02071/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo “A…”, identificada nos autos, recorre do acórdão da 2ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo, de fls. 738 e seg.s, que negou provimento ao recurso contencioso do despacho de 25-09-2003, do Ministro das Cidades, Ordenamento do Território e do Ambiente que ordenou o do embargo das obras de urbanização que a recorrente efectuava no B…, freguesia e concelho de Castro Marim. A recorrente formula as seguintes conclusões : Na apreciação do erro sobre os pressupostos de facto invocado pela Recorrente - e a propósito do conceito de estrutura urbana consolidada -, o acórdão recorrido acolheu os argumentos constantes de um “Parecer técnico posteriormente elaborado e junto aos autos a fls. 582-586”, não tendo a Recorrente sido notificada dessa junção; Em respeito ao princípio do contraditório e ao direito de defesa e de resposta, a junção de documentos aos autos deve ser notificada às partes, tal como decorre do disposto no artigo 526° do CPC ; O douto acórdão recorrido enferma de nulidade processual, devendo os autos baixar à Secção a fim de aí se notificar a Recorrente do referido Parecer técnico e conceder-lhe prazo para se pronunciar sobre o mesmo em sede de alegações complementares, ao abrigo do disposto no artigo 52° da LPTA; Diversos factores apontam para a integração do terreno objecto de loteamento numa estrutura urbana consolidada, pelo que o acórdão recorrido incorreu num manifesto erro de julgamento ao decidir pela inexistência de erro sobre os pressupostos de facto; Por um lado, se são prédios urbanos todos os prédios que não devam ser qualificados como rústicos ou mistos e se, face ao PDM de Castro Marim, o prédio em questão encontra-se inserido em zona de ocupação turística, deve entender-se que o mesmo está localizado numa área urbana; Por outro lado, tendo em consideração a densidade de construção na zona e as infra-estruturas existentes, a estrutura urbana em causa não pode deixar de classificar-se como consolidada; Muito embora as zonas de ocupações humana e urbanística tradicionais sejam zonas consolidadas, os conjuntos urbanos de zonas urbano-turísticas podem também revelar uma estrutura consolidada, ainda que não reúnam todos os factores caracterizadores das povoações antigas, tal como refere o Professor Fernando Alves Correia (no seu Parecer Jurídico junto aos autos) e como se reconhece na própria decisão recorrida; O critério de apuramento de uma estrutura consolidada prende-se com a relação entre a densidade de ocupação territorial e o grau de comprometimento urbanístico do espaço, pelo que as estruturas urbanas consolidadas não são apenas típicas das zonas nucleares dos aglomerados urbanos tradicionais; Não é correcta a equivalência das zonas de ocupação turística aos aldeamentos turísticos, já que este conceito abrange apenas uma das modalidades de ocupação do território possíveis para as zonas de ocupação turística; O próprio acórdão recorrido revela uma manifesta contradição, pois se de um lado adere à comparação das zonas de ocupação turística com os aldeamentos turísticos, por outro lado invoca a natureza de “2.ª residência” do loteamento da Recorrente, o que é claramente incompatível com a invocação de “uma prestação de serviços de hotelaria e afins” neste tipo de espaços; O acórdão recorrido incorre em erro de apreciação quando conclui que nas zonas de ocupação turística não é possível a existência de estruturas urbanas consolidadas porquanto, ainda que as zonas de ocupação turística estejam integradas nas “áreas urbanizáveis”, o certo é que o n.° 10 do artigo 43.° do PDM de Castro Marim - aplicável às zonas de ocupação turística - não deixa de fazer a excepção aos casos previstos nos números anteriores desde que o terreno se insira em estrutura urbana consolidada; Assim, se nas zonas de ocupação turística podem ser viabilizadas operações urbanísticas com índices superiores desde que a respectiva área de intervenção se insira em estrutura urbana consolidada, então é incontornável concluir, por razões lógicas, que naquelas zonas podem existir estruturas urbanas consolidadas; Evidenciando uma outra contradição, o douto acórdão recorrido esclarece que a “noção de “consolidação” não deve ser confundida com a maior ou menor densidade de ocupação da malha urbana”, quando, mais adiante, indica que “o conceito de “estrutura urbana consolidada” (...) parece estar associado à densidade de ocupação e/ou ao grau de comprometimento urbanístico do espaço”; O acórdão recorrido aderiu à tese vertida no relatório da IGAT, no qual se defende a inexistência de uma estrutura urbana consolidada e das necessárias infra-estruturas quando infra-estruturas já existentes necessitem de requalificação e articulação; Todavia, como refere o Professor Fernando Alves Correia no Parecer Jurídico junto aos autos, “efectivamente, uma coisa é a existência dessas infra-estruturas, outra, completamente diferente, o seu estado de conservação”; Por outro lado, e nas palavras deste Ilustre Professor, “as estruturas urbanas consolidadas das áreas urbano-turísticas são, do ponto de vista das infra-estruturas e equipamentos existentes, mais simplificadas do que as dos aglomerados urbanos tradicionais”, pelo que não é a relevância de uma ETAR que desqualifica ou qualifica aquela área como estrutura urbana consolidada; Em suma, e no entendimento do Professor Fernando Alves Correia, “não se compreende como se pode concluir, em relação a esta zona urbano-turísticas, não estarmos perante uma estrutura urbana consolidada, nem perante a existência das necessárias articulações viárias e demais infra-estruturas, exigidas pelo n.° 10 do artigo 43.° do Regulamento do PDM de Castro Marim”; Ainda que a Autoridade Recorrida estivesse plenamente consciente da realidade factual existente, sempre teria procedido a uma interpretação do n.° 10 do artigo 43.