01812/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I) Contém duas determinações distintas, um despacho camarário do seguinte teor: (...) Nestas condições, fica notificado para que: 1. No prazo de 5 dias úteis seja aterrada a vala acima referida de modo a permitir a passagem de veículos. 2. No prazo de 30 dias úteis seja dada continuidade à passagem para os terrenos existentes da parte traseira do lote”; II) Cada uma destas determinações pode estar afectada de vícios diversos; III) A falta absoluta de pronúncia da sentença sobre vícios apontados a uma ou outra das determinações do despacho gera nulidade da mesma nesse preciso segmento.

Acordam em subsecção, na secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A… e mulher B…, residentes na Variante de …, Rio …, Gouveia, interpuseram, no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, recurso contencioso de anulação do despacho de 5 de Fevereiro de 2001, do Presidente da Câmara Municipal de Gouveia, do seguinte teor: "De acordo com o processo existente nesta Câmara Municipal e correspondente à construção de uma casa de habitação em Rio …, verifica-se que a passagem para os terrenos confinantes não tem continuidade (alçado lateral direito). Verifica-se ainda que procedeu à abertura de uma vala no caminho recentemente alargado, impossibilitando a passagem de veículos (alçado lateral esquerdo). Nestas condições, fica notificado para que: No prazo de 5 dias úteis seja aterrada a vala acima referida de modo a permitir a passagem de veículos. No prazo de 30 dias úteis seja dada continuidade à passagem para os terrenos existentes da parte traseira do lote. O não cumprimento desta notificação será penalizado nos termos da legislação em vigor". Por despacho de fls. 52 e segts., em julgamento de questão prévia, o acto foi julgado contenciosamente recorrível. Por sentença de fls. 131, foi negado provimento ao recurso. Inconformados, os recorrentes impugnam a sentença, concluindo nas respectivas alegações: “1ª - A sentença proferida viola o princípio da legalidade porquanto, na prática, da mesma forma que a decisão (despacho) da entidade recorrida, sancionou a reposição da cota originária de um caminho público e, contra o disposto no Código de Posturas Municipais e dos direitos de propriedade dos recorrentes, ratificou ali o vazamento de entulhos e terra de obras que provocaram a elevação da dita cota; 2ª - Tal elevação da cota do caminho provocou o enterramento do muro confinante dos recorrentes em cerca de sessenta centímetros, bem como de uma porteira de entrada no lote, o que inviabilizou o respectivo acesso, acontecendo que os recorrentes não fizeram mais do que desenterrar o muro e desimpedir o acesso ao seu lote, até à cota primitiva do caminho, a da altura em que tais obras foram feitas; 3ª - Sendo que tais obras (muro e entrada), tinham sido licenciadas e posteriormente vistoriadas pela entidade recorrida; 4ª - A sentença recorrida dá como provado quer a autoria das obras de nivelamento levadas a cabo no caminho, quer a ausência de prejuízo daí decorrente para os recorrentes, em violação do princípio do contraditório; 5ª - A decisão constante do ponto 1 do despacho recorrido viola o princípio da legalidade porque desrespeita os direitos fundamentais dos recorrentes, no que respeita à propriedade do seu lote de construção (art°s 3° do CPA e 1305°, 1306°, 1 e 1308° do C. C.); 6ª - A decisão recorrida, contrariamente ao que a sentença considera, não está fundamentada e viola o disposto nos art°s 123º, 1 d), 124°, 1 a) e 125° do CPA e 30°, 2 da LPTA; 7ª - A entidade recorrida viola ainda os princípios da proporcionalidade, igualdade e boa fé, agindo em abuso de direito ao determinar de modo discriminatório aos recorrentes a negação de direitos que antes, ela própria tinha legalizado (art°s 5°, 2, 6°-A e 7° do CPA e 334° do C.C.); 8ª - A sentença não se pronuncia