0721/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O alvará é mera condição de eficácia da licença de utilização, e a sua entrega ao requerente, pressupondo a precedente emissão da licença, depende do pagamento das taxas legalmente devidas (artº 26º, nº 6 do RLOP).

II- Nos termos do artº 141º, nº 1 do CPA, a formação de um deferimento tácito constitutivo de direitos não impede a sua posterior revogação por acto expresso com fundamento em ilegalidade, desde que o acto revogatório seja proferido dentro do prazo legalmente previsto para o recurso contencioso.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. O DIRECTOR MUNICIPAL DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO, URBANISMO, PAISAGEM URBANA E AMBIENTE da CM de V.N.Gaia recorre jurisdicionalmente para este STA da sentença do TAF de Penafiel, de 27.01.2006 (fls. 68 e segs.), que julgou procedente o recurso contencioso interposto por A... , id. a fls. 2 dos autos, anulando o despacho proferido pelo ora recorrente a 11.10.2002, pelo qual foi indeferido um requerimento para emissão de licença de utilização de um edifício construído pelo recorrente contencioso em S. Félix da Marinha.

Na sua alegação, formula o recorrente as seguintes conclusões:

1. As condições previstas nos nºs 6, 7 e 8 do artº 26º do R.L.O.P. (D.L. 445/91, de 20/11, redacção do D.L. 250/94, de 15 de Outubro) para emissão do alvará de licença de utilização são requerimento do interessado e pagamento ou depósito das taxas devidas.

2. No caso sub judice houve requerimento em 15 de Março de 2001, não tendo havido pagamento nem depósito das taxas devidas.

3. Assim, o despacho aqui sob censura seria inútil em relação a tal requerimento por extinção do procedimento ex vi do artº 113º do Código de Procedimento Administrativo.

4. Porém, em 10 de Abril de 2002 o aqui recorrido requereu de novo a emissão da licença de utilização.

5. Tendo-se formado deferimento tácito em relação ao pedido formulado neste requerimento, o acto posto em crise, sendo revogatório daquele não é ilegal.

6. Porquanto foi praticado dentro do prazo legal previsto para a revogação (artº 141º do C.P.A. e 28º, nº 1, al. c) da L.P.T.A.).

7. Acresce ainda que, não tendo o recorrido facultado o prédio para a realização da vistoria ordenada, agiu dolosamente, o que sempre fundamentaria a revogação a todo o tempo do deferimento tácito porventura formado.

8. Não sendo apontado ao acto recorrido qualquer outro vício, para além da violação da lei, dado que este se não verifica, deve o mesmo ser tido válido e eficaz.

9. A sentença recorrida fez errada interpretação e aplicação da lei ao caso aqui sob análise.

NESTES TERMOS, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida e consequentemente considerar-se válido e eficaz o acto por ela anulado, fazendo-se desse modo

JUSTIÇA

II. Contra-alegou o recorrente contencioso, ora recorrido, nos termos do articulado de fls. 92 e segs., sustentando a improcedência do recurso, e invocando a inutilidade superveniente do mesmo por, na sequência de despacho proferido pelo próprio agravante em 03/03/2006, ter sido emitido o alvará de licença de utilização relativo ao processo de licenciamento em causa nos presentes autos, juntando cópia certificada de tal documento (fls. 97).

Instada a pronunciar-se sobre se mantinha interesse no recurso, face à aludida invocação de inutilidade superveniente, a entidade ora recorrente manifestou manter interesse no prosseguimento deste recurso jurisdicional (fls. 106).

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“Improcederá, em nosso parecer, o alegado erro de julgamento imputado pelo recorrente à douta sentença recorrida, em matéria da natureza do acto contenciosamente impugnado, enquanto acto revogatório do deferimento tácito do pedido de licença de utilização, com fundamento na invocada extinção do procedimento administrativo, à data da sua prática, em 11/10/02, nos termos do artº 113º do CPA, em face do não pagamento ou garantia das taxas devidas pela emissão do alvará respectivo, de acordo com o disposto no artº 26º, nºs 6, 7 e 8 do Decreto-Lei nº 445/91, de 20/11.

Não sofre contestação que o acto tácito de deferimento constitui mera ficção jurídica que faculta aos administrados uma garantia de tutela dos seus direitos e interesses legítimos contra a inércia da Administração, através da abertura da via graciosa ou contenciosa do recurso.

Na situação em apreço, perante o deferimento tácito do pedido de licença de utilização, formado sobre o requerimento de 15/3/01, assistia ao recorrente contencioso a faculdade de requerer a emissão do correspondente alvará, o qual deveria ser emitido pela autoridade competente, no prazo de cinco dias, a contar desse requerimento, sob condição de se mostrarem pagas as taxas devidas nos termos da lei, em conformidade com o preceituado no nº 7 do mesmo artigo.