° do Regulamento do PDM de Castro Marim que não pode ser de forma alguma admitida; Com efeito, verifica-se que não é o entendimento avançado no douto acórdão recorrido aquele que determinou a emissão do acto em crise, como denunciam as considerações tecidas no relatório da IGAT de 10 de Fevereiro de 2003 e no parecer n.° 87, de 16 de Abril de 2003; O acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao considerar um entendimento totalmente diferente daquele que foi defendido no acto em crise e assim negar a existência de erro sobre os pressupostos de direito; O acto que determinou o embargo violou ainda de forma manifesta o princípio da proporcionalidade, nas suas vertentes da necessidade e do equilíbrio; No douto acórdão recorrido omite-se qualquer referência à necessidade da medida de embargo adoptada, não tendo o Tribunal apreciado se existiria uma alternativa menos lesiva para os interesses em jogo em relação ao acto praticado; A título de exemplo, poderia ter sido utilizada a notificação do interessado para a correcção do projecto antes do início da obra, o que não sucedeu porquanto optou-se, antes, pelo recurso à medida de tutela urbanística mais gravosa para os particulares e nas circunstâncias temporais mais prejudiciais, violando frontalmente o princípio da proporcionalidade, na sua vertente da necessidade; Ao contrário da apreciação feita pelo acórdão recorrido, também a vertente do equilíbrio foi desrespeitada pelo acto administrativo que ordenou o embargo das obras de urbanização dado que os benefícios gerados pelo acto em crise não são, manifestamente, sequer comparáveis aos prejuízos que o mesmo acarreta para os direitos e interesses dos particulares e para o próprio interesse público; As obras paralisadas pelo embargo nunca trariam uma situação irreversível e de difícil reposição, já que se resumem à substituição e renovação de infra-estruturas existentes; A paralisação das obras de urbanização determina não apenas a impossibilidade de substituição ou renovação das ditas infra-estruturas, como perpetua e agrava os seus efeitos nocivos, existindo o risco sério de conduzir as mesmas a uma situação de irreversibilidade; Assim, o receio de causar “alterações irreversíveis nos elementos que compõem o ambiente como o solo, a água, o ar, a paisagem” invocado no douto acórdão recorrido não tem qualquer razão de ser, pois é precisamente o perigo da irreversibilidade dos efeitos nocivos para a saúde pública e para o ambiente, decorrentes das deficientes infra-estruturas de saneamento básico, que justifica a premência e a necessidade das obras embargadas; É também patente que o acto recorrido afecta o interesse privado porquanto da prática do acto que ordenou o embargo resultaram, de forma inequívoca, graves danos para a Recorrente e para terceiros, não só de natureza patrimonial como prejuízos inquantificáveis pelos danos causados à sua reputação, conforme melhor se esclareceu com os documentos juntos aos autos; Tal permite concluir que, no caso em apreço, os interesses privados e os interesses públicos envolvidos concorrem todos no sentido da eliminação do acto da ordem jurídica, inexistindo, pois, qualquer sobreposição do interesse público aos interesses privados subjacentes in casu; Face a todos os prejuízos ocorridos não é possível concluir, tal como o fez o acórdão recorrido, que a continuação dos trabalhos iniciados “podia não trazer à recorrente nenhuma verdadeira solução definitiva, mas sim uma situação de facto mais complexa depois de importante dispêndio com as obras”; O acto que ordenou o embargo em causa não só não era uma medida necessária, como igualmente não consubstanciou qualquer benefício para o interesse público que sobrelevasse manifestamente perante os interesses privados prejudicados. A entidade recorrida contra-alegou formulando as conclusões seguintes: 1 - O douto acórdão recorrido não merece, por conseguinte, qualquer reparo, pois apreciou devidamente e com ponderação a matéria factual convocada e procedeu à sua correcta subsunção jurídico-legal, aplicando de forma acertada o direito correspondente, não merecendo em consequência a sua substituição por outro que acolha as pretensões da recorrente; 2 - Pelo que, mantendo o douto acórdão recorrido proferido pela Secção do Contencioso Administrativo desse Tribunal Superior, farão Vossas Excelências a costumada JUSTIÇA. O Exm.º Procurador Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer : “1. A recorrente arguiu, nas suas alegações, nulidade processual - a que o douto Acórdão recorrido terá alegadamente dado cobertura, solicitando, em consequência, a sua anulação - consistente na omissão de notificação da junção do Parecer técnico, a fls 582-586, para efeito de se pronunciar sobre ele, em alegações complementares, nos termos dos arts 526 do CPC e do art 52 da LPTA. Conforme a recorrente alega, não há dúvida de que o Parecer revestiu relevância para a decisão final, na medida em que o douto acórdão recorrido dele se socorreu, por expressa transcrição parcial, em sede de julgamento do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, a propósito do conceito de estrutura urbana consolidada. E dado que a sua junção aos autos ocorreu após a produção de alegações, também entendemos que deveria ter sido dado à recorrente a faculdade de apresentar alegações, em prazo a fixar, de acordo com o último preceito legal referido. Porém, pensamos que a omissão de tal formalidade se traduzirá em mera irregularidade, pois revela-se insusceptível de influir no exame ou decisão da causa, nos termos do art 201 do CPC . De facto, sublinharemos que a recorrente intentou contra o Estado português e o ora recorrido, em 22 de Abril de 2004, no TAF de Lisboa, a acção administrativa especial nº 812/04 cuja petição instruiu com o mesmo Parecer, sob doc. nº 1 - cfr. fls 505 e segs e fls 580-586. Na data em que produziu alegações, no recurso contencioso aqui em causa, ou seja, em 5 de Julho de 2004, a recorrente tinha pois conhecimento do seu integral teor – cfr. fls 161-209, vol. 1. Nessas mesmas alegações, a recorrente analisa longamente