0710/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A concessão de autorização de permanência nos termos do artigo 55.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, na redacção do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, prejudica os pedidos de autorização de residência formulados ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência, previsto no art. 88.º daquele diploma (art. 8.º daquele Decreto-Lei n.º 4/2001).

II- Assim, se o requerente de concessão de residência formulado ao abrigo deste art. 88.º obteve, na pendência do procedimento administrativo, autorização de permanência, justifica-se que seja extinto o procedimento, nos termos do art. 112.º do C.P.A

III- O acto administrativo está suficientemente fundamentado quando através dele e de proposta a que adere é possível conhecer as razões de facto e de direito pelas quais a autoridade que o praticou decidiu no sentido em que decidiu.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... vem interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna de 21-3-2002, que indeferiu o pedido de autorização de residência que formulou ao abrigo do art. 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto.

A Autoridade Recorrida, na sua resposta, arguiu a nulidade de ineptidão da petição de recurso, por a causa de pedir invocada estar em contradição com o pedido.

Por despacho de 22-1-2003 foi indeferida a arguição de nulidade.

Em alegações, o Recorrente remeteu para a petição de recurso, em que formulou as seguintes conclusões:

1. O recorrente entrou e reside ininterruptamente em Portugal desde data anterior a 2000, tendo formulado, no decurso desse ano, competente pedido de concessão de autorização de residência, ao abrigo do artigo 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, o qual viria a ser autuado sob o n.º 10120/00.

2. No decurso do mês de Abril 2002, foi o recorrente notificado da decisão de indeferimento, por despacho de Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração interna (doc. 1).

3. Acontece que o recorrente não se conforma com esta decisão pois considera que a sua situação é de reconhecido interesse nacional, verificando-se, cumulativamente, razões humanitárias e como tal integrando-se na previsão normativa do actual artigo 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro.

4. Com efeito, a permanência do recorrente em Portugal não contraria, de forma alguma, o interesse nacional, na medida em que é autosuficiente, possui as necessárias condições de habitabilidade e uma razoável estabilidade sócio-económica, que apenas será completa caso o recorrente seja autorizado a residir em Portugal.

5. O recorrente manifestou expressa oposição a que o seu processo fosse enquadrado na previsão normativa do artigo 55.º, do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro.

6. O acto recorrido viola o preceituado no artigo 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, pois o interesse nacional deve ser entendido, como algo que seja bom para o estado, enquanto colectividade com múltiplos fins.

7. O artigo 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, deve ser interpretado extensivamente, pois deve entender-se que, nosso ordenamento jurídico-constitucional recebe directamente, através do artigo 16.º da C.R.P., os Princípios e as normas da Declaração Universal dos Direitos do Homem, nomeadamente o seu artigo 13.º, onde se proclama a liberdade de circulação dentro e fora de um Estado, nomeadamente, a liberdade para emigrar, a qual implica que os Estados mais desenvolvidos não façam uma interpretação restritiva das leis de imigração.

8. Face ao que antecede, não se deve recusar uma autorização de residência a um requerente que vem de um país que não tem condições para lhe assegurar um mínimo de condições de vida.

9. Recusar um pedido de residência a alguém nestas circunstâncias, equivale a negar-lhe a oportunidade para fugir à miséria, a qual é uma das mais terríveis violações à dignidade humana.

10. Entendimento consagrado pelo actual artigo 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 08 de Agosto, com as alterações do Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, onde se estabelece que a Autorização de Residência pode concedida por razões humanitárias, sendo certo que a situação do recorrente enquadra-se na previsão normativa da supracitada disposição legal.

11. Com efeito, se a Administração não aceitar o pedido de residência formulado pelo ora recorrente, violará o preceituado no artigo 4.º do C.P.A., pois não lhe pode negar ao recorrente, que se encontra em Portugal desde data anterior a 2000, a trabalhar e que tem neste país toda a sua vida organizada e estabilizada, o direito de aqui permanecer, sobretudo quando, em situações semelhantes, tem concedido esse direito a outros cidadãos estrangeiros.

