01568/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A lei exige uma notificação formal do acto administrativo, sendo expresso, ao seu destinatário, para que se dê início ao prazo de recurso contencioso, como decorre do nº1 do artº29º da LPTA, conjugado com o nº3 do artº 268º, nº3 da CRP, não valendo o eventual conhecimento do acto, por qualquer outra via.

II- A notificação do acto administrativo deve conter obrigatoriamente os elementos essenciais apontados no artº68º do CPA, sob pena de se ter por inverificado o requisito de eficácia subjectiva relativamente ao acto em causa que, deste modo, não será oponível ao interessado, não operando a caducidade do direito à sua impugnação.

III- Só a notificação do acto, efectuada nos termos do citado artº68º do CPA, assegura a função garantística do direito fundamental à notificação consagrado no artº268º, nº3 da CRP/97, pois só esse tipo de notificação permite assegurar ao lesado o pleno conhecimento do acto administrativo praticado de modo a poder defender-se.

IV- Desconhecendo a recorrente qual era o acto que definiu a sua situação jurídica e o seu autor, porque não lhe foi indicado, de forma clara e inequívoca, na notificação que lhe foi efectuada, nem na certidão que requereu ao abrigo do artº31º da LPTA e não podendo a notificação da junção do processo instrutor, efectuada à recorrente no âmbito do recurso contencioso em apenso, valer como notificação do acto para efeitos de início do dies a quo do prazo do recurso contencioso, face ao disposto em I, II e III, não podia o recurso contencioso ter sido rejeitado, com fundamento na sua extemporaneidade.

Acordam, em conferência, o juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, interpõe recurso da sentença do Mmo. Juiz do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que rejeitou, por extemporâneo, o presente recurso contencioso que a mesma interpôs dos despachos de 05.08.94, 25.11.94 e 08.02.95 da Presidente da Comissão Instaladora do Centro Regional de Alcoologia de Lisboa.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes CONCLUSÕES:

1º A douta sentença recorrida enferma de erro de julgamento, ao ter declarado procedente a excepção de intempestividade dos actos recorridos, porquanto;

2º Os actos recorridos não foram inicialmente notificados à recorrente, que não participou, em sede de audiência prévia, na sua formação, seja nos termos previstos no artº268º, nº3 da CRP, seja nos termos devidos “ex vi” do artº67º e 68º do CPA (cfr. Doc. 1 junto à p.r.).

3º A notificação nos termos legais também não ocorreu posteriormente, quando da emissão da certidão solicitada ao abrigo do artº31º da LPTA, em que foi expressamente mencionada a deficiência e identificados os elementos pretendidos e devidos em face das normas dos artº268º/3 da Constituição, 29º a 31º da LPTA (DL 267/85, de 16/07) e 61º a 68º do CPA ( cfr. Doc. 11 junto à pr e Instrutor, fls.287, 291 do Vol. II).

4º A certidão emitida pela ora recorrida, em resposta ao solicitado e constando do Doc. 2 junto à p. r, em vez de se certificar sem margem para dúvidas o peticionado, limitou-se a juntar e elencar cópias de vários actos e folhas de diversas proveniências, sem identificar claramente o autor e data do acto decisório, dela constando a cópia do Despacho objecto do primeiro recurso, do senhor Secretário de Estado da Saúde.

5º O cumprimento do disposto nos artº268º/3 da Constituição, 29º a 31º da LPTA ( DL nº267/85, de 16.06) e 61º a 68º do CPA (DL nº442/91, de 15.11.) implica que sejam certificadas de forma clara e isenta de dúvidas para o destinatário todas as menções dela constantes, nomeadamente a autoria, data e teor do acto notificado.

6º A recorrente (e presume-se qualquer destinatário normal), continua até hoje sem saber, com certeza, qual o acto com eficácia externa, praticado pela entidade recorrida, que determinou a atribuição da remuneração que ora contesta, motivo pelo qual impugnou três actos distintos do CRAL, todos com o mesmo sentido.

7º A procedência da excepção suscitada viola directamente os princípios da boa-fé e da tutela efectiva “(…) que impedem que o interessado sofra as consequências de erro imputável à Administração, em especial, quando não era legalmente exigível que o interessado adoptasse conduta processual diferente da prosseguida”, tendo como consequência que, “uma notificação que indique erradamente a autoria do acto a notificar não é eficaz, e por o não ser, não dá lugar a que comece a correr o prazo para impugnar administrativamente tal acto, prazo que, em princípio, permanecerá em aberto até que designadamente o interessado se dê por expressamente notificado ou venha a interpor o recurso que era devido, com referência ao verdadeiro autor do acto»” (Acórdãos…).