o invocado erro sobre os pressupostos de facto - apoiando-se expressamente no douto Parecer Jurídico emitido sobre a matéria, junto aos autos - o que a leva a considerar, no art 78, “ter ficado demonstrado ad nauseam” que “o prédio em causa não só está inserido numa estrutura urbana, como esta encontra-se perfeitamente consolidada, tendo em consideração a densidade de construção e as infra-estruturas existentes na zona”. Acresce que no citado Parecer não são colocadas questões novas sobre as quais a recorrente não se houvesse já pronunciado. Não é assim crível que o exame ou decisão da causa, neste preciso ponto, tenha sido prejudicado pela irregularidade cometida, traduzida na falta de notificação da recorrente para alegações complementares, o que também não se vislumbra das suas alegações no presente recurso jurisdicional. Deverá, portanto, em nosso parecer, julgar-se improcedente a arguição da referida nulidade. Em matéria da decisão mérito, a recorrente começa por imputar ao douto acórdão recorrido erro de julgamento, ao decidir pela inexistência de erro sobre os pressupostos de facto do acto contenciosamente impugnado, face à julgada inverificação, no caso em apreço, das condições previstas nas alíneas a) e b), do nº 10, do art 43 do Regulamento do Plano Director Municipal de Castro Marim, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 56/94, de 19 de Maio, in DR, I-B Série, nº 166/94, de 20 de Julho. Sustenta a recorrente o invocado erro de julgamento no facto de o douto acórdão recorrido ter concluído não poder a zona do loteamento em causa ser qualificada como estrutura urbana consolidada, já que “nas zonas de ocupação turística não é possível a existência de estruturas urbanas consolidadas” - Cfr fls 836, al. K). Sem razão, porém. A este respeito, o acórdão recorrido entendeu, e a nosso ver bem, que as zonas de ocupação turística não são, por natureza, susceptíveis de se considerar “estruturas urbanas consolidadas” - cfr fls 754 e 761. De acordo com o disposto nos art.s 4, 2) e 3); 39 e 43º do PDM de Castro Marim, a zona de ocupação turística é um espaço urbanizável mas não urbano. Esta qualificação, em conformidade, aliás, com o disposto no art 6 do PROT-Algarve (Decreto-Regulamentar, nº 11/92, de 21 de Março), é inteiramente compatível com o regime fixado neste último diploma: a zona de ocupação turística é uma zona de ocupação urbanística mas não é uma zona urbana, tendo cada uma delas características e funções diferentes, assinaladas nos arts 7º, nº 3, a) e b); 9º e 11º deste diploma. Ora, segundo o artº 8, nº 1 do PROT-Algarve, a identificação das zonas urbanas e das zonas de ocupação turística é a constante do mapa que se refere o artº 1, nº 3, o que não prejudica a eventual existência de pequenas áreas que, pela sua natureza, não pertençam à zona em que estão incluídas (nº 2 do mesmo artigo). Nestes termos, a zona de ocupação turística, constituída por áreas ocupadas por empreendimentos turísticos ou com projectos da mesma natureza afectas à construção, edificação e demais empreendimentos com interesse para o sector turístico (cfr artº 11, nº 1 do PROT-Algarve), pode situar-se em zona urbana, constituída pelos aglomerados urbanos existentes (cfr art 9, nº 1 do mesmo diploma). Isto é, conformemente ao PDM de Castro Marim, a zona de ocupação turística pode, excepcionalmente, existir em zona urbana, desde que o terreno se insira em estrutura urbana consolidada (cfr art 43, nº 10, al. a), ou seja, em nosso entender, em estrutura de um aglomerado urbano consolidado. E, como se viu, a possível existência em zona urbana de pequenas áreas correspondentes a zonas de ocupação turística não tem como efeito a sua pertença a essa zona, de diferente natureza (cfr artº 8, nº 2 do PROT-Algarve): embora a zona de ocupação turística deva situar-se, nessa hipótese, em estrutura urbana consolidada - justificativa afinal da compreensível admissibilidade de índices superiores aos fixados para os restantes casos - ela não constitui seu elemento integrativo, em razão da conservação da sua diferenciada natureza. Ora, no caso em apreço, a situação é totalmente diferente pois o loteamento situa-se em zona de ocupação turística e não em zona urbana, como resulta do respectivo processo, a fls 320-321; 326 e segs e 286; de fls 40 e da matéria de facto provada sob as alíneas D), E), F), G) e 1). Assim sendo, a sua desvinculação de qualquer estrutura urbana consolidada não pode justificar, excepcionalmente, a ultrapassagem dos índices fixados, em razão de uma natureza (urbana) que essa zona (de ocupação turística) jamais tem, não obstante sempre se expressar como zona de ocupação urbanística. Acresce finalmente referir que é também destituída de qualquer fundamento a interpretação que perpassa nas alegações da recorrente, segundo a qual , uma vez consolidada a zona de ocupação urbanística referente a uma zona de ocupação turística, as suas estruturas deverão ser qualificadas como estruturas urbanas consolidadas, pois, então, tudo se passaria - incompreensivelmente do ponto de vista da definição legal de zonas e da sua diferenciação e identificação (cfr arts 2, al. b), 7 e 8, designadamente do Decreto-Regulamentar nº 11/91, de 21 de Março) - como se a zona de ocupação turística mudasse de natureza, em resultado da respectiva consolidação, e se transformasse em zona urbana. Improcederá, nesta parte, o recurso. 