12. Deste modo é forçoso concluir que o acto administrativo em recurso enferma do vício de violação de lei.

13. Por outro lado, a fundamentação do indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência constante do despacho recorrido não pode deixar de equiparar-se à falta de fundamentação, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 125.º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que os fundamentos adoptados são obscuros e manifestamente insuficientes, que deixam por esclarecer concretamente a motivação do acto.

14. Na verdade, do acto recorrido não se retira, quais os elementos probatórios, qual o raciocínio lógico que o motivaram.

15. Pelo que, o acto recorrido enferma igualmente do vício de forma, o qual consiste na falta de fundamentação, violando o preceituado no n.º 1 do artigo 125.º do C.P.A., no n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 256-A/77 e n.º 3 do artigo 267.º da C.R.P

16. A Administração deve abster-se do recurso a critérios subjectivos na fundamentação do acto, uma vez que se encontra posta em causa a garantia consagrada no n.º 3 do artigo 268.º da C.R.P. e nos artigos 124.º e 125.º do C.P.A

Termina pedindo que seja concedido provimento ao presente recurso sendo, em consequência, ordenada a anulação do despacho de 21 de Março de 2002, de Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna, com fundamento na sua inconveniência e ilegalidade, sendo deferido o pedido de concessão de autorização de residência formulado pelo recorrente.

A autoridade recorrida contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

A) O recorrente pediu autorização de residência ao abrigo do regime excepcional;

B) Posteriormente, requereu que lhe fosse concedida autorização de permanência, nos termos do artigo 55º, do Decreto-Lei n.º 244/98, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro;

C) Deferida a autorização de permanência, impõe o artigo 8º do Decreto-Lei n.º 4/2001, que o anterior pedido de autorização de residência ao abrigo do regime excepcional, fica prejudicado;

D) Ficando prejudicado o pedido feito inicialmente pelo ora recorrente, não podia a Administração deixar de declarar extinto o pedido de autorização de residência formulado ao abrigo do artigo 55º do Decreto-Lei n.º 244/98, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro;

E) Não foi violado o artigo 88º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto;

F) A declaração de extinção, resultante da aplicação da lei, não pode consubstanciar a violação do artigo 4º do C.P.A.;

G) O itinerário cognoscitivo seguido pelo autor do acto é perfeitamente claro e objectivo;

H) Não se verifica, pois, o alegado vício de forma, por falta de fundamentação, pelo que não pode ser considerado violado o preceituado no n.º 1 do artigo 125º do CPA, no n.º 1 do artigo 1º do Decreto-Lei n.º 256-A/77 e no artigo 267º da Constituição da República Portuguesa.

Em face do exposto, por não se verificar qualquer dos vícios assinalados, deve o presente recurso de anulação ser julgado improcedente.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso, nos seguintes termos:

Uma vez que foi deferida autorização de permanência, o art. 8.º do Decreto-Lei n.º 4/2001, DE 10 DE Janeiro, determina que fica prejudicado o pedido anterior de autorização de residência ao abrigo do regime excepcional.

Assim, a Autoridade Recorrida não pode deixar de declarar extinto este pedido de autorização de residência, por resultar directamente da lei.

Daí que se entenda que o recurso não merece provimento.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Com base nos elementos que constam do processo e do processo instrutor apenso, consideram-se provados os seguintes factos:

a) Em 19-6-2000, o Recorrente apresentou ao Senhor Ministro da Administração Interna o requerimento que consta de fls. 2 do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido, em que pediu autorização de residência ao abrigo do art. 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto.

b) Em 17-7-2001, foi emitida em nome do Recorrente a Autorização de Permanência n.º P01108707, válida até 17-7-2002.

c) Em 15-3-2002, o Senhor Director-Geral Adjunto do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras elaborou a «PROPOSTA DE DECISÃO» que consta de fls. 10 do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais o seguinte:

1- O(a) cidadã(o) supra identificado(a) apresentou no Departamento de Operações (D. O) do Serviço de Estrangeiros e Fronteira, no ano de 2000, um pedido de autorização de residência ao I abrigo do art. 88.º do Decreto – Lei n.º 244/98 de 08 de Agosto (Regime Excepcional).

2- No decurso da instrução do referido pedido, constatou aquele Departamento que o(a) requerente regularizou a sua situação em território nacional, pelo que o procedimento em causa deixou de se justificar.

