo a quem o demanda a prova da verificação dos respectivos pressupostos, excepto em caso de presunção legal, aqui inexistente, conforme previsto no art.º 342° /1 do C Civil.
9. Não padecendo o 1° Acto de qualquer vício, não pode ter viciado os restantes.
10. Quanto ao objecto da requisição, a Portaria MJ n.º 950-A/2005 cumpre os requisitos do artº. 4°/4 do Dec. Lei n.º 637/74, sendo preciso quanto à duração da requisição (n.° 8) e quanto ao circulo de funcionários abrangidos pela mesma (n.ºs 2 a 4), identificando a entidade responsável pela execução da requisição (n.ºs 5 e 6) e o regime de prestação de trabalho dos requisitados (n.º 7).
11. A invocada desnecessidade de prestação de serviços mínimos a 30/9, por estarem assegurados pelo turno de 1/10 carece de demonstração, sendo que, ainda que assim fosse, tal em nada contenderia com a validade do acto, apenas limitando a sua eficácia nesse concreto dia e em relação aos tribunais em que a mesma se provasse.
12. Não ocorreu qualquer violação da LOTJ, para cuja invocação o Autor sempre carecia de legitimidade, quer pelo condicionalismo próprio da requisição civil, quer porque a portaria manteve decisões funcionais na competência dos magistrados, como claramente resulta do n.º 4 da mesma. Cabia designadamente ao magistrado com competência para o efeito, e não à Portaria, precisar sobre se em cada tribunal "teriam de estar presentes sete, oito ou mais funcionários", ou muitos menos.
13. Em face do actual regime, constante do artº. 599.º do Código do Trabalho, cabia aos Ministros que emitiram o despacho conjunto a competência para definir os serviços mínimos.
14. Neste sentido se tem pronunciado o Conselho Consultivo da PGR (Parecer 19/89, de 5/4/90): "A definição do nível, conteúdo e extensão dos serviços mínimos indispensáveis releva de interesses fundamentais da colectividade, depende em cada caso da consideração de circunstâncias específicas segundo juízos de oportunidade, está condicionada por critérios de acomodação constitucional, adequação e proporcionalidade e compete ao Governo". Esta mesma tese veio a ser repetidamente defendida pela CC da PGR, designadamente nos Pareceres 18/98, de 30/3/98 e 1/99, de 18/1/99.
15. Os serviços mínimos foram fixados pelos Ministro do Trabalho e da Justiça após um percurso com várias etapas, sendo que em nenhuma delas o A. cumpriu a sua obrigação legal em relação à fixação daqueles. Não o fez no pré-aviso de greve, conforme é exigido pelo artº. 595°/3 do CT, e não o fez por acordo, no âmbito da reunião prevista no n.º 2 do artº. 599° do CT.
16. Não tendo sido os serviços mínimos fixados previamente pelo Autor e não tendo sido possível a sua fixação pela via prevista nos n.ºs 4 e 5 do artº. 599°, é aplicável ao caso a regra do n.º 3 do mesmo artigo, pois que, a não ser assim, bastaria ao Autor nunca chegar a uma acordo sobre os serviços.
17. As declarações prestadas pelo Autor sobre a desnecessidade de fixação de serviços mínimos não podem ser consideradas como "declarações não sérias, para o que teriam de reunir os requisitos do artº. 2450 do C. Civil, o que não acontece, pois o Autor bem sabia que a "outra parte" ora Réu as considerava como sérias, em face dos antecedentes (greves, declarações do Autor e incumprimento da obrigação de prestação de serviços mínimos).
18. "A declaração expressa do devedor de não querer cumprir", desde que séria, como aqui acontece, é uma causa de incumprimento definitivo da obrigação, como defende Menezes Cordeiro (Direito das Obrigações, 1990, 2.º vol., pág. 457) e a grande maioria da doutrina obrigacionista e a jurisprudência cível, de que refere, a título exemplificativo, o Ac. do STJ de 10/11/05, Proc. 05B1903, identificando esta como a posição dominante do STJ: "Consoante o entendimento doutrinal, acolhido na jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça, a declaração de incumprimento certa, séria e segura, emanando de uma vontade inequívoca, categórica e definitiva de não cumprir, produz o efeito do incumprimento definitivo".
19. Assim sendo, o actual comportamento do A. não pode senão ser qualificado como "venire contra factum proprium”, enquanto "contradição directa entre a situação resultante da primeira conduta e o segundo comportamento observado, cuja proibição se funda na conformidade à ideia de justiça retributiva de que as consequências da conduta anterior do agente não devem ser suportadas por quem, dentro da normalidade da vida de relação, acreditou nas acções doutrem (Ac, do STJ de 19/5/05, CJ - ASTJ, n.° 184, pág. 110).
20. A mesma natureza tem a invocação do Autor de, "acaso quisesse designar trabalhadores adstritos à prestação de serviços mínimos" disporia de escassas horas para o fazer, ocorrendo o que Baptista Machado designa por "culpa do agente perante si próprio" (Obra Dispersa, vol. I, pág. 415).
21. Considerar-se, por outro lado, que não existia a obrigação de prestação de serviços mínimos por os actos poderem ser praticados designadamente pelos magistrados e por autoridades judiciárias e policiais é inadmissível, além de não caber na competência do Autor a remessa de actos da competência dos seus associados para outros profissionais.
22. A designação dos oficiais de justiça efectuada pelo despacho apelidado de 4° acta é efectuada em mera execução do Despacho conjunto (n.° 5) e o seu conteúdo veio a ser acolhido (e ratificado) pela Portaria anteriormente referida (n.° 6).
23. Os poderes para a efectuada designação de funcionários cabem à emitente do despacho, quer por força dos actos antes analisados, quer pelo previsto no Dec. Lei n.º 102/01, de 29/3, quer ainda pelo previsto na Lei 2/04, de 15/1.
24. A emissão deste acto ficou a dever-se a mais uma inactividade do Autor, que não indicou ele próprio quem cumpriria os serviços mínimos, assim deixando de cumprir o previsto no artº. 599°/6 do CT.
25. A invocação de inversão da pirâmide funcional e de que a mesma afecta a dignidade dos oficiais de justiça é inconciliável com a proposta do Autor de que caberia aos magistrados desempenhar as funções dos oficiais de justiça; por outro lado, viola as mais elementares regras de gestão de pessoal solicitar aos oficiais de justiça de categorias de nível inferior a prática de actos da competência dos de nível superior.
26. Ademais, é inerente ao estatuto de lugares de direcção ou chefia, como são os de secretário de justiça, escrivão de direito e técnico de justiça principal, a absorção das competências ou funções dos dirigidos/chefiados, subjacente, por exemplo, ao instituto da avocação.
27. A nulidade ou anulação dos 4 actos administrativos vem invocada para que se tenha por verificado um pressuposto da responsabilidade civil, que é o acto ilícito; afastada a ilicitude de tais actos, afastado fica o primeiro e essencial pressuposto da responsabilidade civil dos Réus.
28. Não se vislumbra em que se traduz a invocação de que os actos em causa atacaram e feriram "gravemente a honra" do Autor, ou a sua "credibilidade e confiança" enquanto associação sindical, pelo que falta, quer a ilicitude dos actos, quer o invocado dano.
29. Junto da opinião pública em geral, a requisição civil dos funcionários apenas pode ter passado a mensagem que foi transmitida pelo próprio Autor, desde logo no pré-aviso de greve que divulgou: não iriam ser cumpridos quaisquer serviços mínimos, por estes não terem de ser assegurados no presente caso. Junto dos seus associados, apenas pode ter sido divulgada a imagem de que o Autor tinha uma perspectiva diferente do Governo sobre os serviços mínimos na área da justiça e a forma de assegurar os mesmos.
30. A decidir-se pela condenação no pagamento e qualquer indemnização, o que apenas se admite por cautela de patrocínio, a mesma teria de ter em conta o regime previsto no artº. 570.º do C. Civil. De facto, nenhuma das consequências que o Autor pretende imputar aos actos impugnados teria ocorrido se o Autor não tivesse incumprido, conscientemente como sempre afirmou, a obrigação imposta pelo artº. 595.º/3 ("O aviso prévio deve conter uma proposta de definição (...) dos serviços mínimos") e pelo artº. 598.º/1 ("assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis para ocorrer a satisfação daquelas necessidades"), ambos do CT.
O Sr. Primeiro Ministro concluiu as suas contra alegações da seguinte forma:
1. A RCM n.º 153-A/2005, de 29/09, não restringe o direito à greve;
2. Isto porque a requisição civil decretada ocorreu em momento posterior à constatação do real e actual não cumprimento da obrigação de serviços mínimos;
3. Na verdade, o acto sob censura, e para cuja defesa da sua conformidade legal o Primeiro-Ministro reconhece legitimidade processual, foi praticado na manhã do dia em que teve início a greve dos funcionários judiciais, em plena reunião do Conselho de Ministros, depois de ser já claro e evidente que, não só a greve já havia eclodido, como os serviços mínimos não se encontravam a ser prestados;
4. E esperou pelo efectivo e real incumprimento da obrigação de serviços mínimos apesar de conhecer, de antemão, a posição do Autor quanto a uma alegada desnecessidade de prestação de serviços mínimos;
5. Por outro lado, as relações de emprego dos funcionários judiciais não são regidas por regulamentação colectiva de trabalho que pudesse definir os serviços mínimos e uma vez que não houve acordo anterior ao aviso prévio sobre a definição dos serviços mínimos a prestar durante a greve, os serviços competentes do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social promoveram uma reunião entre o sindicato e representantes do Ministério da Justiça, tendo em vista a negociação de acordo sobre os serviços mínimos a prestar e os meios necessários para os assegurar;
6. Não foi todavia possível chegar a acordo, tendo inclusivamente o sindicato reiterado a declaração, constante do aviso prévio, de que as funções dos funcionários de justiça não se encontravam abrangidas pela obrigação de prestação de serviços mínimos;
7. Acrescendo, ainda, a falta de regulamentação da instituição e funcionamento do colégio arbitral, estavam irrefutavelmente reunidos os argumentos bastantes para a necessidade da aplicação do regime geral constante do n.º 3 do artº. 599.º do Código do Trabalho, conforme sucedeu no caso dos autos.