2.2 Distante desta perspectiva, alicerça também a recorrente o alegado erro de julgamento sobre os pressupostos de facto, imputado ao douto acórdão recorrido, no entendimento por ele alegadamente perfilhado de inexistência de uma estrutura urbana consolidada e das necessárias infra-estruturas, quando infra-estruturas já existentes necessitem de requalificação e articulação. O certo é que não foi esse o sentido da decisão, a qual não questionou a alegada construção de fogos e de infra-estruturas mas tão-só a sua incompletude (falta de ETAR) e deficiência, que persistiram, continuadamente, ao longo dos anos, desde a autorização do loteamento e que viriam a justificar a sua caducidade, por falta de preenchimento dos requisitos por ele exigidos. Nesta parte, o douto aresto não merece também qualquer censura pois à pretendida consolidação da suposta zona urbana correspondente ao loteamento em apreço sempre se oporia a irregularidade apontada quer à respectiva situação estrutural, quer à correspondente desconformidade jurídica, impeditiva da formulação de um juízo de estabilidade, de permanência e de certeza inerente a qualquer ideia de consolidação. E esta parece ser efectivamente incompatível com a aprovação do loteamento em causa, através do qual se visou “permitir, não só a requalificação urbanística do primeiro loteamento urbano do Concelho, mas, mais importante do que tudo isso, aproveitar a oportunidade para resolver algumas questões de fundo, que têm nomeadamente a ver com a qualidade e funcionalidade das infra-estruturas” - cfr fls 321 e matéria de facto provada sob a alínea F). Improcederá também aqui o recurso. 3. A recorrente ataca ainda o douto acórdão recorrido, por erro de julgamento, em matéria de improcedência do alegado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito, pelo facto de o acto contenciosamente impugnado ter entendido por “estrutura urbana consolidada apenas aquela cujas infra-estruturas urbanas não sejam susceptíveis de substituição ou renovação”. A nosso ver, a interpretação que o acórdão faz do acto recorrido e dos motivos que o determinaram mostra-se conforme aos respectivos termos e às circunstâncias que rodearam a sua prática. Improcederá também por esta via o recurso. 4. Por último, a recorrente imputa ao mesmo douto acórdão erro de julgamento, em sede de apreciação da alegada violação do princípio da proporcionalidade, nas suas vertentes da necessidade e equilíbrio. Quanto à necessidade de adopção da medida de embargo decretada pelo acto impugnado, o Tribunal considerou devidamente a sua verificação, na perspectiva da observância do princípio da prevenção geral de introdução de alterações irreversíveis no meio ambiente, através da cessação da continuação dos trabalhos de construção em violação de normas legais sancionadas com nulidade. Ora, neste aspecto, a recorrente não identifica concretamente qualquer actuação alternativa da competência da autoridade recorrida apta a produzir o mesmo efeito, pelo que carece de fundamento o invocado erro de julgamento. Em sede equilíbrio da mesma medida, também o acórdão recorrido não merece censura. Contra o que a recorrente alega, não é certo que as obras paralisadas pelo embargo se resumam à substituição e renovação de infra-estruturas existentes como resulta da matéria de facto provada: trata-se, ao invés, da concretização de uma operação de loteamento com ultrapassagem dos parâmetros e índices urbanísticos legalmente estabelecidos, sem que se mostrem verificados os pressupostos vinculados que o permitam a título excepcional - cfr artº 10, alíneas a) e b) do PDM de Castro Marim. A paralisação decretada não é, portanto, geradora de maior degradação das infra-estruturas existentes e da acentuação dos seus perniciosos efeitos, uma vez que sempre poderão ser renovadas ou substituídas dentro da observância de tais índices e parâmetros, com o aproveitamento, aliás, dos trabalhos já eventualmente realizados nesse campo e a cessação imediata dos efeitos nocivos emergentes do seu actual estado. Diferentemente, ela prossegue o interesse público de salvaguarda do meio ambiente, do ordenamento do território e da qualidade de vida, impedindo que através da postergação infundada de tais índices e parâmetros sejam concretizadas soluções urbanísticas hostis, susceptíveis de criar, elas sim, situações irreversíveis e de difícil reposição que, como bem entendeu o Tribunal recorrido, justificam a sobreposição do interesse público aos interesses privados da recorrente. 5. Improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, somos de parecer que o recurso não merece provimento, devendo, em consequência, ser confirmado o douto acórdão recorrido.” O acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos : A Câmara Municipal de Castro Marim emitiu a favor da A… o alvará de loteamento n.° 1/70, ao abrigo do qual foram efectuadas infra-estruturas no prédio do B… e construídos cerca de 120 fogos na década de 70. Deficiências e faltas de infra-estruturas, designadamente falta de construção de uma estação de tratamento de águas residuais, conduziram à deliberação da mesma Câmara de 18/7/84, em que foi declarada a caducidade do alvará n.° 1/70 (Fls. 304 e 308-313). A caducidade foi comunicada à A… pelo oficio de 3 de Agosto de 1984 de fls. 301. Em 14 de Fevereiro de 2001 foi requerida pela A… informação prévia da viabilidade do loteamento do mesmo prédio no B… conforme o doc. de fls. 326 a 354. Pela informação de fls. 323 a Divisão de Administração Urbanística da CMCM emitiu a opinião de que a pretensão poderia enquadrar-se no n.°10 do artigo 43.° do Regulamento do PDM. Em reunião de 5/9/2001 foi aprovada por maioria informação prévia favorável nos termos de fls. 320-321. A A… apresentou e pediu a aprovação de projecto de loteamento para o prédio em questão a qual, votada em reunião de 17/4/2002, foi aprovada por maioria em conformidade com a informação da DAU e com as condições referidas no doc. de fls. 286-288. Para titular a autorização foi emitido o alvará de loteamento n.° 1/2003 no Proc. Camarário 3/2001, nos termos documentados a fls. 31-32 e acompanhado da ficha e condições de fls. 33 a 37. Em inspecção realizada pela IGAT à CMCM foi considerado que a deliberação de 17.4.2002 que aprovou o loteamento da A… violou os parâmetros urbanísticos dos n.°s 6 e 9 do art.° 43.° do Regulamento do PDM, sendo por isso nula, não se preenchiam os requisitos do n.