8º O prazo de interposição de recurso contencioso tem por base a previsão de uma sanção para a inércia do interessado, consubstanciando no caso vertente a aplicação dessa sanção uma verdadeira injustiça, ao inverter sem motivo bastante o ónus constitucional e legal, pelo que a sentença recorrida deverá ser revista.

Conclusões referentes à matéria constante das alegações de fls. , não apreciadas pela douta sentença recorrida, que acima se deu por reproduzida e integrada:

2ª Os actos recorridos são nulos, uma vez que a recorrente não foi ouvida previamente à decisão do procedimento, tendo sido violado o direito de audiência prévia, consignado nos artº267º/4 da CRP e 8º e 100º e segs. do CPA, direito fundamental de natureza análoga aos Direitos, Liberdades e Garantias (cfr. Sérvulo Correia, op.cit., p.157-cfr. Texto nº 10 e 11).

3ª Os actos recorridos enfermam de falta, insuficiência ou incongruência de fundamentação, de facto e de direito, limitando-se a alinhar uma fórmula passe partout, pré-preparada e de aplicação geral, sem qualquer aderência à realidade subjacente, violando o disposto nos artº 124º/1/a) a d) e 125º/1 do CPA, pois (cfr. texto, numes. 12 a 14 e 15):

(…)

5ª Os actos recorridos são nulos, por violação dos princípios constitucionais e gerais de direito da boa fé, tutela da confiança, justiça, igualdade e direito à retribuição pontual ( artº2º, 59º/1/a), 266º da CRP, artº559º, 804º a 808º do CC, e artº 4º a 6º do CPA), pois (cfr. texto, nums.16 a 23, 24).

(…)

6ª Ainda que desconhecendo a fundamentação de facto e de direito dos actos, como decorre do exposto nos núms.20 e 21 do texto, é patente que os actos recorridos terão incorrido em erros de facto e de direito, quer quanto ao apuramento do período de trabalho em causa, quer quanto ao valor da remuneração-base a computar, quer quanto à não ponderação de juros compensatórios.

Não houve contra-alegações.

A Digna Magistrada do MP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, entendendo que a sentença recorrida “ … considerou e bem que a Recorrente teve, pelo menos desde 26.02.96 ( data da notificação do processo instrutor), “…conhecimento inequívoco do teor integral dos três actos ora impugnados…”- sic. Fls.115 – sendo irrelevantes as considerações e as conclusões que da materialidade ali dada como assente a Recorrente pretende extrair.».

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

A decisão recorrida considerou provados os seguintes factos:

1. Por despacho ministerial datado de 09.02.1989, a recorrente foi nomeada, por urgente conveniência de serviço, vogal da comissão Instaladora do Centro Regional de Alcoologia de Lisboa.

2. Aquando desta nomeação, foi proposto e autorizado a atribuição à recorrente de remuneração equivalente à de técnica de enfermagem, letra C.

3. A recorrente exerceu as referidas funções no centro Nacional de Alcoologia, com início em 13.02.1989, e com interrupções, tendo sido desligada das funções em 8.11.1989.

4. Remetido o respectivo processo ao Tribunal de Contas em 28.10.89, o mesmo veio a ser devolvido com recusa do visto.

5. Em 09.06.92, o Ministro da Saúde determinou que o CRAL procedesse ao pagamento as remunerações devidas à recorrente, nos termos que viessem a ser apurados.

6. Em 14.07.92, o Centro Regional de Alcoologia calculou, atento o número de dias de trabalho prestados pela recorrente ( 87 dias) e a atribuição de vencimento correspondente à letra C, ser-lhe devido o montante de 452.400$00 ilíquidos.

7. O Tribunal de Contas, pela decisão 391/93 recusou o visto à nomeação da recorrente para permitir o pagamento das remunerações em falta, considerando que o processo respectivo havia sido remetido muito para além do prazo referido no artº15º, nº1 do DL 146C/80 de 22.05.

8. Considerando estar em causa o pagamento de uma indemnização e não de remuneração, a autoridade recorrida solicitou, em 19.05.1993, ao Director Geral de Saúde que fossem tomadas as adequadas providências,

9. O Secretário de Estado da Saúde determinou que a CRA deveria proceder à formulação da proposta concreta de indemnização por trabalho prestado e não pago.