sobre a decisão contida no ponto 2 do despacho recorrido, a qual, a ser aplicada, implicaria uma verdadeira espoliação de uma faixa de terreno do lote dos recorrentes; 9ª - Tal actuação da entidade recorrida é tão mais arbitrária quanto os documentos (plantas pelos seus próprios serviços elaboradas) juntos no processo demonstram a sua ilegitimidade; 10ª - A sentença recorrida viola, em consequência, o disposto nos art°s 1°, da LPTA e 668°, 1, b) do C.P.C. Pelo exposto e pelo muito mais que Doutamente for suprido por Vªs Exªs, deverá ser dado provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida”. 1.5. A entidade contenciosamente recorrida contra-alegou, concluindo: “1ª - O acto recorrido foi praticado dentro dos limites dos poderes que estão atribuídos às autarquias locais e em total respeito pelos princípios gerais que ditam a actuação da Administração Pública Local, nomeadamente os princípios da legalidade, da justiça, da imparcialidade e da igualdade; 2ª - O acto recorrido não viola as normas citadas pelos recorrentes, nem está afectado de qualquer nulidade ou anulabilidade. 3ª - A alegada falta de fundamentação não se verifica, uma vez que, por se tratar de um acto urgente, é entendimento da doutrina e da jurisprudência dominantes que a sua fundamentação não tem de preencher os requisitos de forma e validade exigidos pela lei vigente (O Dever da Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, José Carlos Vieira de Andrade, p. 173 e 174). 4ª - Não há omissão na sentença em relação ao ponto 2, pelo que não há violação dos arts. 1 ° da LPTA e 668° do CPC . Nestes termos deve o presente recurso ser julgado improcedente por estar a sentença recorrida conforme à lei e ao direito”. 1.6. Nos termos do artigo 744.º , n.º 1, do Código de Processo Civil , foi proferido despacho de sustentação, nele se dizendo: “Tendo em consideração a análise que a sentença faz, na parte final, ao analisar o vício de usurpação de poderes, suscitado a fls. 123 dos autos, fazendo-se referência à posição adoptada, quanto à questão, pela entidade recorrida (e MP), sendo que os recorrentes nada disseram quanto a ele, entendemos que não se verifica omissão de pronúncia; quando muito poderá existir erro de julgamento (...)”. 1.7. O EMMP emitiu o seguinte parecer: “O presente recurso jurisdicional vem interposto de sentença do TAC de Coimbra que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação, porquanto julgou improcedentes os vícios ao acto imputados pelos recorrentes, alegando estes que a mesma enferma de nulidade nos termos do artigo 668° n.º 1, alínea d), do CPC e de erro de julgamento. No que respeita à invocada nulidade, esta consubstanciar-se-á, segundo os recorrentes, em omissão de pronúncia a respeito da matéria levada ao ponto 2 do despacho recorrido: ordem para que seja dada continuidade à passagem para os terrenos existentes na parte traseira do lote. Mas, como o Mmo Juiz vem esclarecer no despacho proferido ao abrigo do disposto no artigo 744° n.º 1 do CPC a fls 181 dos autos, não assiste razão aos recorrentes no que a esta questão se refere, pois, sob a perspectiva do vício de que poderia estar afectada a matéria em causa, a questão foi abordada e decidida na parte final dos pontos I e II da sentença recorrida. Improcede, pois, nesta parte a alegação dos recorrentes. E igualmente se nos afigura que a sentença não enferma de erro de julgamento, porquanto mostra ter feito correcta avaliação da factualidade apurada e procedido adequado enquadramento jurídico da mesma, pelo que, também nesta parte as críticas dos recorrentes terão de improceder. Nestes termos, somos de parecer que o recurso não merece provimento”. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir 2. Em sede de determinação da matéria de facto considerou a sentença: «Dos autos, atenta a análise do PA, sendo relevante a fotografia que constitui fls. l, os documentos juntos, bem como a posição das partes vertida nos respectivos articulados, com interesse para a decisão a proferir, resultam apurados os seguintes factos: Os recorrentes construíram uma moradia familiar na freguesia de Rio …, no ano de 1993, após emissão de alvará de construção n°-. 410/93. Igualmente construíram os muros confinantes, com cerca de 90 centímetros de altura. Após notificação da CM de Gouveia, demolidos os muros Norte e Sul, reedificaram-nos no local indicado pela CM, cedendo algum espaço para alargamento de um caminho a Norte e substituição, reposição de um carreiro a Sul, obra posteriormente vistoriada pelos serviços da CM. Posteriormente, a Junta de Freguesia de Rio … procedeu ao enchimento do caminho, referido em 3, nivelando-o, o que ocasionou que o muro dos recorrentes ficasse com apenas 30 centímetros de altura, tendo sido colocada, na parte superior do mesmo uma rede de vedação, além de ficar inviabilizada uma porteira que haviam deixado no muro, por abrir para o exterior (via pública). Com vista à reposição do muro e porteira no estado anterior, os recorrentes retiraram o entulho e aterro ali colocado. Pelo ofício datado de 15/2/2001, assinado pela entidade recorrida, foi o recorrente notificado nos seguintes termos: "De acordo com o processo existente nesta Câmara Municipal e correspondente à construção de uma casa de habitação em Rio …, verifica-se que a passagem para os terrenos confinantes não tem continuidade (alçado lateral direito). Verifica-se ainda que procedeu à abertura de uma vala no caminho recentemente alargado, impossibilitando a passagem de veículos (alçado lateral esquerdo). Nestas condições, fica notificado para que: No prazo de 5 dias úteis seja aterrada a vala acima referida de modo a permitir a passagem de veículos. No prazo de 30 dias úteis seja dada continuidade à passagem para os terrenos existentes da parte traseira do lote. O não cumprimento desta notificação será penalizado nos termos da legislação em vigor"». 2.2. Como se verifica, foi atacado contenciosamente um despacho que contém duas determinações distintas. As conclusões 1 a 7 das alegações dos recorrentes respeitam à sua discordância quanto ao julgamento da sentença no respeitante à determinação camarária constante de 1. do despacho impugnado: “1. No prazo de 5 dias úteis seja aterrada a vala acima referida de modo a permitir a passagem de veículos”. As conclusões 8 a 10 das alegações respeitam a alegada omissão de pronúncia quanto à determinação 2. do despacho impugnado: 2. No prazo de 30 dias úteis seja dada continuidade à passagem para os terrenos existentes da parte traseira do lote. Procederemos à análise pela ordem das conclusões, por ser adequada. 2.2.1. Das conclusões 1ª a 7ª, com exclusão da conclusão 6ª. Independentemente do mais, a sentença concluiu, e os recorrentes não desmentem, antes corroboram, que a determinação camarária respeita a caminho público. Também não desmentem, antes afirmam que foram eles quem procederam à “retirada de entulhos e aterro até à cota original do caminho” (artigo 30.º da petição), à “reposição da cota originária” (artigo 31.º). No acto administrativo chama-se ao resultado dessa acção, uma vala. Os recorrentes entendem que não é vala (cfr. artigo 29.º da petição), mas o nome não tem, na circunstância, significado jurídico. Certo é que os ora recorrentes procederam a um desnivelamento em relação a determinado estado do caminho, e foi a reposição do nível anterior que o acto determinou. Sendo assim, é irrelevante, como, aliás, também considerou a sentença, quem esteve na origem das operações que conduziram ao nivelamento do caminho em certa cota. O que interessa é que a entidade competente para a gestão e administração dos caminhos públicos municipais, considerava que o caminho estava no nível adequado. Ora, considerando a entidade camarária que o caminho se