8. Improcedendo, por isso, o vício que nesta matéria assaca o Autor à RCM n.º 153-A/2005, de 29/09.
O Sr. Ministro do Trabalho rematou as suas alegações da seguinte forma:
1. Mantém-se integralmente quando consta da contestação, aqui tida como integralmente reproduzida para todos os legais efeitos e não posta em crise nas alegações a que se responde apenas repetitiva do que já constava da petição inicial.
2. Alegações cujo âmbito é delimitado pelas respectivas conclusões, que assim constituirão o objecto de análise destas contra-alegações.
3. Continua a assumir-se que este Ministério é, sem prejuízo da solidariedade institucional, apenas demandado no que toca ao chamado "terceiro acto" e ao pedido de condenação solidária em indemnização cível.
4. Tem de realçar-se, antes de mais, que a acção em apreço assenta no inverídico pressuposto de estarmos na presença de uma requisição civil antecipatória, quando, na realidade, como os autos o demonstram, ela já foi decretada depois de iniciada a greve e verificado que havia tribunais em que os serviços mínimos fixados não estavam a ser cumpridos, o que o Autor nem sequer questiona.
5. O Despacho Conjunto que fixou os serviços mínimos não enferma de vários vícios que o Autor lhe imputa nas conclusões 12.ª a 18.ª, inclusive, das suas alegações.
6. Assim, não há violação do artº. 599.° do Código do Trabalho, designadamente dos seus n.ºs 3 e 4, porque não compete ao Governo a constituição do colégio arbitral aí referido, não lhe sendo imputável a falta de acordo das entidades competentes para escolherem os árbitros de cujo elenco aquele Colégio sairia.
7. A proceder a interpretação do ora Autor, estaria inviabilizada a fixação de serviços mínimos em greves que afectam a Administração Directa do Estado e as empresas que integram o seu sector empresarial, o que não é manifestamente a intenção do legislador.
8. O direito à greve não é um direito ilimitado, antes está sujeito à sobreposição de outros direitos e interesses sociais, impreteríveis à vida em sociedade num Estado de Direito e Democrático.
9. O Governo não pode demitir-se de acautelar estes interesses, necessidades e direitos impreteríveis, cuja salvaguarda constitui para ele um direito/dever funcional e político.
10. Não existe, assim, qualquer compressão do direito à greve, que tem de ceder de forma proporcional e adequada na protecção de outros direitos prioritários.
11. A sociedade, globalmente considerada, na qual se integram também os representados do Autor, tem o direito de exigir o cumprimento de serviços mínimos fixados de forma proporcional, adequada e necessária, como estipula o n.º 7 do art.º 599.° do Código do Trabalho.
12. Os artigos 57.° e 58.° da Constituição não foram violados pelo Despacho Conjunto, já que ele não afecta a liberdade de trabalho, os serviços mínimos fixados não ultrapassaram os serviços impreteríveis de que a sociedade, na sua globalidade, é credora face ao interesse qualitativo e quantitativo muito parcial de quem esteja a exercer o direito à greve.
13. Também se não pretenda que tal Despacho violou os artigos 80.°, n.º 1, al. h) e 48.°, n.º 1 da LOTJ e ainda o n.º 2 do artigo 16.° do respectivo Regulamento, até porque a interpretação feita pelo seu Autor conduziria a negar o direito à greve aos Juízes Presidentes dos Tribunais.
14. Não foram fixados serviços máximos em vez de mínimos, porque os que foram estabelecidos não ultrapassaram o normalmente previsível, nas condições de espaço, tempo e modo então existentes, o que se mostrava proporcional e adequado a prevenir as necessidades então actuais.
15. É insustentável o constante da conclusão 16.ª, que conduziria a não reconhecer a um Senhor Magistrado Judicial a capacidade e idoneidade de apreciar e decidir quais os meios de que podia servir-se para satisfazer serviços mínimos decretados para solucionar certa situação concreta nos mesmos prevista.
16. O Despacho Conjunto é tempestivo e a sua comunicação foi feita com antecedência que respeita o prazo fixado no n.º 5 do artigo 599.° do Código do Trabalho.
17. Não assiste ao Autor direito a qualquer indemnização, porque não existe aqui responsabilidade objectiva, não foram praticados actos ilícitos originadores do dever de indemnizar e não se alcança em que medida possam ter sido afectados direitos e interesses do Autor legalmente protegidos.
18. O Parecer do Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público proferido nestes autos mais não vale do que mera opinião pessoal, que está em manifesta contradição com correspondente parecer emitido noutro processo pendente neste tribunal entre as mesmas partes e versando factualidade igual, opinando pela total improcedência destas acções.
O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto - nos termos do art.º 85.º/2 do CPTA - pronunciou-se pela ilegalidade da Resolução do Conselho de Ministros, do despacho do Sr. Ministro da Justiça que a executou e do Despacho Conjunto dos Sr.s Ministros da Justiça e do Trabalho, por entender que não só não se verificavam os pressupostos legais que consentiam o decretamento da requisição civil como também que o Governo não tinha competência para definir unilateralmente os serviços mínimos, considerando, no entanto, que se não verificava a alegada violação dos princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade na definição dos serviços mínimos.
Deste modo, colhidos os vistos legais, sendo o Tribunal competente e inexistindo qualquer excepção ou questão prévia que obste ao conhecimento do mérito daqueles actos, cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO
I. MATÉRIA DE FACTO.
Julgam-se provados os seguintes factos:
1. O Sindicato dos Funcionários Judiciais, em 19/09/2005, enviou aos Ministérios da Justiça e do Trabalho e da Solidariedade Social um Pré-Aviso de greve para todos os funcionários de justiça a ter lugar nos dias 29 e 30 de Setembro e 3 e 4 de Outubro de 2005.
2. A concluir esse Pré-Aviso afirmava-se:
“Para efeitos do disposto no n.º 3 do art.º 595.º do Código do Trabalho informa-se que os trabalhadores abrangidos pelo presente aviso prévio, não contam entre as funções que lhes estão atribuídas as de segurança e manutenção dos equipamentos e instalações pelo que não se indica qualquer proposta nesse sentido.
E, dado que as funções dos trabalhadores abrangidos por este Aviso-Prévio, também não constam da lista constante do art.º 598.º do mencionado Código do Trabalho, nem a sua ausência inviabiliza totalmente a realização de algumas diligências consideradas urgentes, não se apresenta nenhuma proposta de serviços mínimos.” – vd. fls. 11 do apenso, que se considera integralmente reproduzida.
3. Em 22/09/2005, reuniram-se no Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social os representantes deste Ministério, do Ministério da Justiça e do Sindicato dos Funcionários Judicias tendo em vista obter acordo no tocante à fixação dos serviços mínimos que deveriam ser assegurados durante a duração da greve, mas esse acordo não foi alcançado. – Vd. fls. 44/46 destes autos que se dão por reproduzidas.
4. Nessa reunião os representantes dos mencionados Ministérios afirmaram que a greve anunciada por aquele Sindicato colocava em causa a satisfação de necessidades sociais impreteríveis, nos termos do art.º 598.º do Código do Trabalho, e que tal justificava e reclamava a fixação de serviços mínimos, o que não foi aceite pelos representantes daquela Associação que afirmaram: ”reafirmam a sua posição de não haver necessidade de definir serviços mínimos uma vez que as nossas funções e os Tribunais não constam na lista de entidades do art.º 598.º do Código do Trabalho. Acresce que a verificar-se essa necessidade sempre poderão os Magistrados que não estarão em greve, como se presume, assegurar por eles as respectivas diligências urgentes que não sendo a forma ideal de o fazer se justifica atendendo à situação excepcional que é uma greve.” – Idem.
5. Em 23/09/2005, os Sr.s Ministros de Justiça e do Trabalho e da Solidariedade Social proferiram o Despacho Conjunto junto a fls. 33/36 destes autos, que aqui se dá por reproduzido, definindo os serviços mínimos a prestar durante o período de greve e estabelecendo a forma como essa prestação deveria ser efectuada nos seguintes termos:
“1. Nos períodos de greve dos funcionários de justiça, a ocorrer nos dias 29 e 30 de Setembro e 3 e 4 de Outubro de 2005, devem ser prestados como serviços mínimos os relativos aos seguintes actos:
a) Apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e realização dos actos imediatamente subsequentes;
b) Realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas e os que se destinem a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil;
c) Providências cuja demora possa causar prejuízo aos interesses dos menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em juízo e ao destino daqueles que se encontrem em perigo.
2. Nas secretarias judiciais e serviços do Ministério Público dos tribunais judiciais de todas as instâncias materialmente competentes para a execução dos actos referidos no parágrafo anterior, devem ser afectos à prestação de serviços mínimos um oficial de justiça em cada secção, devendo ser pelo menos dois em cada tribunal ou serviço do Ministério Público.
3. Se, durante a greve, a execução dos serviços mínimos o exigir, pode ser determinado, pelo respectivo magistrado, um número de oficiais de justiça superior, que seja adequado em função da actividade exigida para a satisfação das necessidades sociais impreteríveis.
4. O Sindicato dos Funcionários Judiciais deve comunicar à Direcção-Geral da Administração da Justiça a designação dos oficiais de justiça a afectar à prestação de serviços mínimos, de acordo com o parágrafo 2°, até quarenta e oito horas antes do início do período de greve.
5. Se o Sindicato não proceder à comunicação referida no parágrafo anterior, a designação dos oficiais de justiça é feita pela Direcção-Geral da Administração da Justiça e, nos tribunais superiores, pelo respectivo juiz Presidente ou pelo magistrado do Ministério Público competente.
6. A designação dos oficiais de justiça determinada de acordo com o parágrafo 3° é assegurada, atenta a urgência da situação, pelo magistrado que a tiver determinado, podendo o Sindicato dos Funcionários Judiciais indicar outro oficial de justiça em substituição do que foi designado.
7° Transmita-se de imediato aos tribunais judiciais referidos no parágrafo 2°, ao Ministério Público e ao Sindicato dos Funcionários Judiciais.
