01593/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A criação, extinção e alteração dos limites territoriais das autarquias locais é efectuada por lei, precedendo consulta dos órgãos das autarquias locais.

II- É da competência exclusiva da Assembleia da República legislar sobre o regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais.

III- A demarcação, em concreto, dos limites territoriais das autarquias locais é da competência dos Tribunais Administrativos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A Junta de Freguesia de Real, também conhecida pela denominação de Freguesia de S. Jerónimo de Real, da cidade, Município e Distrito de Braga, propôs acção, nos termos dos arts. 51º 1 f) do E.T.A.F. e 73º da L.P.T.A., contra a Junta de Freguesia da Sé ou Freguesia da Sé Primaz como também é conhecida, com o fim de que fosse declarado que a delimitação comum das circunscrições territoriais das freguesias de Braga (Sé) e Real, do Município de Braga, corresponde ao (ou é o) definido pelo Decreto Episcopal do Arcebispo de Braga de 25/3/926 e fossem condenados os órgãos representativos da freguesia de Braga (Sé) a deixar imediatamente de exercer quaisquer poderes relativamente ao espaço situado e às pessoas residentes para além daquela delimitação.

Na sua contestação a Junta de Freguesia da Sé pugnou pela ineptidão da petição inicial a incompetência absoluta do tribunal, deduziu pedido reconvencional no sentido de ser reconhecida à demandada a competência administrativa territorial na área denominada “Urbanização das Parretas” e descrita nos artigos 15º e 16º da PI., por força dos usos e costumes locais anteriores ao Decreto Episcopal de 1926.

A autora replicou à reconvenção apresentada pela ré, corrigindo a P.I., ampliando a causa de pedir e provocando a intervenção principal da Junta de Freguesia de S. João do Souto.

A ré/reconvinte treplicou, discordando do incidente de intervenção principal da Junta de Freguesia de Braga (S. João do Souto).

Por sentença de 15 de Junho de 1998, o TAC do Porto declarou-se materialmente incompetente para conhecer da questão suscitada nos autos, absolvendo a ré da instância.

Inconformada com a sentença, a Junta de Freguesia de Real interpôs recurso de agravo para o Supremo Tribunal Administrativo.

Por acórdão de 11 de Maio de 1999, do STA foi dado provimento ao recurso, revogada a decisão recorrida, julgado o TAC do Porto competente em razão da matéria, e ordenada a remessa dos autos ao tribunal “a quo”, para prosseguir os ulteriores trâmites.

Por despachos de 20 de Setembro de 1999, o TAC do Porto decidiu, admitir a ampliação da causa de pedir e a correcção do pedido, feitos pela autora na réplica, admitir a reconvenção que a ré deduziu na sua contestação e indeferiu o pedido de intervenção principal provocada, da Junta de Freguesia de S. João do Souto (Braga).

Por despacho de 22 de Maio de 2001 o TAC do Porto suspendeu a instância, na sequência do pedido para este efeito, formulado por ambas as partes, com o fim de prosseguirem as negociações extrajudiciais, com vista à resolução do litígio.

Por sentença de 8 de Abril de 2003, do TAC do Porto, foram julgados provados e procedentes os pedidos formulados pela autora, declarando que a delimitação comum das circunscrições territoriais entre a freguesia de S. Jerónimo de Real e a freguesia da Sé Primaz correspondente à definida pelo Decreto Episcopal de 25 de Março de 1926, condenando-se a Junta de Freguesia da Sé Primaz a deixar de exercer quaisquer poderes relativamente ao espaço situado e às pessoas residentes para além dessa delimitação. Foi também julgado não provado e improcedente o pedido formulado pela reconvinte Junta de Freguesia da Sé Primaz, e ainda não provados e improcedentes os pedidos de condenação por má-fé formulados por ambas as partes.

Inconformada com a decisão a ré ora recorrente Junta de Freguesia da Sé Primaz interpôs o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

«1ª O Tribunal “a quo” julgou que a delimitação territorial entre as ambas, as freguesias, aqui litigantes, corresponde à definida pelo Decreto Episcopal de 25 de Março de 1926,

2ª Fundamentando que o diploma eclesiástico em causa - Decreto Episcopal de 25 de Março de 1926 - criou a paróquia de S. Vicente, e, por via desta criação alterou pacificamente a delimitação comum entre as paróquias de S. Jerónimo e da Sé Primaz.

3ª As freguesias são incorporadas no sistema nacional da Administração Pública a partir de 1878, com o Código Administrativo de Rodrigues Sampaio; “as freguesias entraram definitivamente na estrutura da nossa administração local autárquica”, (Prof. Freitas do Amaral, ob. Cit., pág. 519).

4ª Com o advento da I República e a partir da Constituição de 1911, verifica-se a consagração da separação entre o Estado e a Igreja.