10. Em 9.9.1993, pelo ofício 299, a recorrida informou o Chefe de Gabinete do Secretário de Estado do Ministério da Saúde, do número de dias de serviço prestado pela recorrente, montante a ela devido e da necessidade de proceder a um reforço no orçamento para proceder ao seu pagamento, nos termos constantes no processo instrutor e aqui por reproduzidos na íntegra.

11. Em 5.8.1994, pelo ofício 235, a recorrida solicitou ao Presidente do Conselho de Administração do IGIF que fosse atribuído ao Centro um subsídio adicional no valor de 511.076$00 a fim de proceder ao pagamento da indemnização em apreço, nos termos constantes no processo instrutor e aqui reproduzidos na íntegra.

12. O IGIF, por ofício de 8.9.1994, informou a recorrida não estar prevista a atribuição de financiamento específico para o efeito.

13. Em 21.09.1994, por ofício nº280, a recorrida pediu ao Subdirector Geral da Direcção Geral da Saúde, que fosse transmitida orientação relativamente à verba que permitiria pagar a indemnização atribuída à recorrente.

14. Em 12.11.1994, a Direcção Geral de Saúde informou o CRAL que o pedido feito ao IGIF deveria ser efectuada por referência a um encargo com despesas do pessoal.

15. Em 25.11.1994, a recorrida solicitou ao Presidente do Conselho de Administração do IGIF que fosse atribuído aquele Centro um reforço ao orçamento ordinário, no valor de 511.076$00, a fim de proceder ao processamento das remunerações devidas à recorrente, nos termos constantes no processo instrutor, e que aqui por reproduzidos na íntegra,.

16. Em 31.02.1995, o CRAL informou a recorrente de ter sido autorizado o financiamento em apreço.

17. Por oficio de 09.05.1995, o CRAL informou a recorrente de ter sido autorizado o financiamento em apreço.

18. Em 18.5.1995, a recorrente recebeu, sob reserva expressa por não corresponder ao legalmente devido conforme requerimento entregue, o montante de 511.076$00, a título de indemnização pelo trabalho prestado como vogal da Comissão Instaladora do CRAL.

19. Em 21.03.1996, a recorrente foi notificada da junção do processo instrutor no recurso interposto no STA pela recorrente contra o Ministro da Saúde.

20. O presente recurso foi interposto em 13.07.1999.

II- O DIREITO

O Mmo. Juiz a quo rejeitou o presente recurso contencioso, por extemporâneo, por considerar que a recorrente tem conhecimento dos actos aqui contenciosamente impugnados, pelo menos desde 21.03.96, data em que a recorrente foi notificada da junção do processo instrutor ao recurso contencioso que a recorrente instaurou no STA e que se encontra apenso ao presente (P.38618), pelo que ao interpor o presente recurso contencioso em 13.07.1999, fê-lo fora do prazo previsto no artº28º, nº1, a) da LPTA.

A recorrente discorda dessa decisão, porque, segundo alega, os despachos recorridos nunca lhe foram notificados, nos termos exigidos pelos artº66º e 68º do CPA, mesmo depois de requerida e obtida certidão, ao abrigo do artº31º da LPTA, para salvaguardar o direito de recurso contencioso quanto ao montante indemnizatório atribuído, cujo valor considerava errado, não obstante tendo nesse requerimento ter feito expressamente constar, referindo-se à notificação efectuada pelo ofício de 09.05.95 do CRAL a comunicar-lhe que fora autorizado o financiamento em apreço, que « …dado que a referida notificação não cumpre minimamente o preceituado na lei quanto ao seu teor, não sendo clara a autoria do acto, qual a sua data e ainda qual a forma de reacção contra o mesmo, pelo que nos termos do disposto nos artº268º, nº3 da Constituição, 29º a 31º da LPTA (DL 267/85, de 16.07) e 61º a 68º do CPA (DL 442/91, de 15.11), requer a V- Exa., a passagem de certidão contendo: ». No entanto, a recorrente veio a receber a certidão constante do Doc.2 junto com a petição, na qual o CRAL se limitou a juntar e elencar cópias de actos e ofícios de diversas proveniências e da qual consta a cópia do ofício do CRAL de 08.02.95, pedindo a emissão de despacho de autorização ministerial e o despacho do Secretário de Estado da Saúde ( “Autorizo a transferência”- 31 Março 95 ...).