6. Em 27/09/2005 e na sequência do supracitado Despacho Conjunto a Sr.ª Directora Geral da Administração da Justiça proferiu o despacho junto a estes autos a fls. 37/38, que ora se dá por reproduzido, designado os funcionários que ficariam afectos à prestação dos serviços mínimos, donde se extrai o seguinte:
“3. – Tendo em conta que o Sindicatos dos Funcionários Judiciais não procedeu, no prazo legalmente previsto, à comunicação referida, determino, em cumprimento e de acordo com as regras previstas no referido despacho conjunto:
1. Em cada secretaria, e para efeitos de prestação de serviços mínimos, são designados os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais;
2. Quando o respectivo quadro de pessoal preveja apenas um lugar das categorias referidas no número anterior, são designados o secretário de justiça e o oficial de justiça de categoria superior; em caso de igualdade de categoria é designado, sucessivamente, o de maior antiguidade naquela categoria e o de maior idade;
3. Nos casos de falta ou ausência, legítimas, de algum dos oficiais de justiça designados nos termos dos números anteriores considera-se igualmente designado o oficial de justiça que se lhe seguir, de acordo com as regras referidas no número anterior.
4. As designações referidas nos números anteriores abrangem os oficiais de justiça que exercem funções em regime de substituição;
5 Os oficiais de justiça designados através do presente despacho serão desobrigados da prestação de serviços mínimos se o magistrado competente considerar que as respectivas funções estão asseguradas por oficiais de justiça não aderentes, à greve.
4- Os secretários de justiça devem adoptar todas as providências necessárias ao acesso às respectivas instalações quer dos funcionários designados quer dos não aderentes à greve.
7. Em 29/09/2005 foi aprovada a Resolução do Conselho de Ministros n.º 153-A/2005, publicada no DR, I Série - B, de 29/09/2005, que terminava do seguinte modo:
“É imperativo assegurar o cumprimento dos serviços mínimos nas matérias de maior relevo para a defesa dos cidadãos, no âmbito da administração da justiça:
a) Apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e realização dos actos imediatamente subsequentes;
b) Realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas e os que se destinem a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil.
c) Providências cuja demora possa causar prejuízo aos interesses de menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em juízo e ao destino daqueles que se encontrem em perigo.
Assim:
Nos termos da al.ª g) do art.º 199.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu:
1- Reconhecer, de acordo com o art.º 601.º do Código do Trabalho e no art.º 1.º e no n.º 1 do art.º 4.º do DL n.º 637/74, de 20/11, a necessidade de se proceder à requisição civil dos oficiais de justiça em situação de greve nos dias 29 e 30 de Setembro e 3 e 4 de Outubro de 2005.
2. – Autorizar o Ministro da Justiça a efectivar a requisição civil dos funcionários referidos no número anterior.
3. – Determinar a produção imediata de efeitos da presente resolução.”
(vd. fls. 29 e 30 destes autos que se dão por integralmente reproduzidas)
8. E através da Portaria n.º 950-A/2005, de 29/09, publicada no mesmo DR, o Ministro da Justiça procedeu à execução da Resolução referida no antecedente ponto 7 pela seguinte forma:
“Manda o Governo, pelo Ministro da Justiça, o seguinte:
1.° A requisição civil de oficiais de justiça em situação de greve tem por objecto a prestação dos serviços relativos aos seguintes actos:
a) Apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e realização dos actos imediatamente subsequentes;
b) Realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas e os que se destinem a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil;
c) Providências cuja demora possa causar prejuízo aos interesses dos menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em juízo e ao destino daqueles que se encontrem em perigo.
2.° Para o efeito, e quanto aos oficiais de justiça aderentes à greve nos dias 29 e 30 de Setembro e 3 e 4 de Outubro de 2005:
a) São requisitados os escrivães de direito e os técnicos de justiça principais das secretarias dos tribunais de todas as instâncias, bem como dos serviços do Ministério Público, materialmente competentes para a execução do serviço acima definido;
b) Nos tribunais em que o quadro de pessoal não preveja ou preveja apenas um lugar das categorias referidas na alínea anterior, são requisitados os secretário de justiça e o oficial de justiça que, de entre os restantes, detenham categoria superior; em caso de igualdade de categoria, é requisitado, sucessivamente, o de maior antiguidade naquela categoria e o de maior idade;
c) Nos casos de falta ou ausência, legítimas, de algum dos oficiais de justiça requisitados nos termos desta portaria, considera-se igualmente requisitado o oficial de justiça que se lhe seguir, de acordo com as regras referidas na alínea anterior;
d) São igualmente requisitados outros oficiais de justiça sempre que o serviço referido nas várias alíneas do n.º 1.° da presente portaria o exija e tenham sido designados pelo respectivo magistrado.
3.° As requisições referidas nos números anteriores abrangem os oficiais de justiça que exercem funções em regime de substituição.
4.° Os oficiais de justiça requisitados através da presente portaria serão desobrigados da prestação de serviços mínimos se o magistrado competente tiver considerado, por despacho escrito, que as respectivas funções estão asseguradas por oficiais de justiça não aderentes à greve.
5.° A autoridade responsável pela execução da requisição é o Ministro da Justiça.
6.° A competência para a prática de actos de gestão decorrentes da requisição incumbe à Directora-Geral da Administração da Justiça, pertencendo, nos tribunais superiores, de acordo com o seu estatuto próprio, aos Juízes Presidentes e aos magistrados do Ministério Público competentes.
7.° Durante o período de requisição os funcionários por ela abrangidos mantêm-se sujeitos ao regime jurídico e disciplinar que decorre da sua qualidade profissional.
8.° A requisição reporta-se aos dias 29 e 30 de Setembro e 3 e 4 de Outubro de 2005.
9.° A presente portaria entra imediatamente em vigor
(vd. fls. 30 destes autos que se considera reproduzida)
9. À data da prolação daquelas Resolução e Despachos não estavam constituídas as listas de árbitros de que fala o art.º 599.º do Código do Trabalho.
II. O DIREITO.
O Sindicato dos Funcionários Judiciais enviou, em 19/09/2005, aos Sr.s Ministros da Justiça e do Trabalho um Pré-Aviso de greve informando-os que os funcionários de justiça iriam fazer greve nos dias 29 e 30 de Setembro (quinta e sexta feiras) e 3 e 4 de Outubro (segunda e terça feiras) de 2005 e que não apresentava nenhuma proposta de serviços mínimos porque, por um lado, as funções desempenhadas por esses trabalhadores não integravam a lista constante do art.º 598.º do Código do Trabalho e, por outro, porque a sua ausência do trabalho não inviabilizava a realização das diligências urgentes.
Na sequência desse Pré-Aviso, e tendo em vista obter acordo relativo à prestação dos serviços mínimos durante o período de greve e aos meios para os assegurar, os mandatários do Sindicato e dos referidos Ministérios reuniram-se, em 22/09/005, mas sem sucesso já que, muito embora os representantes ministeriais tivessem dito que a fixação desses serviços era indispensável, os representantes sindicais reafirmaram não haver obrigação legal, nem necessidade, de os definir e que, a haver diligências urgentes a cumprir, os Magistrados poderiam assegurá-las porque não estariam em greve.
Face a esta falência negocial os Ministros da Justiça e do Trabalho, no dia imediato (23/09/2005), proferiram Despacho Conjunto (1) definindo os serviços mínimos que se impunha assegurar no período de greve e os oficiais de justiça necessários para o efeito e (2) estatuindo que se aquele Sindicato não comunicasse à Direcção Geral da Administração da Justiça, até 48 horas antes do início da greve, os funcionários designados para esses serviços essa designação seria feita por aquela Direcção Geral e, nos Tribunais superiores, pelos seus Presidentes ou Magistrado do M.P. competente. Não tendo essa comunicação sido feita a Sr.ª Directora Geral da Administração da Justiça, em 27/09/2005, proferiu despacho designando os funcionários que assegurariam os serviços mínimos definidos no mencionado Despacho Conjunto.
E em 29/09/2005, isto é, no primeiro dia de greve, o Conselho de Ministros aprovou e fez publicar a Resolução n.º 153-A/2005 (1) fixando os serviços que importava assegurar – os identificados no referido Despacho Conjunto – (2) reconhecendo a necessidade de proceder à requisição civil dos oficiais de justiça indispensáveis ao cumprimento desses serviços e (3) autorizando o Ministro da Justiça a efectivá-la. E este, através da Portaria n.º 950-A/2005, datada do mesmo dia, procedeu a essa requisição e designou os funcionários que assegurariam o cumprimento daqueles serviços.
São estes actos – a Resolução do Conselho de Ministros que reconheceu a necessidade da requisição civil, o Despacho do Sr. Ministro da Justiça que a ela procedeu e que definiu os seus termos, o Despacho Conjunto dos Sr.s Ministros da Justiça e do Trabalho que fixou os serviços mínimos a serem prestados e o Despacho da Sr.ª Directora Geral da Administração da Justiça que designou os funcionários a eles afectos – que ora vêm impugnados com fundamento em vícios de violação de lei e em inconstitucionalidades.
Para além disso o Autor pretende a condenação dos Réus no pagamento de uma indemnização que repare os danos alegadamente sofridos com a prolação daqueles actos.
Vejamos, pois.
1. A primeira questão a resolver é a de saber se o acto imputado à Sr.ª Directora Geral da Administração da Justiça é impugnável.
Este - como é sabido - teve por função executar o determinado no Despacho Conjunto dos Sr.s Ministros da Justiça e do Trabalho, isto é, destinou-se a designar os oficias de justiça que iriam ficar afectos ao cumprimento dos serviços mínimos por eles definido, designação que decorreu do facto do Sindicato Autor não a ter feito.
Todavia, se bem repararmos, todas as determinações contidas naquele acto vieram a ser integradas no despacho do Sr. Ministro da Justiça que procedeu à requisição civil – vd. as diversas alíneas do ponto 3 do despacho da Sr.ª Directora Geral e as alíneas a), b) e c) do n.º 2 e os n.ºs 3 e 4 do despacho do Sr. Ministro da Justiça que procedeu àquela requisição – o que quer dizer que com a prolação deste último acto o despacho da Sr.ª Directora Geral foi removido da ordem jurídica ou, pelo menos, perdeu a sua actualidade e força executiva ficando incapaz de produzir efeitos.
