047962 - Supremo Tribunal Administrativo

Tendo o A./Recorrente imputado os alegados prejuízos (decorrentes da impossibilidade de construir) à circunstância de o seu terreno haver sido integrado na REN, mas sucedendo que quando o A. propôs a acção havia já caducado a licença de loteamento em que tal terreno se integrava, por deliberação da Câmara firmada na ordem jurídica antes daquela integração, emerge então prioritariamente motivo para julgar a acção improcedente, por inexistir o jus aedificandi quanto ao terreno em causa, relativamente à ponderação de considerar prescrito o direito de indemnização com referência àquela integração na REN.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A... , com os demais sinais dos autos, instaurou no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra (TAC) Acção de Indemnização contra O Estado Português e o Município de Óbidos (R.R.), representado pela Câmara Municipal de Óbidos (CMO). Através da sentença de fls. 158-166 foram julgados “prescritos os direitos reclamados pelo autor”, sendo em consequência absolvidos os R.R. do pedido. É de tal sentença que vem interposto pelo A. para este Supremo Tribunal Administrativo (STA) o presente recurso. Ao final da sua alegação, formulou o recorrente as seguintes conclusões: 1º - O pedido formulado na alínea a) da petição inicial é para o caso de o acto que provocou os prejuízos ser qualificado como ilícito, o pedido formulado na alínea b) é para o caso de não proceder o pedido anterior, porque o acto foi considerado lícito pelo Tribunal, no recurso contencioso tempestivamente posto. 2° - A conclusão 3ª da douta sentença, não corresponde à verdade, pois pela escritura de compra e venda junto à p. i como doc. l, pela certidão emitida pela Conservatória do Registo Predial de Óbidos ( doc.5 junto à p.i. ), pelos doc. 6 a 10 juntos à p. i., pelo ofício nº 3755, de 11 de Julho de 2000 da CMO, ( Doc.12, junto à p. i), pelo doc. 5 junto à contestação e agora pelo doc. 1 A, se prova que houve a criação de lotes com a operação de loteamento titulada pelo alvará nº 50 da CMO. 3° - E toda a argumentação expressa nas fls. 8 e 9 do corpo destas alegações, que se dá integralmente por transcrita, é prova da criação dos lotes pela referida operação de loteamento. 4° - E basta a existência do lote da A. para provar que se efectivou a operação de loteamento e que o terreno não permaneceu indiviso, sendo certo que a CMO, nunca expropriou os prédios sujeitos á operação de loteamento, declarando-os como terrenos não afectos á construção, o que poderia ter feito, se o quisesse, ao abrigo do art. 26° do DL 289/73, de 6 de Junho. 5° - E ao optar por não o fazer, a CMO manteve a operação de loteamento e os lotes por ela criados, com os inerentes direitos de construção como aliás se prova pelo Doc. agora junto. 6° - Ao pretender aplicar o DR. 32/93, de 15 de Outubro ao caso concreto, a douta sentença recorrida viola o art. 12° do Código Civil e isto porque a operação de loteamento que criou o lote da A. ocorreu antes da sua entrada em vigor e a área loteada é por definição legal, uma área urbana. 7° - Esta realidade é aliás assumida pelo DR 32/93,pois resulta do art.8° nº. 3 que «as áreas urbanas integram a área do polo de desenvolvimento» área esta onde se localiza o lote da A. e que transparece das plantas juntas pela CMO à contestação como Doc. 10 e 14. 8° - Mais a mais a douta sentença recorrida não apresenta nem refere qualquer facto em que se tenha baseado para concluir que o lote 11 do Bairro 8 foi incluído na REN pelo Dec. Reg. 32/93. 9° - Da cartografia e do regulamento do Plano Director Municipal de Óbidos- se conclui que o lote da A. se encontra localizado em espaço urbano art. 26° nº. 5 alínea c) e planta junta pela CMO, como doc. 14 à contestação. 10° - E tendo o PDM de Óbidos tido em conta o Dec. Reg. nº 32/93, como resulta do art. 24° do seu regulamento, publicado no Diário da República - I Série -B nº. 276 de 28 de Novembro de 1996, é inequívoco que não foi aquele Dec. Reg. que introduziu o lote da A. na REN . 