Ora, o não pagamento ou garantia das taxas devidas tem apenas como consequência não poder ser emitido o alvará nem poder o interessado, em consequência, obter intimação judicial da autoridade competente para a sua emissão, nos termos do artº 62º, nºs 1 e 2 do mesmo diploma.

No caso, nenhuma outra consequência se encontra especialmente prevista para o não pagamento das taxas devidas, como se extrai também do artº 68º daquele mesmo Decreto-Lei.

O disposto, em termos gerais, no artº 113º do CPA revela-se compreensivelmente inaplicável aqui, por estar apenas em causa uma faculdade condicionada reconhecida ao interessado, de cujo exercício não depende necessariamente o procedimento administrativo, o qual, na sua falta, prosseguirá os trâmites especialmente previstos naquele diploma.

Improcederá também o alegado erro de julgamento, por indevida aplicação do artº 141º, n° 1 do CPA, com fundamento na tempestiva revogação do deferimento tácito do pedido de licença de utilização, que se teria formado sobre o requerimento de 10/4/02.

Na senda do entendimento perfilhado pela sentença recorrida, o deferimento tácito da licença de utilização formou-se com base no requerimento de 15/3/01, não tendo aquele outro referido requerimento a virtualidade de destruir os efeitos do acto tácito de deferimento já formado, devendo antes ser entendido, na sua sequência, como requerimento de emissão do respectivo alvará.

No que concerne à alegada legalidade da revogação, a todo o tempo, do deferimento tácito, carece o recurso manifestamente de fundamento.

Deverá, pelo exposto, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso.”

( Fundamentação )

OS FACTOS

A sentença impugnada deu como assentes, com interesse para a decisão, os seguintes factos:

1- Em 4 de Janeiro de 2001, e tendo em conta a informação nº 5075, de 2000.12.05, o Vereador competente aprovou o projecto do Recorrente para as infra-estruturas da rede de drenagem de águas pluviais e da rede viária, afectas à construção a que dizia respeito o processo de obras nº ... – obras de urbanização a realizar no domínio público (cfr. fls. 63 a 65 do PA);

2- Em 10 de Janeiro de 2001, a CMVNG elaborou um ofício endereçado ao Recorrente, onde lhe comunicava a decisão supra, algumas condições para a execução das obras em causa e a obrigação de prestação de caução, no montante de "495.056$00" (cfr. fls. 66 e 67 do PA);

3- Em 15 de Março de 2001, o Recorrente apresentou na CMVNG um pedido para emissão de licença de utilização do prédio licenciado no âmbito do processo de obras nº ... , acompanhado da declaração do técnico responsável pela direcção técnica da obra (cfr. fls. 8 a 10 dos autos – requerimento nº 2664/01);

4- Relativamente ao processo de obras nº ... e ao requerimento nº 2664/01, em 28 de Março de 2001 a CMVNG elaborou o ofício nº 0498/15929/SIL, sujeito ao assunto de "Pedido de Emissão de Licença de Utilização – Recepção de Obras de Urbanização", e endereçado ao Recorrente, com o seguinte teor: «Convoco V. Ex.ª para comparecer no local da obra, no próximo dia 17 de Abril de 2001, pelas 15:00h, a fim de ser realizada vistoria às obras executadas.

Alerta-se que à data da recepção provisória, deverá V. Ex,a proceder à apresentação de uma caução como garantia da boa execução dos trabalhos no arruamento e drenagem de águas pluviais no montante de 495 056$00 devendo esta preceder a emissão da licença de ocupação do empreendimento, nos termos que anteriormente lhe foram comunicados (…) - (cfr. fls. 82 do PA)»;

5- No dia 5 de Junho de 2001 foi realizada a vistoria para recepção provisória das obras de urbanização (cfr. fls. 101 a 106 do PA);

6- Pelo requerimento de 10 de Abril de 2002, sob o registo nº 4678, o ora Recorrente solicitou ao Presidente da CMVNG a emissão da licença de utilização do prédio adstrito ao processo de obras nº ... (cfr. fls. 12 e 13 dos autos);

7- Em 22 de Maio de 2002 o ora Recorrente foi notificado do deferimento do pedido de não prestação de caução como condicionante à emissão da licença de utilização (cfr. fls. 117, 125 e 126 do PA);