Sendo assim, e sendo que o acto do Sr. Ministro da Justiça foi proferido no dia em que se iniciou a greve é forçoso concluir que as determinações da Sr.ª Directora Geral não chegaram a ter reflexos externos e, por isso, não tiveram capacidade lesiva.
O que determina a sua inimpugnabilidade (art.º 51.º, n.º 1, do CPTA).
Daí que, e nesta parte, a acção improceda.
2. O Autor pede a declaração de nulidade ou a anulação da Resolução do Conselho de Ministros que reconheceu a necessidade de requisição civil e fixou os serviços mínimos alegando que a mesma era ilegal (1) por não estar demonstrado que a greve iria determinar prejuízos incomportáveis que exigissem o seu decretamento, (2) por o Governo não ter competência para definir os serviços mínimos, (3) por constituir uma verdadeira requisição civil preventiva, (4) por ter restringido de forma desproporcionada, desadequada e desnecessária o conteúdo do direito à greve e dessa forma infringir os normativos constitucionais que regulamentam esta matéria e (5) por assentar em errados pressupostos.
Por ser prioritária, começar-se-á por resolver a questão de saber se os serviços enumerados nessa Resolução constituíam uma necessidade social impreterível que, a não serem prestados, determinavam prejuízos irreparáveis pois que, só assim for, é que a impugnada requisição terá respaldo legal. Depois, e merecendo esta interrogação resposta positiva, apurar-se-á se a inexistência da lista de árbitros para formar o colégio arbitral de que fala o n.º 4 do art.º 599.º do Código do Trabalho consentia que o Governo se tivesse considerado competente para definir os serviços mínimos e os tivesse fixado unilateralmente, se essa fixação não foi excessiva e desproporcionada e se se verificavam os pressupostos que permitiam aquela requisição.
3. Nos termos do n.º 1 do art.º 57.º da CRP “é garantido o direito à greve”, direito que não é absoluto visto o seu n.º 3 Introduzido no texto constitucional pela Revisão de 1997. autorizar que a lei ordinária defina “as condições de prestação, durante a greve, de serviços necessários à segurança e manutenção de equipamentos e instalações, bem como de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis”, o que constitui uma limitação ao seu exercício irrestrito, como também o n.º 2 do seu art.º 18.º consente que esse exercício possa ser constrangido quando seja “necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos”.
O que quer dizer que, apesar fundamental, o direito à greve pode ser regulamentado e esta regulamentação pode constituir, objectivamente, numa restrição ao seu exercício sem que tal possa ser considerado como uma violação inconstitucional do direito à greve. Ponto é que ela se destine a ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, a promover a segurança e manutenção de equipamentos e instalações e se limite ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
E porque assim é os art.ºs 598.º (que estatui que as associações sindicais e os trabalhadores ficam obrigados a prestar durante a greve os serviços mínimos indispensáveis a assegurar as necessidades sociais impreteríveis (vd. seu n.º 1) e 599.º do Código do Trabalho (que estabelece o modo de fixação daqueles serviços) só poderiam ser taxados de inconstitucionais se a fixação dessas necessidades e/ou o processo conducente à fixação dos referidos serviços fosse desrespeitador das finalidades e dos limites constitucionais atrás identificados.
3. 1. O Autor sustenta que as necessidades que justificaram a fixação dos serviços mínimos não podem ser consideradas impreteríveis e, nessa medida, não podiam servir de fundamento a essa fixação, por um lado, porque não estavam elencadas no citado art.º 598.º do CT e, por outro, porque poderiam ser satisfeitas pelos Magistrados que se não encontrariam em greve.
E, porque assim, a primeira dificuldade a resolver é a de saber se os serviços fixados pelos Réus iriam acudir a necessidades sociais impreteríveis e, nessa medida, se a sua fixação foi feita com observância da lei.
O legislador, atenta a dificuldade e o melindre na identificação do que se deve entender por necessidades sociais impreteríveis susceptíveis de justificar a fixação dos serviços mínimos, optou por fazer uma enumeração exemplificativa de alguns dos sectores onde elas se fazem sentir e deixar ao intérprete a missão de estabelecer os critérios gerais definidores desse conceito. E, assim, estatuiu no art.º 598.º do Código do Trabalho:
“2- Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se empresas ou estabelecimentos que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes sectores:
a) Correios e telecomunicações;
b) Serviços médicos, hospitalares e medicamentosos;
c) Salubridade pública, incluindo a realização de funerais;
d) Serviços de energia e minas, incluindo o abastecimento de combustíveis;
e) Abastecimento de águas;
f) Bombeiros;
g) Serviços de atendimento ao público que assegurem a satisfação de necessidades essenciais cuja prestação incumba ao Estado;
h) Transportes, incluindo portos, aeroportos, estações de caminho de ferro e de camionagem, relativos a passageiros, animais e géneros alimentares deterioráveis e a bens essenciais à economia nacional, abrangendo as respectivas cargas e descargas;
i) Transporte e segurança de valores monetários.”
O Governo - a quem cumpre identificar, caso a caso, as necessidades que devem ser asseguradas durante a greve e, por isso, as necessidades que justificam o estabelecimento de serviços mínimos - entendeu que, in casu, estas eram as seguintes:
“a) Apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária e realização dos actos imediatamente subsequentes;
b) Realização de actos processuais estritamente indispensáveis à garantia da liberdade das pessoas e os que se destinem a tutelar direitos, liberdades e garantias que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil;
c) Providências cuja demora possa causar prejuízo aos interesses dos menores, nomeadamente as respeitantes à sua apresentação em juízo e ao destino daqueles que se encontrem em perigo.”
Importará, por isso, analisar se a apresentação de detidos e arguidos presos à autoridade judiciária competente, a realização de diligências destinadas a impedir o prolongamento ilegal de uma detenção ou a assegurar o cumprimento de direitos de similar relevância e a tomada das providências necessárias à salvaguarda de menores constituíam necessidades sociais impreteríveis que importava prestar durante o período de greve e, portanto, necessidades para que havia que fixar serviços mínimos, pois que só a resposta positiva a estas interrogações poderá salvar os actos impugnados da sua anulação.
3. 2. A leitura do transcrito art.º 598.º do CT leva-nos a pensar que o legislador considerou necessidades sociais impreteríveis as relacionadas com a satisfação de interesses fundamentais da sociedade e, nessa medida, as que contribuem para uma tranquila e segura convivência social - daí a referência aos serviços médicos, aos serviços hospitalares e medicamentosos, aos bombeiros, aos correios e telecomunicações, aos transportes e ao abastecimento de combustíveis e de água.
E se assim é poderemos assentar que constituirão necessidades sociais impreteríveis aquelas cuja não satisfação poderá causar insegurança individual ou colectiva e desestabilização social pelo que, para além das taxativamente enumeradas, devem ser integradas naquele conceito todas as actividades cujo não acautelamento importará não só a violação de direitos fundamentais como também conduzirá a prejuízos e sofrimentos destabilizadores do normal e seguro convívio social.
Vistas as coisas nesta perspectiva parece-nos que a administração da justiça é, indiscutivelmente, um sector com relevância social susceptível de gerar necessidades cuja satisfação imediata é impreterível e, por isso, um sector que justifica a fixação de serviços mínimos - basta pensar na possibilidade do termo do cumprimento de uma pena de prisão ocorrer num dia de greve ou de nele ser imprescindível apresentar em juízo um detido ou, ainda, na necessidade de realizar actos processuais que tenham a ver com a liberdade das pessoas ou com a satisfação de outros direitos fundamentais. Nesta conformidade, a não satisfação imediata dessas necessidades poderá não só causar prejuízos irreparáveis às pessoas atingidas como gerar um sentimento de insegurança e, nessa medida, acarretar intranquilidade (ou, até, alarme) social visto a greve poder determinar a violação de direitos fundamentais como, por ex., o da liberdade individual.
Pode, pois, afirmar-se que o cumprimento dos mencionados serviços se destina a satisfazer necessidades sociais impreteríveis sendo certo, por outro lado, que não se vê que a sua fixação tenha sido excessiva e, portanto, que a mesma tenha sido feita com inobservância dos princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.
É certo que a definição desses serviços pode colidir com os interesses que a greve visa defender mas essa colisão não pode tolher as autoridades a quem cabe a defesa dos direitos fundamentais e a protecção dos interesses de terceiros que pela sua relevância se lhe devem sobrepor. Ponto é que na ponderação desses interesses conflituais e na forma de os resolver se respeitem os restantes direitos e interesses garantidos constitucionalmente e se não actue por forma a restringir de forma intolerável o direito à greve.
Sendo assim, e sendo que a definição dos impugnados serviços mínimos se conteve dentro dos limites constitucionais e legais atrás traçados - art.ºs 57º, n.º 3, e 18.º, n.º 2, da Constituição e 598.º do Código do Trabalho - nenhuma ilegalidade foi cometida quando o Conselho de Ministros e os Ministros da Justiça e do Trabalho definiram as referidas actividades como serviços cuja satisfação era imperioso garantir durante o período de greve.
A acção improcede, pois, nesta parte.
4. É sabido que ocorrendo uma greve se impõe resolver imediatamente três problemas; primeiro, o de saber se a mesma põe em causa necessidades sociais impreteríveis, depois, sendo a resposta positiva, identificar essas necessidades e os serviços que importa mobilizar para lhes fazer face e, finalmente, saber quem define esses serviços.
Vencidas as primeiras dificuldades – a greve punha em causa necessidades sociais impreteríveis para as quais era necessário mobilizar serviços mínimos e a identificação destes foi feita com observância da lei – está na altura de averiguar se a inexistência da lista de árbitros que permite a formação do colégio que define os serviços mínimos (vd. n.º 4 do art.º 599.º do CT), consentia que o Governo se atribuísse a competência para os definir unilateralmente.