3- Com efeito o(a) referido(a) cidadão(a) é titular de Autorização de Permanência n.º P01108707, emitida a 17.07.2001 e válida até 17.07.2002.

4- Assim sendo, proponho que o procedimento seja declarado extinto, nos termos do art. 112º do Código do Procedimento Administrativo, conjugado com o n.º 1 do art. 8.º do Decreto-lei n.º 4/2001 de 10 de Janeiro.

d) Em 21-3-2002, o Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Administração Interna proferiu o despacho que consta de fls. 11 do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta o seguinte:

Em conformidade com a proposta apresentada pelo Ex.mo Director Geral do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), a qual se considera parte integrante da presente decisão e respectivos fundamentos, no uso da competência que me foi delegada pelo Despacho n.º 52/2001 do Ministro da Administração Interna, publicado no Diário da República, II Série, n.º 2 de 03 de Janeiro de 2001, declaro extinto o procedimento, nos termos previstos no art. 112.º do Código do Procedimento Administrativo.

e) Através de ofício expedido por via postal em 10-4-2002, foi comunicada ao Recorrente o despacho referido, tendo o aviso de recepção sido assinado em 15-4-2002.

f) O Recorrente encontrava-se em Portugal a trabalhar desde data anterior ao ano 2000;

g) Em 23-4-2002, o Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional.

3- Pelo despacho recorrido foi declarado extinto o procedimento administrativo instaurado com o requerimento de concessão de autorização de residência formulado pelo Recorrente ao abrigo do disposto no art. 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98.

O Recorrente imputa ao acto recorrido vícios de violação de lei, por violação do preceituado no art. 4.º do C.P.A., e de falta de fundamentação, por dele não se retirarem quais os elementos probatórios e qual o raciocínio lógico que o motivaram e utilização de critérios subjectivos na fundamentação, com o que entende ter sido violado o disposto nos arts. 124.º e 125.º, n.ºs 1 e 2, do C.P.A, art. 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, e 267.º, n.º 3, e 268.º, n.º 3, da C.R.P

Não indicando a recorrente qualquer ordem para conhecimento dos vícios, por força do disposto no art. 57.º, n.º 2, da L.P.T.A., começar-se-á pelo de violação de lei, por ser aquele cuja procedência pode proporcionar mais estável e eficaz tutela dos interesses do Recorrente.

4- O Recorrente imputa ao acto recorrido o vício de violação do art. 4.º do C.P.A. por a Administração não ter aceitado o pedido de autorização de residência, apesar de ele se encontrar em Portugal a trabalhar desde data anterior ao ano 2000, tendo aqui a sua vida organizada e estabilizada.

Como se vê pelo teor do acto recorrido, nele não se apreciou o pedido de autorização de residência formulado pelo Recorrente, por se entender que o processo deveria ser declarado extinto, por ele, na pendência do procedimento, ter regularizado a sua situação em território nacional.

Esta declaração de extinção implica o indeferimento da pretensão do Recorrente, mas, sendo o seu fundamento a verificação de uma situação que justifica a extinção, o único vício de que pode enfermar será o de não se verificar uma situação em que se justificasse essa extinção.

Apesar de o Recorrente não arguir expressamente o vício de violação das normas em que se baseou a decisão de extinção, estará implícita na arguição do vício de violação de lei referido a arguição de vício da violação de tais normas, já que o Recorrente defende que, na situação, deveria ser deferido o seu pedido de autorização de residência.

Por isso, a questão a apreciar reconduz-se a saber se, na situação gerada com a concessão ao Recorrente do pedido de autorização de permanência, se justificava ou não a extinção do processo relativo ao pedido de autorização de residência ou, apesar disso, deveria ser deferido o seu pedido.

O Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, regulou as condições de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional.

No seu art. 88.º, tanto na redacção inicial como na introduzida pelo Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, vigente à data em que foi praticado ao recorrido, estabeleceu-se um regime excepcional de concessão de autorização de residência, por interesse nacional, a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos nesse diploma.