° 10 do mesmo artigo, a área não se inseria em estrutura urbana consolidada, nem estavam garantidas as infra estruturas exigíveis e sugeriu o embargo das obras que se estavam a realizar ao abrigo daquela deliberação e respectivo alvará, nos termos que se dão por reproduzidos que constam de fls 2 e seguintes do apenso, Relatório Parcelar n.° 3 respeitante à A… . Em 26 de Setembro de 2003 o Ministro das Cidades do Ordenamento do Território e do Ambiente proferiu o despacho de fls. 55, que, concordando com o relatório da IGAT referido em l), determinou o envio de cópias do relatório e de parecer jurídico respeitante ao mesmo assunto ao Presidente da ex CCR Algarve e que este uma vez na posse de tais elementos “deverá ... com urgência, dar execução às propostas 1ª e 2ª contidas no Parecer jurídico n.° 145, de 12.9.2003, da IGAT” e também “deverá o senhor Director da ex-DRAOT do Algarve, com urgência dar execução à proposta 3ª contida no Parecer Jurídico da IGAT” Mais adiante no n.° 6 do mesmo despacho determina-se que “Caso os factos supervenientes de que venha a ter conhecimento o justifiquem, deverá o senhor Inspector Geral do Território propor-me as acções tutelares que considerar adequadas.” O Parecer jurídico de 12/9 a que se refere o despacho supra propunha nos n.°s 1 e 2 o seguinte: “Que se solicite ao Sr. Ministro das Cidades... que ordene ao Presidente da CCR Algarve o embargo das obras de urbanização que ao abrigo do alvará l/2003 se encontram em curso na zona do B…, em Castro Marim; 2.° Para efeitos de fundamentação do despacho de embargo deverá o referido despacho sustentar-se no relatório desta IGAT e no parecer jurídico posteriormente emitido sobre o mesmo”. Esta proposta baseava-se em que era aplicável o art.° 61.° do DL 448/91 respondia a queixas de cidadãos, mas reportava-se ao seu Relatório de Inspecção e às propostas nele formuladas. Pelo auto de fls. 29, lavrado em 29 de Outubro de 2003 por agente da CCDR do Algarve foram embargadas as obras de urbanização que a A… efectuava no B… /doc. de fls. 29-30). A A… dirigiu ao Ministro das Cidades Ordenamento do Território e do Ambiente impugnação administrativa do acto que ordenou o embargo das obras, mas aquela entidade, pelo despacho de 14 de Janeiro de 2004, junto como doc. de fls. 588, que se dá por reproduzido, negou provimento à impugnação. O despacho que negou provimento à impugnação administrativa fundamenta-se, por remissão expressa, no parecer da CCDR-A n.° 1/DGST-04, de 1.1.2004 e informação da Auditoria Jurídica l/AJ/2004.... A A… intentou acção administrativa especial em que impugna o acto ministerial indicado na alínea antecedente, pendente no TAF de Lisboa, com o 812/04. 6 BELSB. A A… pediu no TAC de Lisboa a suspensão de eficácia do acto do Presidente da CCR Algarve que ordenou o embargo tendo o processo corrido sob o 2071/03 e interpôs como processo principal daquele procedimento cautelar o recurso contencioso de anulação n.° 16/2004 pendente na 4ª Secção do TAF de Lisboa, conforme a informação de fls. 671. II. III. A- Começa a recorrente por arguir a nulidade decorrente do facto de não ter sido notificada da junção aos autos do parecer de fls. 582 a 586, a cujo conteúdo o acórdão recorrido recorreu para, no seu entender, fundamentar a decisão de considerar que ao loteamento da recorrente se não inseria numa estrutura urbana consolidada, razão por que lhe não era aplicável a excepção do n.º 10, do artigo 43, do Regulamento do PDM de Castro Marim. É certo que a junção de tal parecer (e dos restantes documentos que foram extraídos do Proc.º n.º 812/04.6BELSB , do TAF de Lisboa ), ocorrida em 30-06-2005, depois da apresentação das alegações, devia ter sido notificada às partes para querendo apresentarem alegações complementares ( artigos 3º , n.º3, do CPC e 52 da LPTA) . Estatui o artigo 201 , do CPC que “ … a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade possa influir no exame ou na decisão da causa .“ Sucede, como bem refere o Exm.º Procurador Geral Adjunto, o parecer não trouxe quaisquer elementos novos pelo que não se pode dizer que tenha, efectivamente, influído na decisão da causa, sendo certo que a recorrente foi notificada de vários termos do processo e nele teve várias intervenções – desde logo a interposição de recurso do acórdão de fls. 674 e seg.s, e apresentação das respectivas alegações (cfr. fls. 695 e 708) - não tendo arguido a nulidade por falta de notificação da junção dos documentos em causa, pelo que tal irregularidade ficou sanada – cfr. artigos 201, n.º 1, 205, n.º1, e 153, todos do CPCivil . Improcedem assim, as conclusões a) a c). III.B.1 A recorrente discorda do decidido, em primeiro lugar, por ter julgado improcedentes os vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, ofendendo o disposto no n.º 10º, al. a), do artigo 43, do Regulamento do PDM de Castro Marim uma vez que, ao contrário do considerado no acórdão recorrido, o loteamento por si requerido e aprovado pela Câmara Municipal de Castro Marim insere-se numa “estrutura urbana consolidada” . Imputa, pois, ao acórdão recorrido erro de julgamento por incorrecta interpretação e aplicação da referida norma . Vejamos. Da matéria de facto resulta o seguinte: Ao abrigo do alvará de loteamento n.° 1/70, emitido a favor da recorrente pela Câmara Municipal de Castro Marim, foram efectuadas infra-estruturas no prédio do “B…” e nele construídos cerca de 120 fogos, na década de 70 - ponto A ; A Câmara Municipal de Castro Marim, em 18-07-1984, deliberou declarar a caducidade do referido alvará, com base em deficiências e faltas de infra-estruturas, designadamente falta de construção de uma estação de tratamento de águas residuais. (fls. 304 e 308 e 313) - ponto B ; A recorrente, em 14 de Fevereiro de 2001, requereu informação prévia da viabilidade do loteamento do mesmo prédio no B…, a qual, com base na informação da Divisão de Administração Urbanística da CMCM no sentido de que a pretensão poderia enquadrar-se no n.°10 do artigo 43.