8- Para o processo de obras do ora Recorrente, no dia 8 de Julho de 2002, o Sector de Vistorias da CMVNG elaborou a seguinte informação: «Em visita efectuada ao local de construção constatou-se haver desconformidade entre os alçados aprovados e os que se encontram executados (...). Nestes termos propõe-se a realização de vistoria ao local (...)» - (cfr. fls. 119 do PA);

9- Sobre a informação supra recaiu a proposta de determinação de uma vistoria, nos termos do artº 27º, nº 2, do RLOP, que mereceu o despacho concordante, de 2002.07.12 (cfr. fls. 119 do PA);

10- O técnico autor do projecto de arquitectura da obra do ora Recorrente (... ) foi notificado em 26 de Julho de 2002 de que a vistoria acima determinada havia de decorrer no dia 5 de Agosto de 2002 e que a mesma se realizava ao abrigo do dispositivo legal supra indicado e do nº 5 do mesmo artigo, e que era para o efeito de apreciação do pedido de Licença de Utilização, apresentado através do requerimento registado sob o nº 2664, de 15/03/01 (cfr. fls. 120 e 121 do PA);

11- Em 22 de Julho de 2002 a CMVNG elaborou o ofício nº 2002/46027, dirigido ao ora Recorrente, submetido ao assunto de "Realização de Vistoria", onde lhe era comunicado que a vistoria determinada no ponto 9º supra havia de decorrer no dia 5 de Agosto de 2002 e que a mesma se realizava ao abrigo do artº 27º, nº 2, do RLOP, e que era para o efeito de apreciação do pedido de Licença de Utilização apresentado através do requerimento registado sob o nº 2664, de 15/03/01 (cfr. fls. 120 e 122 do PA);

12- Na correspondência referida no ponto anterior foi aposta a seguinte menção: «ñ reclamado» (cfr. envelope entre fls. 121 e 122 do PA);

13- No dia 5 de Agosto de 2002 foi elaborado pelo Sector de Vistorias da CMVNG o Auto de Vistoria para Utilização de Edificação, com o seguinte teor:

«Procederam os abaixo assinados a uma vistoria ao edifício destinado a habitação multifamiliar (...) para efeitos da emissão de licença de utilização, prevista no nº 1 do artº 27º do [RLOP] (…).

(…)

Presentes no local por volta das 11:00H, constatou-se a ausência do requerente, ou seu representante devidamente informado da realização da vistoria, pelo que, e uma vez que não nos foi facultado o acesso ao interior do edifício, não foi possível proceder à mesma (…)» - cfr. fl. 123 do PA);

14- Acerca do requerimento nº 2664/01, em 7 de Outubro de 2002 foi elaborada uma proposta pela responsável do Sector de Vistorias, no seguinte sentido:

«Propõe-se o Indeferimento do pedido com base no teor do "auto de vistoria" e atendendo a que na data da mesma não se encontrava ninguém no local que facultasse o acesso ao edifício objecto de vistoria, tendo sido regularmente notificada a sua realização (…)» - cfr. fl. 116 do PA);

15- Sobre a proposta supra foi proferido, em 11 de Outubro de 2002, o seguinte despacho: «Indefiro o pedido de utilização. Notifique-se o requerente.» - acto recorrido - (cfr. fl. 116 do PA);

16- Relativamente ao requerimento nº 2664/01, o ora Recorrente foi notificado do acto recorrido (indeferimento) no mês de Outubro de 2002 (cfr. fl. 128 do PA).

O DIREITO

A sentença impugnada anulou o acto contenciosamente recorrido (despacho que indeferiu requerimento para emissão de licença de utilização de um prédio), com fundamento em violação do artº 141º, nº 1 do CPA.

Considerou, para tanto, e em primeiro lugar, que ocorreu deferimento tácito do pedido de licença de utilização, formulado pelo recorrente contencioso em 15.03.2001, nos termos conjugados dos arts. 26º, 27º e 61º, nº 1 do RLOP (DL nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção introduzida pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro).

E considerou, em segundo lugar, que, sendo o acto recorrido revogatório (ainda que implicitamente) do acto de deferimento tácito anterior, ele foi praticado para além do prazo de 1 ano previsto no artº 141º, nº 1 do CPA, em conjugação com o artº 28º, nº 1, al. c) da LPTA, para a revogação dos actos administrativos inválidos, padecendo pois dessa ilegalidade determinante da sua anulação.

Vejamos da consistência das críticas que a tal decisão vêm assacadas.

1. Importa, antes do mais, apreciar a invocação, feita pelo ora recorrido, de inutilidade superveniente do recurso por, na sequência de despacho de licenciamento proferido pelo agravante em 03/03/2006, ter sido emitido o alvará de licença de utilização relativo ao processo de licenciamento em causa, conforme documento por si junto a fls. 97, circunstância que, em seu entender, tornaria inútil a lide.