A definição dos serviços mínimos, preferencialmente, deve ser feita por acordo entre trabalhadores e empregadores (n.ºs 1 e 2 do art.º 599.º do C.T) mas, se tal não for possível, ela será feita por despacho conjunto do Ministro responsável pela área laboral e pelo Ministro responsável pelo sector da actividade e, no caso dessa greve afectar a administração directa do Estado, por um colégio arbitral (n.ºs 3 e 4 do mesmo art.º 599.º). O que quer dizer que nenhuma ilegalidade ocorrerá se, na falta de acordo entre empregadores e trabalhadores, a definição dos serviços mínimos for feita, de forma unilateral e autoritária, por uma terceira entidade em princípio independente das partes em confronto.
A dificuldade surge quando a greve afecta a administração directa do Estado e inexiste a possibilidade de se formar o mencionado colégio arbitral porque neste caso o Governo não pode ser considerado uma entidade independente e a lei não lhe atribui directa e expressamente a tarefa da fixação desses serviços. E, por isso, a pergunta que se impõe é a de saber se, face à ausência de acordo e à inexistência do referido colégio, o Governo pode definir os serviços mínimos.
O Autor responde negativamente a esta interrogação, sustentando que o Governo está impedido de proceder à definição daqueles serviços.
Esta resposta, porém, não é conforme à jurisprudência deste Supremo Tribunal – vd. Acórdão de 14/08/2007 (rec. 599/07) – e, porque assim, e porque se concorda com a doutrina nele nos limitaremos a seguir o que nele foi dito.
Escreveu-se nesse Aresto:
“Vejamos a questão tendo presente que o art.º 599.º do C. Trabalho tem a seguinte redacção:
Artigo 599.º
Definição dos serviços mínimos
1- Os serviços mínimos previstos nos nºs 1 e 3 do artigo anterior devem ser definidos por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho ou por acordo com os representantes dos trabalhadores.
2- Na ausência de previsão em instrumento de regulamentação colectiva de trabalho e não havendo acordo anterior ao aviso prévio quanto à definição dos serviços mínimos previstos no nº 1 do artigo anterior, o ministério responsável pela área laboral convoca os representantes dos trabalhadores referidos no artigo 593º e os representantes dos empregadores, tendo em vista a negociação de um acordo quanto aos serviços mínimos e quanto aos meios necessários para os assegurar.
3- Na falta de um acordo até ao termo do 3º dia posterior ao aviso prévio de greve, a definição dos serviços e dos meios referidos no número anterior é estabelecida, sem prejuízo do disposto no nº 4, por despacho conjunto, devidamente fundamentado, do ministro responsável pela área laboral e do ministro responsável pelo sector de actividade.
4- No caso de se tratar de serviços da Administração Directa do Estado ou de empresa que se inclua no sector empresarial do Estado, e na falta de um acordo até ao termo do 3º dia posterior ao aviso prévio de greve, a definição dos serviços e meios referidos no nº 2 compete a um colégio arbitral composto por três árbitros constantes das listas de árbitros previstas no artigo 570º, nos termos previstos em legislação especial.
5- O despacho previsto no nº 3 e a decisão do colégio arbitral prevista no número anterior produzem efeitos imediatamente após a sua notificação aos representantes referidos no nº 2 e devem ser afixados nas instalações da empresa ou estabelecimento, nos locais habitualmente destinados à informação dos trabalhadores.
6- Os representantes dos trabalhadores a que se refere o artigo 593º devem designar os trabalhadores que ficam adstritos à prestação dos serviços referidos no artigo anterior, até quarenta e oito horas antes do início do período de greve, e, se não o fizerem, deve o empregador proceder a essa designação.
7- A definição dos serviços mínimos deve respeitar os princípios da necessidade, da adequação e da proporcionalidade.
Está assente nos autos que não havia possibilidade de aplicar o n.º 4 por não estarem ainda constituídas as listas de árbitros.
Vejamos então as consequências da impossibilidade de constituir a entidade competente para definir os serviços mínimos.
Na vigência da Lei da Greve (Lei 65/77) e após a declaração de inconstitucionalidade (por vício de procedimento legislativo – Acórdão 868/96, DR 1ª Série A, de 16/10/1996) com força obrigatória geral das normas da Lei 30/92, de 20/10, que atribuíam ao Governo o poder de definir os serviços mínimos e antes da entrada em vigor do Código do Trabalho, o entendimento seguido neste STA foi o de que o Governo não tinha poderes para definir os serviços mínimos – cfr. acórdãos do Pleno da 1ª Secção de 26-12-97, recurso 32105; de 18-1-2000, recurso 37353; de 19-12-96, recurso 31816 e de 12-5-99, recurso 32378.
Com a entrada em vigor do C. do Trabalho o Governo passou a ter, como vimos, competência para definir os serviços mínimos, solução que de acordo com a doutrina do Tribunal Constitucional não era materialmente inconstitucional - cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 199/2005 e 289/92.
Com a publicação do Código do Trabalho, porém, nem todas as situações ficaram desde logo pormenorizadamente reguladas. O n.º 3 do art.º 599.º atribui ao Governo, através dos ministros responsáveis pelo sector de actividade em causa e do trabalho, competência para definir os serviços mínimos “sem prejuízo do disposto no n.º 4”. Ou seja, sem prejuízo de tal competência ser exercida por um colégio de árbitros, nos casos em que estivessem em conflito trabalhadores e serviços da Administração Directa do Estado. Contudo, não vem expressamente prevista na lei a solução para os casos transitórios em que ainda não estivessem elaboradas as listas de árbitros, ou seja, situações de impossibilidade de constituir o colégio arbitral – que é precisamente a situação em causa neste processo.
Qual a melhor solução?
Considerar que nessa hipótese não há sequer lugar à prestação de serviços mínimos? Considerar aplicável o regime anterior ao Código do Trabalho, segundo o qual, no entendimento pacífico deste Supremo Tribunal, o Governo não tinha atribuições nessa matéria (como defendem as recorrentes)? Ou entender que as atribuições conferidas ao Governo no n.º 3 do art.º 599.º do C. Trabalho compreendem também os casos previstos no n.º 4, enquanto este artigo não puder ser aplicado (como decidiu o acórdão recorrido).
Julgamos mais acertada a interpretação da lei subjacente ao entendimento seguido no acórdão recorrido, segundo a qual, nesta especial situação de impossibilidade de realização do colégio de árbitros é, por um lado, necessária a realização de serviços mínimos para assegurar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis e, por outro lado, que compete ao Governo definir o âmbito de tais serviços mínimos a prestar durante a greve.
Vejamos porquê.
Julgamos inaceitável uma interpretação da lei que perante a impossibilidade de constituir o colégio de árbitros infira a inexistência da obrigação de prestar serviços mínimos, mesmo que a greve afecte necessidades sociais impreteríveis. A evolução da legislação, designadamente da própria Constituição – com a introdução do n.º 3 do art. 57º - e a posterior publicação do Código do Trabalho - através do art.º 599º - mostram uma clara opção pela protecção dos interesses de terceiros afectados com a greve. Note-se ainda que, quando estejam em causa direitos fundamentais de terceiros, satisfeitos pelos serviços em greve, o direito à greve também se apresenta como uma verdadeira restrição a tais direitos. Daí que possa dizer-se, como o faz BERNARDO XAVIER, in Cadernos de Justiça Administrativa, 42.º, pág. que “os direitos fundamentais satisfeitos por serviços votados a necessidades impreteríveis só podem ser restringidos pelo exercício do direito à greve dentro dos limites em que fiquem salvaguardados num mínimo”. Uma equilibrada conformação legal da satisfação de necessidades sociais impreteríveis com o exercício do direito à greve, não pode fazer-se com a prevalência pura e simples de qualquer um deles, e, por isso não é de acolher uma interpretação que afaste a necessidade de fazer cumprir os serviços mínimos.
Assente, - como nos parece necessário para que o próprio exercício do direito à greve seja constitucionalmente adequado e equilibrado - a existência de serviços mínimos, durante a greve, para assegurar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis, também julgamos correcta a interpretação da lei que conclua pela atribuição da competência para os definir ao Governo.
É, com efeito, essa a solução da lei para todos os demais casos, incluindo os conflitos que envolvem Administração Indirecta do Estado – art.º 599.º, 3 do Código do Trabalho. Existindo uma regra atribuindo, em geral, competência ao Governo, a resolução de uma situação transitória de «vazio literal», como a que ocorre quando não seja possível constituir o colégio de árbitros, integrando-a no regime que vigora para os demais casos, encontra um mínimo de correspondência na lei (no art.º 599.º, 3 do C. Trabalho). Esse mínimo de correspondência literal é, apesar de tudo, suficiente para vincar a clara posição do legislador no sentido de não querer atribuir às associações que declararam a greve a competência para definir e decretar os serviços mínimos, já que em nenhuma das situações previstas no art.º 599.º do C. do Trabalho lhe confere tal poder.
Por outro lado, a intervenção do Governo, na definição dos serviços mínimos, é justificada por ser essa entidade que deve interpretar e defender a satisfação de necessidades sociais impreteríveis. É ainda o Governo que fiscaliza o cumprimento dos serviços mínimos (art.º 601.º do C. Trabalho), regra cuja razão de ser radica na circunstância de caber ao Governo a defesa dos interesses de terceiros sacrificados com a greve. Qualquer outra solução deixaria sem defesa os interesses de terceiros prejudicados com a greve mesmo quando tais interesses fossem qualificados como «necessidades sociais impreteríveis». Note-se que a intervenção administrativa na definição dos serviços a prestar durante a greve só existe, conforme decorre do art.º 57.º, 3 da Constituição, quando possa estar em perigo a satisfação de necessidades sociais impreteríveis. A garantia de que a controvérsia sobre a definição dos serviços mínimos tem uma solução (certeza jurídica) e de que os interesses de terceiros prejudicados com a greve – sujeitos de necessidades sociais impreteríveis – são salvaguardados, tornam “mais acertada” a interpretação seguida no TCA-Sul, e nessa medida é essa a interpretação que deve ser acolhida, nos termos do art.º 9.º, n.º 3 do C. Civil.