Ora, conjugada essa certidão com a notificação anterior, uma conclusão se impunha a qualquer homem médio, o acto recorrível teria sido praticado em 21.03.95, pelo Secretário de Estado da Saúde. Por isso, a recorrente interpôs recurso contencioso do acto do SES, o qual correu termos na 2ª Subsecção da 1ª Secção do STA sob o nº38618 e se encontra apensado aos presentes, tendo a recorrente ganho na subsecção, mas perdido no Pleno, que julgou o acto irrecorrível.

Só então a recorrente ficou a saber que o acto recorrível não era do SES, mas da competência do Conselho Directivo do CRAL, sendo este o acto lesivo e não aquele de que se recorrera.

Ora a recorrente nunca tomou conhecimento desse acto do Conselho Directivo do CRAL, pois nunca lhe foi notificado nos termos do artº68º do CPA e 30º e 31º da LPTA.

A tese de que o prazo para a recorrente interpor recurso contencioso se teria iniciado com a junção do processo instrutor aquele processo consubstancia uma violação inequívoca do artº268º, nº3 da CRP.

A autoridade recorrida sabia muito bem que face ao processo instrutor não se consegue encontrar fundamento para o valor apurado de 511.076$00.

Assim, a tese de que o prazo para a recorrente interpor recurso contencioso se teria iniciado com a junção do processo instrutor padece de vício de violação de lei e consubstancia abuso de direito na forma de “ venire contra factum proprium” por parte da Administração e violação do princípio da boa fé.

Ora, a recorrente não pode ser ilegalmente prejudicada pelas omissões e erros da autoridade recorrida, sendo certo que o presente recurso foi deduzido no prazo de dois meses a contar do trânsito em julgado do acórdão proferido no processo em apenso.

A recorrente está coberta de razão.

Diga-se, antes de mais, que a lei exige uma notificação formal do acto ao seu destinatário, para que se dê início ao prazo de recurso contencioso, daí que este prazo, sendo o acto expresso, se conte da respectiva notificação ou publicação, quando esta seja imposta por lei, nos termos do nº1 do artº29º da LPTA, então em vigor, e não do seu eventual conhecimento do acto, por qualquer outra via.

Além disso, da notificação deve constar:

a) o texto integral do acto administrativo;

b) a identificação do procedimento administrativo, incluindo a indicação do autor do acto e a data deste;

c) o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso. ( cf. artº68º, nº1 do CPA).

Ora, como bem refere a recorrente e resulta dos documentos por si juntos aos autos (cf. ofício de notificação de 09.05.95, cuja cópia foi junta a fls. 36 e da certidão, cuja cópia se encontra a fls. 38), bem como do apenso de recurso contencioso, nunca lhe foi notificada, de forma clara e inequívoca, a autoria e conteúdo do acto que lhe fixou o montante da indemnização aqui em causa, só vindo a ter conhecimento de que esse acto era da competência do Conselho Directivo do CRAL, após notificada do acórdão do Pleno proferido no recurso contencioso em apenso .

Com efeito, no referido ofício de 09.05.95, pelo qual se informou a recorrente de ter sido autorizado o financiamento em apreço refere-se apenas a esse respeito: «Comunica-se a V. Exª que por despacho Ministerial, foi autorizado o financiamento a que corresponde o cheque passado por este Centro Regional de Alcoologia de Lisboa, em seu nome, pelo que se solicita a sua presença neste Serviço, com a brevidade possível dentro do horário de expediente: (…)»

Por sua vez, da certidão obtida na sequência de requerimento apresentado pela requerente ao abrigo do artº31º da LPTA, consta que «se certifica que no processo individual da Srª. Enfermeira A..., se encontram arquivados entre outros os documentos que se descriminam:», enumerando-se, de seguida, uma série de ofícios, onde apenas se alude ao despacho do Secretário de Estado da Saúde a autorizar a transferência e ao despacho ministerial, respeitando os restantes documentos a informações ou diligências efectuadas com vista a essa transferência, pelo que, como bem diz a recorrente, tal certidão não cumpre com os requisitos legais, pois refere quase meia dúzia de actos sem referir, de forma clara e isenta de dúvidas, qual o acto decisório, sendo que a mesma se destinava precisamente a permitir o recurso dos particulares aos meios de reacção contenciosa.