encontrava, correctamente, em certa cota, e tendo os recorrentes procedido, por iniciativa própria ao seu desnivelamento, afigura-se irrepreensível o juízo da sentença na avaliação dos vícios que vinham apontados. O acto camarário não pode ter violado, como concluiu, a sentença os dispositivos e princípios apontados pelos recorrentes, e que agora vêm repetidos nas conclusões das alegações. Isso não quer dizer que o caminho, na cota em questão, não prejudique os recorrentes. Poderá existir prejuízo e direito à sua reparação ou direito a indemnização por sacrifício, mas essa reparação ou indemnização não tem a ver com a anulação de acto administrativo. 2.2.2. Da conclusão 6.ª Também improcede o que respeita à falta de fundamentação. Para além do circunstancialismo em que surge o acto, e a que se refere a sentença, verifica-se que o acto se funda, de facto, “na abertura de uma vala no caminho recentemente alargado, impossibilitando a passagem de veículos (alçado lateral esquerdo)”. Não se vislumbra que outra fundamentação de facto fosse necessária para a completa percepção dos recorrentes das razões conducentes à prática do acto. Já quanto à fundamentação de direito, e se bem que os recorrentes lhe não dediquem qualquer referência autónoma, deve afirmar-se que, dada a funcionalidade do instituto da fundamentação dos actos administrativos, ou seja, o fim meramente instrumental que o mesmo prossegue, se tem aceite um conteúdo mínimo traduzido na adução de fundamentos que, mau grado a inexistência de indicação expressa de qualquer preceito legal ou princípio jurídico, possibilitem a referência da decisão a um quadro legal perfeitamente determinado (cfr. Ac. Pleno de 25.5.93, rec. 27387, e acs. em subsecção, de 7.2.97, rec. 36197, de 7.5.98, rec. 32694 e de 28.10.99, rec. 44051; com um debate mais desenvolvido, veja-se o Ac. de 27.5.2003, rec. 1853-02). No caso, no contexto em que ocorreu o acto, tal como indicado pela sentença, pode concluir-se, com segurança que o quadro jurídico tido em conta pelo acto foi, simplesmente, o que respeita à competência do presidente da Câmara Municipal para promover todas as acções necessária à administração corrente do património municipal e à sua conservação (alínea h) do n.º 2 do artigo 68.º da Lei n.º 169/99 , de 18 de Setembro); pode concluir-se, ainda, que esse quadro jurídico, ainda que não necessariamente no detalhe da numeração dos preceitos, era perfeitamente conhecido ou cognoscível pelos destinatários; esse conhecimento é revelado, aliás, pela exposição que imediatamente após a notificação do acto fizeram ao presidente da Câmara Municipal no sentido de ser tomada posição inversa, ou seja, de a “edilidade notificar os proprietários do prédio a norte da vivenda dos declarantes para procederem ao desaterro que efectuaram no caminho público existente entre os dois” (cfr. requerimento de 23 de Fevereiro de 2001, fls. 25 e 26 do PA apenso). Improcede, pois, todo o ataque à sentença, quanto ao julgamento respeitante à determinação 1. do acto administrativo. 2.2.3. Das conclusões 8.ª a 10.ª Argúem os recorrentes omissão de pronúncia quanto aos vícios apontados ao acto no que respeita à segunda determinação do mesmo, que se recorda: “2. No prazo de 30 dias úteis seja dada continuidade à passagem para os terrenos existentes da parte traseira do lote.” 2.2.3.1. No despacho de sustentação, defende o tribunal a quo que a pronúncia sobre a determinação 2. foi efectuada no segmento final da sentença. Já veremos, em particular esse segmento final. Antes, porém, diga-se que a sentença, na sua decisão sobre o alegado vício de falta de fundamentação, abrangeu o despacho no seu todo, sem distinção. Os recorrentes erram, pois, quando lhe apontam omissão de pronúncia, nessa parte. E, porque lhe não dirigem outro ataque, nessa específica questão, tem de se manter a decisão tomada, por transitada em julgado. 