5ª A Constituição da República Portuguesa de 1911 estabeleceu a Reserva de Lei nas matérias de criação, extinção e modificação das divisões Administrativas, conforme o estatuído nos artº 26º, nº 13, e 66º desta Lei Fundamental.

6ª O Decreto episcopal de 1926 é do foro eclesiástico, inconfundível com o domínio civil da Reserva de Lei em matéria de organização e funcionamento da administração pública do território consagrado na Constituição da República de 1911, conforme o disposto no citado artº 26º, nº 13, e nos termos do artº 4º da Lei 621 de 23 de Junho de 1916.

7ª Pelo que, não dispõe de força legal para determinar a referida alteração entre as circunscrições territoriais de ambas as freguesias.

8ª O D.L. nº 23306, de 6 de Dezembro de 1933 – que criou a Freguesia de Braga (S. Vicente) – é totalmente omisso quanto à delimitação das circunscrições territoriais das freguesias da Sé e S. Jerónimo de Real, pelo que não é suporte bastante para definir tal alteração das fronteiras entre as freguesias litigantes.

9ª Não é possível afirmar-se que a quando da modificação operada pelo Decreto episcopal aquelas áreas pertenciam à freguesia de S. Jerónimo de Real,

10ª Pois, ambas as freguesias eram já entidades administrativas autónomas e juridicamente diferenciadas de todo o corpo eclesiástico de paróquias existente.

11ª Cumpria à autora provar qual a delimitação territorial de ambas as freguesias civis resultante da sua criação; que como sabemos se deu com a entrada em vigor do Cód. Adm. de Rodrigues Sampaio, ou,

12ª Provar que os limites entre as freguesias civis em litígio eram ou correspondiam aos das paróquias eclesiásticas por resultarem,

13ª Da sua configuração original, a quando da criação das circunscrições civis pela Lei civil nº 88, ou

14ª A qualquer alteração aprovada no quadro normativo da Lei nº 621, de 1916, que estatuía a obrigatoriedade legal de: “todas as alterações nas divisões administrativas, realizadas nos termos dos artigos anteriores, deverão ser autorizadas pelo poder legislativo.”

15ª A autora, apenas, demonstrou, através, da prova documental junta aos autos, quais as delimitações aceites, para os devidos efeitos eclesiásticos, entre as paróquias eclesiásticas da Sé e S. Jerónimo de Real, à data de 1926 para delimitação das suas paróquias.

16ª A coincidência de delimitações territoriais não só não ficou demonstrada, como, não ficou provado que a alteração então determinada pelo decreto episcopal fosse acolhida e observada pela organização administrativa local portuguesa em toda a sua actuação e até aos dias de hoje.

Por outro lado,

17ª O Tribunal “a quo” através da presente sentença veio estabelecer que os limites territoriais entre ambas as Freguesias são os definidos ou traçados pelo Decreto Episcopal de 1926;

18ª Porém, e salvo o devido respeito, tal é matéria de reserva de Lei, é à lei que cumpre estabelecer a divisão administrativa do território português (artigo 249º da Constituição da República Portuguesa).

19ª De facto, a Douta Sentença assume a modificação operada no foro eclesiástico como constitutiva das circunscrições territoriais, actuais, de ambas as freguesias e que, por tal, devem ser observados no exercício dos poderes e funções que detêm.

20ª Conforme se refere na Douta Sentença “…Não foi (o legislador civil), porém, tão previdente como o eclesiástico, e não retirou daí quaisquer consequências em sede de alteração de limites das freguesias à custa de cujo território foi criada. Mais, tanto quanto sabemos, nunca se preocupou em definir os limites comuns entre as duas freguesias aqui litigantes.”

21ª No entanto, não cumpre aos Tribunais substituírem-se, naquilo que é competência exclusiva do poder legislativo e executivo, na decisão da criação, extinção ou modificação territorial das autarquias.

22ª Pelo que, a presente decisão viola o disposto nos artigos 249º, 238º, seu nº 4 da Constituição da República Portuguesa.

23ª A criação, extinção e modificação dos municípios portugueses encontra-se sujeita à observação de diversos princípios constitucionais invioláveis:

24ª Desde logo, a obrigatoriedade da participação dos órgãos das autarquias envolvidas e a consulta aos órgãos das demais autarquias abrangidas (Princípio Democrático);

25ª A não criação, extinção ou modificação de autarquias de forma desnecessária ou desproporcionada (Princípio do estado de Direito);

26ª E, a viabilidade da sua criação ou modificação em termos sociais, culturais e económicos (Princípio da viabilidade).

27ª E, está constitucional e legalmente consagrada na Ordem jurídica Portuguesa, por força do estatuído na Constituição da República Portuguesa (artº 167º, al n); 229º-1/g,; 238º-4 e 249º) e na lei – Lei nº 11/82, como matéria de Reserva de Lei».