No presente caso devemos ainda ter em especial atenção que a definição dos serviços mínimos não se reveste de maleabilidade ou flexibilidade, quanto ao respectivo âmbito, pois destina-se a assegurar o serviço de exames e apenas esse. Não há, neste caso, a possibilidade de uma intervenção lesiva da “imparcialidade” na definição dos serviços mínimos, pois, não é admissível a opção pela realização de alguns exames em detrimento de outros. A realização de serviços mínimos, tinha um âmbito definido à partida (deveria ser assegurada a realização de todos os exames), impossibilitando, assim, a violação do princípio da imparcialidade, subjacente à regra do n.º 4.º do art.º 599º do Código do Trabalho.
Finalmente, este entendimento não colide com o disposto no art.º 57.º, 2 da Constituição (como alegam os recorrentes) uma vez que neste preceito se referem os «interesses a defender através da greve» e não os interesses de terceiros que são sacrificados durante e por causa da greve. A estes últimos interesses refere-se o n.º 3 do art.º 57.º - acima transcrito – segundo o qual cabe ao legislador definir as condições de prestação de serviços mínimos. A definição pelo Governo dos serviços mínimos a prestar durante a greve está de acordo com o disposto no art.º 57.º, 3 da Constituição e nessa medida em conformidade material com o art.º 18.º, 2 do mesmo Diploma Fundamental, como de resto se entendeu no Tribunal Constitucional, mesmo quando as normas da Lei 30/92, de 20/10, foram afastadas por inconstitucionalidade formal – cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 892/92 que também distinguia entre a impossibilidade de uma lei restritiva quanto à definição do «âmbito dos interesses a defender através da greve», e a possibilidade de restrições limitadas aos casos «em que é necessário assegurar a concordância prática com outros bens ou direitos constitucionalmente protegidos», permitindo concluir, no Acórdão 199/2005, de 19/04/2005 (proc. 117/04, 2ª secção) que «a intervenção do Governo na concreta fixação dos serviços mínimos a observar durante a greve, talqualmente estava definida no art.º 8º da Lei da Greve, em resultado da alteração introduzida pela Lei n.º 30/92, não devia ter-se por inconstitucional».
Assim, também nesta questão, andou bem o Tribunal Central Administrativo ao considerar que, enquanto não pudesse ser aplicável o disposto no n.º 4, o Governo tinha a competência que lhe era conferida pelo n.º 3 para definir os serviços mínimos.”
Resta, pois, concluir que, sendo essencial a definição dos serviços mínimos, a falta de acordo nessa definição e a impossibilidade de constituição do colégio arbitral consentem que o Governo assuma essa tarefa.
Está, assim, resolvida a questão acima enunciada e está resolvida em termos que determinam a improcedência do vício que o Autor considerou inquinar os actos impugnados.
Daí que a acção soçobre também nesta parte.
5. O Autor sustenta, ainda, que a Resolução do Conselho de Ministros é ilegal por a constituir uma verdadeira requisição civil preventiva e a lei não consentir esse tipo de requisição.
O Pleno da Secção Administrativa deste Supremo Tribunal já abordou a questão de saber em que condições podia o Governo lançar mão da requisição civil, tendo decidido que tal só poderia ocorrer depois da greve estar instalada e em execução e dos serviços mínimos não estarem a ser assegurados e que, sendo assim, a ameaça antecipadamente feita pelos sindicatos de que os não iriam assegurar não lhe podia servir de fundamento. – vd. Acórdão de 20/03/2002 (rec. 43.934).
Decisão que foi justificada da seguinte forma:
“Da interacção dos nºs 1 e 4 deste artigo Art.º 8.º da Lei da Greve (Lei 67/77, de 26/08) cujo conteúdo, no essencial, foi reproduzido nos art.ºs 598.º e 601.º do Código do Trabalho. decorre que a requisição civil pode ter lugar quando as associações sindicais e os trabalhadores não assegurem, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis.
Mas quando é que pode atingir-se essa conclusão, de que os serviços mínimos não estão assegurados?
Diga-se desde já que o emprego do termo “assegurados” não vem em auxílio do ponto de vista do recorrente, de que ele inculca a permissão duma requisição “preventiva”. Assegurar é, neste sentido, sinónimo de “garantir” (Dicionário Porto Editora, 7.ª ed., 1995), mas daqui nada se retira acerca do momento em que o Governo pode dar como adquirido que determinada greve não garante os serviços mínimos – se por prognose de que isso venha a acontecer, ou apenas face ao quadro real da greve depois de desencadeada.
Terão, portanto, de ser outros elementos, que não os exclusivamente literais, a permitir ultrapassar a dúvida.
Importa, antes de mais, lembrar que a requisição civil representa uma restrição de peso ao exercício do direito de greve, já que possui a virtualidade de anular essa atitude colectiva de paralisação do trabalho, livremente tomada no quadro da Constituição e da lei.
No entanto, a vida comunitária põe em jogo valores e interesses tanto ou mais importantes do que esses, como sejam os do funcionamento de certas actividades e serviços que acodem a necessidades sociais prioritárias, como são as enunciadas (aliás exemplificativamente) no citado art.º 8.º, n.º 2 – telecomunicações, abastecimento de águas, hospitais, bombeiros, transportes, etc.
Uns e outros podem, realmente, entrar em conflito. Mas, numa sociedade civilizada, esse conflito não se desenha, nem pode por isso resolver-se em abstracto, colocando em posições de antagonismo de princípio uma greve no sector dos hospitais ou dos tribunais contra as necessidades públicas da saúde e da justiça, e fazendo depois prevalecer uma das forças em confronto, em razão duma qualquer superioridade filosófica, ou ao sabor das conveniências da conjuntura. Um ponto de partida pode ser a natural supremacia do interesse colectivo sobre o individual ou meramente sectorial, mas esta também não pode ser usada como critério único e universal, pois em última análise isso conduziria à eliminação de toda e qualquer greve.
O conflito põe-se em concreto, entre certa e determinada greve, nas condições de espaço e tempo em que ocorre e com os intervenientes que tem, e há-de ser superado através da avaliação do respectivo impacto concreto no tecido social que afecta, Dito doutro modo, não é pelo simples facto de o ser que a greve entra em conflito com esses superiores interesses, perante os quais terá de ceder; o conflito só nasce se e quando ela for levada a um ponto de excesso, ou de gravidade, que a torne reprovável à luz da concepção social dominante. Então – e só então – é que ao Estado é lícito desencadear a contra-reacção, a benefício do interesse público.
Ora, o legislador decidiu que esse ponto a partir do qual a greve se pode tornar socialmente nociva é, justamente, o negligenciar dos serviços mínimos na empresa ou sector de actividade paralisado.
Por isso, terá de esperar-se que a greve se desencadeie para avaliar, em concreto, os seus efeitos e consequências, Só na presença de uma greve posta em marcha é que será possível saber se esse ponto de ruptura foi atingido. Antes, tudo se queda pelo plano das hipóteses e das conjecturas.
Daí a importância que o acórdão recorrido atribui, e muito bem, à consideração do número e qualificações dos grevistas, pois se esta se quedar por uma adesão fraca ou não envolva os elementos que podem por em marcha os serviços mínimos, estes não estarão em perigo. Como se escreveu no acórdão, «o dever de intervenção dos sindicatos na prestação dos serviços mínimos só é exercitável se, em face do número ou das aptidões dos grevistas, se tornar claro que a realização de tais serviços está em risco».
O argumento utilizado pelo acórdão é pleno de sensatez, sendo deslocada a crítica do recorrente de que utiliza elementos “aleatórios” na interpretação do art.º 8º da Lei da Greve.
Essa interpretação passa também pela consideração de que o legislador usou, na redacção daquele preceito, de uma linguagem jurídica correcta, que importa tomar como tal, em vista da directriz interpretativa constante do art.º 9.º, n.º 3, do Código Civil.
Assim, é de presumir que os termos “obrigação” e “não cumprimento”, que vêm, respectivamente, no n.º 1 e no n.º 4, estão empregues na sua acepção jurídica rigorosa.
Ora, só pode existir incumprimento de determinada obrigação quando, chegado o momento do respectivo vencimento, o devedor não realiza a prestação, isto é, o comportamento a que se achava vinculado – vd. o art.º 762º do C. Civil. Se a obrigação tem um prazo, não é possível ao credor, antes do tempo, retirar efeitos dum suposto incumprimento ou mora do devedor.
De resto, foi já abordada a questão de saber qual o valor da «declaração do devedor de não cumprir», nomeadamente se ela implica o vencimento automático da obrigação e responsabilidade do devedor a partir da declaração. E a resposta da doutrina é de que a solução afirmativa é muito duvidosa e inconveniente, mesmo num plano de política legislativa, e insustentável, no quadro da lei positiva (cf. PESSOA JORGE, Lições de Direito das Obrigações, 1967, pg. 296 e segs.).
Muito duvidosa e inconveniente, porquanto o devedor, depois de anunciar não cumprir, pode arrepender-se e apresentar-se a cumprir pontualmente e o credor não terá de que se queixar. A declaração pode não ter sido suficientemente ponderada e, entretanto, atribuíram-se-lhe graves consequências. Legalmente insustentável, pois não encontra abrigo na norma do art. 805.º do Código Civil (ob. cit., pg. 298). Defendendo a relevância da declaração do devedor de não querer cumprir, mas apenas para o efeito de tornar dispensável a interpelação nas obrigações puras, vd., no entanto, GALVÃO TELES, Direito das Obrigações, 1.ª ed., 1997, pg. 258.
No contexto da factualidade dos autos, mais repugna ainda ao senso comum valorizar o anúncio de não organização dos serviços mínimos ao ponto de o elevar a pressuposto do decretamento duma requisição de trabalhadores. Tal como o acórdão recorrido refere, e de novo com inteiro acerto, o que normalmente acontece, durante o processo negocial que antecede um movimento grevista, é cada parte “tentar mover a outra para a posição que mais lhe convém; e nesses processos nem todos os argumentos retóricos são a expressão fiel do pensamento de quem os emite”.