11° - E ao licenciar, ao longo do tempo, até á entrada em vigor do P.U., a construção de muitas moradias nos muitos lotes criados pela operação de loteamento titulada pelo alvará 50, como se prova pelo Doc. 1A, a CMO implicitamente reconhece que estes se encontram em área urbana criada por este Dec. Reg. 12° - Foi pela Resolução do Conselho de Ministros nº. 186/97, de 28 de Outubro que a área onde se localiza o lote da A., foi incluído na REN. 13° - Aliás do art. 8 do Dec. Reg. n° 32/93, é claro que o lote do A. está incluído na área urbana, sendo que ao abrigo deste diploma até é possível construir no seu lote. 14° - E bastará analisar o doc. agora junto como Doc. 1 A. e plantas juntas á p.i., para perceber que depois da entrada em vigor do Dec. Reg. 32/93, a CM licenciou construção em 86 lotes dos 123 Bairros criados pela operação de loteamento titulada pelo alvará 50. 15° - A caducidade do alvará, ao contrário do que se extrai da douta sentença recorrida, não destroi a operação de loteamento que se mantem em vigor. 16° - Para garantir a execução de todas as obras de infra-estruturas previstas, a CMO é obrigada a exigir uma caução antes de emitir o alvará de loteamento (que foi aliás o que aconteceu) e com essa garantia substitui o loteador faltoso, para protecção de terceiros adquirentes de lotes na execução da obra de infra-estruturas em falta (art.15 do DL 44.673, de 29 de Novembro de 1965; art. 25 do DL 289/73; art. 55 do DL 400/84 ; do art. 47° do DL 448/91 ). 17° - E quando a CM não executa as obras em falta, após a declaração da caducidade do alvará, então deve indemnizar os proprietários dos lotes pelos prejuízos causados, pela sua conduta, que é aliás o que dispunha o n° 1 do art. 26° do DL 289/73 (DL utilizado para fundamentar de direito a declaração da caducidade) dizendo que os prédios sujeitos á operação "poderão ser expropriados por motivo da respectiva urbanização e não serão considerados terrenos para construção". 18° - E ao expropriar a CMO teria que indemnizar os proprietários dos lotes. 19° - E ao não expropriar o prédio loteado a CMO reconheceu implicitamente que a área compreendida na operação de loteamento, por estar suficientemente infra-estruturada, não podia ser expropriada, reconhecendo consequentemente que os lotes criados pela operação de loteamento titulada pelo alvará n° 50 se mantêm como terrenos para construção. 20° - E decorre da própria lei que mesmo com o alvará de loteamento caducado, a CM pode autorizar a construção prevista nos lotes desde que o adiantamento da obra o permita (ver art. 10° n° 2 do DL 46.673, de 29 de Novembro de 1965; art. 23° conjugado com o artº 25° do DL 289/73, de 6 de Junho; art. 52 n° 2 conjugado com o art. 55 do DL 400/84 e art. 35° do DL 448/91 , de 29 de Novembro ). 21º - E é o que sempre aconteceu neste loteamento como demonstra pelos Doc.s 6 a 10 juntos á P.I. e o Doc. 1 A. aqui junto, porque só foi obtido após última peça processual feita pelo A. como decorre da comparação das datas daquele e desta, facto este referido nos artigos 11°a 16° da P.I.. 22° - Do exposto resulta não ter qualquer base legal o que se diz na sentença: " quando a autora retira consequências jurídicas da existência de um loteamento está a precipitar-se porque esse loteamento há muito havia desaparecido do mundo do direito por o seu titular nunca ter cumprido com as obrigações que sobre ele impediam" . 23° - Os direitos reclamados pelo A. não prescreveram porque: 24° - Não estão prescritos os direitos reclamados sendo que o facto causador do prejuízo ocorreu em 28 de Outubro de 1997 e a petição inicial foi enviada ao Tribunal no dia 23 de Outubro de 2000. 25° - Finalmente, mesmo tendo integrada a área do lote do A. na REN, o seu pedido deveria merecer deferimento ao abrigo do art. 4° n° 2 al. a) do DL. 93/90, com a redacção que lhe foi dada pelo DL 213/92 . Contra-alegou a Câmara Municipal de Óbidos, formulando as seguintes conclusões: - O "alvará 50", único documento existente, que não indica o número de lotes, nem a sua área, nem a sua localização, sem o respectivo projecto aprovado, não é nem titula um loteamento. - O pedido de licenciamento de moradia indeferido por deliberação de 03 de Julho de 2000 foi um acto lícito é vinculado ao disposto no Art. 20 e 21 do PU B.../.... Se este PU inclui ilegalmente o terreno