° do Regulamento do PDM, foi aprovada em 5-09-2001, pela Câmara Municipal de Castro Marim. (fls. 326 a 354, 323, 320 e 321) – pontos D a F ; A recorrente apresentou e pediu a aprovação de projecto de loteamento para o mesmo prédio -“B…”- o qual, em reunião de 17/04/2002, foi aprovado pela Câmara Municipal de Castro Marim, que emitiu o alvará de loteamento n.° 1/2003 no Proc. Camarário 3/2001 (fls. 286-288 e 33 a 37 ) – pontos G e H ; Em 29-10-2003, na sequência do relatório da inspecção realizada pela IGAT à CMCM - que havia considerado que a deliberação de 17/04/2002 que aprovou o loteamento da recorrente violou os parâmetros urbanísticos dos n.°s 6 e 9 do art.° 43.° do Regulamento do PDM, sendo por isso nula uma vez que não se mostravam preenchidos os requisitos do n.° 10 do mesmo artigo (a área não se inseria em estrutura urbana consolidada, nem estavam garantidas as infra-estruturas exigíveis ) – o Ministro das Cidade e do Ordenamento do Território, por despacho de 26-09-2003, determinou o embargo das obras de urbanização que a recorrente efectuava no B…. (fls. 29-30) - pontos I e M . O embargo das obras de urbanização, objecto do recurso contencioso, foi, pois, determinado porque, contrariamente ao entendido pela Câmara Municipal de Castro Marim, o loteamento da recorrente titulado pelo alvará n.° 1/2003 violava o n.º 10, do artigo 43, do Regulamento do PDM, uma vez que excedia os parâmetros urbanísticos fixados nos n.ºs 6 e 9, do referido artigo 43, e não se inseria em estrutura urbana consolidada, nem estavam garantidas as infra-estruturas exigíveis. O artigo 43, do Regulamento do Plano Director Municipal de Castro Marim, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 56/94, de 19-05, publicada no DR n.º 166, I Série-B, de 20-07-1994, dispõe o seguinte: Artigo 43.º Zonas de ocupação turística 10 - Em caso excepcionais, devidamente justificados, poderão ser viabilizados empreendimentos, loteamentos ou construções com índices superiores aos fixados nos números anteriores, desde que: O terreno se insira em estrutura urbana consolidada, Se encontrem garantidas as necessárias articulações viárias e demais infra-estruturas; O empreendimento, loteamento ou construção se mostre conveniente para efeitos de complementaridade funcional ou estética; Sejam respeitados os alinhamentos existentes e aplicada a cércea mais adequada em função da volumetria dominante. Decorre do artigo 43, do Regulamento do PDMCM, que os empreendimentos, loteamentos ou construções a implantar nas zonas de ocupação turística, têm de respeitar os parâmetros urbanísticos fixados nos n.ºs 2 a 9, daquela disposição; excepcionalmente, e mediante justificação, verificados os pressupostos previstos no n.º 10, podem ser autorizados índices superiores aos fixados nos números anteriores. No caso em apreço entende a recorrente que, ao contrário do decidido no acórdão recorrido, o loteamento autorizado pela Câmara Municipal cuja obras de urbanização foram objecto do auto de embargo, dizendo embora respeito a um loteamento a implantar num terreno integrado em zona de ocupação turística, encontra-se inserido numa estrutura urbana consolidada dotada das infra-estruturas necessárias, ainda que incompletas, pelo que não foi violada a supra referida disposição legal. Na verdade, alega que no “B…”, prédio objecto do loteamento, existem cerca de 200 fogos construídos num loteamento licenciado pelo alvará 1/70, dotados de arruamentos e iluminação pública, e de infra-estruturas de água esgotos electricidade e telefones e dotada de correios, parque infantil, recolha de lixo, telefones públicos e bocas de incêndio, constituindo uma estrutura urbana consolidada, pelo que o loteamento do restante do referido prédio se insere nessa zona, enquadrando-se a autorização concedida na al. a), do n.º 10, do artigo 43 do RPDMCM. Sobre esta matéria no acórdão recorrido escreve-se o seguinte : “ Não se duvida que estão construídos aqueles fogos e que existem infra-estruturas construídas. Porém, sempre foram incompletas (falta de ETAR) e deficientes de tal modo que as deficiências que apresentavam até serviram como fundamento para a declaração de caducidade da autorização de loteamento. E, não poderia considerar-se zona consolidada uma zona urbanizada com base em loteamento efectuado num pinhal em 1970, em que nunca chegaram a preencher-se os requisitos exigidos pela autorização de loteamento, nem por obras do urbanizador nem por obras da município em substituição daquele, de tal forma que foi deliberada a caducidade da autorização e esta deliberação não foi alvo de reacção do loteador. De facto a zona consolidada pressupõe que se trata de uma solução urbanística de longa data em que as adaptações necessárias de infra-estruturas já se operaram ou são um encargo da comunidade local dada a característica nuclear da zona consolidada em relação ao restante conjunto. No caso nem existe conjunto restante ou envolvente, porque o loteamento é uma unidade isolada que não constitui uma forma típica de urbanismo, aplicando-se exclusivamente aquele tipo de ordenamento a conjuntos destinados a ocupação turística, que nada têm a ver com o conceito de zona consolidada que como dissemos tem subjacente a ideia de uma zona de ocupação humana e urbanística muito antiga que foi o cerne de uma unidade integrada de povoamento e ocupação do território e que representa “o casco” no sentido de zona original de fixação do homem naquele território que deu lugar a uma povoação com as características de urbanismo que são próprias de cidade ou de um povoamento com as complementaridades e valências que a compõem .” E mais adiante : “ … a estrutura urbana consolidada em caso algum poderia ser uma área em que as construções existentes não se conformaram com as regras jurídicas vigentes aquando da sua realização nem foram posteriormente legalizadas, de modo que permanecem apenas como situação de facto irregular, que a requerente pretendia regularizar através do projecto que apresentou e cuja execução deu lugar ao embargo agora questionado com fundamento na nulidade da respectiva aprovação pela CMCM . ” Concluiu, assim, a decisão recorrida que, o loteamento em causa se não inseria numa “ estrutura urbana consolidada”, pelo que o despacho contenciosamente recorrido não violava o referido n.