Nada garante, pois, que no caso dos autos, a ameaça do sindicato fosse mais do que isso – uma simples ameaça que depois podia não se concretizar. Está claro que não se trata, aqui, de contrariar matéria de facto adquirida, nem de extrair conclusões contra as provas e os indícios que flúem dos autos, como o recorrente pretende. A realidade que se provou, neste aspecto, foi que o sindicato anunciou que não iria cumprir a greve, e o acórdão nenhuma conclusão firmou contra esta prova. O que a subsecção fez, e muito bem, foi admitir que a ameaça podia não ser levada à letra, face ao contexto em que este tipo de declarações costuma ser proferida. Para se indagar do sentido real de determinada norma, cabe ao intérprete antecipar quais as situações da vida a que essa norma pode aplicar-se, e prognosticar os comportamentos que as pessoas seus destinatários podem adoptar nas concretas circunstâncias dessa aplicação. Só assim pode imaginar-se na posição de quem teve de legislar, e procurar reconstituir o pensamento que esteve por detrás das soluções consagradas.
Mesmo para quem aceita extrair consequências do aviso de não cumprimento, requer-se que tal intenção seja feita de forma “categórica e definitiva” – cf. GALVÃO TELES, ob. cit., pg. 258.
Tudo aponta, pois, no sentido de que, para o mencionado art. 8.º, é pressuposto da requisição civil a pré-existência de uma greve instalada e em execução, em que o dever de assegurar os serviços mínimos não tenha sido respeitado. Só perante uma situação de incumprimento real desse dever é possível à Administração interferir com o livre exercício do direito à greve.
Aliás, esta é a única leitura do art. 8.º que se harmoniza com o "carácter excepcional" da requisição civil, apregoado pelo art. 1.º, n.º 2, do Dec.- Lei n.º 637/74, de 20.11.
Doutro modo, estaria aberto o caminho às requisições “preventivas”, de efeito dissuasor, fazendo abortar greves ainda em gestação – capazes de neutralizar aquele direito, que teve a sua consagração no nosso texto constitucional logo a partir da sua versão original.
A admitir-se a requisição com base na ameaça de não prestação dos serviços mínimos, por que não também noutras situações que alegadamente permitissem prognose similar, como por exemplo o precedente de quebra dos serviços mínimos em anterior greve desencadeada pelo mesmo sindicato? Uma vez quebrado o princípio, situações como esta bem podiam multiplicar-se.
Daí que a orientação da Jurisprudência deste Supremo Tribunal tenha vindo a ser no sentido do decidido pelo acórdão impugnado. Quer no Ac. de 28.1.92 (Apêndices ao D.R., pg. 417), quer ainda no Ac. do Pleno de 29.9.94 (ibid., pg. 449), o Tribunal rejeitou com firmeza a posição contrária, e com uma motivação semelhante à que agora se utiliza.
Resta uma derradeira referência ao argumento do paradoxo, que tenta mostrar o absurdo de ter de se esperar pela efectiva preterição de necessidades impreteríveis para se poder actuar, desencadeando as acções necessárias.
O argumento não colhe. Antes do mais, ele ignora que não é lícito aos órgãos aplicadores do Direito substituir-se ao legislador nas opções de princípio que este tomou quando concebeu determinada regulamentação legal. Ora, a Lei da Greve bem podia ter escolhido um sistema diferente, em que não fossem os sindicatos e os trabalhadores a ficar depositários do encargo de assegurar os serviços mínimos, ou, em alternativa, ter instituído um mecanismo de comprovação prévia perante a Administração das medidas adoptadas nessa matéria. A verdade, porém, é que não foi essa a opção do legislador, que deliberadamente quis afastar o Governo de interferência com a greve até ao momento do seu surgimento, deixando assim que o correspondente direito se exercitasse sem quaisquer baias. Onde o recorrente entrevê um absurdo, o que há é uma clara noção dos limites do poder administrativo. Ao desprezar outras soluções e prever apenas uma actuação a posteriori, obrigando a Administração a guardar uma prudente distância das envolvências da greve antes desta atingir o tal ponto de ruptura, o poder legislativo está antes a manifestar o respeito que nutre, por imperativo da Constituição, por este direito fundamental dos trabalhadores.
Por outro lado, não pode encarecer-se demasiado o receio de consequências graves, já que ao Governo será sempre lícito lançar mão da requisição civil mal constate que os serviços mínimos não estão assegurados. E, na maioria das vezes, poucas horas de greve bastarão para se atingir, com segurança, esta conclusão. O Governo tem ao seu alcance meios, que incluem a observação directa dos primeiros momentos da greve, para detectar de imediato aquela falta.
E nada impede que, para efeito de ter nessa altura preparada a requisição civil (não para precipitar, antes disso, o seu decretamento) o Governo dê especial atenção os antecedentes da greve e valorize, por prognose, as declarações dos sindicatos, ou outras quaisquer circunstâncias que tome por indício de que vai haver incumprimento dos serviços mínimos.
É certo que nem actuando dessa forma poderá, em absoluto, evitar que nenhum dano seja, entretanto, causado às necessidades públicas básicas que estão em causa. Mas isso não é nenhuma incongruência da interpretação da lei. É, em boa verdade, consequência da legitimação constitucional e legal da greve.”
6. Constitui, assim, jurisprudência deste STA considerar que a greve é um conflito cujas reais consequências só podem ser avaliadas depois de instalada e em execução, pelo que a requisição civil só pode ser seriamente equacionada e, consequentemente, só pode ser decretada a partir do momento em que haja a certeza de que os serviços mínimos não estão a ser assegurados e, portanto, a partir do momento em que os superiores interesses que ela visa proteger estão a ser atingidos de forma incomportável. Daí que, como se escreveu no Acórdão deste Tribunal de 12/07/2000 (rec. 43.934) Confirmado pelo Acórdão do Pleno acima transcrito., “só perante um caso de não cumprimento da obrigação de assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis é que o Governo podia determinar a requisição dos funcionários grevistas; o que significa que a requisição dos trabalhadores tinha como pressuposto incontornável a prévia inobservância, por parte deles, do dever de prestar os serviços mínimos – sendo ainda claro que tal inobservância só era verificável se a greve já estivesse em curso.”
Deste modo, e dependendo a legalidade do decretamento da requisição civil da certeza de que os efeitos da greve se tornaram insuportavelmente nocivos para as necessidades sociais impreteríveis que cumpre ao Governo assegurar, a mesma só pode ser decretada quando a verdadeira dimensão dos efeitos da greve é conhecida e desse conhecimento resulte a constatação de que aquelas necessidades não estão a ser satisfeitas e, por isso, quando já seja possível avaliar o número de funcionários que serão necessários à sua satisfação e identificar os Tribunais onde os mesmos são indispensáveis para o efeito. Isto é, quando for seguro que uma situação de inércia perante os efeitos da greve iria determinar a ocorrência de prejuízos incomportáveis. A não ser assim estar-se-ia a, com uma justificação vaga e não concretizada, proceder a uma requisição civil sem que se mostrassem reunidos os requisitos para tal.
Nesta conformidade, a requisição civil não pode ser justificada com fórmulas vagas resultantes de uma avaliação precoce e insuficiente, reveladora de um conhecimento difuso das consequências da greve. E porque assim é que, instalada a greve e verificando-se uma fraca adesão e, portanto, ocorrendo uma situação em que os trabalhadores não grevistas são suficientes para assegurarem os serviços mínimos não chega sequer a pôr-se a questão da necessidade da requisição civil.
É certo que as greves causam impacto e perturbação, individual e social, e que, por isso, as mesmas geralmente são impopulares. Mas, muitas vezes, é o desgaste que elas provocam que é procurado pelos seus promotores visto que a pressão por ele causada poderá conduzir à cedência negocial da outra parte. Daí que, como se escreveu no transcrito Acórdão do Pleno, “a natural supremacia do interesse colectivo não pode ser usada como critério único e universal pois, em última análise, isso conduziria à eliminação de toda e qualquer greve”. Essa supremacia, como já se referiu, só tem justificação quando ela se destinar a acautelar valores constitucionais mais elevados, designadamente o de ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis e o de promover a segurança no convívio social, e eles se devam sobrepor ao exercício do direito à greve.
De contrário o direito à greve ficaria inconstitucionalmente comprimido e o seu êxito dependeria em grande medida da vontade do Governo uma vez que este, podendo proceder à requisição civil logo que a greve se instalasse, poderia boicotar de forma irremediável, ou pelo menos, de forma significativa as finalidades que a determinaram.
7. O Governo procurou tornear as dificuldades que o teor do Acórdão do Pleno lhe colocava Que, de resto, se pronunciou sobre uma realidade fáctica idêntica à que ora nos ocupa. A única divergência significativa entre o presente caso e o que se debruçou o Acórdão do Pleno foi o de neste o Governo ter procurado justificar a requisição civil com a fórmula acima transcrita. justificando a requisição civil ora em causa com a afirmação de que se tinha constatado que “não se apresentaram ao serviço, nas secretarias judiciais e serviços do Ministério Público dos tribunais judiciais de todas as instâncias materialmente competentes para a execução dos actos tipificados como serviços mínimos pelo referido despacho conjunto, oficiais de justiça em número correspondente ao determinado no mesmo despacho, o incumprimento da obrigação de prestação de serviços mínimos impõe ao Governo a determinação da requisição civil para garantir a prestação de serviços mínimos de modo a assegurar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis na administração da justiça, como aliás já antes ocorreu.”. E, já nestes autos, o Sr. Primeiro-Ministro veio reafirmar que a requisição civil só foi decretada na manhã do primeiro dia de greve quando a greve já estava a decorrer e só o foi “depois de ser claro e evidente que não só a greve já havia eclodido como os serviços mínimos não se encontravam a ser prestados” (art.ºs 16 e 17 da contestação).
Ou seja, o Governo procurando afastar a possibilidade da requisição civil acabada de decretar poder ser considerada uma requisição civil preventiva e, por isso, ferida de ilegalidade justificou-a com a afirmação vaga e não concretizada de que se tinha constado o incumprimento dos serviços mínimos e de que, por isso, a mesma se mostrava indispensável.
Cabe perguntar se essa justificação é aceitável e se com ela as limitações impostas à implementação da requisição civil pelo mencionado Aresto se podem considerar satisfeitas, o que passa por resolver a questão de saber a quem incumbe provar a veracidade daquela afirmação.