A recorrida Junta de Freguesia de Real termina as suas contra-alegações com as seguintes conclusões:

«1ª Nas conclusões 1) e 2) a recorrente alega que o Tribunal “a quo” julgou que a delimitação territorial entre ambas as freguesias, aqui litigantes,

corresponde à definida pelo Decreto Episcopal de 25 de Março de 1926, na consideração de que o diploma eclesiástico em causa alterou pacificamente a delimitação comum entre as paróquias de S. Jerónimo e da Sé Primaz.

2ª Nas conclusões 3) a 8) sustenta que aquele Decreto Episcopal não dispõe de força legal para determinar a alteração dos limites entre as duas freguesias, pelo que não podia ser invocada como norma constitutiva dos limites definidos pela sentença.

3ª Nas conclusões 9) a 16) defende que a recorrida não provou que, quando da modificação operada pelo Decreto Episcopal, já se encontravam dentro dos limites da freguesia de Real as áreas que o referido Decreto assim reconheceu/estabeleceu. Nem provou que se integrassem na freguesia de Real quando da criação das circunscrições paroquiais civis pela Lei 88, de 1878, nem ao tempo da Lei 621 (de 1916). Daí concluindo que os limites definidos na sentença não encontram fundamento nos limites tradicionais perfilhados pela referida Lei 88.

4ª Finalmente, nas conclusões 17) a 27) entende a recorrente que o Tribunal – pretendendo suprir a falta do legislador, que no DL 23.306, de 6/12/1933 se limitou a estabelecer os limites da então criada freguesia Braga (S. Vicente), sem curar dos efeitos da compressão da limítrofes – se substitui ao legislador e, violando a Lei 11/82 e o disposto nos artigos 167º-n), 229-1-g), 238º-4 e 249º da Constituição, procedeu à alteração dos limites tradicionais das freguesias litigantes.

5ª Na resposta ao quesito 4º, o Tribunal deu por provado que antes do Dec. Episcopal de 1926 os limites tradicionais comuns às duas freguesias já respeitavam como pertencentes a Real, pelo menos, todo o território que face ao mesmo decreto episcopal lhe cabe.

6ª Tal facto seria o bastante para se concluir que em 1878, quando, no entender da recorrente e, alegadamente, de Freitas do Amaral, a Lei 88, perfilhou, para efeitos administrativos, a delimitação das paróquias eclesiásticas, os limites tradicionais comuns às duas freguesias ora litigantes já respeitavam como pertencentes a Real, pelo menos, todo o território que o Decreto Episcopal de 1926 reconheceu/estabeleceu como pertencente à freguesia de Real.

7ª Mas a decisão da matéria de facto ainda deu por provado mais o seguinte facto, que também apoia a resposta dada ao quesito 4º - Inexiste qualquer acto anterior ao Decreto Episcopal de 1926 que tenha anexado à circunscrição administrativa da freguesia da Sé Primaz alguma parcela de terreno situada para além dos limites que nele foram estabelecidos à freguesia de S. Jerónimo de Real (resposta ao quesito3º).

8ª E da conjugação da resposta dada ao quesito 5º com a matéria assente nas alíneas G, J, L e M da Especificação, resulta que a área em litígio – que sendo de Real é usurpada pela Junta da Sé – respeita ao território dos prédios dos artigos 285, 287 e 289 que em 1918 eram da matriz rústica da Real e que em 1918, realizando objectivos meramente fiscais, foram integrados no artº 45 da matriz da freguesia da Sé.

9ª Por isso que as conclusões 9) a 16) da recorrente não têm suporte na decisão da matéria de facto,

10ª Pois que a recorrida, provou, como lhe competia, que em 1926 os limites tradicionais comuns às duas freguesias já respeitavam como pertencentes a Real, pelo menos, todo o território que, naquele ano, lhe foram reconhecidos pelo Decreto Episcopal que pretendeu reformular tal limite comum. Ou seja, do referido Decreto só pode ter resultado a diminuição do território da freguesia de Real em favor do da Sé – nunca o inverso.

11ª Prejudicadas, pois, as conclusões 3) a 8) da recorrente.

12ª Todavia – embora não importe para o caso em análise (antecedente item 11) – ainda que fosse essa opinião de Freitas do Amaral (e não é: ele só diz que as freguesias entraram definitivamente, não que nega que já antes tivessem entrado, provisória ou intermitentemente) - , não é verdade que as freguesias só tivessem entrado para a estrutura administrativa em 1878.

13ª Da nossa experiência e do Tribunal (por exemplo no caso, ainda pendente no tribunal recorrido, da freguesia de Cunha contra a de Arentim, ambas também do concelho de Braga) resulta o conhecimento de que já pelo ano de 1700 havia juizes do Tombo (juizes cíveis) que, acompanhados dos respectivos representantes, definiam, de acordo com a tradição, os limites das freguesias.