Dir-se-á, tão só, que a questão da eventual inutilidade superveniente da lide, tal como é suscitada pelo ora recorrido, se colocaria relevantemente em relação ao recurso contencioso, no qual ele terá, na verdade, com a emissão posterior da licença pela entidade administrativa, obtido a tutela judiciária pretendida com a impugnação contenciosa.

Mas não assim com a impugnação jurisdicional intentada pela entidade administrativa, a qual visa a revogação da decisão anulatória, e a consequente afirmação da legalidade do despacho que recusou a emissão da licença, e que poderá ter fundamentos (factuais e jurídicos) diversos dos que presidiram ao posterior deferimento do pedido.

É que da procedência ou improcedência deste recurso jurisdicional (que o mesmo é dizer, da pronúncia de legalidade ou ilegalidade do acto objecto do recurso contencioso) poderão advir para a entidade agravante, directa ou indirectamente, consequências diversas, não sendo pois indiferente, para a mesma, o resultado da lide que, assim, mantém a sua utilidade.

Passemos então à apreciação do mérito do recurso.

2. Alega a entidade agravante, em primeiro lugar, a inexistência de deferimento tácito relativamente ao requerimento de 15.03.2001.

Sem razão, porém.

A sentença impugnada, numa bem estruturada análise do quadro legal pertinente, concluiu pela efectiva formação de deferimento tácito do requerimento de emissão de licença de utilização apresentado a 15.03.2001, considerando, em suma, que, perante tal requerimento, apresentado e instruído em conformidade com o disposto no artº26º, nºs 1 e 2 do RLOP, se impunham à entidade licenciadora duas hipóteses de actuação: ou emitia a licença de utilização e o respectivo alvará, no prazo de 20 dias [artº 26º, nº 1], ou determinava a realização de vistoria no prazo de 15 dias [artº 27º, nº 1, al. b)], vistoria essa que, no caso, só podia destinar-se a comprovar a conformidade (ou desconformidade) da obra concluída com o projecto aprovado.

E, desmontando a argumentação da entidade contenciosamente recorrida, que invocava a notificação do interessado, logo a 28.03.2001, para a realização duma vistoria, refere a sentença sob recurso que essa vistoria não era a prevista no citado artº 27º do RLOP, pois que a mesma “tinha em vista as obras de infra-estruturas (obras de urbanização) realizadas no domínio público por conta do ora Recorrente (cfr. pontos 1º, 2º e 4º do probatório)”.

Nesse contexto, afirma a sentença:

“Ora, tal como o Recorrente apresentou o requerimento de 2001.03.15, a obra concluída era o próprio edifício (o prédio, habitações/fracções, na terminologia usada no requerimento do Recorrente) e não as obras de infra-estruturas no domínio público, razão pela qual, a ser determinada uma vistoria sobre o pedido do Recorrente, a mesma só podia ter por fundamento uma eventual desconformidade entre o dito edifício (prédio/fracções), que era a obra concluída, e o projecto aprovado, face ao preceituado nos arts. 26º, nº 2, 27º, nº 1, alínea b), e nº 2 do RLOP.

Quanto a nós, uma vistoria com base no argumento da desconformidade, apenas foi sugerida na informação de 8 de Julho de 2002, em que o Sector de Vistorias da CMVNG, após visita ao local da obra, referiu «haver desconformidade entre os alçados aprovados e os que se encontram executados (...)», propondo uma vistoria, que haveria de ser determinada pelo despacho de 12 de Julho de 2002 e marcada para o dia 5 de Agosto do mesmo ano … (cfr. pontos 8º, 9º e 10º do probatório).”

Conclui a sentença, nesta conformidade, que, tendo o Recorrente requerido a licença de utilização em 15 de Março de 2001, e determinada a vistoria (da obra) somente no dia 12 de Julho de 2002, é evidente que o referido prazo de 15 dias estava há muito esgotado, pelo que, não tendo sido emitida a licença e o respectivo alvará no prazo de 20 dias, nem ordenada a vistoria no prazo de 15 dias, nos termos das disposições aludidas, “ocorreu, efectivamente, o deferimento tácito do pedido de licença de utilização formulado pelo Recorrente, ao abrigo do estipulado no artº 61°, nº 1, do RLOP”.

Abandonando o argumento esgrimido (e neutralizado) em sede contenciosa, vem agora a entidade agravante alegar, em suma, que não ocorreu, contrariamente ao decidido, qualquer deferimento tácito do requerimento de 15.03.2001, uma vez que o requerente não teria satisfeito as condições previstas nos nºs 6 a 8 do artº 26º do RLOP para a emissão do alvará de licença de utilização, ao não ter procedido ao pagamento e depósito das taxas devidas, o que teria implicado, em relação a tal requerimento, a extinção do procedimento ex vi do artº 113º do CPA.