8. É sabido que, nos termos do art.º 342.º do CC, aquele que invocar um direito terá de fazer a prova dos factos donde o mesmo emerge, cabendo à contraparte provar os factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado.
A jurisprudência deste Tribunal defendeu durante muito tempo que o erro sobre os pressupostos devia ser provado por quem o invocava, posição essa que mergulhava as suas raízes no princípio da presunção de legalidade dos actos administrativos, a qual abrangia não só o direito como os pressupostos factuais em que o mesmo se fundava. E, porque assim, entendia-se que numa situação de non liquet a dúvida sobre a veracidade dos factos onde assentava o direito funcionava contra o impetrante.
Só que esta jurisprudência foi perdendo vigor à medida que se foi considerando que o princípio da presunção de legalidade dos actos administrativos não assentava em nenhuma norma concreta do ordenamento jurídico e a evolução legislativa foi desenhando o processo administrativo como um processo de partes onde aquela presunção não tem cabimento e onde a litigância se deve fazer com igualdade de armas.
Daí que, hoje, essa doutrina esteja em crise e se entenda que a regra emergente do art.º 342.º do CC, “não é suficiente para a resolução de todos os tipos de situação – sobretudo se não se fazem diferenciações conforme as posições das partes e os interesses e situações em jogo nos domínios específicos da realidade tal como é normalmente concebida.
…..
Assim, não pode exigir-se ao autor, por sistema, a prova dos factos constitutivos da sua pretensão de anulação (desde logo e, por exemplo, a prova da não verificação dos pressupostos legais da prática do acto), de modo a caber à Administração apenas provar as excepções invocadas - tal equivaleria na prática à pura e simples invocação da "presunção de legalidade do acto administrativo", fazendo recair sobre o particular o ónus da prova (subjectivo) da ilegalidade do acto impugnado.
Deve, pelo contrário, levar-se em conta, em geral, para a construção do quadro de normalidade que há-de servir de paradigma normativo para a distribuição das responsabilidades probatórias, a sujeição da Administração aos princípios da legalidade e da jurisdicidade e, pelo menos no que respeita aos actos desfavoráveis, o dever de fundamentação.
Isto é, parece que há-de caber, em princípio, à Administração o ónus da prova da verificação dos pressupostos legais (vinculativos) da sua actuação, designadamente se agressiva (positiva e desfavorável); em contrapartida, caberá ao administrado apresentar prova bastante da ilegitimidade do acto, quando se verifiquem esses pressupostos.
Por outras palavras ainda, deve ser a Administração a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova (de o juiz não se ter convencido) da verificação dos pressupostos legais que permitem à Administração agir com autoridade (pelo menos, quando produza efeitos desfavoráveis para os particulares); deve ser o particular a suportar a desvantagem de não ter sido feita a prova (de o juiz não se ter convencido) de que, no uso dos poderes discricionários, a Administração actuou contra princípios jurídicos fundamentais.”
(Vieira de Andrade, in Justiça Administrativa, Lições, 8.ª ed., pg.s 499 e 500, com sublinhados nossos)
No mesmo sentido, M. Aroso de Almeida considera que nada justifica “a afirmação de um princípio geral segundo o qual a posição que a Administração definiu unilateralmente deve prevalecer no processo, salvo demonstração pelo Recorrente de que é infundada. …. Não só as exigências ditadas pela necessidade da eficiente prossecução do interesse público não justificam a afirmação de uma presunção de legalidade do acto em juízo com base no qual se façam recair sistematicamente sobre o Recorrente as consequências de eventuais situações de incerteza quanto à questão da sua validade, como se afiguraria claramente lesivo do direito à tutela jurisdicional efectiva que a posição de vantagem que para a Administração já decorre, no plano extra judicial, do poder de emanar acto administrativos … se associasse, no plano judicial, tão gravosa limitação à tutela das posições substantivas lesadas por esses actos, quando forem ilegais.” – Vd. CJA, n.º 20, pg. 46 e 47, em comentário ao Acórdão deste STA de 26/01/2000 (rec. 37.7639).
Resulta do que fica dito que o entendimento tradicional de que cabia ao Recorrente provar os vícios de que padecia o acto impugnado e que a Administração estava apenas obrigada a provar os factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado não funciona quando em causa está a chamada administração agressiva, impositiva ou ablativa pois que, nestes casos, é a esta e não ao recorrente que cabe provar o preenchimento dos pressupostos do acto impugnado.
E, porque assim, incumbia aos Réus provar a legalidade da sua actuação quando se arrogaram “a titularidade de atribuições e competência para a prática do acto em causa, independentemente da legalidade intrínseca deste ou, dito de outro modo, dos “pressupostos legais (vinculativos) da sua actuação, designadamente se agressiva (positiva e desfavorável)” (Acórdão deste STA de 26/01/2000 (rec. 37.7639). Ou seja, e dito de forma diferente, cumpria aos ora Réus provar que se verificavam os fundamentos legais que lhe permitiam decretar a impugnada requisição. - vd., por todos, o recente Acórdão de 17/05/2007 (rec. 1011/06) e a numerosa jurisprudência nele citada.
8. 1. Descendo ao caso dos autos constamos que quer a Resolução do Conselho de Ministros que reconheceu a necessidade de requisição quer o despacho do Sr. Ministro da Justiça que a executou não identificaram nenhuma situação concreta de incumprimento dos serviços mínimos nem especificaram nenhum Tribunal onde a greve os estava a pôr em causa. Ao contrário aqueles actos limitaram-se a fazer afirmações vagas e não concretizadas de que os serviços mínimos não estavam a ser cumpridos. E, daí, ser admissível que estivesse a decretar uma requisição para Tribunais onde nenhuma perturbação havia e onde os serviços mínimos estavam a ser cumpridos com toda a normalidade.
O que significa que está por demonstrar que aqueles actos tenham correspondido a necessidades evidenciadas no concreto o que nos permite concluir que a requisição ora em causa correspondeu a uma requisição preventiva, a qual, como se já concluiu no transcrito Acórdão do Pleno, é ilegal.
Nesta conformidade, e ficando por demonstrar a verificação dos pressupostos legais para a impugnada requisição, os actos que a decidiram e a puseram em marcha - isto é, a Resolução do Conselho de Ministros e o Despacho do Sr. Ministro da Justiça que a executou - são ilegais.
9. Resta analisar a legalidade do Despacho Conjunto dos Sr.s Ministros da Justiça e do Trabalho na parte em que, antes de iniciada a greve, fixou o número de funcionários que, nas secretarias judiciais e nos serviços do M.P, deveriam assegurar os serviços mínimos.
Tal determinação só poderia ser considerada ilegal se, como refere o Autor, se traduzisse na fixação de serviços máximos, isto é, se constituísse uma formulação exagerada do número de funcionários necessários ao cumprimento daqueles serviços. E, portanto, e nessa medida, constituísse uma intolerável compressão do direito à greve.
Só que em abstracto, que é a única forma de analisar e decidir este problema, não é possível retirar a conclusão pretendida pelo Autor porque pode não ser exagerado determinar que em cada secção haja um funcionário para cumprir os serviços mínimos já que, se a greve tiver grande adesão e houver muitos actos para cumprir, todos eles podem ser necessários. Ou seja, nenhuma ilegalidade é cometida quando, por antecipação, se determina o número de funcionários que serão necessários se a greve tiver êxito pois que essa determinação tem de ser equacionada em função do êxito da greve
Por outro lado, e ao contrário do alegado, esse Despacho não retira aos Juízes Presidentes dos Tribunais competência de direcção e orientação dos serviços judiciais uma vez que o mesmo se destinou unicamente a prover os Tribunais dos recursos humanos necessários ao cumprimento dos mencionados serviços, não contendendo com nenhuma das competências de direcção e orientação dos serviços judiciais.
Daí que, também nesta parte a acção improceda.
10. Por fim, o Autor pede a condenação dos Réus no pagamento de uma indemnização, que computa em 50.000 euros, por entender que os sindicados actos atingiram o “âmago da sua actividade” ferindo gravemente não só “a honra como igualmente a credibilidade, prestígio e confiança do mesmo Autor enquanto associação sindical, quer junto dos seus associados, quer junto da opinião pública em geral.”
A jurisprudência deste Tribunal tem vindo, uniformemente, a considerar que a responsabilidade extra contratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública assenta nos pressupostos da responsabilidade civil previstos nos art.ºs 483.º e seg.s do CC, o que equivale a dizer que a sua concretização depende da prática de um facto (ou da sua omissão), da ilicitude deste, da culpa do agente, do dano e do nexo de causalidade entre o facto e o dano Vd., a título meramente exemplificativo, Acórdãos de 16/3/95 (rec. 36.993), de 21/3/96 (rec. 35.909), de 30/10/96 (rec. 35.412), de 13/10/98 (rec. 43.138), de 6/03/2002 (rec. 48.155), de 26/9/02 (rec. 487/02) de 6/11/02 (rec. 1.331/02) e de 18/12/02 (rec. 1.683/02).
Ora, in casu, está por provar que os actos impugnados tenham causado qualquer dano ao Autor. Na verdade, sendo a greve uma forma legítima de luta político-sindical e sendo a requisição civil uma tentativa de minimizar as suas consequências negativas não se vê, nem foi demonstrado, de que forma é que ela atingiu a credibilidade, o prestígio e a honra do Autor e, por isso, de que forma é que os actos impugnados tiveram repercussões na esfera patrimonial do Autor.
Daí que, sem necessidade de maior desenvolvimento, nesta parte, se julgue a acção improcedente.
Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam:
a) em julgar a acção procedente no tocante à Resolução do Conselho de Ministros n.º 153-A/2005 e ao despacho do Sr. Ministro da Justiça contido na Portaria n.º 950-A/2005 e, em consequência, anular tais actos
b) No restante, julgar a acção improcedente.
Atenta a isenção do Autor as custas ficarão a cargo do Conselho de Ministros e do Sr. Ministro da Justiça na proporção do seu vencimento.
Lisboa, 6 de Março de 2008. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – Azevedo Moreira.