14ª É certo que o Tribunal não pode substituir-se ao legislador, procedendo, por sentença – ainda que com a bênção episcopal -, à alteração dos limites tradicionais das freguesias litigantes.

15ª E é certo que o Decreto Episcopal de 1926 não tem força constitutiva para alterar limites de freguesias, pelo que atribuindo-lhe esse efeito, a sentença seria, ela própria, ilegítima constituinte dos novos limites na ordem administrativa.

16ª Todavia, a sentença recorrida deverá ser interpretada no sentido de que, ao remeter para os limites estabelecidos pelo Decreto Episcopal, para além de ter presente a resposta ao quesito 2º, ter-se-á limitado ao pedido da autora, ora recorrida.

17ª Peca a sentença por não referir que, na conclusão da Réplica (imediatamente antes do pedido de intervenção) a ora recorrida esclareceu o pedido que formulara na PI, para que constasse que a sentença pretendida deveria declarar que a delimitação comum das freguesias corresponde ao (ou é), pelo menos (quanto à freguesia de Real) o definido pelo Decreto Episcopal de 1926.

18ª Em vez de declarar que, enquanto comum à freguesia da Sé, a delimitação da freguesia de Real é, pelo menos, correspondente à definida pelo Decreto Episcopal referido, o Tribunal recorrido, sabendo que o reconhecimento desta delimitação era (o menos) pretendido pela A, identificou a definição episcopal com o pedido.

19ª Mas, a não ser assim entendido, deverão V.as Exas, Mui Venerandos Conselheiros, ao abrigo do disposto nos artºs 715º, 726º, 731º-1 e 749º do CPC e em conformidade com o pedido, modificar a sentença recorrida tão só no sentido de que a delimitação comum das freguesias litigantes é quanto à freguesia recorrida, pelo menos, a definida pelo Decreto Episcopal de 1926.

O EMMP emitiu douto parecer no sentido de que o recurso deverá ser improvido, confirmando-se a sentença recorrida.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

A matéria de facto dada como provada na sentença recorrida é a seguinte:

1- Conteúdo do Decreto do Arcebispo de Braga, de 25 de Março de 1926 (doravante Decreto Episcopal), cuja cópia se encontra a folhas 6 a 8 dos autos, e aqui damos por integralmente reproduzido — alínea A) da especificação;

2- Conteúdo da Declaração do Pároco de S. Jerónimo de Real, Arciprestado de Braga, datada de 23 de Fevereiro de 1925, cuja cópia se encontra a folha 9 dos autos, e aqui damos por integralmente reproduzida — alínea B) da especificação;

3- Conteúdo do Memorial Eclesiástico referente à Freguesia da Sé Primaz, datado de 14 de Março de 1921, cuja cópia se encontra a folhas 34 e 35 dos autos, e aqui damos por integralmente reproduzido — alínea C) da especificação

4- Conteúdo da informação prestada pela Câmara Municipal de Braga em 26 de Junho de 1987, cuja cópia se encontra a folhas 38 a 40 dos autos, e aqui damos por integralmente reproduzida — alínea D) da especificação

5- Conteúdo do Decreto-Lei n° 23306 de 6 de Dezembro de 1933, que criou a Freguesia de S. Vicente (Braga), cuja cópia se encontra a folha 49 dos autos, e aqui damos por integralmente reproduzida — alínea E) da especificação;

6- A “rua da Cónega”, referida na Declaração dita em 2 supra, é também conhecida por “rua da Boavista” — alínea F) da especificação;

7- Em 19 de Abril de 1918, a então Junta de Finanças de Braga resolveu criar o artigo 45° da Matriz Rústica da Freguesia da Sé Primaz mediante a reunião de todos os artigos rústicos da Quinta de Santa Bárbara (de Cima), incluídos os n°s 285, 286, 287 e 289, que até então constavam na Matriz Rústica de S. Jerónimo de Real, por se tratar de uma unidade de cultivo — alínea G) da especificação

8- A casa da Quinta de Santa Bárbara (de Cima), conhecida por Casa da Coturela, apesar de situada a sul (para o lado do território da Freguesia da Sé), em relação aos terrenos acabados de referir, manteve-se na Matriz Urbana de Real, sob o artigo 254° - alínea H) da especificação

9- A descrição dessa Quinta, no Registo Predial, sempre referiu a respectiva implantação nas duas freguesias — alínea I) da especificação

10- A partir de finais da década de 1970, os terrenos ditos em 7 supra, foram incluídos numa operação de urbanística designada por “Urbanização das Parretas”, compreendendo dois ou mais loteamentos e várias dezenas de lotes — alínea J) da especificação;

11- Pelo Decreto-Lei n°149/74 de 12 de Abril, o território da Freguesia de S. Jerónimo de Real — como o de outras até então suburbanas — passou a integrar o perímetro urbano de Braga, sem que, todavia, se tivesse procedido a qualquer alteração nos limites das respectivas circunscrições territoriais — alínea K) da especificação;