Assim e face aos factos provados forçoso é concluir, que só após a prolação do acórdão do Pleno no recurso contencioso em apenso, onde se rejeitou o recurso contencioso interposto pela recorrente contra o acto do SES na convicção de que seria esse o autor do acto face às referidas notificação e certidão, é que a recorrente ficou a saber que o autor do acto definidor da sua situação jurídica quanto à sua pretensão indemnizatória, era o Conselho Directivo do CRAL e não o SES pois, conforme naquele acórdão se fez constar: « Não detendo assim o Ministro da Saúde competência primária para se pronunciar sobre o mérito da pretensão substantiva da ora recorrida, a qual cabia, nos termos apontados, ao órgão do Centro Regional que fixou a “indemnização” que entendeu devida, há que interpretar em conformidade o despacho impugnado “ autorizo a transferência” . Sentido que, nesta circunstância, não pode deixar de ser, como defende a recorrente, o de uma simples ordem de libertação ou de reforço de verba destinada a possibilitar o pagamento de uma despesa corrente e que confere ao acto carácter meramente interno atinente aos trâmites burocráticos, ainda que anómalos, da quantia “indemnizatória” previamente determinada».

Ora, este Supremo Tribunal tem vindo a decidir, reflectindo a acrescida exigência do texto constitucional da revisão de 1997 e a orientação jurisprudencial do Tribunal Constitucional em tal matéria, que a notificação deve conter obrigatoriamente os elementos essenciais apontados no artº68º do CPA, sob pena de se ter por inverificado o requisito de eficácia subjectiva relativamente ao acto em causa que, deste modo, não será oponível ao interessado, considerando até que os mecanismos processuais a que aludem os artº31º e 82º da LPTA são de exercício facultativo por parte dos interessados, não se traduzindo num qualquer tipo de ónus processual que sobre eles impenda, como contrapartida para o não início do prazo de impugnação contenciosa do acto cf. Acs. STA de 22.11.2001, P.47.979, de 30.10.2001, P. 47.717 e de 24.05.2001, P. 47.316 e de 19.02.2003, P. 87/03 .

Quer isto dizer que, enquanto tais elementos não forem levados ao conhecimento do interessado não opera a caducidade do direito de impugnação.

Assenta tal jurisprudência no entendimento de que só a notificação do acto, nos termos referidos no citado artº68º da CPA assegura a função garantística do direito fundamental à notificação consagrado no artº268º, nº3 da CRP/97, pois só esse tipo de notificação permite assegurar ao lesado o pleno conhecimento do acto administrativo praticado de modo a poder defender-se.

É, na verdade, pacífica a doutrina e a jurisprudência deste STA que, em caso de erro ou deficiência, e, por maioria de razão, de inexistência da notificação, a Administração não pode prevalecer-se desse facto, lesando o particular. Ac. STA de 22.09.99, P. 54895, 06.01.99, P54876, 30.09.99, P.1211/98, de 09.11.00, P.45390.

Desconhecendo a recorrente qual era o acto recorrível e o seu autor, porque lhe não foi indicado, de forma clara e inequívoca, pela autoridade recorrida, nem na notificação de 09.05.95, nem na certidão requerida ao abrigo do artº31º da LPTA, nem se mostrando provado nos autos que tal acto tenha sido notificado à recorrida, nos termos exigidos pelos artº68º da LPTA e artº268º da CRP, sendo que a esta cabia o ónus de tal prova, por se tratar de matéria de excepção ( artº342, nº2 do CC) e não podendo, como bem diz a recorrente, a notificação da junção do processo instrutor, que lhe foi efectuada no âmbito do recurso contencioso em apenso, valer como notificação do acto para efeitos de início do dies a quo do prazo de recurso contencioso, face ao disposto nos já citados nº1 do artº29º do CPA, no artº68º da LPTA e no artº268º, nº3 da CRP, não podia o presente recurso contencioso ter sido rejeitado, com fundamento na sua extemporaneidade.

De resto e segundo refere a recorrente nas suas alegações, continua sem saber qual o acto do Conselho Directivo que definiu a sua situação jurídica quanto à sua pretensão indemnizatória, razão por que decidiu impugnar os três despachos do Presidente desse Conselho constantes dos ofícios que juntou com a petição inicial, que antecederam o despacho do SES.

Há, pois, que concluir, face ao exposto, que a sentença recorrida errou, ao rejeitar o presente recurso contencioso, por extemporâneo e, por isso, não se pode manter.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal, em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa dos autos ao Tribunal a quo, para que conheça do recurso contencioso, se outra razão não obstar.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Maio de 2004.

Fernanda Xavier – Relatora – Rosendo José – Alberto Augusto Oliveira