0374/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é acto lesivo, por não afectar a esfera jurídica dos destinatários, o acto que declara a nulidade de despachos anteriores de que resultou reposicionamento na carreira dos recorrentes, mas relega para momento ulterior, após a obtenção de um parecer, que se ordena, a decisão final sobre as consequências que dessa declaração resultam para o reposicionamento daqueles, com fundamento na existência de dúvidas sobre a existência de direitos adquiridos pelos mesmos.

II- Aquele acto, não tomando uma posição definitiva sobre o reposicionamento dos Recorrentes, não afecta as suas esferas jurídicas, pelo que não é lesivo, não derivando a sua recorribilidade do n.º 4 do art. 268.º da C.R.P

III- Por outro lado, aquele acto não é materialmente horizontal nem materialmente definitivo, pelo que não é contenciosamente recorrível (art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A.), devendo o recurso contencioso dele interposto ser rejeitado, por ilegalidade da sua interposição (art. 57.º, § 4, do R.S.T.A.).

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A..., B..., C..., D..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ...., ..., ...., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., e E..., interpuseram no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso do despacho de 21-4-99, do Senhor Secretário Regional da Educação da Região Autónoma da Madeira imputando-lhe vícios de forma e de violação de lei, enquadráveis nos arts. 124.º, 125.º e 141.º do C.P.A

O Tribunal Central Administrativo rejeitou o recurso, com fundamento em ilegalidade da sua interposição, por o acto impugnado não ser lesivo e, por isso, contenciosamente recorrível.

Inconformados os Recorrentes interpuseram o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A. O Acórdão do TCA devia ter considerado que o Despacho do Secretário Regional de Educação de 21 de Abril de 1999 teve eficácia externa, pois produziu efeitos na esfera jurídica dos recorrentes, mandando anular tempo de serviço que tinha sido contado na sua carreira de educador de infância e retirando-lhes parte significativa do seu vencimento-base;

B. O referido Acórdão errou ao ter considerado o Despacho como uma “mera instrução de serviço”, esquecendo que aquele acto teve por objectivo alterar a situação remuneratória e de carreira dos educadores de infância na Região Autónoma da Madeira que foram abrangidos pelos Cursos de promoção e pelos Despachos dos Secretários de Estado acima referenciados;

C. O Acórdão não atendeu ao facto do despacho em causa ter lesado a esfera jurídica dos recorrentes, sendo por isso recorrível nos termos do artigo 268º n.º 4 da CRP;

D. Porque o despacho referido revogou despachos anteriores de 1994 e de 1996, a decisão judicial deveria ter considerado essa revogação violadora do artigo 141º do CPA;

E. Da mesma forma, porque o Despacho não se apresenta fundamentado, como era exigido pelo disposto nos artigos 124º e 125º do CPA, deveria o Acórdão em crise anulá-lo.

A Autoridade Recorrida contra-alegou, defendendo que deve ser confirmado o acórdão recorrido.

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Na linha do parecer que emitimos nos autos, a fls. 137 e 138, então em exercício de funções no Tribunal Central Administrativo, afigura-se-nos que o recurso jurisdicional não merece provimento.

Conforme dá conta Freitas do Amaral (cfr. O Regime do Acto Administrativo, in “O Código do Procedimento Administrativo”, INA, 1992, p. 102), com a referência a uma situação individual, como componente do conceito de acto administrativo contido no artº 120º do CPA, pretendeu o legislador contrariar a tendência jurisprudencial que se vinha manifestando, no sentido de considerar actos administrativos os comandos dirigidos a uma pluralidade determinada ou determinável de indivíduos.

A este propósito, escreve aí esse autor que um tal objectivo “é ainda mais reforçado quando no artº 123º, nº 2, o Código vem dizer que devem sempre constar do acto: (...) alínea b) – A identificação adequada do destinatário ou destinatários”; e adianta que “fica claro que se não houver identificação de destinatários, e se os destinatários do comando forem apenas referidos através de um conceito abstracto, do tipo “comerciantes”, funcionários”, “estudantes”, “professores”, etc., não estaremos perante um acto administrativo”.