12- À medida que os edifícios da “Urbanização das Parretas” foram sendo concluídos, ocupados e habitados, os respectivos residentes passaram a considerar-se da Freguesia da Sé Primaz, nela se recenseando, votando e concorrendo a eleições, bem como dirigindo aos seus órgãos representativos petições e requerimentos, alguns dos quais no sentido de zelarem os bens e espaços públicos envolventes das suas residências — alínea L) da especificação

13- Os órgãos representativos da Freguesia da Sé Primaz, vêm a tratar todo esse espaço, bem como todos os cidadãos aí residentes, como integrante da sua circunscrição territorial — alínea M) da especificação

14- Em 1985, a Quinta das Parretas de Baixo, ainda se encontrava inscrita na Matriz Rústica da Freguesia de Real, sob os artigos 289, 290, 291, 292 e 293 — alínea N) da especificação

15- O Decreto Episcopal de 25 de Março de 1926 é o mais recente diploma a dispor dos limites territoriais das freguesias de Braga nele referidas, e suas limítrofes, à excepção da freguesia da S. Vicente, criada pelo DL n°23306 de 6 de Dezembro de 1933 — resposta ao quesito1º;

16- O pertinente conteúdo desse Decreto Episcopal foi tido em conta pelo Governo Português na criação e delimitação da freguesia de S. Vicente - cidade de Braga - através do DL n°23 306 de 6 de Dezembro de 1933 — resposta ao quesito 2º;

17- Inexiste qualquer acto, anterior a esse Decreto, que tenha anexado à circunscrição administrativa da freguesia da Sé Primaz alguma parcela de terreno situada para além dos limites que nele foram estabelecidos à freguesia de S. Jerónimo de Real — resposta ao quesito 3º;

18- Antes desse Decreto Episcopal, os limites tradicionais comuns a essas duas freguesias já respeitavam como pertencentes a Real, pelo menos, todo o território que face ao mesmo Decreto lhe cabe — resposta ao quesito 4º;

19- Os prédios rústicos referidos em 7 supra estavam efectivamente situados na área das duas freguesias da Sé e de Real — resposta ao quesito 5º

20- O loteamento que deu origem à “Urbanização das Parretas” desenvolveu-se na sua maior parte na circunscrição territorial da Sé, mas extravasou os limites desta, abarcando terrenos da Freguesia de Real, dando-os por situados na Freguesia da Sé por estarem inscritos na respectiva Matriz — resposta ao quesito 6º;

21- Os loteadores e promotores imobiliários vieram a reinscrever na Matriz da Sé, e a descrever no Registo Predial como sitos na circunscrição territorial dessa freguesia, diversos lotes que em face do Decreto Episcopal se situam no território de Real — resposta ao quesito 7º;

22- Os órgãos representativos da Freguesia da Sé Primaz vêm procedendo como ficou dito em 13 supra com a oposição expressa das Assembleias e Junta de Freguesia de S. Jerónimo de Real — resposta ao quesito 9°;

23- Em 1986, perante a atitude da Junta de Freguesia de Real em colocar as suas placas toponímicas sobrepondo-as às aí já existentes da Freguesia da Sé, a população local revoltou-se, manifestando a sua absoluta discordância com a alteração e entregando ao Presidente da Junta de Freguesia da Sé o abaixo assinado de folhas 36 e 37 dos autos — resposta ao quesito 12°.

Nas conclusões das suas alegações a recorrente – maxime: 22ª a 27ª - defende a recorrente que a decisão recorrida viola os arts. 238º nº4, 249º, 167º al.n), 229º nº1 al.g) da Constituição da República Portuguesa e Lei nº11/82 e os princípios democrático (por falta de participação das autarquias envolvidas), do princípio do Estado de Direito (a não criação, extinção ou modificação de autarquias de forma desnecessária ou desproporcionada) e do princípio da viabilidade (viabilidade da criação ou modificação de uma autarquia, em termos sociais, culturais e económicos).

Todos estes preceitos e princípios foram violados pela decisão recorrida, por que julgou que a delimitação territorial entre a freguesia de S. Jerónimo de Real e a freguesia da Sé Primaz, na cidade e município de Braga é a definida pelo Decreto Episcopal de 25 de Março de 1926, e, com base neste entendimento, condenou a Junta de Freguesia da Sé Primaz (Braga) a deixar de exercer quaisquer poderes relativamente ao espaço situado e às pessoas residentes para além dessa delimitação.

A violação por parte da sentença recorrida do princípio democrático (por falta de participação das autarquias envolvidas), do princípio do Estado de Direito (a não criação, extinção ou modificação de autarquias de forma desnecessária ou desproporcionada) e do princípio da viabilidade (viabilidade da criação ou modificação de uma autarquia, em termos sociais, culturais e económicos) têm como pressuposto lógico a violação pela mesma sentença dos arts. 238º nº4, 249º, 167º al.n), 229º nº1 al.g) da Constituição da República Portuguesa (3ª Revisão Constitucional) e Lei nº11/82.