O Decreto-Lei n.º 4/2001, de 10 de Janeiro, entre várias alterações e aditamentos introduzidos naquele Decreto-Lei n.º 244/98, incluiu o n.º 1 do art. 55.º deste diploma, em que se estabeleceu que «até à aprovação do relatório previsto no artigo 36.º e em casos devidamente fundamentados, pode ser autorizada a permanência a cidadãos estrangeiros que não sejam titulares de visto adequado» desde que reunissem as condições aí indicadas.

No art. 8.º daquele Decreto-Lei n.º 4/2001, estabeleceu-se o seguinte:

Artigo 8.º

1- A concessão de autorização de permanência dada nos termos do artigo 55.º não prejudica os pedidos de autorização de residência que se encontrem pendentes à data da entrada em vigor do presente diploma, salvo quando formulados ao abrigo do regime excepcional de concessão de autorização de residência.

2- Salvo manifestação expressa do interessado em contrário, os pedidos de autorização de residência que se encontrem pendentes serão enquadrados, consoante as situações aduzidas nos respectivos requerimentos, nas disposições dos artigos 55.º, 56.º e 87.º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, com a redacção dada pelo presente diploma, desde que preencham as condições estabelecidas naqueles artigos.

Assim, como se conclui do n.º 1 deste art. 8.º, a concessão de autorização de permanência prejudica os pedidos de autorização de residência formulados ao abrigo do regime excepcional, que é o previsto no art. 88.º do Decreto-Lei n.º 244/98.

Tendo o pedido formulado pelo Recorrente sido baseado neste art. 88.º, o facto de lhe ter sido concedida autorização de permanência, prejudica o pedido de autorização excepcional de residência, como impõe aquele art. 8.º do Decreto-Lei n.º 4/2001.

O art. 112.º do C.P.A., em que também se baseou o acto recorrido, estabelece que «o procedimento extingue-se quando o órgão competente para a decisão verificar que a finalidade a que ele se destinava ou o objecto da decisão se tornaram impossíveis ou inúteis» e que «a declaração da extinção a que se refere o número anterior é sempre fundamentada, dela cabendo recurso contencioso nos termos gerais».

No caso em apreço, estando prejudicada a possibilidade de concessão de autorização excepcional de residência, justificava-se a extinção do procedimento que tinha por objectivo apreciar se se estava perante uma situação em que ela devesse ser concedida.

Por isso, o acto recorrido, ao decidir a extinção do procedimento, tem suporte legal, pelo que não enferma de vício de violação de lei, por não ter deferido o pedido de concessão da autorização excepcional de residência.

5- O Recorrente imputa também ao acto recorrido vício de falta de fundamentação.

Os requisitos da fundamentação dos actos administrativos são estabelecidos pelo art. 125.º do C.P.A., que tem o seguinte teor:

ARTIGO 125.º

Requisitos da fundamentação

1- A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2- Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

3- Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.

Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. (() Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

- de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168;

- de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;

- de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831;

- de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782;

- de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649;

- de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634;

- de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477

- de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;

- de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;

- de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;

- de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;

- de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;

- de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;

- de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559;

- de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366.)

No caso em apreço, o acto recorrido manifesta explicitamente concordância com a «proposta de decisão» apresentada pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, pelo que os seus fundamentos são também fundamentos do acto recorrido, como resulta do n.º 1 deste art. 125.º.

Através do teor do acto recorrido e da referida «proposta de decisão» percebem-se claramente as razões que levaram a Autoridade Recorrida a decidir a extinção do procedimento administrativo instaurado para apreciação do pedido formulado pelo Recorrente, que foram a de lhe ter sido concedida autorização de permanência e resultar do art. 8.º do Decreto-Lei n.º 4/2001 que, nessa situação, se deixava de justificar a apreciação do pedido de autorização excepcional de residência.

Assim à face do teor do acto e das normas legais invocadas nele e na referida «proposta de decisão» são reveladas claramente as razões porque a Autoridade Recorrida decidiu extinguir o procedimento referido, pelo que o acto recorrido não enferma de vício de falta de fundamentação.

Consequentemente, não foram violadas as normas legais e constitucionais invocadas pelo Recorrente como suporte da arguição deste vício.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente, com taxa de justiça de 200 euros e procuradoria de 100 euros.

Lisboa, 9 de Julho de 2003.

Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Isabel Jovita