Ora, no que toca ao acto contenciosamente recorrido, os destinatários foram referenciados por uma determinada categoria: as educadoras de infância com tempo de serviço prestado como auxiliares de educação, ajudantes e vigilantes; assim e face ao disposto no artº 120º do CPA tal acto não pode ser considerado acto administrativo.

Por outro lado, e, nesta linha de entendimento, só têm efeitos imediatamente lesivos, na esfera jurídica das recorrentes, os actos dos serviços que, relativamente a cada uma delas, aplicou o comando contido no acto contenciosamente impugnado; os efeitos deste último não ultrapassam as relações inter-orgânicas da Administração.

Nestes termos, improcedem as conclusões A, B e C da alegação, não sendo de apreciar a matéria constante das conclusões D e E, por não ter sido apreciada pela sentença, dado respeitar ao mérito do recurso contencioso.

Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- No acórdão recorrido deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

A- O Sr. Secretário Regional de Educação da RAM, em 21/4/99, proferiu o seguinte despacho :

“1- Face ao parecer da PGR declaro a nulidade dos meus despachos datados de 1994/04/19 e 1996/04/16 ;

2- Porque importa proceder ao reposicionamento das educadoras de infância em apreço e porque subsistem dúvidas sobre se existem direitos adquiridos, solicite-se parecer à SRPC, para efeitos de decisão ;

3- Relativamente aos efeitos financeiros já produzidos, as educadoras deverão solicitar a relevação das quantias indevidamente recebidas à SRPC, pedido esse que merece desde já a concordância desta Secretaria Regional, após o parecer previsto em 2 ;

4- Por continuar a considerar-se pertinente a defesa dos princípios que estiveram subjacentes ao mérito da causa, os Serviços devem apresentar uma proposta de lei a enviar à Assembleia da República, na qual devem ser previamente ouvidas as organizações sindicais “ ( Cfr. fls. 69 a 72 dos autos )

B- A mesma autoridade recorrida por despacho de 19/4/94 havia autorizado a contagem do tempo de serviço prestado como auxiliar de educação, “ às docentes mencionadas nos mapas em anexo “, sendo o mesmo contado para efeitos de progressão e de aposentação na carreira de educadores de infância e dando lugar ao pagamento de abonos “ com retroactividade “( Cfr. fls. 16 e 16 verso dos autos )

C- E pelo seu despacho de 16/4/96, ordenou que se procedesse “à contagem do tempo de serviço das vigilantes e ajudantes, à semelhança das auxiliares de educação, e para efeitos de progressão na carreira docente e para a aposentação “ ( Cfr. proc. instrutor )

3- No acórdão recorrido, rejeitou-se o recurso contencioso, por se entender que o acto impugnado é um acto interno, consubstanciando uma directiva para os serviços, não sendo imediatamente lesivo e, por isso, não sendo contenciosamente recorrível.

Como decorre do preceituado no art. 120.º do C.P.A. são actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

Embora tal não se refira expressamente no texto deste artigo, os efeitos visados por um acto administrativo têm de ser externos, o que afasta a possibilidade de serem considerados actos administrativos, os actos que não visem produzir efeitos em qualquer situação individual e concreta, mas apenas efeitos internos, no âmbito das relações inter-orgânicas. (Neste sentido, entre muitos outros, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 25-3-1993, proferido no recurso n.º 31945, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1632;

- de 1-7-1993, proferido no recurso n.º 31720, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-8-96, página 3996;

- de 15-7-1993, proferido no recurso n.º 32383-A, publicado no Apêndice ao Diário da República de 21-8-96, página 4319;

- de 7-10-1993, proferido no recurso n.º 31149, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-10-96, página 4977;

- de 19-10-1993, proferido no recurso n.º 31132, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-10-96, página 5418;

- de 10-2-1994, proferido no recurso n.º 31737, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 1040;

- de 12-4-1994, proferido no recurso n.º 31145, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 2434;

- de 17-1-1995, proferido no recurso n.º 35276, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 472;

- de 8-2-1996, proferido no recurso n.º 37175, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 972;

- de 28-1-1997, proferido no recurso n.º 32514, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-11-99, página 514;

- de 10-7-1997, proferido no recurso n.º 32349, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-6-2000, página 1790;

- de 12-11-1997, proferido no recurso n.º 31737, publicado no Apêndice ao Diário da República de 11-1-2001, página 2125.