O artº 238º nº4 refere que “a divisão administrativa do território será estabelecida por lei” e o artº249º estatui que “a criação ou extinção de municípios, bem como a alteração da respectiva área, é efectuada por lei, precedendo consulta dos órgãos das autarquias locais”.

O artº 167º al.n) consagra que “é da competência da Assembleia da República legislar sobre o regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais” e no artº229º nº1 al.g) diz-se que “as regiões autónomas são pessoas colectivas de direito público e têm o poder de exercer poder executivo próprio”.

O artº 1º da Lei nº11/82, de 2/6 estipula que “compete à Assembleia da República legislar sobre a criação ou extinção das autarquias locais e fixação dos limites da respectiva circunscrição territorial”.

Da transcrição de todos estes preceitos constitucionais apura-se, em primeiro lugar, que o disposto nos arts.249º e 229º nº1 al.g) não têm nada a ver com a matéria em causa, pois, no primeiro contempla-se a criação ou extinção de municípios, bem como a alteração da respectiva área, coisa que aqui não está em causa, e no segundo trata-se a qualificação da natureza jurídica das regiões autónomas e dispõe-se sobre o exercício do seu poder executivo próprio. Tudo assuntos que nada têm a haver com a possível alteração dos limites territoriais entre freguesias.

Portanto, os arts.249º e 229º nº1 al.g), em análise, não se podem ter como violados pela sentença recorrida.

Impondo o artº 238º nº4 que a divisão administrativa do território seja estabelecida por lei e sendo da reserva absoluta da competência legislativa da Assembleia da República artº 167º al.n) legislar sobre o regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais, e o que foi regulamentado pela Lei nº11/82, de 2/6, então tais preceitos serão violados se, como a recorrente defende, o tribunal “a quo”, através da decisão recorrida, alterou os limites territoriais das freguesias da Sé e de Real, ambas da cidade e município de Braga.

Há, pois, que averiguar se o tribunal de 1ª instância criou novos limites entre estas duas freguesias ou, apenas, dirimiu um litígio sobre a definição em concreto dos limites já anteriormente existentes.

Na história da Administração Pública em Portugal, a freguesia é uma entidade de origem eclesiástica, que durante muitos séculos não teve qualquer influência na administração civil. Quanto à evolução da freguesia podemos distinguir três períodos distintos: um, é o que começa com a ocupação romana até 1830 (latamente, até à Revolução Liberal), em que a freguesia não é uma autarquia local; outro, que vai desde 1830 até 1878, fase de grandes indecisões e de substituição rápida de soluções; o terceiro período, é o que vai de 1878 até hoje, em que a freguesia consolida-se como autarquia local (Prof. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, pág. 517).

No primeiro período, as freguesias são elementos da organização eclesiástica, mas sem qualquer inserção na estrutura da Administração Pública do País. A comunidade regular de cristãos numa determinada localidade, que inicialmente se formara, era chefiada por um bispo e tal comunidade era designada por ecclesia.

Com a expansão da população cristã nos meios rurais, iniciada sensivelmente no séc. v, surgiram novos núcleos de fiéis fora da comunidade ecclesia, pelo que foram criadas as paroquie, como extensões daquelas, estando-se à sua frente o pároco, inicialmente, designado de presbítero.

Como resultado do povoamento das terras interiores e da ocupação das que sucessivamente eram conquistadas, nasceram novas paróquias, sempre à sombra e com a ajuda da igreja, única realidade com que podiam contar, perante o isolamento que os rodeava e o pouco ou nenhum poder que detinham. Por esta razão, os paroquianos passaram, também, a ser chamados filhos da igreja (filii ecclesiae), donde derivaram os termos filigreses e fregueses, chamando-se à congregação dos fregueses, ou filhos da igreja paroquial, a freguesia.

Assim, as paróquias, de origem religiosa, foram sendo absorvidas pelo Estado para efeitos de administração pública civil.

Na verdade, esta freguesia rural, sendo uma comunidade de pessoas, passou a ter necessidades, sentimentos e aspirações próprias, vezes algumas com um património colectivo e regras consuetudinárias e chegando a ser até dotada de uma magistratura popular (Prof. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, 10ª ed., pág. 352).

“Gradualmente, na área da freguesia (paróquia religiosa), a comunidade de pessoas que aí viviam foi sentindo a necessidade de encarregar alguém de resolver os problemas comuns para manter a ordem, a paz, a boa convivência entre todos quantos ali habitavam. Começaram então a surgir órgãos eleitos pela população residente, pelos vizinhos. E assim nasceu o fenómeno autárquico” (Prof. Freitas do Amaral. ob. cit., pág. 518).