º 10 do artigo 43, do Regulamento, do PDMCM. Diga-se, desde já, que tal conclusão merece inteiro acolhimento. Na verdade, como acima se viu e se extrai dos elementos juntos aos autos, o prédio rústico “B…” foi inicialmente objecto de um processo de loteamento com vista a transformar-se em vários prédios urbanos. Tal processo foi licenciado pela CMCM e titulado pelo alvará de loteamento n.º 1/70 que, em 18-07-1984, o qual foi declarado caduco pela execução de obras em não conformidade com as regras legais, uma vez que foram verificadas “ deficiências e faltas de infra-estruturas, designadamente falta de construção de uma estação de tratamento de águas residuais – ponto B da matéria de facto . No entanto, naquele período, haviam sido autorizadas e implantadas construções nos lotes então constituídos à medida que iam sendo executadas algumas infra-estruturas, o que cessou com a declaração de caducidade do alvará n.º 1/70, ficando, assim o loteamento do prédio parcialmente executado. Estava-se, ainda, pois, a criar a base de uma estrutura (composta de prédios urbanos e algumas infra-estruturas de apoio) que tenderia a ser urbana quando e se completada. Só então se poderia começar a falar em estrutura urbana e eventualmente mais tarde, com o decorrer do tempo e a conclusão das infra-estruturas necessárias, em estrutura urbana consolidada . No caso dos autos, não só pela não conformidade com as regras legais que motivaram a caducidade do alvará de loteamento inicial (alvará n.º 1/70) como também pelo objectivo e propósito do novo loteamento licenciado em 2002 (alvará n.º 1/2003), que visava, além do mais, a renovação e substituição das deficientes infra-estruturas existentes, não se pode, como bem se decidiu, considerar que o terreno destinado à implantação daquele loteamento se inseria numa “estrutura urbana consolidada”, nos termos e para os efeitos da al. a), do n.º 10, do artigo 43 do Regulamento do PDMCM. Sucede que depois da declaração da caducidade do alvará n.º 1/70, ocorrida em 18-07-1984 – al. B) da matéria de facto – foi publicado, no DR I Série-B de 20-07-1994, o Regulamento do Plano Director Municipal de Castro Marim que divide o território municipal em espaços delimitados pela planta de ordenamento, criando as classes de “espaços urbanos” - “Espaço urbano” é definido como “ espaço caracterizado pelo elevado nível de infra-estruturação e concentração de edificações, onde o solo se destina predominantemente à construção.”- artº 4º, al. 2), do RPDMCM e “espaços urbanizáveis” - “Espaço urbanizável” é definido como “ espaço que poderá vir a adquirir as características dos espaços urbanos e geralmente designados por áreas de expansão; área de terreno a infra-estruturar ou susceptível de ocupação para efeitos de construção - artº 4º, al. 3), do RPDMCM. , definindo-os e classificando-os por áreas ( artigos 4, n.º 2 e 3, 16, al. e) e f), 33 e 39 ), integrando nesta última classe as “zonas de ocupação turística” ( artigo 43 ), área em que, de acordo como PDM se situava o prédio “ B…”, objecto do pedido de loteamento formulado pela recorrente – cfr. informação de fls. 323, e plantas de fls. 327 a 332. Ora, não é concebível que uma parte urbanizada de um loteamento de um prédio rústico, situado num “espaço urbanizável”, classificado pelo PDM de Castro Marim como zona de ocupação turística (cfr. capítulo VII, artº 39 e Secção I, artº 43 ), tenha a potencialidade de fazer com que esse mesmo prédio - parte rústica -, com a execução parcial e incompleta de uma operação de loteamento do mesmo, passe por esse facto a ficar inserido numa estrutura urbana consolidada, o que, face ao PDMCM entretanto publicado, implicaria a sua classificação como “espaço urbano”, o qual é “caracterizado pelo elevado nível de infra-estruturação e concentração de edificações”(cfr. artº 4, al. 2, e capítulo VI, artigo 33, do RPDMCM), o que, manifestamente, não era o caso. Como bem escreve o Exm.º Procurador Geral Adjunto no seu douto parecer, “ De acordo com o disposto nos art.s 4, 2) e 3); 39 e 43º do PDM de Castro Marim, a zona de ocupação turística é um espaço urbanizável mas não urbano. Esta qualificação, em conformidade, aliás, com o disposto no art 6 do PROT-Algarve (Decreto-Regulamentar, nº 11/92, de 21 de Março), é inteiramente compatível com o regime fixado neste último diploma: a zona de ocupação turística é uma zona de ocupação urbanística mas não é uma zona urbana, tendo cada uma delas características e funções diferentes, assinaladas nos arts 7º, nº 3, a) e b); 9º e 11º deste diploma. Ora, segundo o artº 8, nº 1 do PROT-Algarve, a identificação das zonas urbanas e das zonas de ocupação turística é a constante do mapa que se refere o artº 1, nº 3, o que não prejudica a eventual existência de pequenas áreas que, pela sua natureza, não pertençam à zona em que estão incluídas (nº 2 do mesmo artigo). Nestes termos, a zona de ocupação turística, constituída por áreas ocupadas por empreendimentos turísticos ou com projectos da mesma natureza afectas à construção, edificação e demais empreendimentos com interesse para o sector turístico (cfr artº 11, n 1 do PROT-Algarve), pode situar-se em zona urbana, constituída pelos aglomerados urbanos existentes (cfr art 9, nº 1 do mesmo diploma). Isto é, conformemente ao PDM de Castro Marim, a zona de ocupação turística pode, excepcionalmente, existir em zona urbana, desde que o terreno se insira em estrutura urbana consolidada (cfr art 43, nº 10, al. a), ou seja, em nosso entender, em estrutura de um aglomerado urbano consolidado. E, como se viu, a possível existência em zona urbana de pequenas áreas correspondentes a zonas de ocupação turística não tem como efeito a sua pertença a essa zona, de diferente natureza (cfr artº 8, nº 2 do PROT-Algarve): embora a zona de ocupação turística deva situar-se, nessa hipótese, em estrutura urbana consolidada - justificativa afinal da compreensível admissibilidade de índices superiores aos fixados para os restantes casos — ela não constitui seu elemento integrativo, em razão da conservação da sua diferenciada natureza. Ora, no caso em apreço, a situação é totalmente diferente pois o loteamento situa-se em zona de ocupação turística e não em zona urbana, como resulta do respectivo processo, a fls 320-321; 326 e segs e 286; de fls 40 e da matéria de facto provada sob as alíneas D), E), F), G) e I). Assim sendo, a sua desvinculação de qualquer estrutura urbana consolidada não pode justificar, excepcionalmente, a ultrapassagem dos índices fixados, em razão de uma natureza (urbana) que essa zona (de ocupação turística) jamais tem, não obstante sempre se expressar como zona de ocupação urbanística.” Assim, assente que está que o loteamento em causa excedia os parâmetros urbanísticos impostos pelos n.ºs 6 e 9, do artigo 43 do Regulamento do PDMCM, e não se inseria em estrutura urbana consolidada, sendo certo que os requisitos integrativos da excepção do n.º 10, do artigo, elencados nas suas diversas alíneas, são cumulativos, tanto basta para concluir, como se faz no acórdão recorrido, que o despacho contenciosamente impugnado não padece dos vícios de violação de lei por ofensa àquele dispositivo legal, pelo que não ocorrem os invocados erros de julgamento na interpretação e aplicação do mesmo. Improcedem assim, as conclusões d) a t). B.2 - Alega, ainda, o recorrente que o despacho contenciosamente recorrido padece do vício de violação de lei por ofensa ao princípio da proporcionalidade pelo que a decisão recorrida, ponderando apenas a vertente do equilíbrio da medida e julgando improcedente tal vício incorreu em novo erro de julgamento. Sustenta que a decisão de embargar não era necessária para fazer cessar a situação de ilegalidade, bastando que a recorrente fosse convidada para corrigir o projecto antes do início da obra, e que o tribunal não apreciou “ se existiria uma alternativa menos lesiva para os interesses em jogo em relação ao acto praticado”, sendo que os prejuízos sofridos com o embargo são muito superiores aos causados ao interesse público que subjaz à norma violada. Não lhe assiste razão. Na verdade para além de a recorrente não indicar qualquer outra medida que, alternativa ao embargo decretado, assegurasse a cessação da violação da legalidade, como se discorre no acórdão recorrido de que “ a continuação dos trabalhos significaria sempre a realização de despesas e a criação de situação de facto que poderia mostrar-se incompatível com as soluções urbanísticas conformes com as condicionantes e as circunstâncias que no caso configuram o interesse público particularmente relevante de uma ocupação ordenada do território e de as construções se inserirem em soluções urbanísticas capazes de garantir a protecção e a qualidade ambiental que às entidades públicas incumbe preservar, e por isso, tal continuação dos trabalhos poderia criar uma irremediável situação jurídica .” A alternativa de prosseguir com trabalhos atentatórios de uma solução que garanta o interesse público sempre introduziria novas transformações no terreno e novos elementos cuja erradicação para o devolver ao estado primitivo são extremamente difíceis e por vezes impossíveis. Daí o princípio geral de prevenção que é regra fundamental em matéria de ambiente, tendo por objectivo evitar a introdução de alterações irreversíveis nos elementos que compõem o ambiente como o solo, a água, o ar, a paisagem .”, o que “ permite afirmar que a continuação dos trabalhos iniciados que o embargo evita seria sempre mais gravemente lesiva do interesse público e podia não trazer à recorrente nenhuma verdadeira solução definitiva, mas sim uma situação de facto mais complexa depois de importante dispêndio com as obras .” Acresce que, no caso em apreço, como acima se viu, o acto contenciosamente impugnado ao autorizar um loteamento que excedia os parâmetros urbanísticos impostos pelos números 6 e 9, do artigo 43 do Regulamento do Plano Director Municipal de Castro Marim, incorreu numa ilegalidade que a lei comina com nulidade – cfr. artigo 56 , n.1, al. b), do DL 448/91 , de 29-12. Ora sendo o próprio legislador a cominar com tal sanção aquela violação da lei, a qual prevê o embargo como medida para a fazer cessar imediatamente (cfr. artigo 61 , do DL 448/91 , de 29-12) a ponderação sobre a proporcionalidade e adequação da “reacção da ordem jurídica perante essas situações de violação da lei, é feita pelo legislador, dentro margens amplas do seu poder de conformação da ordem jurídica.” – cfr. acórdão de 16-03-2006, Proc.º n.º 1305/04. Nestes casos, em que se está fora da actuação discricionária da Administração, o respeito pelo princípio da proporcionalidade confunde-se com o princípio da legalidade pois resume-se à observância da lei que, como acima se viu, foi integralmente respeitada – cfr. entre outros os acórdãos de 20-02-1997, in Ap DR 25-11-99, 1318, Proc.º n.º 36676, de 16-03-2006, 45662, e 89/04, de 29-06-2005. Não ocorre, assim, o vício de violação do princípio da proporcionalidade pelo que a decisão recorrida não padece do invocado erro de julgamento. Improcedem, deste modo as conclusões u) a ee). Nos termos e com os fundamentos expostos, conclui-se que o acórdão recorrido julgando improcedentes os vícios de violação de lei por ofensa ao artigo 43, n.º 6, 9 e 10, do Regulamento do Plano Director Municipal de Castro Marim, bem como por violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 5 , n.º2, do CPA , fez correcta interpretação e aplicação de tais normativos, não incorrendo nos erros de julgamento que lhe são imputados pela recorrente . IV. Acordam, assim, em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida. Custas pela recorrente, fixando-se em 400 euros (taxa de Justiça) e em 200 Euros (procuradoria). Lisboa, 10 de Dezembro de 2008. – José António de Freitas Carvalho (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.