E que, tendo ele requerido de novo, a 10.04.2002, a emissão da licença de utilização, e tendo-se formado deferimento tácito em relação a este pedido, o acto posto em crise, sendo revogatório daquele, não é ilegal pois que foi praticado dentro do prazo de revogação previsto nos arts. 141º do CPA e 28º, nº 1, al. c) da LPTA.

Acrescenta que, não tendo o recorrido facultado o prédio para a realização da vistoria ordenada, agiu dolosamente, o que sempre fundamentaria a revogação a todo o tempo do deferimento tácito porventura formado.

Não tem qualquer consistência a alegação agora formulada.

Importa, desde logo, sublinhar que “licença de utilização” e “alvará” são coisas distintas, como bem se alcança, aliás, dos termos do próprio preceito legal (artº 26º do RLOP, sob a rubrica Licença e alvará de utilização).

Nos termos deste normativo, a entidade licenciadora, concluída a obra, “emite, a requerimento do interessado … a licença e o respectivo alvará de utilização” (nº 1), sendo certo que “A licença de utilização destina-se a comprovar a conformidade da obra concluída com o projecto aprovado …, com as condições do licenciamento e com o uso previsto no alvará de licença de construção” (nº 2), enquanto “O alvará é condição de eficácia da licença de utilização e a sua entrega ao requerente depende do pagamento das taxas devidas nos termos da lei” (nº 6).

Assim, reportando-se as taxas, sem sombra de dúvida, à entrega do alvará, que é, naturalmente, posterior à emissão da licença e mera condição de eficácia da mesma, nunca a falta de pagamento das taxas poderia desencadear a inexistência de licenciamento e a extinção do procedimento.

Tratando-se de mera condição de eficácia da licença, o não pagamento das taxas devidas tem apenas como consequência, como bem refere o Exmo magistrado do Ministério Público, não poder ser emitido o alvará nem poder o interessado, em consequência, obter intimação judicial da autoridade competente para a sua emissão, nos termos do artº 62º, nºs 1 e 2 do mesmo diploma.

Acresce que esta argumentação da entidade agravante é perfeitamente incompreensível e descabida, pois que ela parte do (errado) pressuposto de que o requerimento de 15.03.2001 era para a entrega do alvará, quando ele visava sim a emissão da própria licença ainda não aprovada e emitida (cfr. ponto 3 da matéria de facto).

A entidade agravante bem sabe que o acto contenciosamente recorrido indeferiu, não um pedido de entrega do alvará (que, aliás, nunca foi apresentado pelo requerente, justamente porque nunca lhe foi emitida a licença), mas sim o pedido de emissão da licença de utilização.

Na verdade, o acto recorrido, cuja anulação contenciosa aqui se impugna, foi exarado sobre a Informação/Proposta de 07.10.2002 (reportada expressamente ao requerimento de 15.03.2001 – cfr. ponto 17 da matéria de facto), e é do seguinte teor: «Indefiro o pedido de utilização. Notifique-se o requerente.».

Não há pois que entrar em consideração com o requerimento de 10.04.2002 (relativamente ao qual a entidade agravante admite a formação de deferimento tácito, porém revogado dentro do prazo legal pelo acto recorrido), uma vez que o deferimento tácito se formou, como vimos, relativamente ao requerimento de 15.03.2001, e, em relação a ele, a revogação operada pelo acto recorrido foi, como bem se decidiu, extemporânea.

E, pela mesma ordem de razões, não releva a invocação de o recorrido não ter facultado o prédio para a realização da vistoria ordenada a 12.07.2002 (ponto 9 da matéria de facto), quando há muito se havia formado o referido deferimento tácito.

Há pois que concluir que a sentença agravada, ao anular o despacho contenciosamente recorrido com fundamento em violação do artº 141º, nº 1 do CPA, fez correcta aplicação desse preceito, atendendo a que a formação de um deferimento tácito constitutivo de direitos não impede a sua posterior revogação por acto expresso com fundamento em ilegalidade, desde que o acto revogatório seja proferido dentro do prazo legalmente previsto para o recurso contencioso.

A sentença impugnada fez, assim, correcta aplicação dos normativos legais citados, termos em que improcedem integralmente as alegações da entidade recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Sem custas, por delas estar isenta a entidade recorrente.

Lisboa, 15 de Março de 2007. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Azevedo Moreira.