Foi com esta situação que se chegou à Revolução liberal e se inicia o segundo período, a partir de 1830 e até 1878 (data da publicação do Código Administrativo de Rodrigues Sampaio), em que a freguesia se incorpora no sistema nacional de administração pública.

Este segundo período, um tanto ou quanto conturbado, reflectiu-se na inserção, ou não, da freguesia no sistema de administração local. Assim, “a legislação do período liberal hesitou em atribuir à freguesia ou paróquia que, como acabamos de ver, é uma unidade fundamentalmente eclesiástica, funções de administração pública.

Pelo Decreto de 26 de Novembro de 1830 o Governo da Terceira iniciou as reformas administrativas liberais instituindo nas paróquias as Juntas de paróquia e dotou-as de largas atribuições no domínio do culto religioso. Todavia, logo em 16 de Setembro de 1832, o Decreto nº23 excluiu a freguesia da divisão do território e da organização administrativa, regressando à sua posição de origem, como mero agregado social e religioso. Decorridos menos de três anos, a Lei de 25 de Abril de 1835 restituía à freguesia as funções administrativas, situação esta que foi logo alterada pelo Código Administrativo de Costa Cabral de 1842, que retirou à freguesia funções administrativas, deixando a mesma de ser autarquia local.

Esta situação manteve-se até ao início do 3º período, que se inicia em 1878, com a publicação do Código Administrativo de Rodrigues Sampaio em que as freguesias entraram na estrutura da administração autárquica portuguesa, situação que se mantém até hoje, apesar de na 1ª República, pela Lei nº88, de 7/8/1913, a freguesia passar a ser apelidada de paróquia civil, designação abandonada em favor da tradicional de freguesia, pela Lei nº621 de 23/6/1916.

Após esta digressão pelas origens e sucessiva evolução dos conceitos de paróquia e freguesia, regressamos à situação dos autos e apurar se, relativamente à delimitação do território das freguesias em causa, a decisão é portadora das violações que a recorrente lhe assaca.

A freguesia de S. Jerónimo de Real é de criação muito anterior a 25 de Março de 1926, pois nesta data já os seus limites territoriais foram alterados por Decreto Episcopal de Braga, aquando da criação da freguesia da paróquia de S. Vicente.

Na alínea F do referido Decreto Episcopal refere-se, além do mais, que “...o resto da rua da Carreira e a rua da Boavista continuam a ser da freguesia da Sé Primaz até ao antigo limite, isto é, até ao fundo desta última rua, a confinar com a casa com os nºs de polícia 326 a 330, que é de S. Jerónimo de Real. Desta casa o limite entre as freguesias da Sé e S. Jerónimo de Real segue uma linha imaginária a bater no ponto dos Quatros Caminhos da estrada de S. Martinho de Dume. Dos Quatro Caminhos confronta a freguesia da Sé com a de S. Vicente pela dita estrada até cerca do Quartel de Infantaria 8”.

Ora, este Decreto Episcopal em nada briga com o disposto na Lei nº88 de 7/8/1913 que se destina “à organização, funcionamento, atribuições e competência dos corpos administrativos” (artº1º), e designadamente, do artº141º ao artº 154º onde apenas se regula “a organização e reuniões das juntas de paróquia civil” e “as atribuições das juntas de paróquia civil”.

Esta Lei não se destina à regulamentação da criação, alteração e extinção de qualquer autarquia local, como aliás se chama à atenção no seu artigo 1º, quando no mesmo se prescreve que “enquanto não for definitivamente reorganizada toda a administração local pela promulgação do novo Código Administrativo, ficam reguladas pelas disposições seguintes a organização, funcionamento, atribuições e competência dos corpos administrativos”.

A criação de concelhos e freguesias, mudanças destas para outros concelhos foi regulada posteriormente pela Lei nº621 de 23 de Junho de 1916. Foi este diploma legal que determinou que as paróquias civis passassem a ter a denominação oficial de freguesias (artº2º), prevendo o artº3º a criação de novas freguesias, o artº4º as alterações nas divisões administrativas e regulando o artº5º as mudanças de freguesias ou de parte delas, para outros concelhos, ou a mudança de povoações de uma para outra freguesia do mesmo ou doutro concelho.

Por, segundo este diploma legal (arts. 4º e 5º) a criação de uma freguesia, logo, alteração nas divisões administrativas, necessitarem de autorização do “Poder Legislativo” é que a criação da freguesia de S. Vicente, na cidade, concelho e distrito de Braga se operou pelo DL. nº23 306 de 6/12/1933, apesar da sua criação como paróquia pelo já referido Decreto Episcopal de Braga de 25 de Março de 1926.

Porém, quando o DL. nº23 306, no seu artº 2º, define os limites desta nova freguesia (S. Vicente) não aborda os limites entre as freguesias da Sé Primaz e de S. Jerónimo de Real, todavia, respeitou os limites definidos naquele Decreto Episcopal para a freguesia de S. Vicente.