Também no mesmo sentido, podem ver-se:

- VIEIRA DE ANDRADE, A justiça administrativa, 2.ª edição, página 119; e

- MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, em Código do Procedimento Administrativo Comentado, volume II, 1.ª edição, página 67.)

Os actos internos, não afectando por si mesmos a esfera jurídica de terceiros, não são lesivos nem materialmente definitivos, pelo que não são contenciosamente recorríveis (arts. 268.º, n.º 4, da C.R.P. e 25.º, n.º 1, da L.P.T.A.).

No caso dos autos, constata-se que por despacho da Autoridade Recorrida de 19-4-94 havia sido autorizada a contagem do tempo de serviço prestado como auxiliar de educação, “às docentes mencionadas nos mapas em anexo“, sendo o mesmo contado para efeitos de progressão e de aposentação na carreira de educadores de infância e dando lugar ao pagamento de abonos “com retroactividade“, posição que foi mantida em despacho de 16-4-96.

No despacho recorrido, declaram-se nulos os referidos despachos de 19-4-94 e 16-4-96, mas, não se toma posição definitiva quanto às consequências que dessa declaração de nulidade derivariam para as pessoas que beneficiaram do entendimento adoptado naqueles despachos.

Na verdade, como ressalta do ponto 2 do despacho recorrido, antes de «proceder ao reposicionamento das educadoras de infância em apreço e porque subsistem dúvidas sobre se existem direitos adquiridos» ordena-se que se solicite «parecer à SRPC, para efeitos de decisão».

É, assim, manifesto que no despacho recorrido não foi decidido o reposicionamento das Recorrentes nem qualquer alteração da situação das Recorrentes, antes se decidiu só vir a tomar posição sobre tal matéria após a obtenção de um parecer.

O processo instrutor e este processo principal confirmam claramente que assim foi.

Na verdade, constata-se que, após a obtenção do referido parecer (transcrito no ofício cuja cópia consta de fls. 74-75 do processo principal e 72-73 do processo instrutor) foram notificados todos os Recorrentes para exercerem os respectivos direitos de audiência (fls. 76- 108 do processo principal e 39-71 do processo instrutor) e só depois, em 31-5-99, foi proferida decisão final, mantendo a decisão de 21-4-99 e decidindo o reposicionamento dos ora Recorrentes, proposto na informação sobre cuja primeira página foi proferido aquele despacho (fls. 36-37 do processo instrutor).

Foi na sequência deste último despacho que foi efectuado o reposicionamento dos ora recorrentes, que foi notificado a cada um deles (fls. 2 a 35 do processo instrutor).

É, assim, claro, que posição final da autoridade recorrida sobre a aplicação aos ora Recorrentes das consequências da declaração de nulidade dos referidos despachos de 19-4-94 e 16-4-96 só veio a ser tomada no despacho de 31-5-99.

Assim, é inequívoco que o despacho impugnado, de 21-4-99, não afectou, por si mesmo, a esfera jurídica dos ora Recorrentes, pelo que não pode considerar-se lesivo, e, por isso, a sua recorribilidade não é imposta pelo n.º 4 do art. 268.º da C.R.P

Por outro lado, não constituindo aquele acto o acto final do procedimento nem contendo a posição final da Administração perante os ora Recorrentes, antes sendo apenas um acto inserido no procedimento administrativo que conduziu à decisão de reposicionamento destes, o acto impugnado não é horizontal nem materialmente definitivo, pelo que não é contenciosamente recorrível (art. 25.º, n.º 1, da L.P.T.A.).

Assim, é correcta a decisão do Tribunal Central Administrativo de rejeitar o recurso contencioso, por ilegalidade da sua interposição (art. 57.º, § 4.º, do R.S.T.A.).

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pelos recorrentes, com taxa de justiça de 100 euros e procuradoria de 50 euros, cada um.

Lisboa, 2 de Outubro de 2002.

Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Abel Atanásio