do recorrente na zona HE1, devia ter impugnado a NORMA. - Esta é uma acção de indemnização, e não tem factos valorativos. - Sendo o terreno do recorrente incluído na REN em 1993, está prescrito o direito de indemnização. (Art. 498 do Código Processo Civil). O Exmº Magistrado do Ministério Público, em representação do Estado Português, contra-alegou tendo concluído da forma seguinte: O A. fundamenta o pedido indemnizatório na pretensa ilegalidade dos actos, que aprovam a delimitação da R.E.N. no concelho de Óbidos, que aprovaram o P.U. da B.../... e também da deliberação da Câmara Municipal de Óbidos de 3-7-2000, que indeferiu um pedido de aprovação de um projecto de arquitectura para a construção de moradia no lote 11 - Bairro 8, da freguesia do Vau. Mas a proibição de construir naquele local não deriva da Resolução do Conselho de Ministros n° 186/97, publicada no D.R. I Série-B, de 28-10-97, que aprovou a R.E.N. de Óbidos, mas sim do Dec.Reg. N° 32/93 de 15/10. A carta da R.E.N. do concelho de Óbidos, aprovada pela Resolução n° 186/97 do Conselho de Ministros, não alterou a situação jurídica do lote do A., porquanto se limitou a manter na R.E.N. a área em que o lote se situa, como já constava do Dec. Reg. N° 32/93. Assim, haverá de considerar-se prescrito o direito à indemnização. Pois a partir da entrada em vigor do Dec. Reg. n° 32/93 (20-10-93) a A. ficou a saber que não podia construir naquele lote, por ter sido incluído na R.E.N.. E, portanto perfeitamente ciente dos pressupostos donde faz derivar a responsabilidade do Estado, começando a correr, a partir desta data o prazo de 3 anos da prescrição (art. 498°, n° 1 do C. Civil). Mas a acção apenas foi instaurada no dia 23-10-2000. Por isso, a douta sentença recorrida ao julgar prescritos os direitos reclamados pela A. não viola o art. 12° do C. Civil, nem incorre nos erros nos pressupostos de facto e de direito invocados nas alegações do A.. Pelo que, deve manter-se nos seus precisos termos. Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO 1 - DE FACTO A sentença recorrida deu como provada a seguinte MATÉRIA de FACTO (M.ª de F.º) : 1° - por deliberação de 1969/03/13 a Câmara Municipal de Óbidos aprovou o loteamento de um terreno rústico na Quinta do Bom Sucesso, concedendo ao titular, B..., a licença de loteamento, com as seguintes prescrições: as obras de urbanização serão realizadas pela B... e a expensas desta, por fases e num prazo de 25 anos; a prioridade de execução dos trabalhos será a seguinte: logo que se construa o 1º edifício em qualquer zona será nela completada a rede de estradas e transportada a energia eléctrica e água, no prazo de 2 anos; quando estiverem construídos 25% dos edifícios a B... ou sucessores submeterão à Câmara Municipal o plano das restantes obras de urbanização; a B... fica autorizada a vender lotes de terreno para construção; 2° - o respectivo alvará foi emitido em 1969/11/07; 3° - este alvará nunca deu origem à, constituição de lotes concretos, sempre tendo o terreno permanecido indiviso; 4° - em reunião da Câmara Municipal de 1980/01/23 foi deliberado declarar a caducidade daquele alvará; 5°- esta deliberação foi publicitada na imprensa regional em 1980/02/01 e foi divulgado pela via de comunicado; 6° - por escritura pública de 1989/02/22 o autor adquiriu "um talhão de terreno para construção urbana, já demarcado, ... denominado lote 11 do bairro 8, sito na Quinta do Bom Sucesso ..."; 7° - em 1993, com o Decreto Regulamentar 32/93 , de 15/10, o prédio adquirido pelo autor ficou integrado na área da REN e aí se manteve, posteriormente, com a Resolução do Conselho de Ministros n° 186/97, de 28/10; 8° - em aviso datado de 1995/01/06 o Presidente da Câmara Municipal de Óbidos procedeu à seguinte comunicação: "... considerando que não se encontram em vigor nenhum dos alvarás nºs 50 ... relativos a loteamentos na zona do Bom Sucesso..., considerando que no local não existem as infraestruturas adequadas a uma qualquer expansão urbanística, considerando que se encontra em elaboração o Plano de Urbanização para o local, deliberou em sua reunião de 2 de Janeiro de 1995 informar todos os interessados que qualquer pedido de informação prévia ou