E compreende-se que a freguesia de S. Vicente tivesse de ser criada através de diploma legal, pois que quando foi criado pelo foro eclesiástico (DEB de 25/3/1926), já estava em vigor um diploma legal (Lei nº621 de 23 de Junho de 1916) que determinava que as paróquias civis passassem a ter a denominação oficial de freguesias (artº2º), e a criação de novas freguesias, necessitassem de autorização do “Poder Legislativo” (arts. 4º e 5º da mesma Lei).

Porém, como as freguesias da Sé e de Real passaram a existir por força da Lei nº621 de 23/6/1916, ao passar a sua denominação de paróquias civis para a denominação oficial de freguesias, já não havia que criá-las como aconteceu com a freguesia de S. Vicente.

Temos, assim, que os limites entre as freguesias em causa (Sé e Real) são os que resultam do citado DEB que, aliás, como bem se decidiu na 1ª instância, já vinham de tempos anteriores a tal DEB, como resulta dos documentos de fls. 6 a 9.

Aliás, a necessidade de autorização do “Poder Legislativo” para a criação de novas freguesias imposto pela Lei nº621 de 23 de Junho de 1916 decorria de imposição constitucional (artº 19º nºs 16 e 17 da Constituição de 1911).

Esta orientação foi seguida também na Constituição de 1933 (artº124º).

De referir que o Código Administrativo de 1940 (DL. nº31 095), consagrava igual posição no seu artº 7º, ao referir que “as circunscrições administrativas só por lei podem ser alteradas”.

No mesmo sentido trilha a actual Constituição da República Portuguesa de 1975 (arts. 236º nºs 1 e 4 e 164º al.n)), preceitos estes regulamentados, posteriormente, pela Lei nº11/82, de 2/6.

Aqui chegados e depois de concluir que os limites das freguesias da Sé e de Real são os constantes do DEB de 1926 que, por sua vez manteve os anteriores, ou seja, “uma linha imaginária tendo como pontos de partida a casa com os nºs de polícia 326 a 330, casa esta sita na rua da Cónega, também conhecida por rua da Boavista, que já pertence à freguesia de Real, e o monte de Castro, no lugar nomeado de Quatro Caminhos”.

De acordo com estes limites a Quinta de Santa Bárbara (de Cima) era atravessada pela referida linha imaginária que dividia a área das duas freguesias, ficando, por isso, a sua implantação nas duas freguesias, todavia, a Junta de Finanças de Braga criou o artº45º da Matriz Rústica da Freguesia da Sé Primaz, mediante a reunião de todos os artigos rústicos que compunham aquela quinta, incluindo os nºs 285, 286, 287 e 289 que até então constavam na matriz rústica de S. Jerónimo de Real, por se tratar de uma unidade de cultivo, ficando, no entanto, a casa de tal quinta (a Casa da Courela) inscrita na Matriz Urbana de Real, sob o artº254º, apesar de situada a sul dos terrenos com os nºs 285 a 287 e 289, portanto, mais próxima do território da Freguesia da Sé.

Quer dizer, a Administração Fiscal de Braga reuniu num só número, o nº45 da Matriz Rústica da Freguesia da Sé Primaz, os terrenos da Quinta de Santa Bárbara, quer os que estavam situados na freguesia da Sé quer os que faziam parte da freguesia de Real (nºs 285 a 287 e 289), mantendo-se a casa da mesma quinta inscrita na matriz predial urbana de Real.

Porém, esta reunificação releva só para efeitos fiscais, não se repercutindo nos limites existentes entre ambas as freguesias.

Os terrenos constitutivos da Quinta de Santa Bárbara (como vimos alguns deles pertencentes à freguesia de Real e outros à freguesia da Sé) foram incluídos numa operação urbanística designada por “Urbanização das Parretas” que apesar da sua maior parte se estender na área da freguesia da Sé, todavia abarcou terrenos da freguesia de Real, sendo que diversos lotes sitos na freguesia de Real foram inscritos quer na Matriz da freguesia da Sé e descritos no Registo Predial como sitos na circunscrição territorial da freguesia da Sé.

Ora, o tribunal “a quo” não procedeu a qualquer delimitação entre os territórios das duas freguesias, mas sim a declarar que a linha divisória entre as duas freguesias em litígio eram as que constam do DEB de 25/3/1926 e a condenar a recorrente a deixar de exercer quaisquer poderes sobre o espaço situado para além dos seus limites e sobre as pessoas que nele residem e que fazendo parte do nº45 da matriz rústica da freguesia da Sé Primaz, todavia, está no território da freguesia de Real.

Não procedendo a qualquer alteração dos limites daquelas duas autarquias locais, então a decisão recorrida não violou os preceitos legais referidos nem os princípios invocados.

Em concordância com tudo o exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 1 de Março de 2005. – Pires Esteves (relator) – António Madureira – Fernanda Xavier.