2.2.3.2. Quanto à não apreciação dos demais vícios. Em primeiro lugar, é indiscutível que a sentença, até ao sector em que decidiu da invocada falta de fundamentação, apenas se pronunciou sobre o que respeita à determinação 1 do acto administrativo; por outro lado, quanto à fundamentação do acto, acabámos de nos pronunciar. Assim, tal como explanado no despacho de sustentação, a pronúncia da sentença sobre os demais vícios apenas se poderia colher no seu segmento final. Por isso, convém retê-lo: “Quanto ao vício de usurpação de poderes (suscitado pelo Tribunal, onde a intervenção da autoridade recorrida quanto à tomada de posição quanto à manutenção da passagem em falta, se poderia integrar num eventual vício de usurpação de poderes ou funções, na medida em que poderiam estar em causa apenas questões meramente privadas, como servidões de passagem (os alteração das mesmas), para as quais apenas seriam competentes os tribunais (in casu, os judiciais, que não os administrativos, atenta a matéria controvertida em causa - art°- 4°-. do ETAF -), na esteira da posição alinhada pela entidade recorrida e seguida pelo M°-. P°-., analisada melhor a questão, concluímos que não se verifica este vício, na medida em que o caminho, onde os recorrentes procederam à abertura da vala, é público, o que não é invalidado pelo facto de terem cedido alguns metros quadrados para o seu alargamento, não se tratando, assim, de qualquer caminho privado, ainda que onerado com uma qualquer servidão de passagem. Deste modo, inexiste igualmente este vício (não deixando de ter algum significado a ausência de qualquer pronúncia, quanto ao mesmo, por parte dos recorrentes”. Observa-se que foi o próprio tribunal que suscitou a questão da usurpação de poderes; não se tratava, pois, de vício directamente trazido aos autos pelos recorrentes. Assim, do tratamento desse vício, e sem que nesse tratamento se tenha feito alguma referência àqueles efectivamente invocados pelos impugnantes, não se pode concluir que tenha havido apreciação desses, nem sequer que essa apreciação tenha ficado prejudicada. E os vícios deduzidos pelos recorrentes eram, como, aliás, vem repetido no proémio da fundamentação de direito da sentença, de: violação do princípio da legalidade, violação dos direitos de propriedade dos recorrentes, violação do princípio da boa fé, abuso de direito, violação do princípio da proporcionalidade, violação dos princípios da igualdade e da colaboração. A mesma conclusão de falta de pronúncia resulta de se observar que o segmento da sentença que se reproduziu acabou por se reportar, exclusivamente, “ao caminho, onde os recorrentes procederam à abertura da vala”, ou seja, a matéria contida no ponto 1 do acto contenciosamente recorrido. Ficou por realizar, pois, pronúncia e julgamento quanto aos vícios que vinham assacados à decisão contida no ponto 2. do acto administrativo. Procede, nos termos já delimitados, a arguição de omissão de pronúncia quanto à matéria respeitante ao ponto 2. da decisão contenciosamente impugnada, sendo que este STA não se pode substituir ao TAC em tal conhecimento, por lhe não se aplicável o disposto no artigo 753.º do CPC (neste sentido, por todos o Ac. de 24.11.2004, rec. n.º 509/044). 3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso no concernente à decisão pela sentença do respeitante a todos os vícios apontados à determinação 1. do despacho contenciosamente impugnado e no concernente ao vício de falta de fundamentação apontado à determinação 2. do mesmo; procede o recurso quanto à omissão de pronúncia sobre os demais vícios apontados à determinação 2. do despacho contenciosamente impugnado; declara-se nula a sentença nessa parte, ordenando-se a baixa para conhecimento. Sem custas, por estar isenta a recorrida. Lisboa, 30 de Novembro de 2004. – Alberto Augusto Oliveira – (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.