de licenciamento não poderá ser atendido até à publicação e entrada em vigor do referido plano de urbanização"; 9º - em 2000/07/02 a Câmara Municipal de Óbidos indeferiu o pedido de aprovação do projecto de arquitectura apresentado pelo autor por o local em questão estar afectado à zona HEI do Plano de Urbanização B.../..., onde não são permitidas novas construções. DO DIREITO Está em causa nos autos, acção intentada contra a CMO e o Estado com vista à sua condenação no montante dos danos peticionados em virtude de, alegadamente, concorrerem os pressupostos de responsabilidade civil extracontratual. A sentença recorrida julgou prescritos, “os direitos reclamados pelo autor” e assim absolveu os R.R. do pedido. O pedido indemnizatório, tinha como causa de pedir a ordem de factos a seguir referida. O A. é proprietário de um terreno relativamente ao qual afirma que detinha o direito de construir derivado da circunstância de se encontrar integrado em loteamento que reputa de válido. Ora, tal pretensão de construir foi subtraída ao recorrente, alegadamente e em síntese, porque o Estado fez integrar na Reserva Ecológica Nacional (REN) aquele seu lote de terreno, sendo certo que na delimitação da REN a CMO participou activamente (cf. artºs, 49.º, 54.º e 81.º da p.i.). Face a tal integração, a CMO, por sua deliberação de 2/JUL/2000 não aprovou o projecto de arquitectura apresentado com vista ao licenciamento para construção do terreno em causa. Para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessário a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito , culpa , dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano (cf. art.º 2.º do Dec. Lei 48051, de 21/NOV/67). Retenha-se, especialmente para o que ora interessa, que "em acção de responsabilidade civil extracontratual da Administração fundada em acto administrativo ilegal, não basta a verificação de uma qualquer ilegalidade para se dar por verificado o requisito de ilicitude, exigindo-se para o efeito, que a ilegalidade consista em violação de norma que vise directamente tutelar direitos subjectivos ou outras posições jurídicos subjectivas do autor" (In acórdão deste S.T.A., de 4.Nov.98-Rec 40165-,doutrina reafirmada, entre outros, nos acórdãos de 1.02.2000-rec.44099-e de 27 de Junho de 2.ooo-rec.44214). A propósito, veja-se, ainda, Gomes Canotilho, in “O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos”, a págs. 73-78. O decidido, radicou na ponderação do que segue: O A./Recorrente é titular de um terreno integrado em propriedade que foi objecto de uma operação de loteamento em 13/MAR/1969 (cf. pontos 1.º, 2.º e 6° da M.ª de F.º). No entanto, em reunião da Câmara Municipal de 1980/01/23 foi deliberado declarar a caducidade do respectivo alvará (cf. ponto 2.º da M.ª de F.º e doc. de fls. 39-42 ), deliberação que foi publicitada na imprensa regional em 1980/02/01 e divulgado pela via de comunicado da CMO (cf. ponto 5° da M.ª de F.º). Segundo a sentença, “o autor invoca a existência de um alvará que alegadamente lhe confere direitos quando esse alvará desapareceu do mundo jurídico muito tempo antes do autor ser proprietário do talhão em causa.” Não podia assim o autor, ainda segundo a sentença, retirar consequências jurídicas da existência de um “loteamento havia muito desaparecido do mundo do direito por o seu titular nunca ter cumprido com as obrigações que sobre ele impendiam”. De seguida, a sentença recorrida arrancou para a ponderação de que emergia “uma outra razão absolutamente imperativa para a Câmara Municipal, que determinava a rejeição do pedido e em relação à qual a deliberação camarária de Julho de 2000 é absolutamente alheia”, a qual se prende com o Dec. Reg. 32/93, de 15 de Outubro. Estabeleceu tal diploma para a faixa costeira do concelho de Óbidos, e outros, uma regulamentação específica sobre a ocupação, uso e transformação dessa mesma faixa costeira, através, nomeadamente da criação REN do concelho de Óbidos (cujo regime interditava a construção pretendida-cf. DL 93/90 , de 19/03). Ora, ainda segundo a sentença, “ao indeferir o pedido de licenciamento apresentado pelo autor, a Câmara Municipal apenas cumpriu normas que se lhe impunham...e...estas normas, tal como os anteriores actos declarando a caducidade dos alvarás dos vários loteamentos (desde a reunião da Câmara Municipal de 1980/01/23-cf. M.ª de F.º) que foram sendo sucessivamente concedidos, nunca foram impugnados. E foram estes actos que impuseram o indeferimento do pedido de aprovação do projecto de arquitectura.” Só que a sentença em lugar de levar tais considerações à conclusão lógica que aparentavam inculcar (decisão de improcedência da acção por inexistência do direito invocado) concluiu, como já se disse, encontrarem-se prescritos os direitos reclamados pelo autor. Não especificando a sentença o(s) facto(s) e o normativo em que assenta tal conclusão, deduz-se no entanto, como flui do já exposto, que tal decorre da publicação do Dec. Reg. 32/93, de 15 de Outubro, em conjugação com o disposto no n.º 1.º do art.º 498.º do Cód. Civ., em consonância aliás com o que foi excepcionado pelo Estado na sua contestação, a fls. 116/118. Só que, independentemente das consequências que poderiam eventualmente extrair-se da publicação daquele Dec. Reg. 32/93, uma outra razão pré-existia e que deve conduzir, de per si e por ordem (crono)lógica, à improcedência do pedido, embora a sentença se lhe refira bem como, aliás, o Estado na citada peça processual. Efectivamente, como já se viu e se alcança da M.ª de F.º, em reunião da CMO de 1980/01/23 foi deliberado declarar a caducidade do alvará de loteamento a que respeitava o terreno em causa (cf. ponto 2.º da M.ª de F.º). Ora, tal deliberação que declarou a caducidade, foi amplamente publicitada do modo que já se viu, sendo certo que, e independentemente do que preceituava então o art.º 106.º da Lei 79/77 , de 25 de Outubro (quanto à executoriedade das deliberações dos órgãos das autarquias locais), o seu conhecimento pela beneficária do loteamento jamais foi posto em causa, concretamente pelo A., até porque questões relacionadas com tal caducidade foram discutidas em sessão da CMO em que interveio a loteadora, como se alcança da acta documentada a fls. 94-103. Pese embora o pouco rigor posto na sua formulação, na aludida reunião da CMO de 1980/01/23 o que se pretendeu foi declarar a caducidade da licença de loteamento, não só pelos fundamentos invocados, que se prendem com a omissão de projectos que nunca foram aprovados pela Direcção Geral de Urbanização, como também pela invocação de normativo que respeita à caducidade da licença de loteamento - art.º 24.º do citado DL n.º 289/73. Não oferece, assim, dúvidas que foi a licença de loteamento que a CMO pretendeu fazer caducar, e não só o alvará como o recorrente afirma, pese embora no caso a distinção não seja relevante, visto que a caducidade do alvará de licença implicava a necessidade de "novo licenciamento". Veja-se a propósito, e por todos, o acórdão deste STA de 09/12/1997 (rec. 35974). Ora em virtude de não haver sido objecto de impugnação, tal declaração de caducidade firmou-se assim na ordem jurídica como caso resolvido ou decidido, como logo foi afirmado pelo Estado na sua impugnação e retomado na sentença. Deste modo, pese embora o A./Recorrente impute a perda do direito de construir, com os danos inerentes, à integração do seu terreno na REN, antes de tal integração já o mesmo direito não existia na sua esfera jurídica, considere-se tal integração como tendo ocorrido através do Dec. Reg. 32/93 (entendimento da sentença) ou da RCM n.º 186/97, de 28/OUT (entendimento do recorrente). Mas, assim sendo, quando o A. propôs a presente acção, a 23/OUT/2000, o jus aedificandi em cuja ablação radica os danos invocados, havia muito que já deixara de ser inerente ao terreno em causa. O mesmo é dizer que então, e pelo enunciado fundamento, na esfera jurídica do A. já não existia posição jurídica digna de tutela, pelo que concorre motivo para julgar, desde já e com tal fundamento, a acção improcedente. DECISÃO: Nos termos e com os fundamentos expostos, e com prejuízo do conhecimento das demais questões suscitadas pelo recorrente, acordam em: Julgar improcedente o presente recurso, mantendo a sentença recorrida. Custas pelo recorrente. Lx aos 14 de Fevereiro de 2002 João Belchior - Relator - Rui Pinheiro - Pires Esteves.